Государственные закупки как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты управления закупками

1.1 Понятие и сущность закупок для государственных нужд

1.2 Нормативно-правовая база реализации государственных закупок

1.3 Роль механизма закупок в системе государственного управления

Глава 2. Анализ практики управления закупками на примере администрации Петроградского района Санкт-Петербурга

2.1 Организационная характеристика администрации Петроградского района

2.2 Структура управления закупками в администрации Петроградского района и её общая оценка

2.3 Анализ реализации закупок …………………………………………

Глава 3. Проблемы и предложения по совершенствованию организации управления закупками в администрации Петроградского района

3.1 Проблемы реализации процесса закупок

3.2 Предложения по совершенствованию организации управления закупками

Заключение

Библиографический список



Введение

Государственный заказ в настоящее время обеспечивает удовлетворение нужд государства и является инструментом регулирования экономики и социальной сферы, служит интересам повышения ее конкурентных преимуществ в России.

Для достижения оптимальных параметров функционирования экономики и решения, стоящих перед государством приоритетных задач, необходима организация рационального и эффективного расходования бюджетных средств.

Поскольку система заказа для государственных нужд служит реализации этой цели, ее совершенствование может быть отнесено к категории задач особенной важности. В современных условиях организация эффективной работы системы государственного заказа и создание системы оценки ее эффективности приобретает все большее значение.

Актуальность выбранной темы выпускной квалификационной работы заключается в том, что достижение оптимальных характеристик государственного заказа может рассматриваться в будущем как экономия бюджетных средств, при обеспечении высокого качества закупаемых продукции, товаров, работ и услуг, использование госзаказа как активного инструмента воздействия на экономические и социальные процессы.

Рассматривая объемы закупок, в рамках государственного заказа, а также влияния государственного заказа на развитие России и регионов, ее следует рассматривать в нескольких аспектах: государственно-управленческом, нормативно-правовом и социально-экономическом. Именно такой подход был выбран в настоящем выпускной квалификационной работе.

Объектом исследования выступают объемы закупок, в рамках государственного заказа, а также влияние государственного заказа на развитие России и регионов.

Предметом исследования выступают государственные закупки как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов.

Цель выпускной квалификационной работы: изучение системы государственных закупок как неотъемлемой части государственного финансового регулирования, способствующей повышению эффективности управления финансовыми ресурсами в условиях современной экономики России на основе информационных технологий и определение направлений совершенствования организации государственного заказа как инструмента воздействия на социальные и экономические процессы.

Для достижения указанной цели выделены следующие задачи:

-исследовать теоретические основы государственных заказов;

-оценить правовое регулирование организации государственных заказов в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях;

-проанализировать действующие информационные технологии механизма государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации;

-дать оценку эффективности действующей системы государственных и муниципальных заказов;

-выявить основные направления совершенствования механизма государственных и муниципальных заказов.

Теоретической базой работы выступают публикации ученых в этой области таких, как: Асаул А.Н., Кощеев В.А., Борисов А.Н., Краев Н.А, Медведев М.Ю., Насонов А.М. и др., нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие организацию и размещение государственных заказов. В работе использованы статистические данные об объемах, сроках и методах размещения заказов для государственных нужд, которые рассматривали управление государственными закупками достаточно подробно. Однако вопрос выбора эффективных направлений финансирования государственных закупок по-прежнему остается дискуссионным.



Глава 1. Теоретические аспекты управления закупками

1.1 Понятие и сущность закупок для государственных нужд

Государственные закупки представляют собой мощный фактор, который влияет на уровень развития экономики любой страны, вне зависимости от степени участия в рыночных отношениях государства. При этом государство выступает таким потребителем, который помимо закупки товаров, работ, услуг независимо устанавливает порядок осуществления закупок. В России в настоящее время действуют рыночные принципы закупок, в отличие от предшествующих ранее планово-административных. В рамках планово-административной экономики государство брало на себя обязанность приобрести весь объем продукции, производимый предприятиями, вне зависимости от уровня спроса на нее. Условия рыночной экономики предполагали полную свободу в закупке получателям бюджетных средств. Несостоятельность обоих подходов способствовало принятию государством решения о необходимости создания особого юридического механизма закупок. Таким механизмом стала контрактная система.

Возрастание роли участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях вызывает все больший интерес со стороны многих юристов, экономистов и представителей других наук к аспектам правового регулирования отношений, связанных с обеспечением государственных потребностей товарах, работах, услугах. В дореволюционный период исследованию проблем удовлетворения потребностей государства в рамках контрактных правоотношений уделял внимание ученый-цивилист Д.И. Мейер. К данной проблеме обращались и современные ученые-цивилисты, такие как В.А. Анисимов, М.И. Брагинский, Е.Г. Комиссарова, Л.И. Шевченко, А.В. Яровой и др., в области административного права - Д.Н. Бахрах, А.С. Ротенберг и др.

В 2005 году принятие Федерального закона №94-ФЗ от 21 июля 2005г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг» имело, по словам Андреевой Л.В., «революционный характер», т.к. ранее по существу не проводился конкурентный отбор претендентов на заключение муниципальных и государственных контрактов.

Позднее выявились недостатки указанного нормативно-правового акта, и довольно остро встал вопрос о необходимости реформирования сферы закупок, а многочисленные дополнения и изменения не могли кардинально улучшить ситуацию, связанную прежде всего с неэффективным расходованием бюджетных средств и наличием коррупции. В итоге было принято решение о необходимости нового закона, основанного на концепции создания контрактной системы.

Следует сказать, что до недавнего времени у органов государственной власти, ответственных за проведение государственной политики в области государственных закупок, и на практике отсутствовало понимание того, что отношения по выбору поставщиков (подрядчиков, исполнителей) составляют хотя и важный, но лишь один из этапов процесса государственных и муниципальных закупок, закупки же для государственных и муниципальных нужд не рассматривались в качестве системы, состоящей из нескольких взаимосвязанных структурных элементов.

Задача совершенствования механизма государственных и муниципальных закупок, создания контрактной системы была поставлена в различных документах, в т.ч. в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2012 - 2014 годы <5>, в Программе по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р <6>. В частности, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации отмечалось, что "...за последние годы многократно пересматривались процедуры размещения заказов, но практически не развивались институты планирования заказа и исполнения государственных контрактов. Ответственность государственного заказчика за конечные результаты закупки во многих случаях, по сути, подменялась ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил выбора поставщика. В малой степени используются возможности для стимулирования через систему закупок производства инновационной продукции".

Задача создания контрактной системы была поставлена в различных нормативных документах. В частности, в бюджетном послании президента РФ Федеральному собранию на 2012-2014 годы отмечалось, что процедуры размещения заказов многократно пересматривались за последние годы, однако «практически не развивались институты планирования заказа и исполнения государственных контрактов». Ответственность лишь за соблюдение формальных правил выбора поставщика, по сути, подменяло во многих случаях ответственность заказчика за конечный результат закупки.

При разработке концепции контрактной системе был использован опыт зарубежных стран, в частности США, закупочная деятельность представляет собой государственную хозяйственную деятельность. Федеральная контрактная система США является значимой частью государственного регулирования социального и экономического развития страны.

С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон . №44-ФЗ от 5 апреля 2013 г «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», за исключением некоторых положений, вступление в силу которых предусмотрено в более поздние сроки.

Тасалов Ф.А в своей монографии «Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование» подтверждает, что создание национальной контрактной системы в Российской Федерации представляется задачей стратегического значения, ввиду значительного влияния государства на рыночную экономику. Кроме того, ученый подчеркивает, что в рамках государственных закупок ежегодно расходуется до 50% всех средств российского федерального бюджета.

Контрактная система создается на основе взаимодействия предпринимательского сообщества и государства, действия рыночных механизмов. Результатом такого взаимодействия является заключение государственных и муниципальных контрактов.

Глава 5 Гражданского кодекса РФ является правовой основой взаимоотношений и содержит существенные положения о гражданской правосубъектности муниципальных образований и государства. Важно, что государство впервые отражает принципы контрактной системы и устанавливает правила своего участия в закупках товаров, работ и услуг. К таким принципам относятся: прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, единство контрактной системы в сфере закупок, открытость, обеспечение конкуренции, стимулирование инноваций, профессионализм заказчиков, эффективности осуществления закупок, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Сформулированные в законе принципы, которые раскрываются в ст.7-12 закона, соответствуют принципам типового закона Комиссии ООН по праву международной торговли о публичных закупках.

В мировой практике управление закупками товаров, работ и услуг на конкурсной основе носит название «прокьюремент». Прокьюремент (англ. procurement) определяется так­же как наука об организации системы общественных, государственных и муниципальных закупок. Прокьюремент является инструментарием, с помощью которого осуществляются «конкурентные процедуры» государственных и муниципальных закупок. Это намного более общее понятие, чем собственно торги на право заключения государственного (муниципального) контракта. В широком смысле речь идет о совокупности практических методов и приемов, инструментов, используемых в процессе организации государственных закупок, распределения государственных заказов, предоставления объектов в аренду, концессию с целью рационализации процедур, облегчения их для участников, соблюдения справедливости, предотвращения коррупции; а также о форме управленческой технологии. В основе прокьюремента лежит соблюдение принципов открытости (гласности), равноправия претендентов, эффективности заключаемых сделок, ответственности сторон-участников контракта.

В широком смысле «прокьюремент» означает также деятельность, обеспечивающую поиск и соединение компаньонов будущей сделки, заключение договоров, соглашений.

В современном обиходе в неразрывной связи с термином «закупка» зачастую используется понятие «торги». В связи с этим необходимо отметить, что в ГК РФ регламентирован лишь один вид торгов, а именно торги продавца. Хотя огромное количество торгов проводятся как раз не на продажу, а на приобретение товаров (работ или услуг). Характерный пример -- это размещение государственных и муниципальных заказов, когда для заключения государственного (муниципального) контракта проводятся именно торги покупателя. Другое их название -- торги «со скидкой», при которых предельная цена фиксируется в объявлении о торгах, а оференты предлагают свою скидку. Существует мнение, что «торги покупателя» выпали из сферы регулирования ГК РФ всего лишь потому, что во время разработки части первой ГК РФ они в хозяйственной сфере практически не проводились, а теперь и вовсе нет возможности применения ст. ст. 447 -- 449 ГК РФ к подобным торгам. Интересно отметить, что в современном обиходе понятие «торги» зачастую используется в неразрывной связи с термином «закупка», хотя последний легального определения не имеет. В нормативных правовых актах Министерства экономического развития РФ (уполномоченного органа, осуществляющего нормативное регулирование в сфере размещения публичных заказов) «закупками товаров, работ, услуг для государственных нужд» зачастую именуется размещение государственных заказов. Использование такой терминологии предполагает покупку или приобретение товаров, работ, услуг за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования независимо от того, кто их осуществляет: главные распорядители или получатели бюджетных средств.

В.С. Белых, говоря о сущности торгов, отмечает, что «торги есть форма торговли, причем состязательная форма закупки». Хотя очевидно, что торги могут быть и состязательной формой продажи. В связи с этим неизбежен вывод о том, что современные специалисты не проводят четкого разграничения между «торгами продавца» и «торгами покупателя».

Л.В. Андреева полагает, что «торги покупателя» не идентичны торгам, урегулированным в ГК РФ, Г.А. Сухадольский, напротив, считает, что нормы ст. ст. 447 -- 449 ГК РФ распространяются и на отношения по проведению торгов на закупку товаров (работ, услуг).

Таким образом, имеются две обязательные составляющие муниципального заказа -- это социально-экономический характер обеспечения нужд и бюджетный источник финансирования.

Законом о контрактной системе практически полностью изменена терминология о закупках. И стоит отметить, что определение контрактной системы, предусмотренное непосредственно законом о контрактной системе, довольно громоздко. В целом контрактная система представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, которые направленных на обеспечение муниципальных и государственных нужд.

Согласно подп. 3 ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд -- это совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта». Отметим, что новый закон в соответствии со ст. 114 вступает в силу с 1 января 2014 года, за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки.

Как видно из данного определения, законодатель связывает процесс закупки с:

Ш задачей обеспечения государственных или муниципальных нужд;

Ш заключением контракта;

Ш исполнением обязательств сторонами контракта.

Аналогичное определение закупок содержалось в законопроекте федерального закона № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», принятом Государственной Думой РФ в первом чтении 20 июня 2012 года.

Несколько уже иначе «закупки» трактуются в Соглашении «О государственных (муниципальных) закупках» от 09.12.2010 г., заключенном между Правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (ратифицировано Федеральным законом от 11.07.2011 г. №176-ФЗ).

Целесообразно в определении контрактной системы было бы обозначить последовательность этапов государственных закупок, отмечая степень их взаимосвязанности. Принцип единства контрактной системы в сфере закупок - один из основных принципов контрактной системы. Согласно ст. 11 закона о контрактной системе указанный принцип подразумевает, что контрактная система стоится на предусмотренных законом единых подходах и принципах, которые позволяют обеспечивать государственные нужды посредством планирования и осуществления закупок товаров, работ, услуг, их аудита, мониторинга и контроля. Данный принцип предусматривает эффективную и последовательную регламентацию всех этапов осуществления государственных закупок. Поскольку в законе о контрактной системе планирование ограничивается составлением заказчиками планов-графиков и планов закупок, данный принцип представляется не выдержанным до конца. В закон не включены государственные программы, в том числе целевые - федеральные, региональные, муниципальные, ведомственные программы и другие документы планирования, выступающие основанием составления планов закупок. Возможно, это является причиной исключения из определения контрактной системы, содержащейся в законопроекте, указание на взаимосвязь этапов контрактной системы. Кроме того, в настоящей формулировке отсутствует этап прогнозирования государственных и муниципальных нужд.

Матевосян С.С. в своем труде «О некоторых особенностях правового статуса субъектов контрактной системы закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд» приходит к еще более лаконичному определению контрактная система: «совокупность участников контрактной системы и осуществляемые ими действия».

В качестве участников закон о контрактной системе закупок называет:

Ш федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок;

Ш органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок;

Ш органы государственной власти субъектов Российской Федерации,

Ш органы местного самоуправления;

Ш Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»;

Ш Заказчики и участники закупок;

Ш уполномоченные органы и уполномоченные учреждения;

Ш специализированные организации;

Ш операторы электронных площадок.

Якушина Е. В. подчеркивает, что контрактная система представляет собой совокупность мер экономического, правового и организационного характера. Указанные меры призваны обеспечить муниципальные и государственные нужды в товарах, работах, услугах благодаря осуществлению взаимосвязанных этапов.

Несколько иной подход у Шмелевой М.В., которая рассматривает контрактную систему через призму контрактных правоотношений, складывающихся при государственных и муниципальных закупках. Такие правоотношения, по ее мнению, являются целостной правовой системой, состоящей из совокупности взаимообусловленных и неразрывно связанных между собой элементов. Развитие контрактных отношений при осуществлении государственных и муниципальных закупок происходит на следующих последовательных этапах:

Ш планирование закупок;

Ш разработка документации о закупках (в т.ч выбор способа закупки) и проекта государственного контракта;

Ш проведение закупки;

Ш заключение государственного контракта;

Ш исполнение контракта;

Ш сдача отчетности по контрактной деятельности.

Сущность контрактной системы состоит в объединении различных субъектов сфере закупок, они должны осуществлять возложенные на них законом, иными нормативными правовыми актами действия и функции, которые направленны на достижение поставленных целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. В основе взаимодействия участников контрактной системы положены механизмы партнерства государственного и частного сектора, поскольку среди участников контрактной системы есть не только органы государственной власти, но и физические и юридические лица.

В составе контрактных правоотношений в сфере государственных и муниципальных закупок Шмелевой М.В. было выделено две концептуальные формы контрактных отношений, реализуемые в Российской Федерации:

Ш Обязательственные (или договорные) правоотношения. Заключение государственного контракта является юридическим фактом, который создает договорные правоотношения между участником закупок и заказчиком.

Ш Организационно-правовые отношения, которые складываются при проведении закупок (размещении заказов). Такой вид общественных отношений отвечает сущности контрактных правоотношений. Правовая сущность контрактной системы коротко может быть описана как особые взаимоотношения между физическими и юридическими лицами, имеющими правовой статус участника или заказчика и возникающие по поводу организации, проведения и участия в процедурах по закупкам.

С правовой точки зрения, сложность создания контрактной системы состоит в необходимости слаженного регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок нормами ряда отраслей законодательства - административного, финансового, гражданского, бюджетного и др.

Понимание сущности и значения контрактной системы имеет большое значение в настоящее время, поскольку новая система в сфере государственных и муниципальных закупок непосредственно влияет на экономику страны.

В первую очередь стоит отметить, что контрактная система имеет значимый антикоррупционный потенциал. В случае, когда поставщик добивается несправедливых условий, например, завышенной цены, неизбежно возникает коррупция.

Кроме того, контрактная система направлена на развитие отечественного бизнеса. Основываясь на данных Министерства экономического развития Российской через рынок государственных закупок распределяется более 22 % ВВП. Рынок же государственных закупок, таким образом, выступает существенно значимым инструментом экономической политики страны.

Также стоит отметить, контрактная система обеспечивает непосредственное выполнение обязательств перед населением со стороны государства. Указанные обязательства содержаться в госпрограммах, для выполнения которых неминуемо связано с осуществлением закупок необходимых товаров, работ, услуг.

Таким образом, суммируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы: система закупок представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, которые направленных на обеспечение муниципальных и государственных нужд. Сущность контрактной системы закупок состоит в объединении различных субъектов сфере закупок для достижения единых целей. Значения контрактной системы заключается в непосредственном влиянии на экономику, за счет антикоррупционной направленности, влияния на национальный бизнес и выполнения государственных обязательств.

1.2 Нормативно-правовая база реализации государственных закупок

С 1 января 2014 года на смену Федерального закона от 21.05.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», введен в действиеФедеральный закон от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»,который вступил в силу с 1 января 2014г., за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу. Установлен трехлетний переходный период для подготовки к осуществлению всех предусмотренных масштабных мер перестройки контрактной системы. Закон о контрактной системе основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, кроме того, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих и регулирующих отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст.2). Федеральный закон устанавливает правила участия государства в закупках товаров, работ, услуг и впервые формирует принципы контрактной системы: открытость и прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечение конкуренции, стимулирование инноваций, профессионализм заказчика, единство контрактной системы, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Открытость и прозрачность информации о контрактной системе обеспечивается посредствам доступности информации о проводимых закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд путем размещение её в единой информационной системе.

Обеспечение конкуренции обуславливается за счет создания равных условий между участниками закупок, основывается на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Стимулирование инноваций обеспечивается тем, что заказчик при осуществлении закупок должен исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.

Профессионализм заказчика обуславливается тем, что Закон о контрактной системе предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации, контролирующих органов в сфере закупок с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.

Единство контрактной системы основывается на единых принципах и подходах позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, контроля в сфере закупок.

Принцип ответственности за результативность обеспечивается тем, что при планировании и осуществлении закупок заказчик должен исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

До недавнего времени отсутствовало понимание, что отношения по размещению заказов хотя и важный, но только один из этапов процессов государственных закупок. Государственные закупки не рассматривались в качестве системы, состоящих из нескольких взаимосвязанных элементов.

Определение контрактной системы, предусмотренное в п.1 ст.3 закона, достаточно громоздко. Сущность контрактной системы заключается в объединении в сфере закупок различных субъектов, которые должны осуществлять возложенные на них законом и другими нормативно-правовыми актами функции и действия, направленные на достижение установленных целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. Исходя из определения, в качестве участников контрактной системы выступают:

Ш Органы государственной власти Российской Федерации;

Ш Органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

Ш Органы местного самоуправления;

Ш Юридические лица и физические лица.

Из этого следует, что в основе их взаимодействия заложены механизмы государственного и частного партнерства. Сложность контрактной системы заключается в необходимости согласованного регулирования взаимоотношений участников контрактной системы нормами различных отраслей законодательства - гражданского, бюджетного, административного.

До вступления в действие Закона о контрактной системе, в течение 2013 года были приняты Постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, без которых реализация ряда положений Закона о контрактной системе затруднена, а также нормативные акты Министерства экономического развития РФ, которое Постановлением Правительства от 26.08.2013г. №728 определено в качестве органа исполнительной власти по регулированию контрактной системы. С 1 января 2014 г. закупочная деятельность государственных и муниципальных заказчиков осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Новая контрактная система представляет собой сложный и объемный механизм, охватывающий весь закупочный цикл, начиная от планирования и подготовки к закупке и до исполнения обязательств по контракту и аудита в сфере закупок. Благодаря новым возможностям, заказчик сможет наладить бизнес-процесс закупочной деятельности и повысить ее эффективность. Одновременно со всеми изменениями, нововведения затронули и перечень способов осуществления закупок. В соответствии с новым 44-ФЗ содержание закупок стало более детальным, а указание на выбор способа их проведения более конкретным. Перечень их также значительно преобразовался и позволяет заказчику выбирать способ закупки из более широкого списка:

1) Конкурентные способы:

Ш Открытый/закрытый конкурс;

Ш Открытый/закрытый конкурс с ограниченным участием;

Ш Открытый/закрытый двухэтапный конкурс;

Ш Электронный аукцион;

Ш Закрытый аукцион;

Ш Запрос котировок;

Ш Запрос предложений.

2) Закупка у единственного поставщика.

Как мы уже отметили, размещение заказа может быть осуществлено различными способами. Наиболее распространенными являются открытые конкурсы. Это связано с тем, что процедуры их проведения наиболее разработаны. Так же при проведении именно этого вида конкурсов наиболее полно реализуются все принципы осуществления закупок.

Проведение открытых конкурсов проводится по следующим правилам: во-первых, необходимо опубликовать в открытой печати и разместить на официальном сайте извещение о проведении конкурса. Заказчик должен довести до сведения потенциальных участников торгов о возможности участия в торгах, а также обеспечить заинтересованным фирмам достаточно времени для подготовки и представления своих конкурсных заявок. Во-вторых, следует обеспечить равноправие всех участников конкурса, в частности, установить нейтральные технические условия и стандарты, при котором на конкурентную борьбу не накладывались бы никакие излишние ограничения. В-третьих, надо установить четкие и объективные критерии оценки конкурсной документации, позволяющие претендентам решить, вступать ли вообще в конкурентную борьбу. И, наконец, выявить победителя конкурса и заключить с ним контракт в четком соответствии с порядком, установленном в конкурсной документации.

При закупке специфической продукции (выполнение сложных научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ) или услуг, если заказчик, уполномоченный орган не имеют возможности составить подробные спецификации товаров, определить характеристики работ подготовка к конкурсу может проходить в 2 этапа. На 1 этапе заказчик или уполномоченный орган могут опубликовать в официальном печатном издании и разместить на официальном сайте сообщение о своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока представления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках продукции. Представленные предложения могут учитываться при определении предмета конкурса. На 2 этапе после определения предмета конкурса заказчик или уполномоченный орган принимают решение о проведении конкурса. При этом какие-либо преимущества для лиц, подавших указанные предложения, не допускаются.

В соответствии с действующим законодательством основным способом закупок продукции для государственных нужд являются торги, в т.ч. открытые конкурсы. Но при всей их значимости и важности для обеспечения эффективности расходования бюджетных средств существуют определенные недостатки этого способа закупок. К их числу, в первую очередь, можно отнести следующие:

Ш длительность процедур проведения открытых конкурсов;

Ш значительные затраты заказчика по планированию торгов, подготовке конкурсной документации, рассмотрению конкурсных предложений и выявлению победителя;

Ш существенные затраты участников на подготовку конкурсных заявок, их прямые финансовые затраты, связанные с покупкой конкурсной документации и получением необходимых гарантий, за которые коммерческие банки в России берут достаточно ощутимую плату.

В целом ряде случаев указанные выше затраты могут не перекрываться тем эффектом, который получается в результате проведения конкурсных торгов. Здесь речь идет, в первую очередь, об относительно небольших закупках, а также об организации срочных поставок.

Все это делает необходимым предусмотреть, наряду с открытыми конкурсами другие способы размещения заказа.

Закрытые конкурсы можно отнести к ограничительным способам размещения заказа, основная специфика которых состоит в порядке приглашения к торгам и подаче конкурсных предложений.

Суть состоит в том, заказчик заинтересован в получении предложений только от тех фирм, которые он выбрал сам. Но конкуренция должна быть обеспечена и при ограничительных торгах, поэтому конкурс и все его основные процедуры сохраняются, за исключением порядка приглашения к участию в торгах. Эти способы закупок возможны тогда, когда заказчик считает неэкономичным и нецелесообразным создавать неограниченную конкуренцию там, где в силу ряда обстоятельств только несколько избранных потенциальных участников торгов достаточно квалифицированы или правомочны участвовать в торгах такого рода.

Закрытые конкурсы -- это способ размещения заказа, при котором приглашение каждому потенциальному поставщику (подрядчику) направляется персонально. При этом публикация извещения о проведении закрытого конкурса, конкурсная документация и изменения, внесенные в конкурсную документацию, а также разъяснения конкурсной документации не подлежат опубликованию в средствах массовой информации и размещению в сети Интернет.

Согласно закону № 44-ФЗ проведение закрытого конкурса возможно только в случае размещения заказа на поставку продукции, сведения о которой составляют государственную тайну.

Проведение закрытых конкурсов возможно только после согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. При этом срок согласования не должен превышать 10 рабочих дней со дня поступления обращения о согласовании.

При проведении закрытого конкурса не допускается использование электронных форм документов (конкурсных заявок, конкурсной документации и разъяснений к ней и т.д.), осуществление аудио- и видеозаписи.

Протоколы, составленные в ходе проведения закрытого конкурса, а также информация, полученная в ходе проведения закрытого конкурса, не подлежит опубликованию в средствах массовой информации и размещению в Интернете. На муниципальном уровне данный способ размещения заказа не используется.

Размещение заказа на аукционе проводится для поставки продукции, которая производится не по конкретным заявкам заказчика, для которой есть функционирующий рынок и сравнивать которую можно только по ее ценам. Перечни товаров, работ, услуг, которые закупаются путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации . Если продукция включена в перечень, то ее закупка путем проведения конкурса не допускается.

Под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта.

Аукцион может быть открытым или закрытым. Закрытый аукцион, так же как и конкурс, проводится исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну.

К простым способам закупок относятся те, которые не требуют проведения торгов. В настоящее время таковыми являются запрос котировок цен и закупки из единственного источника и закупка на товарных биржах.

Запрос котировок -- способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в продукции сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок. Победителем в проведении запроса котировок признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта.

Согласно закону № 44-ФЗ размещение заказа путем запроса котировок цен возможно в следующих случаях:

Ш производство продукции осуществляется не по конкретным заявкам заказчика;

Ш на закупаемую продукцию есть функционирующий рынок;

Ш цена контракта не превышает двухсот пятидесяти тысяч рублей;

Ш аукцион признан несостоявшимся и начальная цена государственного или муниципального контракта не превышает двести пятьдесят тысяч рублей;

Ш продукция необходима для обеспечения деятельности заказчика на территории иностранного государства, на которой находится заказчик, у иностранных поставщиков независимо от цены контракта.

Заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименной продукции на сумму более чем двести пятьдесят тысяч рублей, подлежащую уплате в течение квартала.

В соответствии с гл. 5 Федерального закона № 44-ФЗ размещение заказа путем проведения запроса ценовых котировок допускается также в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Данный тип закупки имеет свои особенности:

Ш закупка осуществляется без ограничения цены государственного или муниципального контракта;

Ш ежегодно проводится предварительный отбор поставщиков;

Ш при оценке котировочных заявок сначала рассматриваются те, которые предполагают поставку более 30% необходимого объема.

Другим видом внеторгового размещения заказа являются закупки у единственного поставщика. Это такой способ закупки продукции, при котором заказчик направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику. По своей сути этот способ закупки представляет собой прямую выдачу контрактов, поэтому его процедуры элементарны и какой-либо дополнительной регламентации не требуют. Согласно Федеральному закону № 44-ФЗ, заказчик вправе размещать заказ у единственного поставщика в следующих случаях :

Ш поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ «О естественных монополиях»;

Ш осуществляется оказание услуг водоснабжения и водоотведения в условиях естественных монополий;

Ш осуществляются поставки культурных ценностей, в том числе музейных предметов и музейных коллекций, а также редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, включая копии, имеющие историческое, художественное или иное культурное значение, взятых государством под охрану как памятники истории и культуры и предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и иных аналогичных фондов;

Ш осуществляется работа по поддержанию мобилизационных мощностей;

Ш осуществляется оказание услуг органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, а также иными организациями, которые вправе оказывать такие услуги;

Ш возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно. При этом заказчик в срок не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта обязан уведомить уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти (федеральный, региональный или МСУ);

Ш производство товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются учреждениями уголовно-исполнительной системы в случаях, предусмотренных Правительством Российской Федерации;

Ш представлена только одна заявка на участие в конкурсе, заявка на участие в аукционе или котировочная заявка;

Ш только один участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе или заявку на участие в аукционе, признан участником конкурса или участником аукциона;

Ш конкурс или аукцион признан несостоявшимся и государственный или муниципальный контракт не заключен.

Размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на сумму, превышающую пять миллионов рублей, может осуществляться на товарных биржах.

В заключение данного параграфа, можно подытожить: законом о контрактной системе закупок для государственных нужд предусмотрены существенные изменения правил осуществления госзакупок в сравнении с предыдущим законом №94. В частности, создана контрактная система, которая регулиует государственные закупки на этапе планирования и до этапа оценки их эффективности. В дополнение к старым способам определения поставщиков и подрядчиков введены новые: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Следует отметить, что сложившаяся в настоящее время в России система государственных закупок в известной мере отвечает требованиям рыночной экономики. Крупные закупки производятся, как правило, посредством объявления открытого конкурса поставщиков. Есть и определенные недостатки существующей нормативно-правовой базы: согласно мнению некоторых экспертов, действующий Закон о госзакупках ненамного лучше старого - Ирина Кузнецова, директор Института по ресурсному обеспечению управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд считает: «Произошло кардинальное сближение законопроекта с 94-ФЗ, а с учётом того, что и в первом чтении Закона процедуры закупок являлись абсолютной калькой с 94-ФЗ, доказавшего свою неэффективность, говорит о том, что через пять лет кто-то будет снова писать закон о госзакупках. Принципиально важны изменения по субъектам, на которые распространяется действие Закона: теперь это и бюджетные учреждения, подпадающие под действие 223-ФЗ; ограничение случаев применения запроса предложений - он фактически из повторной конкурентной процедуры в случае несостоявшихся торгов превратился в способ закупки, доступный немногим и в очень ограниченных случаях. Третье принципиальное откровение - ведомственная централизация, мы прогнозируем обратный эффект - никакой экономии на объёме, огромные трансакционные издержки, поставщики, которые поставляют потребителю товары, не соответствующие потребности. В общем, очевидны все огрехи госснаба, дублированные по количеству ведомств. Антидемпинговый механизм снизит и так невысокую конкуренцию, что тоже не вызывает восторга, но не уберёт однодневок и рейдеров - они всё равно не подозревают об истинном объёме издержек контракта. Общественный контроль в таком варианте можно было и не указывать, так как он обеспечивается и иными законами (например, ФЗ «Об общественных организациях»)».

1.3 Роль механизма закупок в системе государственного управления

В настоящее время рынок государственных и муниципальных закупок

является одним из самых проблемных секторов российской экономики. Так, по результатам проверок Счетной палаты было установлено, что большинство особо крупных государственных контрактов на сумму более 1

млрд руб. заключается и реализуется с нарушениями заказчиками норм Бюджетного и Гражданского кодексов, законодательства в сфере размещения

заказов и защиты конкуренции. При этом количество особо крупных контрактов имеет тенденцию к росту, а ценовой порог привлекаемых в такие контракты бюджетных средств повышается, стоимость отдельных контрактов достигает 44 млрд руб., а на их финансирование выделяется более 21 % всех средств федерального бюджета, направленных на закупки.

Особо крупные контракты оказывают стратегическое влияние на развитие таких отраслей как дорожное строительство, судостроение, авиационная промышленность, космическая отрасль, и в целом военно-промышленный комплекс и, по сути, представляют собой «сгусток бюджетной энергии».

При этом более 70 % контрактов (в количественном и стоимостном выражении) размещается вне конкурентных процедур через заключение контракта с единственным поставщиком. По оценке экспертов Счетной палаты в некоторых контрактах на 1 млрд руб. стоимости «финансовый навес» доходил до 200 млн руб. (избыточные и недостаточно обоснованные расходы), то есть имеется серьезный потенциал для повышения эффективности закупок без снижения качества и общего объема закупаемых товаров, работ, услуг.

Административно рынок государственных закупок состоит из трех уровней: федерального; регионального; муниципального. По характеру организационно - управленческой структуры выделяют два основных сектора: открытый («гражданский») и «особый». Например, в США к «гражданскому» сектору государственного рынка принято относить традиционные отрасли производства, которые поставляют промышленные, стандартные товары, сырье, материалы и услуги. Этот сектор обслуживает государственный спрос на товары гражданского назначения, то есть обеспечивает государственное гражданское потребление, нужды гражданских министерств и ведомств. «Особый»- это военный и научно-технический сектор государственного рынка, охватывающий товары наукоемких отраслей американской экономики, поставляющих федеральному правительству для военных целей различные виды техники и новейшие технологии, средства связи и т.д. Следует отметить, что во всех странах с развитой рыночной экономикой «особый» сектор государственного рынка имеет закрытые сегменты. Так в ЕС большая часть оборонного заказа не попадает под общие правила государственных закупок. Для обеспечения оборонных интересов в странах, входящих в ЕС, действует специальное национальное законодательство, регламентирующее размещение и реализацию государственного оборонного заказа.

В силу Федерального закона № 44-ФЗ любые получатели бюджетных средств являются государственными (муниципальными) заказчиками. Но по существу понятие «заказчик» в Законе № 44-ФЗ является собирательным и смешивает несколько позиций:

Ш заказчик-закупщик как организатор проведения закупки;

Ш заказчик-получатель как конечный потребитель продукции;

Ш заказчик-исполнитель контракта.

Последние две позиции осуществляются по результатам закупочных процедур в рамках административно-хозяйственной деятельности органа власти, учреждения. А сам результат закупки (состоялась или нет, обеспечили потребность или нет, какой получился экономический эффект) зависит от «заказчика-закупщика».

Чаще всего результат зависит не столько от уровня квалификации специалиста по закупкам, сколько от объема заказа и начальной (максимальной) цены контракта. Несомненно, чем выше начальная цена контракта, тем более интересным является это предложение для поставщиков, исполнителей, подрядчиков; тем выше уровень конкуренции при проведении закупки и, соответственно, тем выше полученный по результатам экономический эффект.

Исходя из норм, установленных федеральным законодательством о размещении заказов, представляется возможным 3 способа централизации закупок:

Ш первый -- проведение закупок уполномоченным органом;

Ш второй -- закупки товаров, работ или услуг через проведение совместных торгов;

Ш третий -- закупки услуг склада по поставкам товаров.

Однако проведение совместных торгов является очень сложным с точки зрения организации: организатору требуется заключить Соглашение с каждым заказчиком-участником, но их может быть более двух десятков.

Два других варианта централизации нашли отражение в концепции новой редакции Федерального закона № 44-ФЗ. Важным является предложение о сохранении централизации функций по размещению заказов на уровне уполномоченных органов субъектов РФ и федеральных министерств по подведомственным учреждениям.

На этапе формирования инструментов и механизмов Федеральной контрактной системы, в первую очередь, необходимо обратить внимание не на расширение правил закупок у единственного поставщика, а на создание эффективной системы организации закупок на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в т.ч. на использование элементов инфраструктуры для централизованных поставок -- складов, логистических центров.

Заключение договора подряда с бюджетным учреждением не всегда служит гарантией своевременности и полноты расчетов. Такой заказчик, как и любой другой, тоже может не выполнять своих обязательств или пытаться уйти от ответственности. Многие подрядчики считают, что призвать заказчика по государственному или муниципальному контракту к материальной ответственности нереально, поскольку наиболее распространенной причиной нарушения сроков оплаты является отсутствие у бюджетного учреждения финансирования. Однако жизнь свидетельствует об обратном -- взыскать с заказчика-нарушителя неустойку или проценты за пользование чужими денежными средствами можно.

Закон предусматривает ограниченный набор механизмов защиты заказчика от недобросовестного поведения поставщика. Это, во-первых, право организатора торгов включить в конкурсную документацию требование о финансовом обеспечении заявки (в виде банковской гарантии или внесения денежных средств), которое может составлять до 30% от начальной стоимости контракта. Во-вторых, закон предусматривает механизмы применения судебных санкций за нарушение условий контракта, а также внесение поставщика в реестр недобросовестных поставщиков. Реестр недобросовестных поставщиков является эффективной мерой воздействия только на крупные компании, для фирм-однодневок внесение в него никаких проблем создать не может. Наконец, заказчик вправе предусмотреть в контракте поэтапную приемку товара, работ или услуг. В этом случае он получает возможность «диагностировать» недобросовестное поведение поставщика на ранних этапах исполнения контракта.

Тем не менее перечисленные механизмы явно недостаточны для компенсации всех возможных потерь, которые могут нести заказчики вследствие некачественного исполнения контракта или недобросовестного поведения поставщика. Предусмотренное законом финансовое обеспечение заявки не может покрыть все возможные потери поставщика, связанные со срывом сроков исполнения контракта, а также косвенные затраты и издержки, вызванные некачественным исполнением контракта. Причем речь может идти не только о финансовых, но и репутационных и социальных издержках.

...