Бюджетная система России

* обеспечение высокой санитарной очистки воды;

* разработка эффективных средств фторирования и озонирования питьевой воды.

Удлинение водных коммуникаций, увеличение очистных работ требуют повышения уровня технической оснащенности отрасли, квалификации ее работников. Все это связано с ростом капитальных вложений, амортизационных отчислений, заработной платы и т. д. Естественно, это ведет к росту себестоимости воды, отпускаемой потребителям.

При объективном влиянии удорожающих факторов особо важное значение приобретают активизация разработки и осуществления мероприятий, содействующих снижению себестоимости воды. К их числу в первую очередь надо отнести сокращение нерациональных расходов и потерь воды у потребителей, экономию энергоресурсов в водопроводно-канализационном хозяйстве, повышение уровня механизации и автоматизации работ в целях высвобождения трудовых ресурсов отрасли.

На развитие водопроводно-канализационного хозяйства необходим значительный объем капиталовложений. Поэтому вопрос о повышении эффективности их использования чрезвычайно актуален. В структуре основных фондов доля активной части весьма незначительна, 96% занимают фонды долговременных сооружений с длительным сроком эксплуатации. Средняя норма амортизации в этой отрасли по сравнению с другими отраслями довольно низка (3,5--4%), однако в водопроводно-канализационном хозяйстве удельный вес амортизации в себестоимости продукции высок (35--55%). Следовательно, главные резервы снижения темпов роста расходов в этой отрасли следует искать в улучшении использования основных фондов и уменьшении потребности в их расширении.

Наиболее важный резерв в водопроводно-канализационном хозяйстве -- снижение потерь воды из-за технического несовершенства водопроводного оборудования и его несвоевременного ремонта, а также халатного отношения потребителей. Потеря воды по стране достигает в среднем 7--8% общего количества воды, подаваемой в сеть. В целом ряде населенных пунктов эти потери значительно больше. Многолетней практикой установлено, что средние потери воды в сетях могут быть снижены практически до 5%.

Основную роль в снижении потерь воды из-за неисправности и несовершенства конструкции водопроводного оборудования должна играть организация действенного контроля, включающая систематическую проверку сети оборудования и приборов, проведение профилактических ремонтов, организацию аварийных бригад, учет и инспектирование расходования воды с целью выявления ее сверхнормативных расходов и перерасходов. Определено, что с организацией действенного контроля расход воды снижается на 25%.

Главными статьями эксплуатационных расходов предприятий водопроводно-канализационного хозяйства являются расходы по электроэнергии, заработной плате и амортизации, удельный вес которых в общей сумме расходов достигает 90%.

Расходы по оплате за электроэнергию составляют более 40% всех затрат водопроводных предприятий. С удлинением сетей, ростом многоэтажного жилищного строительства, с необходимостью увеличения напора воды и мощностей насосов расход электроэнергии повышается, увеличиваются и затраты на ее оплату.

С оснащением предприятий новым, более мощным и дорогим оборудованием увеличиваются амортизационные отчисления, удельный вес которых составляет 35--55% всех расходов. Возрастают и расходы, связанные с повышением заработной платы работникам водопроводно-канализационного хозяйства.

Помимо мероприятий технического характера, способствующих снижению темпов роста расходов в водопроводном хозяйстве, большое значение должно иметь строительство крупных предприятий и объединение мелких. Крупные сооружения и системы по сравнению с мелкими позволяют добиваться более высокой производительности труда. Например, в крупных водопроводных предприятиях выработка на одного работника почти в 20 раз выше, чем на мелких предприятиях, а средняя себестоимость 1 м³ воды почти в семь раз ниже. Одновременно с этим объединение и укрупнение систем позволяет добиваться лучшего использования водных ресурсов, более высокой надёжности обеспечения потребителей и более высоких санитарных качеств подаваемой воды. Организация крупных предприятий водопроводно-канализационного хозяйства в известной степени связана с процессом передачи ведомственных предприятий местным органам власти в городах и создания межрайонных предприятий в поселках городского типа и сельских местностях.

Анализ состояния и перспективы развития водопроводно-канализационного хозяйства показывают, что в будущем при стабильности тарифов и росте эксплуатационных расходов, вызываемом необходимостью доставлять воду, отводить сточные жидкости на более удаленные расстояния и повышать уровень их очистки, опережение роста расходов над доходами будет увеличиваться. Это приведет к дальнейшему снижению темпов роста прибыли водопроводно-канализационных предприятий.

В связи с такой тенденцией особую актуальность приобретают вопросы улучшения экономических показателей предприятий этой отрасли городского хозяйства. Помимо повышения уровня технической оснащенности и организации производства важное значение имеет проблема тарифов.

Опережающие темпы роста средней себестоимости над темпами роста средних тарифов снижают рентабельность водопроводно-канализационных предприятий. В этих условиях необходимо проводить работу по регулированию тарифов. Устанавливаемые тарифы должны покрывать все издержки системы водопроводно-канализационного хозяйства, способствовать усилению его заинтересованности в достижении наилучших результатов, активизировать работу промышленных, транспортных, строительных и других предприятий и организаций в направлении более экономного и рационального использования водных ресурсов.

Городской пассажирский транспорт становится одним из главных средств осуществления производственных и социальных связей в городских системах, фактором экономии времени населения.

В выполнении возлагаемых на транспорт функций главная роль отводится общественному пассажирскому транспорту. По сравнению с индивидуальным транспортом он обеспечивает большую экономическую эффективность, безопасность, экономнее использует дорожное пространство.

Развитие транспорта еще значительно отстает от растущих потребностей в его услугах.

С увеличением территорий городов возросла дальность поездок их жителей. Увеличиваются затраты времени на передвижение в городах. Еще недостаточна насыщенность территорий городов линиями общественного транспорта и значительны интервалы движения машин. При этом в региональном разрезе имеются существенные различия в насыщенности транспортных линий подвижным составом. Отсутствие нужного количества подвижного состава является причиной его переполнения.

Удовлетворение потребностей населения городов в транспортных услугах связано со значительным объемом работ и ростом капитальных вложений. В ближайшее десятилетие предстоит значительно расширить линии городского транспорта, в связи с чем капитальные вложения на эти цели значительно возрастут.

Основную часть средств на развитие транспорта составляют бюджетные ассигнования. Это объясняется тем, что городской пассажирский электротранспорт не только не располагает собственными средствами для финансирования дальнейшего развития, но в значительной мере требует бюджетных дотаций на содержание.

Для улучшения транспортного обслуживания населения государство увеличивает капитальные вложения на развитие всех видов городского транспорта, на расширение его подвижного состава, при этом происходит замена старых машин на более вместительные.

В результате повышения цен на основные средства, материалы и электроэнергию, увеличения заработной платы водителей, амортизационных отчислений, стоимости ремонта и др. эксплуатационные расходы транспортных организаций возросли, себестоимость одной пассажиро-поездки систематически увеличивается, превышая действующие тарифы.

Наряду с объективными причинами роста себестоимости перевозок пассажиров увеличение затрат связано и с недостатками в организации перевозок, а также с непроизводительными расходами и потерями транспортных предприятий.

Велико выбытие подвижного состава по технической неисправности, поскольку рост подвижного состава нередко опережает строительство производственной базы пассажирского транспорта. Имеются серьезные трудности с техническим обслуживанием и размещением подвижного состава. Все это приводит к длительным простоям машин в ремонте, преждевременному их износу и частым возвратам с линии, а в конечном итоге -- к росту эксплуатационных расходов и увеличению убытков.

Действуют и другие факторы, снижающие рентабельность этой отрасли местного хозяйства. Велики потери городского пассажирского транспорта от безбилетного проезда и провоза багажа.

Для укрепления финансового положения городского пассажирского транспорта необходимо осуществление ряда организационных технических и экономических мероприятий, направленных на повышение рентабельности его работы.

Анализ структуры эксплуатационных затрат городского пассажирского транспорта показывает, что наиболее высокий удельный вес в них занимают расходы на заработную плату, электроэнергию, амортизационные отчисления, техническое обслуживание и накладные расходы.

Пути снижения себестоимости перевозок видятся в более эффективном использовании средств на заработную плату, в повышении производительности труда на транспорте.

Особо следует рассмотреть экономическую сторону решения вопроса об улучшении транспортного обслуживания в городах. Действующая система тарифов за проезд приводит к тому, что чем больше подвижного состава выпускается на линию, чем комфортабельнее машины, тем выше эксплуатационные расходы транспортных хозяйств и, следовательно, их убыточность. Система показателей, с помощью которых оценивается работа транспортных предприятий, снижает из заинтересованность в повышении качества обслуживания. Выход из такого положения -- в изменении порядка организации производственной деятельности транспортных предприятий, оценки их результатов, в совершенствовании системы оплаты транспортных услуг.

21.4 Реформирование жилищно-коммунального хозяйства

Наиболее значимым компонентом дотаций, предоставляемых из территориальных бюджетов отраслям социальной сферы, являются дотации на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), включающие дотации на квартирную плату и жилищно-коммунальные услуги. Например, в 1994 г. доля этих дотаций составила 4,7% ВВП, или 27% от суммарных расходов территориальных бюджетов. Рост дотаций ЖКХ в этот период был связан с необходимостью предотвращения дальнейшего снижения уровня жизни населения и обеспечения гарантии доступа к таким жизненно необходимым услугам, как жилье и коммунальные услуги.

Как показывает анализ, на увеличение дотаций ЖКХ в этот период оказали влияние два основных фактора.

1) предприятия из-за резкого уменьшения государственного финансирования и падения спроса на свою продукцию сокращали расходы на эти цели. В результате расширялась сфера ответственности местных бюджетов за дотирование ЖКХ,

2) рост цен на энергоносители опережал общий уровень инфляции (по оценкам Всемирного банка, в период 1992--1994 гг. это опережение составило по электроэнергии 2,8 раза, по топливу -- 1,9 раза) Соответственно такое опережение, по-видимому, лишь отчасти могло быть компенсировано за счет установления льготных тарифов населению и перераспределения этих расходов на предприятия.

Учитывая, что социальная сфера в России, как правило, финансируется по остаточному принципу, доля затрат на нее в объеме ВВП, по оценкам, может снизиться на 3--4 пункта. Однако наиболее негативные последствия для развития социальной сферы может иметь изменение приоритетов при бюджетном финансировании ее отраслей. В связи с этим при первоочередном исполнении текущих платежей наиболее вероятным является дальнейшее снижение объемов инвестиций в отраслях социальной сферы, что существенно ограничит возможности их функционирования и развития.

Реальными действиями в этом направлении можно считать проводимые Правительством России реформы в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В соответствии с представленным Правительством планом предполагаемая реформа в данной сфере будет включать два этапа

Первый этап предусматривает реализацию мер, направленных на повышение эффективности использования затрат на содержание ЖКХ. В числе таких мер, в частности, предусматривается формирование системы учета потребления коммунальных услуг, формирование конкурентной среды и новой, более совершенной и экономичной, системы обслуживания жилищно-коммунального хозяйства.

На втором этапе реформы предполагается осуществление ряда мер, обеспечивающих постепенный переход ЖКХ на полное самофинансирование. При этом, учитывая реальную экономическую ситуацию в стране, а также низкий уровень доходов основной массы ее населения, при реализации реформы для населения предусматриваются определенные лимиты затрат на ЖКХ Предусматривается, что доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в 2000 г. не превысит 20% от совокупных доходов российских семей.

По оценкам, при введении новой системы оплаты услуг ЖКХ в 1996 г. из расчета 16% совокупного семейного дохода на дотации из бюджета в соответствии с проектом было бы израсходовано около 75 трлн. руб. вместо примерно 100 трлн. руб. бюджетных средств, фактически израсходованных в этом году. При сохранении существующих тенденций в динамике объемов ВВП в результате реализации правительственного проекта в 1997 г. экономия в данной сфере, по оценкам, может составлять около 35 трлн. руб.

Необходимо учитывать, что практическая реализация реформ в ЖКХ в России будет осуществляться при существенно более низких среднедушевых объемах ВВП и доходах населения по сравнению с экономически развитыми странами мира. Например, в 1995 г. фонд заработной платы в России составил около 23% от объема ВВП, а доля денежных доходов населения в его объеме -- 5% при значении соответствующих показателей для США в данном периоде 59 и 85%. Соответственно при четырехпятикратном превышении объемов ВВП на душу населения в развитых странах и примерно равных относительных расходах на ЖКХ в семейных бюджетах на содержание данной сферы в развитых странах будут использованы финансовые ресурсы, как минимум в 6--7,5 раз превышающие по объемам ресурсы, используемые в России. Это означает, что даже с учетом более низкого качества жилья в России, а также более низких удельных затрат на содержание данной сферы, эти средства составят только небольшую часть от средств, необходимых для полной компенсации затрат на ЖКХ.

Кроме того, при оценке возможностей реализации данного проекта необходимо учитывать и то, что в период проведения экономических реформ в России темпы роста потребительских цен, как правило, превышали соответствующие показатели, характеризующие динамику объемов ВВП и средней заработной платы населения. Поэтому при наиболее вероятном варианте развития и сохранении данной тенденции на ближайшую перспективу (о чем свидетельствует и динамика этих показателей, наблюдаемая в 1996--1997 гг.), дополнительные затраты семейного бюджета на содержание ЖКХ могут в еще большей степени снизить уровень жизни большей части населения России.

* * *

Проблемы финансирования этой отрасли всегда были в поле зрения финансовой науки и практики. Большой вклад в исследование финансовых взаимоотношений отрасли с государством и населением внесли В.В. Бармин, М.Г. Гершман, Б.Н. Колотилкин, И.Г. Минц, Г.Б. Поляк, Ю.В. Пешехонов, Н.Л. Филатов.

Контрольные вопросы

1. Назовите подотрасли, включенные в отрасль ЖКХ, и источники финансирования расходов на содержание и развитие ЖКХ.

2. Охарактеризуйте пути снижения роста расходов на содержание жилищного фонда.

3. Какие резервы экономии финансовых ресурсов в сфере ЖКХ вы можете назвать?

4. Что означает мобилизация доходов в сфере ЖКХ?

5. Как осуществляются взаимоотношения коммунального хозяйства с территориальным бюджетом?

ГЛАВА 22. Система финансирования расходов в непроизводственной сфере

Социальная инфраструктура. В современном индустриальном и урбанизированном обществе огромную роль в жизнеобеспечении человека играет непроизводственная сфера -- важнейший фактор развития производительных сил. Социальная инфраструктура, в которую входят учреждения народного образования, здравоохранения, культуры, искусства, социального обеспечения, занимает видное место в народнохозяйственном комплексе государства. В России в отраслях социальной инфраструктуры трудится примерно 25% работников, занятых в народном хозяйстве. Основные фонды учреждений социальной инфраструктуры составляют примерно 30% основных фондов народного хозяйства. На содержание и развитие этих учреждений из консолидированного бюджета Российской Федерации ежегодно выделяется около 25% всех бюджетных ассигнований.

Развитие социальной инфраструктуры зависит от уровня развития материального производства, объема созданного здесь национального дохода и его распределения между производственной и непроизводственной сферами. Инфраструктура оказывает всестороннее влияние на производительные силы. В условиях все усиливающегося процесса общественного разделения труда практически невозможно функционирование отраслей материального производства без социальной инфраструктуры. Материальные и духовные блага, предоставляемые предприятиями и учреждениями социальной инфраструктуры, удовлетворяя личные потребности людей, являются важнейшим фактором воспроизводства рабочей силы и интенсификации производства. Инфраструктура все в большей степени становится социальным ускорителем экономического развития.

С расширением масштабов производства и общественного разделения труда, развитием научно-технического прогресса, производственных отношений, с изменением образа жизни, сопровождающимся изменением структуры потребления и ростом социальных потребностей населения, значение инфраструктуры неуклонно возрастает. Свидетельством тому служит рост производительных сил, используемых в этой сфере народного хозяйства. Затрачиваемый в инфраструктурных отраслях живой труд увеличивает объем национального дохода страны. При этом вклад этих отраслей в объем произведенного национального дохода растет. За последние 30 лет доля этого вклада возросла с 16 до 25%.

В то же время наблюдалось неуклонное повышение удельного веса производственных фондов основных отраслей народного хозяйства, что вызывалось необходимостью развития промышленного потенциала в районах нового освоения и совершенствования материально-технической базы сельского хозяйства. В этих условиях при абсолютном росте основных фондов социальной инфраструктуры их удельный вес в общем объеме всех основных фондов народного хозяйства снижался. Такое отставание темпов роста основных фондов инфраструктурных отраслей увеличивало диспропорции в развитии отраслей основного производства и обслуживающих отраслей и сдерживало перевод экономики на интенсивный путь развития.

Необходимость расширения учреждений социальной инфраструктуры диктуется тем, что достигнутый уровень их развития еще не обеспечивает потребности населения в социальных услугах. Все это требует увеличения объема финансовых ресурсов на эти цели.

В современных условиях на содержание и развитие социальной инфраструктуры финансовые ресурсы направляются из нескольких источников:

* бюджета;

* внебюджетных фондов;

* средств предприятий и населения.

Общественные фонды потребления -- это средства бюджета, внебюджетных средств и предприятий, направляемые на социальную инфраструктуру. Главное их назначение -- социальное развитие общества и социальная защищенность населения. Средства общественных фондов потребления позволяют предоставлять населению бесплатные или на льготных условиях услуги учреждений просвещения, здравоохранения, социального обеспечения. Объем и динамику этих средств, их удельный вес в ВВП характеризуют табл. 22.1 и 22.2.

Таблица 22.1 Динамика и структура расходов на социальную сферу в РФ

1993 г.	1994 г.	1995г.
Показатели	трлн. руб.	%	трлн. руб.	%	трлн. руб.	%
Расходы консолидированного бюджета	14,3	53,8	55,3	54,3	128,8	53,3
Пенсионный фонд РФ	10,3	38,7	37,3	36,6	88,7	36,7
Фонд социального страхования	1,6	6,0	6,6	6,5	17,5	7,2
Государственный фонд занятости населения	0,4	1,5	2,4	2,3	6,4	2,6
Фонд обязательного медицинского страхования	0,0	0,0	0,3	0,3	0,5	0,2
Итого	26,6	100,0	101,9	100,0	241,9	100,0

Таблица 22.2. Динамика государственных расходов на социальную сферу в РФ за период с 1993 по 1995 гг.

Направление расходов	Процент от ВВП
	1993	1994	1995
Здравоохранение и физическая культура	3,58	4,09	3,41
Образование	4,03	4,36	3,40
Культура, искусство и средства массовой информации	0,61	0,73	0,42
Жилищно-коммунальные услуги	6,06	5,92	5,33
Прочие социальные расходы	1,51	2,39	2,25

Бюджетные ассигнования. Более 2/3 средств общественных фондов потребления составляют бюджетные ассигнования. Поэтому эти фонды доводятся до населения в основном через бюджетную систему в виде расходов:

1) на социально-культурные мероприятия;

2) жилищно-коммунальное хозяйство.

Бюджетные ассигнования на социально-культурные мероприятия и жилищно-коммунальное хозяйство являются финансовой гарантией конституционных прав граждан на минимальный размер социально-культурных и жилищно-коммунальных услуг.

Эти права зафиксированы в Конституции Российской Федерации 1993г.

1. Каждый гражданин России имеет право на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты груда. Кроме того, каждый гражданин имеет право на оплачиваемый ежегодный отпуск. Это право граждан, работающих в организациях и учреждениях, финансируемых из бюджетных средств, гарантируется бюджетом, в котором предусматриваются соответствующие ассигнования (ст. 37).

2. Гарантируется защищенность материнства, детства и семьи (ст. 38). Финансовым выражением этой гарантии со стороны государства являются бюджетные ассигнования на содержание медицинских учреждений, связанных с обеспечением материнства и обслуживанием детей, на выплату пособий по рождению детей, по уходу за ними, многодетным семьям, одиноким матерям, на содержание дошкольных детских учреждений и др.

3. Каждому гражданину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39). Средства на эти цели выделяются как из бюджета, так и из внебюджетных фондов.

4. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). При этом установлено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна быть оказана гражданам бесплатно. Источником финансирования этих услуг должны быть бюджетные ассигнования и фонды, создаваемые за счет страховых взносов.

5. За счет бюджетных средств гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего среднего профессионального и высшего образования в государственных и муниципальных учреждениях (ст.43).

6. Малоимущим гражданам России, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных жилищных фондов (ст. 40). Финансовые ресурсы для этих целей предусматриваются в местных бюджетах.

В развитие этих положений Конституции Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. предусмотрен механизм осуществления конституционных прав граждан. В ст. 37 этого Закона предусмотрено, что органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Для выполнения этих стандартов федеральные и региональные органы государственной власти должны передавать в доходы местных бюджетов часть своих финансовых ресурсов.

В целях организации проведения мероприятий по социальной защите населения Правительство РФ разрабатывает и осуществляет федеральные целевые программы. В их числе такие программы: «Дети России», «Чернобыль», «Развитие образования», «Социальная поддержка инвалидов», «Радиационная реабилитация населения и территорий», «Молодежь России». «Жилище» и др. Государственными заказчиками таких программ выступают федеральные министерства и ведомства.

В республиках, краях и областях Российской Федерации разрабатываются и осуществляются региональные целевые программы, в том числе связанные с социальной защитой населения.

Бюджетные ассигнования, предназначенные на удовлетворение социально-культурных и жилищно-коммунальных потребностей и социальную защиту граждан, поступают населению по каналам федерального, региональных и местных бюджетов.

В состав этих бюджетных расходов входят ассигнования:

* на образование;

* культуру;

* искусство;

* средства массовой информации;

* здравоохранение;

* физическую культуру;

* социальную политику;

* жилищно-коммунальное хозяйство.

Доля этих ассигнований в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1997 г. составила примерно 40%, в федеральном бюджете -- около 10%, в бюджетах территорий -- около 60%, в региональных бюджетах -- более 30%, в местных бюджетах -- около 70%.

Объем, состав и структура этих средств, распределение их между отдельными видами бюджетов характеризуют данные таблицы 22.3 и 22.4.

Таблица 22.3. Расходы федерального, региональных и местных бюджетов на социальную инфраструктуру в 1996 г. (млрд руб)

Социальная инфраструктура	Консолидированный бюджет	Федеральный бюджет	Территориальные бюджеты	Региональные бюджеты	Местные бюджеты
1. Жилищно-коммунальное хозяйство	93202	--	93202	31691	61511
2. Социально-культурные мероприятия	188466	27541	161553	49078	112475
Образование	83751	10919	72833	15164	57668
Культура и искусство	9548	905	8643	3830	4813
Средства массовой информации	2154	1046	1108	657	451
Здравоохранение	56251	4160	52091	19036	33055
Социальная политика	36762	9883	26879	10391	16488

Таблица 22.4. Структура бюджетных расходов на социальную сферу в 1996 г. (%)

Направление расходов	Федеральный бюджет	Бюджеты территорий (субъектов Федераций)	В том числе
			региональные бюджеты (республиканские, краевые, областные)	местные (городские, районные, сельские)
1. Социально-культурные мероприятия, в том числе:	14	86	26	60
Образование	14	86	17	69
Культура, искусство	10	90	40	50
Здравоохранение	8	92	33	59
Социальная политика	25	75	31	44
2. Жилищно-коммунальное хозяйство	----	100	33	67

Как видим, подавляющая часть бюджетных расходов, используемых на социально-культурные мероприятия и жилищно-коммунальное хозяйство, поступает населению через бюджеты территорий, главным образом, через местные бюджеты, которые в финансировании учреждений народного образования и здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства занимают главенствующее положение. Роль бюджетов территорий наиболее велика в социальной защите населения, а федерального бюджета -- в финансировании искусства, средств массовой информации, высших учебных заведений, науки.

* * *

Вопросы теории, методологии и практики финансового обеспечения отраслей социальной сферы нашли отражение в следующих монографиях-

* В. И. Басов. Общественные фонды потребления и бюджет (1967)

* И.А. Гороховер. Планирование и финансирование больниц и поликлиник (1967)

* Л.И. Тульчинский. Финансовые проблемы профессионального образования в СССР (1968)

* Г.Н. Соболевский, В.В. Ермаков, В.В. Головтеев. Основы финансирования учреждений здравоохранения (1974)

* И.В. Бабановский. Вопросы финансирования здравоохранения в СССР (1976)

* Г.И. Ушаков, А.С. Шуруев. Планирование и финансирование подготовки специалистов (1980)

* Ю.А. Пешехонов. Ресурсы социального развития в XI пятилетке (1981)

* К.И. Субботина Финансирование народного образования (1985)

* Г.Б. Поляк Финансовое обеспечение социальной сферы (1988)

* С.Д. Карастелин, Г.Б. Поляк. Ресурсы социального развития трудовых коллективов (1989).

Контрольные вопросы

1. Дайте определение социальной инфраструктуры.

2. Назовите источники финансовых ресурсов, направляемых на содержание и развитие социальной инфраструктуры.

3. Расскажите о роли общественных фондов потребления в финансировании социальной инфраструктуры.

4. Как осуществляется механизм реализации основных прав граждан?

ГЛАВА 23. Расходы на образование, подготовку кадров и культуру

23.1 Социальное значение бюджетных расходов на образование

Образование представляет одну из важнейших отраслей непроизводственной сферы. Право на получение образования согласно Закону «Об образовании» является одним из основных и неотъемлемых прав граждан Российской Федерации. Большое значение придается повышению качества подготовки кадров, подготовке специалистов по новым направлениям науки и техники, постоянному совершенствованию учебного процесса.

Расходы на образование в соответствии с бюджетной классификацией включают затраты на общее образование, воспитание детей и подростков, культурно-просветительскую работу, подготовку кадров.

Законом предусмотрено, что область образования входит в компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В компетенции Российской Федерации доля федерального бюджета, направляемая на финансирование образования, а также формирование федерального бюджета в части расходов на образование, федеральных фондов развития образования, налоговых льгот, стимулирующих развитие образования, федеральных нормативов финансирования образования в зависимости от количества учащихся, воспитанников, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений и государственных органов управления образованием.

В компетенции субъектов Федерации в этой области -- формирование их бюджетов в части расходов на образование, установление региональных нормативов финансирования образования.

В компетенции органов местного самоуправления находятся формирование местных бюджетов и фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования образования.

На содержание учреждений образования в последние годы выделяется примерно 12% общих расходов консолидированного бюджета, из федерального бюджета -- около 4% его расходов и около 20% расходов бюджетов субъектов Федерации, т. е. основная доля расходов приходится на территориальные бюджета. В общей сумме расходов на образование затраты на детские дошкольные учреждения составляют примерно 15%, на общее среднее образование -- 41%, школы-интернаты -- 8%, среднее специальное образование -- 10,5%, на высшее образование -- 11,5%. Необходимо отметить, что бюджеты различных уровней принимают неодинаковое участие в финансировании различных учреждений образования. Так, средние школы на 99% финансируются из бюджетов субъектов Федерации и только на 1% из федерального бюджета, в то же время высшие учебные заведения на 96% финансируются из федерального бюджета и только на 4% из территориальных бюджетов.

Финансирование учреждений образования осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу и виду образовательного учреждения.

Федеральные нормативы финансирования должны утверждаться ежегодно Государственной Думой одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной год и быть минимально допустимыми.

Региональные и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного учреждения.

Схема финансирования государственного и муниципального образовательных учреждений определяется типовым положением о соответствующем виде образовательного учреждения.

Бюджетное финансирование получают и негосударственные образовательные учреждения по нормативам финансирования, аналогичным для государственных и муниципальных образовательных учреждений на данной территории. Эти учреждения получают право на государственное и муниципальное финансирование с момента их государственной регистрации.

Переход к рыночным отношениям расширил возможности образовательных учреждений по привлечению денежных средств для финансирования своей основной деятельности. Они вправе привлекать в соответствии с действующим законодательством финансовые ресурсы, в том числе валютные, за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных услуг, предусмотренных уставом, а также добровольных пожертвований и целевых взносов юридических и физических лиц. Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его финансирования из бюджетной системы.

К дополнительным платным услугам населению относятся:

* обучение по дополнительным образовательным программам;

* преподавание специальных курсов и циклов дисциплин;

* репетиторство;

* углубленное изучение отдельных предметов и др.

Предоставление дополнительных платных услуг должно выходить за рамки соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов. Доходы от указанной деятельности образовательного учреждения должны направляться на развитие уставной деятельности, в том числе на увеличение расходов по заработной плате. В этом случае данная деятельность не будет относиться к предпринимательской. Также необходимо иметь в виду, что платные услуги не могут оказываться взамен и в рамках основной образовательной деятельности, финансируемой из бюджета. В противном случае средства, полученные путем такой деятельности, изымаются в соответствующий бюджет.

Негосударственные образовательные учреждения взимают плату с обучающегося за образовательные услуги, в том числе за обучение в рамках государственных образовательных стандартов. Платная образовательная деятельность такого учреждения не рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса, в том числе на заработную плату, на его развитие и совершенствование в данном образовательном учреждении.

В настоящее время образовательным учреждениям разрешено заниматься и предпринимательской деятельностью, предусмотренной уставом. К такой предпринимательской деятельности могут относиться реализация и сдача в аренду основных фондов и принадлежащего ему другого имущества, торговля покупными товарами, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других предприятий и организаций, приобретение акций, облигаций и других ценных бумаг и получение доходов по ним, ведение иных внереализационных операций, приносящих доход.

Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчетный счет. Неиспользованные в текущем году финансовые средства не могут быть изъяты у образовательного учреждения или зачтены в объем финансирования следующего года.

23.2 Финансирование расходов на общеобразовательные школы

Как уже отмечалось, расходы на общеобразовательные школы являются основными в общих расходах на образование.

Расходы на общеобразовательные школы включают затраты:

на текущее содержание;

приобретение оборудования и инвентаря;

капитальный ремонт;

строительство новых зданий.

Расходы на текущее содержание -- это заработная плата педагогического, учебно-вспомогательного и административно-обслуживающего персонала, учебные, канцелярские и хозяйственные расходы, расходы на командировки, служебные разъезды и др.

Расходы на текущее содержание школ исчисляются исходя из двух основных показателей:

1) числа учащихся;

2) количества классов.

1. При планировании затрат на школы прежде всего определяются контингент учащихся, затем количество классов, педагогических ставок, объем ремонтных работ и другие показатели.

Основные показатели исчисляются в среднем за год, так как бюджетный год не совпадает с учебным. Среднегодовые показатели позволяют учесть контингент учащихся и его изменение с начала учебного года. Для расчета среднегодовых показателей число учащихся берется на две даты -- на начало и конец бюджетного года.

Прием в первые классы планируется исходя из числа детей, которым до 1 сентября или в сентябре текущего года исполнится 7 лет, в пятые -- по числу детей, окончивших третьи классы. Прием в девятые классы планируется по числу учащихся, окончивших восьмые классы, с учетом намечаемого приема в средние профессионально-технические училища и другие учебные заведения, созданные на базе неполного среднего образования. По остальным классам контингент учащихся определяется по числу переведенных в следующий класс учащихся с учетом поступления их и отсева.

Количество классов устанавливается по группам классов I--IV, V--IX, X--XI и зависит от общего числа учащихся и наполняемости классов, т. е. числа учеников, обучающихся в одном классе. Предельная наполняемость в I--IX классах -- 30 учащихся, в Х -- XI классах -- 25 учащихся. Следует отметить, что фактическая наполняемость классов не всегда соответствует предельной и зависит от плотности населения и контингента учащихся, расположения школ на территории, типа школьных зданий. Если в районах с незначительной плотностью населения нельзя укомплектовать классы по установленным нормам, они могут быть объединены в классы-комплекты. В бюджетных расчетах класс-комплект приравнивается к классу. Чаще всего в начальных школах в класс-комплект объединяются учащиеся I--IV классов. При бюджетном планировании следует стремиться к повышению наполняемости классов до предельной с целью рационального использования выделяемых на общеобразовательные школы средств.

Количество школ, классов и учащихся определяется на 1 января и на 1 сентября. Число учащихся и классов на 1 января принимается по фактическому состоянию на последнюю отчетную дату с учетом возможного их изменения до конца текущего года. В связи с этим возникает необходимость рассчитывать среднегодовые показатели, которые учитывают как переходящий, так и дополнительный контингент.

Среднегодовое количество учащихся и классов определяется по одной из следующих формул:

где К -- среднегодовое количество классов;

К_Н и К_К -- количество классов на начало и на конец года.

Например, на начало бюджетного года в городе было 200 классов, а на 1 сентября планируется 218. Среднегодовое количество классов, исчисленное по этим формулам, составит 206:

(200х8) + (218х4)

12

(200х2)+218

3

200+.

Исходя из среднегодового количества классов определяются все расходы на текущее содержание школ.

2. Основной статьей расходов является заработная плата, которая вместе с начислениями составляет около 45% всех расходов на текущее содержание школ.

В планировании фонда заработной платы существуют определенные особенности для городских школ, связанные с тем, что заработная плата учителям этих школ за вторую половину декабря планируемого года будет выплачиваться в январе бюджетного года, следующего за планируемым. Поэтому в новом учебном году работники школы получают заработную плату за 3,5 месяца, а за период с начала года до 1 сентября -- за 8,5 месяца. Поэтому среднее количество классов для расчета фонда заработной платы городских школ исчисляется по формулам:

;

где 29,2% -- отношение 3,5 месяца к 12 месяцам.

Исходя из нашего примера среднегодовое количество классов составит 205:

(200х8,5) +(218х3,5)

12

200 + 29,2% (218 - 200).

Фонд заработной платы по школе включает:

* заработную плату учителей за уроки;

* оплату за проверку тетрадей;

* заработную плату административно-обслуживающего и учебно-вспомогательного персонала;

* дополнительные виды оплаты учителей.

Фонд заработной платы учителей определяется на основе среднегодового количества педагогических ставок на один класс и средней ставки учителя в месяц. Ставки и оклады устанавливаются в соответствии с разрядами единой тарифной сетки (от 7-го до 14-го) и аттестацией педагогического персонала.

Оклады рассчитываются по нормам педагогической нагрузки:

учителям I--IV классов за 20 часов в неделю, остальным -- по 18 часов в неделю. Общий объем нагрузки учителя определяется по данным учебных планов Министерства образования, в которых приведены учебные предметы и число часов в неделю в каждом классе. Сумму часов в каждом классе в неделю и факультативных занятий делят на сумму часов по учебному плану и получают количество ставок на один класс.

При расчетах необходимо учесть дополнительные часы, которые увеличивают число педагогических ставок:

* в I -- IV классах учителя могут освобождаться от ведения уроков физкультуры и музыки и вести учебно-воспитательную работу;

* в V -- IX классах на уроках по иностранному языку, труду и физкультуре классы могут делиться на подгруппы.

Приведем примерную форму расчета количества педагогических ставок по I--XI классам городских школ России. С учетом факультативных часов определено следующее максимальное количество обязательных учебных часов в неделю: в I--IV классах -24 часа, в V--VI -- 30 часов, в VII -- 32 часа, в VIII -- 34 часа и в IX--XI классах -- 36 часов.

Показатель			Классы
	I-IV	V-VI	VII	VIII	IX-XI
1. Число часов в неделю по учебному плану	24	30	32	34	36
2. Фактически оплачивается часов в неделю	27	26	37	38	42
3. Норма нагрузки учителя в неделю, час	20	18	18	18	18
4. Количество ставок на один класс (стр. 2: стр. 3)	1,35	1,44	2,05	2,11	2,33

В фонд заработной платы педагогического персонала включается дополнительная оплата за проверку письменных работ:

* в первых классах -- 10% от величины заработной платы;

* в других классах в зависимости от предмета и с учетом количества ставок: по русскому языку -- 15%, по математике --10%, по иностранному языку -- 10%, по биологии и химии -- 5%.

Ставки заработной платы каждому учителю и общий фонд заработной платы педагогов по школе устанавливаются путем тарификации учителей, которая производится ежегодно на 1 сентября. По результатам тарификации директор школы составляет тарификационные списки учителей, в котором в разрезе групп классов определяются количество педагогических ставок на один класс и средняя ставка учителя в месяц. Фонд заработной платы учителя в месяц за период с января по август исчисляется путем умножения количества ставок на среднюю ставку учителя в месяц и на число классов на 1 января планируемого года (на 1 сентября текущего года). Фонд заработной платы с сентября по декабрь определяется по этой же формуле, но количество классов берется на 1 сентября планируемого года.

Фонд заработной платы административно-обслуживающего и учебно-вспомогательного персонала общеобразовательных школ определяется по утвержденным типовым штатам и должностным окладам (директор школы, заместитель директора, библиотекарь, уборщица и т. д.).

В фонд заработной платы включаются также следующие доплаты:

* за классное руководство -- до 20% оклада;

* за заведование кабинетом -- 20% оклада;

* за руководство школьным кружком -- 80%;

* за ведение внеклассной работы -- до одной ставки;

* учителю химии за вредные условия до 12% оклада;

* выплаты ежемесячной денежной компенсации для обеспечения книгоиздательской продукцией и периодическими печатными изданиями -- 10% от оклада.

Начисленный фонд заработной платы уменьшается на 3% этого фонда в связи с тем, что работники во время болезни получают пособие по временной нетрудоспособности за счет средств бюджета социального страхования.

3. Следующей значительной статьей являются учебные расходы, которые включают приобретение материалов для учебной работы, для работы в кабинетах, письменных, канцелярских принадлежностей, мелкого физкультурного инвентаря, проведение экскурсий в учебных целях и др. Выделяются ассигнования на создание, обновление и использование библиотечных фондов учебников.

Планирование учебных расходов производится по установленным нормам на один класс по группам классов.

4. Важной статьей расходов являются затраты на бесплатное питание детей. Предусматривается, что в группах продленного дня 10% детей освобождаются от оплаты полностью, а 15% -- наполовину. Сумма расходов определяется исходя из норм расходов, количества детей и количества дней, в течение которых дети пользуются бесплатным питанием.

5. В сметах школ предусматриваются также расходы на приобретение оборудования, инвентаря и на капитальный ремонт зданий. Потребность школы в инвентаре и оборудовании на плановый год определяется исходя из обеспеченности школы на начало года и необходимости его обновления в плановом периоде с учетом установленных норм на одну школу или на одно ученическое место.

Затраты на капитальный ремонт школ при сводном планировании определяются исходя из общей внешней кубатуры школьных зданий и расчетных норм расходов на 1 м². За счет средств, выделяемых на эти цели, могут проводиться реконструкция и расширение школ, пристройка классных комнат.

Строительство новых школ осуществляется за счет средств, выделяемых в бюджетах соответствующих административно-территориальных единиц.

6. В расходы на общеобразовательные школы включаются расходы на содержание групп продленного дня, которые создаются с целью улучшения воспитания детей и оказания помощи семьям в городах, поселках при обычных школах для учащихся I-- VIII классов. Число учащихся в группах продленного дня установлено 30 -- 40 человек. Для ведения воспитательной работы с детьми определен дополнительный штат воспитателей из расчета 1,5 единицы на группу учащихся I--IV классов и 1 единицы на группу учащихся V--VIII классов. Питание в группах продленного дня осуществляется за счет средств родителей, кроме льготного контингента (см. п. 4).

7. К расходам на текущее содержание общеобразовательных школ относятся расходы на хозяйственное обслуживание и затраты на оплату командировок и служебных разъездов.

Расходы на хозяйственное обслуживание при составлении индивидуальных смет планируются по действующим материальным нормам. В эту группу включаются расходы на отопление, освещение, коммунальные услуги и прочие хозяйственные нужды, а по школам, расположенным в сельской местности, -- также ассигнования на бесплатное предоставление квартир работникам с отоплением и освещением. При сводном планировании хозяйственные расходы исчисляются исходя из среднегодового количества классов.

При планировании расходов на общеобразовательные школы предусматривается создание фонда всеобуча для оказания материальной помощи учащимся в приобретении одежды, учебников, оплаты питания. Фонд всеобуча создается за счет следующих источников:

1) средств бюджета в пределах 1% суммы ассигнований на текущее содержание учащихся I--IX классов;

2) поступлений от предприятий и организаций;

3) средств школы.

Средства этого фонда распределяются по школам в зависимости от числа учащихся, которым нужна помощь, и расходуются по специальным сметам.

На основе расчетов по статьям расходов составляется смета расходов общеобразовательной школы, а на основе этих смет составляется сводная смета расходов на содержание общеобразовательных школ к проекту местного бюджета, бюджета субъекта федерации.

23.3 Финансирование расходов на школы-интернаты и дошкольные учреждения-интернаты

В школы-интернаты принимаются дети, не имеющие необходимых условий для воспитания в семье или оставшиеся без родителей.

Финансирование расходов на школы-интернаты имеет следующие особенности.

1. Основными показателями для расчетов расходов на школы-интернаты служат число воспитанников, количество классов и педагогических ставок.

2. Фонд заработной платы учителей школ-интернатов планируется так же, как и в общеобразовательных школах, но дополнительно предусматривается штат воспитателей на каждую группу классов.

3. Фонд заработной платы административно-хозяйственного персонала школ-интернатов исчисляется по типовым штатам. Но по сравнению с общеобразовательными школами здесь предусмотрены дополнительно должности медицинских работников, поваров, ночных нянь и т. д.

4. Расходы на содержание школ-интернатов обычно исчисляются на одного учащегося.

5. Среднегодовое количество учащихся определяется по тем же формулам, которые применяются при расчете числа учащихся общеобразовательных школ.

6. Канцелярские и хозяйственные расходы, расходы на приобретение оборудования и инвентаря, на капитальный ремонт исчисляются так же, как по общеобразовательным школам.

7. Учащиеся школ-интернатов обеспечиваются мягким инвентарем и обмундированием.

8. Расходы на эти цели исчисляются по нормам затрат на одного учащегося, дифференцируемым в зависимости от длительности пребывания в этих учебных заведениях. Расходы на питание рассчитываются исходя из норм на одного воспитанника в день, числа воспитанников в интернате и времени их пребывания в школе-интернате.

9. Учебные и прочие расходы определяются по нормам затрат на одного воспитанника в год.

10. Все затраты на содержание детей в школах-интернатах финансируются из бюджета. Родители в зависимости от их заработков вносят плату, поступающую в бюджет, из которого школа-интернат финансируется. Многие родители полностью или частично освобождаются от платы за содержание их детей в школе-интернате.

11. При планировании прочих затрат на школы-интернаты в их состав включаются оплата проезда и расходы на первоначальные нужны воспитанников, а также на культурно-просветительную работу среди них.

12. При сводном планировании в отличие от общеобразовательных школ (где расходы исчисляются на один класс) затраты на школы-интернаты определяются по среднему расходу на одного воспитанника.

Детские дошкольные учреждения организуются органами образования, предприятиями, хозяйственными организациями и учреждениями. Независимо от того, в чьем ведении они находятся, методическое руководство ими осуществляют органы образования. Наиболее распространены детские сады с 9- и 11-часовым пребыванием детей, но есть детские сады с 12- и 24-часовым пребыванием в них детей. Наполняемость групп в детских садах -- 25 человек, в детских садах санаторного типа -- 20 человек.

...