Государственные закупки как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

Снижение рисков незаключения договора (контракта) по результатам закупочных процедур, равно как и некачественного исполнения такого договора, является одной из приоритетных задач в деятельности любого заказчика.

В мировой практике основными инструментами управления такими рисками считаются квалификационный отбор и финансовое обеспечение.

Надо отметить, что даже выбор самого опытного поставщика не дает стопроцентной гарантии успешного выполнения им договора, но шансы на такой исход становятся максимальными. Не имеющий опыта поставщик также может достойно справиться с задачей, но вероятность возникновения проблем, к сожалению, весьма высока.

В мировой практике квалификацию поставщика рассматривают с нескольких сторон: учитывают деловую репутацию, опыт выполнения работ и оказания услуг, наличие производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых ресурсов, оценивают квалификацию работников и т.д. В то же время не все вышеперечисленное, на наш взгляд, следует использовать в отечественных госзакупках. К примеру, весьма субъективным и спорным является оценка репутации.

Поэтому именно для госзакупок в первую очередь целесообразно учитывать опыт поставщика как организации и опыт его ключевых сотрудников:

Ш корпоративный опыт. Для оценки успешности выполнения сопоставимых договоров поставщики в составе своих заявок на участие в закупочной процедуре представляют копии документов (акты, отзывы и т.п.);

Ш опыт ключевых сотрудников. Важно, что речь идет не о ключевых сотрудниках для бизнеса поставщика (например, генеральном директоре или главном бухгалтере), а о сотрудниках, которые будут задействованы для работы по договору с заказчиком. Основным документом для оценки является резюме специалистов.

Финансовая квалификация нуждается в серьезной переработке, следует рассмотреть возможность замены критерия «квалификация» для конкурсов квалификационным отбором, а также введение института квалификационной аккредитации для участия в госзакупках.

Теоретически 44-ФЗ позволяет по завершении аукционного торга бороться за второе место, но на практике при описанной в примере схеме на это мало кто рискует пойти.

Таким образом, можно отметить, что система управления государственными закупками является важным инструментом регулирования отношений между государством и предприятиями. Организация и проведение государственных закупок представляет собой сложную систему, состоящую из различных элементов, куда входят определение государственных нужд, формирование и размещение заказов, заключение государственных контрактов, исполнение договорных обязательств по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд. Госбюджетные средства направляются на осуществление государственных закупок продукции, работ, услуг, используемых в различных видах деятельности, преследующих государственные цели. Государственные закупки являются источником удовлетворения государственных нужд. Главной целью проведения закупочной деятельности является обеспечение заданного результата с наименьшими затратами. Покупатель должен найти поставщика, который при выполнении всех необходимых условий предлагает минимальную цену за продаваемые товары, работы, услуги.

Глава 2. Анализ практики управления закупками на примере администрации Петроградского района Санкт-Петербурга

2.1 Организационная характеристика администрации Петроградского района

Администрация Петроградского района Санкт-Петербурга является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, проводящим государственную политику Санкт-Петербурга и осуществляющим государственное управление на территории Петроградского района Санкт-Петербурга, формируется и возглавляется Правительством Санкт-Петербурга. Деятельность Администрации непосредственно координирует и контролирует вице-губернатор Санкт-Петербурга - руководитель Администрации Губернатора Санкт-Петербурга. Руководство Администрацией осуществляет глава Администрации (в период временного отсутствия главы Администрации руководство Администрацией осуществляет первый заместитель главы Администрации или один из заместителей главы администрации.).

Порядок организации работы Администрации определяется Регламентом администрации Петроградского района Санкт-Петербурга; подготовки и оформления приказов и распоряжений Администрации, порядок организации контроля за исполнением приказов, распоряжений и организационных актов Администрации; организации и проведения заседаний Коллегии Администрации; проведения совещаний; организации приема граждан и представителей организаций, приема и рассмотрения письменных обращений граждан и организаций; обеспечения доступа к информации о деятельности Администрации; межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении государственных услуг; организации работы с парламентскими запросами, запросами членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, обращениями членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Порядок организации работы со служебной документацией, поступающей главе Администрации определяется Инструкцией по делопроизводству в Администрации.

Рассмотрим более подробно организационную структуру администрации Петроградского района Санкт-Петербурга.

Согласно Постановлению правительства Санкт-Петербурга Об администрациях районов Санкт-Петербурга (с изменениями на 13 марта 2015 года) (редакция, действующая с 24 марта 2015 года): «Администрация района Санкт-Петербурга (далее - Администрация) является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, проводящим государственную политику Санкт-Петербурга и осуществляющим государственное управление на территории района Санкт-Петербурга (далее - район). Администрация формируется и возглавляется Правительством Санкт-Петербурга».

Согласно Постановлению, Администрация Петроградского района имеет множество задач и функций. В её компетенцию входит осуществление мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, обеспечение взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории района, развитие территориального общественного самоуправления на территории района.

Администрация Петроградского района прогнозирует и создает планы экономического и социального развития района, разрабатывает и обеспечивает реализацию планов и программ развития района. В сферах развития потребительского рынка, экономического развития Санкт-Петербурга и финансов в функции Администрации также входят: содействие развитию потребительского рынка, предпринимательской деятельности и конкуренции, малого и среднего бизнеса, созданию дополнительных рабочих мест на территории района и т.д.

Администрация Петроградского района отвечает за обеспечение на территории района социальной защиты и поддержки населения в соответствии с действующим законодательством, реализации установленных льгот, развитие и совершенствование системы социальной защиты населения на территории района; обеспечение реализации прав граждан на охрану здоровья, организация профилактических и противоэпидемических мероприятий, организация и пропаганда донорства крови и ее компонентов, пропаганда здорового образа жизни и т.д - все это относится к сферам социальной и демографической политики Санкт-Петербурга, социальной защиты, здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, охраны труда

Администрация организует содержание, обеспечение функционирования и обслуживания государственного жилищного и нежилого фонда Санкт-Петербурга; участвует в пределах своей компетенции в проведении жилищной политики Санкт-Петербурга.

В обязанности Администрации также входит создание условий для строительства на территории района для обеспечения деятельности в сферах капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, архитектуры и градостроительства, координация капитального строительства, реконструкции и капитального ремонта подведомственных Администрации объектов государственного жилищного и нежилого фонда Санкт-Петербурга; организация и контроль капитального строительства, реконструкции и капитального ремонта подведомственных Администрации объектов системы государственного управления, здравоохранения, социальной защиты, образования, культуры, молодежной политики, физической культуры и спорта и т.д.

В сферах научной политики Санкт-Петербурга, образования, культуры, средств массовой информации, молодежной политики Санкт-Петербурга, взаимодействия с общественными организациями, физической культуры и спорта, развития туризма Администрация обязана обеспечивать реализацию прав граждан на дошкольное, общее и дополнительное образование, создавать условия для развития высшего, общего, профессионального, дошкольного и дополнительного образования на территории района, обеспечивать содержание и развитие подведомственных учреждений образования, культуры, молодежной политики, физической культуры и спорта на территории района и т.д.

Администрация Петроградского района создает условия для обеспечения общественной безопасности в районе, повышает уровень безопасности жителей района и объектов жизнеобеспечения; участвует в организации и осуществлении мероприятий по гражданской обороне и защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, производит контроль над соблюдением Правил охраны жизни людей на воде в Санкт-Петербурге. Администрация управляет и распоряжается в пределах полномочий, установленных Правительством Санкт-Петербурга, федеральной собственностью, переданной в управление Санкт-Петербургу, и собственностью Санкт-Петербурга, находящейся на территории района; Осуществление мер по повышению инвестиционной привлекательности района и т.д.

Администрация для решения поставленных задач обладает следующими полномочиями:

Ш Представлять Губернатору Санкт-Петербурга и Правительству Санкт-Петербурга предложения по экономическому и социальному развитию территории района.

Ш Издавать распоряжения и приказы, разрабатывать методические материалы в соответствии с задачами, возложенными на Администрацию.

Ш Планировать деятельность Администрации в установленном порядке.

Ш Представлять на утверждение вице-губернатору Санкт-Петербурга - руководителю Администрации Губернатора Санкт-Петербурга годовые и квартальные планы деятельности Администрации и отчеты об их выполнении.

Ш Взаимодействовать в установленном порядке с органами государственной власти и органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами.

Рассмотрим вкратце также структуру и руководство Администрацией. Руководство Администрацией осуществляет глава Администрации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Санкт-Петербурга по представлению вице-губернатора Санкт-Петербурга - руководителя Администрации Губернатора Санкт-Петербурга. Глава Администрации имеет первого заместителя и заместителей. В Администрации могут создаваться структурные подразделения: отделы и секторы, а также секторы в отделах.

Главы Администрации Петроградского района подписывает распоряжения и приказы Администрации, организует контроль за их исполнением, утверждает структуру Администрации в соответствии с типовой структурой, утвержденной Правительством Санкт-Петербурга. Также он утверждает штатное расписание Администрации в пределах установленной предельной численности работников по согласованию с вице-губернатором Санкт-Петербурга - руководителем Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Управлением кадров и государственной службы Администрации Губернатора Санкт-Петербурга и Комитетом финансов Санкт-Петербурга.

В обязанности главы администрации также входит распределение должностных обязанностей между первым заместителем и заместителями руководителя Администрации, по согласованию с вице-губернатором Санкт-Петербурга - руководителем Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, утверждение положений о структурных подразделениях Администрации и должностных инструкций работников Администрации. Он назначает на должность и освобождает от должности работников Администрации. применяет меры поощрения и взыскания к работникам Администрации, за исключением тех случаев, когда назначение на должность и освобождение от должности первого заместителя, заместителей главы Администрации производятся главой Администрации по согласованию с вице-губернатором Санкт-Петербурга - руководителем Администрации Губернатора Санкт-Петербурга.

Меры поощрения и взыскания применяются к первому заместителю и заместителям главы Администрации по согласованию с вице-губернатором Санкт-Петербурга - руководителем Администрации Губернатора Санкт-Петербурга.

Назначение на должность и освобождение от должности руководителей структурных подразделений Администрации производится главой Администрации по согласованию с соответствующим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга и Администрацией Губернатора Санкт-Петербурга в установленном порядке.

Поводя итог данного параграфа, можно сделать вывод, что структура Администрации Петроградского района соответствует типовой структуре, утвержденной Правительством Санкт-Петербурга. Администрация Петроградского района Санкт-Петербурга является основным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга на территории данного района и осуществляющим государственное управление, формируется и возглавляется Правительством Санкт-Петербурга.

2.2 Структура управления закупками в администрации Петроградского района и её общая оценка

Эффективное функционирование системы государственного заказа оказывает воздействие на все стороны жизнедеятельности как России в целом, так и любого региона страны. Государственные закупки формируют совокупный спрос и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения. Государственные закупки являются частью расходов публично-правовых образований, оказывают прямое воздействие на уровень совокупных расходов, на объем производства и уровень занятости населения страны. Обобщающим показателем функционирования системы государственного заказа является ее эффективность, обеспечивающая наиболее полную реализацию функций государства.

В целях реализации ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" разработано положение об организации деятельности заказчиков, уполномоченных органов при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Санкт-Петербурга. В администрации Петроградского района для этих целей была создана контрактная служба без выделения отдельного структурного подразделения (обязанности контрактных служащих исполняют отдельные специалисты из различных структурных подразделений и подведомственных учреждений администрации Петроградского района Санкт-Петербурга). Создана она была в целях обеспечения планирования и осуществления закупок государственным или муниципальным заказчиком в соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Постановлено, что закупки осуществляются на принципах открытости, прозрачности информации, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, единства контрактной системы, ответственности за результативность.

Обозначены методы централизации закупок: определение уполномоченными органами поставщиков для ГКУ, ГБУ, подведомственных администрации Петроградского района Санкт-Петербурга; определение поставщика путем проведения конкурсов и аукционов контрактной службой; осуществление закупок уполномоченными органами, осуществляющими полный цикл закупок, для ИОГВ и ГКУ, услуг, закупка которых осуществляется централизованно.

Установлены полномочия заказчиков и контрактной службы администрации, порядок их взаимодействия. В целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений создается автоматизированная информационная система государственного заказа Санкт-Петербурга.

Также необходимо отметить, что с 2015 года заказчиками либо уполномоченными органами, осуществляющими полный цикл закупок, составляются и ведутся планы закупок и планы-графики.

В регламенте работы контрактной службы Петроградского района приведены перечни товаров, работ, услуг в сфере информационных технологий, защиты информации и связи, оснащения комплексными системами обеспечения безопасности объектов социальной инфраструктуры района, закупка которых осуществляется централизованно; товаров, работ, услуг в сфере информационных технологий, защиты информации и связи, закупка которых осуществляется ИОГВ самостоятельно.

Государственные заказчики Петроградского района при осуществлении закупок также должны руководствоваться рекомендациями Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга в целях реализации части 3 статьи 84, пунктов 24 и 25 части 1 статьи 93, а именно: при обращении в Комитет по вопросу согласования закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) руководствоваться Порядком согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), возможности заключения (заключения) контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденным приказом Минэкономразвития России от 13 сентября 2013 №537. При осуществлении закупки по пунктам 6, 9 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ заказчики учитывать положения частей 2, 3, 4 данной статьи. государственный заказ закупка бюджетный

Рассмотрим реализацию контроля в сфере государственных закупок в Петроградском районе Санкт-Петербурга. В настоящее время контроль в сфере закупок в пределах своих полномочий осуществляют ФАС России, непосредственно администрация Петроградского района, Рособоронзаказ - данная группа органов (за исключением Рособоронзаказа) осуществляет все виды контроля, кроме исключений, установленных в частях 5, 8 и 10 статьи 99 Закона № 44 - ФЗ. Казначейство России, финансовые органы Петроградского района, органы управления государственными внебюджетными фондами - проверяют, в частности, соответствует ли информация о предоставленных объемах финансового обеспечения информации, зафиксированной в различных документах на всех этапах осуществления закупок, начиная с планирования и заканчивая реестром контрактов. Органы внутреннего государственного финансового контроля осуществляют контроль в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с закупками, а также установления достоверности учета таких расходов, в частности:

Ш соблюдения требований к обоснованию закупок при формировании планов закупок и документов, подтверждающих обоснованность закупок;

Ш нормирования в сфере закупок при их планировании;

Ш определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при формировании планов-графиков;

Ш применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

Ш соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

Ш своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

Ш соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 99 Закона № 44-ФЗ постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.10.2013 № 819 «О мерах по совершенствованию государственного финансового контроля» органами, осуществляющими с 01.01.2014 внутренний государственный финансовый контроль в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, определены Комитет государственного финансового контроля Санкт-Петербурга и Комитет финансов Санкт-Петербурга.

Кроме того, организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Санкт-Петербурга, в соответствии со статьей 8 Закона Санкт-Петербурга от 13.07.2011 № 455-85 «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга», входят в компетенцию Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 4 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2013 № 1095 «О системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Санкт-Петербурга» Комитет по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга (далее - Комитет) с 01.01.2014 определен как орган исполнительной власти Санкт-Петербурга, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, но уже в рамках нового законодательства о контрактной системе.

Реализация полномочий по контролю Комитетом в пределах Петроградского района осуществляется следующими методами::

Ш путем проведения плановых проверок в соответствии с утвержденным планом Комитета.

Ш путем проведения внеплановых проверок на основании жалобы на действия (бездействия) заказчиков и других субъектов проверок, информации о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок, информации о неисполнении предписания, выданного Комитетом при выявлении нарушений в сфере законодательства о контрактной системе, являющегося обязательным для исполнения.

При выявлении в результате проведения Комитетом плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалоб на действия (бездействия) заказчика или другого субъекта закупок, нарушений законодательства о контрактной системе на территории Петроградского района, Комитет вправе:

Ш Составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях;

Ш Обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации;

Ш Выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Контракт при выдаче предписания не может быть заключен до даты исполнения такого предписания.

В случае поступления информации о неисполнении выданного предписания, Комитет вправе применить к не исполнившему такое предписание лицу меры ответственности.

Следует обратить особое внимание на порядок согласования возможности заключения контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком).

Осуществление закупок у единственного поставщика на территории Петроградского района существенно изменилось в сравнении Законом № 94-ФЗ, который предоставлял заказчику право выбора в случае признания конкурса, аукциона несостоявшимися -при отсутствии участников торгов (в случае, когда все заявки участников отклонены, либо не подано ни одной заявки). Заказчик вправе в подобной ситуации либо провести повторные торги, либо согласовать с ФАС возможность заключения контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком).

В соответствии с Законом № 44 - ФЗ, в случае, когда все заявки участников отклонены, либо не подано ни одной заявки, право выбора действий у заказчика отсутствует. Заказчик обязан будет провести повторные процедуры. В случае принятия заказчиком (либо непосредственно контрактной службой района) решения об осуществлении закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) при наличии одной заявки, признанной соответствующей требованиям Закона № 44 - ФЗ, а также в случае если электронный аукцион признан несостоявшимся, в связи с тем, что в течение десяти минут после его начала проведения ни один из его участников не подал предложения о цене контракта, заказчик направляет обращение в ФАС о получении согласования возможности заключения контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком).

С 1 января 2014 года вступил в силу приказ Минэкономразвития РФ от 13.09.2013 № 537 об утверждения Порядка согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), возможности заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Также меняется срок обязательного уведомления, направляемого заказчиком в ФАС, при осуществлении закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в случаях, когда закупка работ и услуг осуществляется исключительно у органа исполнительной власти или подведомственного ему государственного учреждения либо унитарного предприятия, соответствующие полномочия которых возникают в силу Федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ, законодательного акта Санкт-Петербурга, либо, когда возникла потребность в товарах, работах и услугах вследствие аварии, и иных чрезвычайных ситуациях природного или техногенного характера, непреодолимой силы, а также необходимости срочного медицинского вмешательства.

В обоих случаях заказчик обязан уведомить Комитет в срок не позднее одного рабочего дня с даты заключения контракта.

Тем самым, сокращен срок уведомления о заключенном контракте вследствие обстоятельств непреодолимой силы с 3-х рабочих дней до 1 рабочего дня в сравнении с Законом №94-ФЗ

В системе закупок Петроградского района установлены нововведения в соответствии с 44-ФЗ - требование к заказчику разместить в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не позднее чем за пять дней до даты заключения контракта, а также требование к заказчику о наличии в уведомлениях письменного обоснования выбора способа закупки. Заказчик в документально оформленном отчете обязан обосновать невозможность (нецелесообразность) использования иных способов осуществления закупок, а также цену контракта и его иные существенные условия, что не было предусмотрено нормами Закона № 94-ФЗ. Контракт должен содержать расчет и обоснование цены.

Исходя из анализа механизма управления закупками в администрации Петроградского района, дадим ему оценку в целом. Основные критерии, по которому можно оценить эффективность системы управления закупками - экономность использования государственных средств, представляющая собой модель использования наименьшего объёма средств, с сохранением определённой степени качества поставляемого товара, работы, услуги. И качественность - качество понимается как степень превосходства, степень ценности товара или услуги, удовлетворяющей в полной мере нужды государственного заказчика. Именно от степени качества зависит реализация тех или иных государственных программ, целевых функций органов государственной власти и государственных учреждений. Критерий качества характеризуется как степень удовлетворённости заказчика оказанными услугами, работами или поставленным товаром. Также нельзя забывать о балансе этих двух показателей - достижение средней степени экономии, при этом качество поставляемого товара или услуги находится на достаточном уровне. В показателях экономности бюджетных средств при осуществлении государственных закупок в администрации Петроградского района наблюдается положительная динамика - экономия бюджетных средств составила 9,3%. Для сравнения, в 2013 году этот показатель был равен 8,2%, в 2012-м - 7,7%. Доля закупок, запланированных к осуществлению конкурентными способами, составила в 2014-м году 86%, при том, что в 2012-м этот показатель был лишь 60%. Доля закупок у единственного поставщика на стадии планирования снизилась до 9% в сравнении с 16% в 2013 году. В целом, можно сделать вывод о положительном влиянии системы управления государственными закупками на экономику Петроградского района и дать механизму осуществления закупок положительную оценку.

2.3 Анализ реализации закупок

В данном параграфе произведем анализ реализации закупок в администрации Приморского района г. Санкт-Петербург. Прежде всего можно отметить, что в 2014 году на практике управления закупками в администрации Петроградского района многие нормы Закона о контрактной системе, призванные обеспечить повышение качества обеспечения государственных нужд оказались маловыполнимыми.

Во-первых, низкоэффективной показала себя реализация принципа профессионализма заказчика. Как следует из ст. 9 Закона о контрактной системе, он проявляется в том, что деятельность заказчика, специализированной организации и контрактной службы должна осуществляться на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок. Более того, заказчики и контрактная служба должны принимать меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки.

В основном этот принцип реализован посредством введения в отношения по закупке новых субъектов - собственно, самой контрактной службы и контрактного управляющего. Именно на них возлагаются основные организационные обязанности по осуществлению закупки в данном районе (разработка планов-графиков и планов закупок, подготовка и размещение извещений об осуществлении закупок и документации о закупках, работа по заключению контракта и т.п.).

Как следует из положений Закона о контрактной системе и Типового положения (регламента) о контрактной службе, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 29 октября 2013 г. N 631, заказчики вправе создать контрактную службу (назначить контрактного управляющего) двумя способами:

Ш создание контрактной службы как отдельного структурного подразделения заказчика (введение контрактного управляющего как отдельной должности);

Ш утверждение заказчиком постоянного состава работников, выполняющих функции контрактной службы без образования отдельного структурного подразделения (утверждение контрактного управляющего из числа работников заказчика).

На практике в подавляющем большинстве случаев заказчики по понятным причинам выбрали второй вариант и возложили обязанности работников контрактной службы (контрактного управляющего) на своих работников, занимающих должности юристов, бухгалтеров, экономистов и т.п. Кроме этого, не стоит забывать, что нередко обязанности работника контрактной службы (контрактного управляющего) совмещаются также с обязанностями члена комиссии по осуществлению закупки. Говорить в этой ситуации о профессионализме вряд ли приходится, поскольку осуществление закупок - это лишь дополнительная нагрузка для таких лиц, которая не оплачивается и, как правило, выполняется в оставшееся от основной работы время. Таким же образом была создана и контрактная служба администрации Петроградского района, что рассматривалось в параграфе 2.2.

В сложившихся условиях единственный стимул работников контрактных служб (контрактных управляющих) повышать свой профессиональный уровень заключается в размерах административных штрафов, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, - за правонарушения в сфере закупок они составляют до 50 тысяч рублей. Стимуляция работников к правомерному поведению исключительно на основе установления для них штрафных санкций является крайне отрицательным фактором развития контрактной службы Петроградского района.

Во-вторых, со стороны заказчиков администрации Петроградского района вызывают волну критики положения Закона о контрактной системе, касающиеся случаев признания несостоявшимися конкурса или аукциона в связи с тем, что ни один участник не подал заявку, либо в связи с тем, что все поданные заявки были отклонены заказчиком (части 2 - 6 ст. 55, ч. 4 ст. 71, ч. 19 ст. 83 Закона).

Применительно к конкурсу следствием создания такой ситуации является необходимость проведения повторного конкурса (с укороченными сроками, предусмотренными в ч. 3 ст. 55 Закона). Если же при проведении повторного конкурса наступают такие же последствия, то Закон о контрактной системе предлагает заказчику перейти к проведению запроса предложений. Если и в результате проведения запроса предложений отсутствует победитель закупки, то заказчику следует внести изменения в план-график и заново осуществить закупку. Похожие правила предусмотрены в отношении несостоявшегося аукциона, с разницей лишь в том, что повторный аукцион не проводится и заказчик сразу может перейти к проведению запроса предложений. Основное назначение данных норм проявляется в обеспечении конкуренции и в стремлении законодателя снизить коррупционную составляющую при осуществлении закупок.

Однако с применением этих норм создается парадоксальная ситуация: в случае признания закупки несостоявшейся Закон требует повторного ее проведения, а затем проведения запроса предложений, новой закупки и так далее по циклу без возможности его завершения. Но если ни один участник не подал заявку на первоначальную закупку, то высока вероятность того, что не изменится ситуация и при повторных закупках. Логика законодателя в этом случае такова: если ни один участник не откликается на предложение заказчика, значит, само предложение по объекту закупки содержит завышенные требования. В связи с этим от заказчика требуется пересмотреть условия закупки, сделать их более привлекательными.

Но следует обратить внимание и на обратную сторону образовавшейся для заказчиков проблемы. Нередко основанием для отсутствия желания предпринимателей работать с заказчиками являются не столько высокие требования к объекту закупки, сколько сложный механизм участия в закупке. Понятно, что для того, чтобы стать победителем закупки, предпринимателю нужно отслеживать объявления о закупках, подготавливать заявку с приложением необходимых документов, следить за осуществлением процедуры закупки, участвовать в непростых процедурах заключения контракта и т.п. Все эти обременения вкупе с невысокой ценой, которую предлагают заказчики, отпугивают предпринимателей от закупок. Им становится выгоднее продать свой товар, выполнить работу или оказать услугу в иных сферах, не связанных с закупками. Поэтому представляется, что усложнение процедуры закупки в связи с признанием конкурса или аукциона несостоявшимся привело не к обеспечению конкуренции, а исключительно к дополнительному документообороту, что в конечном итоге сказалось лишь на том, что многие заказчики вовремя не удовлетворили свои нужды в товарах, работах или услугах. Более того, предложенный законодателем подход не только способствует развитию конкуренции, но, напротив, подталкивает к ее ограничению. Ведь ни для кого не секрет, что многие заказчики в связи с отсутствием заявок на участие в конкурсах и аукционах вынуждены негласно самостоятельно подыскивать подходящих под условия закупки поставщиков (подрядчиков, исполнителей), уговаривать их подать заявку, а иногда даже и готовить за них необходимые документы. В этом смысле создаются большие проблемы с реализацией такой цели Закона о контрактной системе, как предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Непосредственно примыкает к указанной проблеме проблема обеспечения заявок и обеспечения исполнения контракта. По правилам Закона о контрактной системе обеспечение заявок обязательно как при проведении электронного аукциона, так и при проведении конкурса (ст. 44). Аналогично и обеспечение исполнения контракта - согласно Закону о контрактной системе оно является обязательным всегда, за исключением некоторых случаев закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), закупки по результатам запроса котировок и запроса предложений, а также закупок у казенных учреждений (ч. 1 ст. 96). В качестве обеспечения заявки и исполнения контракта может использоваться либо банковская гарантия, либо внесение денежных средств на счет заказчика. И тот и другой способ обеспечения являются обременительными для участников закупки. При внесении денежных средств на счет заказчика участник закупки вынужден изъять из своего оборота соответствующую денежную сумму и передать на определенное время заказчику. Естественно, что это ему невыгодно, поскольку у предпринимателей, как правило, все свободные денежные средства находятся в обороте. Не решает эту проблему и банковская гарантия, к которой Законом о контрактной системе предъявляются повышенные требования, что, безусловно, сказывается на ее стоимости. Все это дополнительно влияет на снижение желания предпринимателей участвовать в отношениях по закупкам товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Заказчики для них просто стали невыгодными контрагентами.

В-третьих, за прошедший год администрации Петроградского района не удалось в полной мере реализовать идею повышения значимости стадии приемки результатов исполнения контракта. Причиной этому послужили низкокачественные по своей юридико-технической характеристике нормы Закона о контрактной системе, регулирующие эти отношения.

Как известно, Закон о контрактной системе приемку товаров, работ, услуг разделил на два этапа - проведение экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта и непосредственно их приемка. При этом, к сожалению, четких руководящих разъяснений относительно того, чем эти два этапа отличаются друг от друга, в Законе не приведено. Отмечается лишь, что приемка поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги осуществляется в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом (ч. 13 ст. 34), а экспертиза проводится заказчиком для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта (ч. 3 ст. 94).

О значении экспертизы при осуществлении приемки свидетельствует и то, что в силу ст. 94 Закона о контрактной системе заказчик обязан разместить на официальном сайте отчет об исполнении контракта (результатах отдельного этапа исполнения контракта). При этом к такому отчету, помимо документа о приемке, прилагается заключение по результатам экспертизы (в случае привлечения заказчиком для проведения экспертизы отдельного этапа исполнения контракта, поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги экспертов, экспертных организаций).

Однако, несмотря на приведенную значимость экспертизы, из Закона о контрактной системе не совсем понятно, кто ее должен проводить, на предмет чего она должна проводиться и каким документом должна оформляться.

Так, согласно ст. 3 Закона о контрактной системе экспертом, экспертной организацией признается обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо (работники которого обладают специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла), которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам в случаях, предусмотренных Законом. Более того, в силу ст. 41 Закона о контрактной системе к проведению экспертизы не могут быть допущены среди прочего физические лица, являющиеся либо в течение менее чем двух лет, предшествующих дате проведения экспертизы, являвшиеся должностными лицами или работниками заказчика, осуществляющего проведение экспертизы, либо поставщика (подрядчика, исполнителя). Из этих взаимосвязанных норм следует, что экспертизу в случаях, установленных Законом о контрактной системе, могут проводить лишь лица, во-первых, не являющиеся работниками заказчика (а равно не являвшиеся работниками в течение предыдущих двух лет) и, во-вторых, привлекаемые на основании договора (контракта).

Однако при прочтении ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе обнаруживается норма иного содержания. В ней закреплено, что экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов. Налицо явное противоречие с нормами статей 3 и 41 Закона. Это противоречие снимается использованием классического юридического правила устранения коллизий правовых норм - из двух противоречащих друг другу норм предпочтение в применении следует отдать норме, имеющий специальный характер (т.е. регулирующей более узкую, специальную область общественных отношений). В рассматриваемом случае норма, закрепленная в ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе, имеет специальный характер по отношению к статьям 3 и 41, поскольку последние распространяются на все случаи участия экспертов в отношениях по закупке, а ч. 3 ст. 94 устанавливает особенности участия экспертов именно в оценке результатов исполнения контракта.

Следовательно, формулируем общий вывод: для проведения экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта могут привлекаться эксперты, являющиеся работниками заказчика. Единственное требование к ним - они должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в области объекта закупки.

Исключение из этого общего вывода предусмотрено лишь в ч. 4 ст. 94 Закона о контрактной системе. В ней установлены некоторые случаи, когда заказчик для закупки товаров, работ или услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должен привлекать эксперта, т.е. выбрать в качестве эксперта внешнее лицо и заключить с ним соответствующий контракт.

Что касается предмета экспертизы, то, кроме общей фразы о том, что эксперт проверяет поставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги на их соответствие условиям контракта, в Законе о контрактной системе не содержится ни одной нормы, устанавливающей, что должен проверять эксперт, какие действия совершить. Видимо, законодатель имел в виду проверку экспертом соответствия поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги по количеству и качеству техническим условиям, предусмотренным документацией о закупке и контрактом. В связи с этим предмет экспертизы в каждом случае индивидуален. Но важно учитывать следующее правило: эксперт в ходе экспертизы должен совершить лишь те действия, которые он может совершить в силу имеющихся у него и у заказчика технических средств и навыков. К примеру, в случае поставки продовольственных товаров эксперт может лишь оценить их количество, а также качество с учетом переданного поставщиком сертификата соответствия, а также сроков годности товаров. Большего требовать от эксперта в этом случае невозможно.

Не менее значимой для заказчиков является проблема оформления результатов экспертизы. Выше уже было указано, что в силу ст. 94 Закона о контрактной системе заказчик обязан приложить к размещаемому на официальном сайте отчету об исполнении контракта (результатах отдельного этапа исполнения контракта) заключение по результатам проведенной экспертизы. В связи с этим возникают вопросы о том, всегда ли необходимо оформлять такое заключение, каким образом его оформлять, что в нем должно содержаться и т.п.

Некоторую ясность с ответами на эти вопросы внес Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 498-ФЗ, который закрепил в Законе о контрактной системе изменение, согласно которому заключение эксперта прикладывается к отчету об исполнении контракта лишь в том случае, если заказчик для проведения экспертизы привлекал внешнего эксперта (экспертную организацию).

Чуть раньше такую же позицию высказало Минэкономразвития России. В письме от 30 сентября 2014 г. N Д28и-1889 министерство отразило важную позицию о том, что обязанность размещения на официальном сайте заключения эксперта распространяется лишь на случай привлечения эксперта (т.е. в случае, когда экспертом является внешнее лицо, привлеченное на основе соответствующего контракта). Соответственно, заказчик освобождается от этой обязанности, если проводит экспертизу своими силами.

В этом же письме высказана важная правовая позиция, что результаты экспертизы могут оформляться по выбору заказчика либо путем проставления визы (подписей) эксперта на документе о приемке товара, работы, услуги, либо путем составления специального экспертного заключения, либо иным образом. Подобный выбор заказчика должен быть заранее отражен в локальном правовом акте.

В целом, поддерживая работу Минэкономразвития России по разъяснению положений Закона о контрактной системе, хотелось бы отметить необходимость закрепления подобных разъяснений все-таки на законодательном уровне. Ведь как неоднократно подчеркивало само экономическое ведомство, его письма являются лишь "позицией министерства и носят исключительно рекомендательный характер" (см., например, письма Минэкономразвития РФ от 15 сентября 2011 г. N Д28-375, от 27 сентября 2011 г. N Д02-7415). Кроме того, следует учитывать, что подобные письма являются ответами на конкретные запросы, следовательно, они направляются лишь адресатам и нигде официально не публикуются. В связи с этим ознакомиться с их содержанием большинству участникам отношений по закупке просто не представляется возможным.

Глава 3. Проблемы и предложения по совершенствованию организации управления закупками в администрации Петроградского района

3.1 Проблемы реализации процесса закупок

При изучении процесса закупок администрации Петроградского района Санкт-Петербурга согласно 44-ФЗ вскрываются определенные проблемы, которые осложняют работу заказчиков при применении закона. Цель данного параграфа - не только обозначить подобные проблемы. При этом рассмотрению подлежат как неурегулированные нормы, так и коллизии 44-ФЗ.

В законе о контрактной системе отсутствуют понятия «государственные и муниципальные нужды» и «нужды бюджетных учреждений». Отсутствие общей трактовки данных понятий периодически приводит к неправильному пониманию у контрактной службы Петроградского района целей осуществления закупок.

Статья 18 «Обоснование закупок» 44-ФЗ (вступила в силу с 01.01.2015) предписывает заказчикам при формировании плана закупок обосновывать объект и (или) объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, определенной с учетом положений статьи 13 закона о контрактной системе.

В состав заказчиков, в соответствии с пунктом 7 статьи 3 44-ФЗ, входят государственный заказчик либо, в соответствии с частью 1 статьи 15, бюджетное учреждение.

В то же время, в соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 13 «Цели осуществления закупок», контрактной службой Петроградского района осуществляются закупки для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами, а также для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

В пункте 3 отсутствуют цели закупок для выполнения функций бюджетного и казенного учреждения. Следовательно, обосновывать объект закупки бюджетное, казенное учреждения могут только исходя из достижения целей, указанных в пунктах 1 и 2 статьи 13, что существенно осложнит задачу таких учреждений при подготовке плана закупок, а в ряде случаев сделает эту задачу невыполнимой.

Рассмотрим далее проблемы процесса осуществления закупок контрактной службой Петроградского района.

В пункте 6 части 1 статьи 31 44-ФЗ, говорящем о необходимости отсутствия участника закупки в предусмотренном этим федеральным законом реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки - юридическом лице, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки, отсутствуют сведения о физическом лице, в том числе индивидуальном предпринимателе, что позволяет недобросовестным поставщикам - физическим лицам, индивидуальным предпринимателям продолжать участие в закупках.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 31 44-ФЗ, требованием к участникам закупки является правомочность участника закупки заключать контракт с контрактной службой Петроградского района. В соответствии с подпунктом г пункта 1 части 2 статьи 51, пунктом 2 части 5 статьи 66, участник закупки обязан в составе заявки представить документы или копии документов, подтверждающих соответствие участника данному требованию. При этом в законе о контрактной системе не определено, какими документами участник должен подтвердить свою правомочность, что создает широту усмотрения контрактной службой Петроградского района при принятии решения о соответствии или несоответствии участника закупки данному требованию.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 31 44-ФЗ, требованием к участникам закупки является отсутствие у участника закупки - физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица - участника закупки судимости за преступления в сфере экономики (за исключением лиц, у которых такая судимость погашена или снята), а также неприменение в отношении указанных физических лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы, оказанием услуги, являющихся объектом осуществляемой закупки, и административного наказания в виде дисквалификации.