Роль налоговых поступлений в бюджеты различных уровней

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Налоговая система как составная часть финансово-бюджетной системы страны

1.1 Роль и значение налогов в финансово-бюджетной системе

1.2 Особенности бюджетной системы РФ и классификация доходов и

расходов бюджета

1.3 Организация налогообложения и распределение налоговых поступлений по бюджетам различных уровней

2. Анализ налоговых поступлений и распределение их в бюджеты разных уровней

2.1 Организационно-экономическая характеристика инспекции

2.2 Анализ налоговых поступлений и начислений

2.3 Анализ результатов контрольной работы инспекции

3. Совершенствование механизма распределения налоговых поступлений по бюджетам различных уровней

3.1 Организация распределения налоговых поступлений по бюджетам различных уровней

3.2 Применение механизма налогового бюджетирования

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов и иных обязательных платежей. В указанную систему входят: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы на региональном и местном уровнях. Таким образом, налоговые органы Российской Федерации имеют структуру, состоящую из трех уровней: федерального, регионального и местного.

В основу традиционной организации сбора налогов положен территориальный признак. В каждом регионе создаются свои подразделения (управления) по сбору налогов, которым, в свою очередь, подчиняются местные налоговые отделы (инспекции). Федеральная налоговая служба осуществляет руководство и контролирует работу подчинённых ему служб, а подготовка и утверждение нормативных документов и инструкций по их применению является прерогативой Министерства Финансов, в состав которого входит Федеральная налоговая служба.

Эффективное управление налогами является основой государственного управления, так как налоговые доходы являются основным финансовым ресурсом государства.

Ведущее звено бюджетной системы Российской Федерации -- федеральный государственный бюджет; с его помощью перераспределяется до 40% национального дохода страны, и финансируются основные экономические и социальные программы.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) предназначен для обеспечения задач и функций, отнесенных к предмету ведения субъекта Российской Федерации.

Консолидированные бюджеты используются для расчета минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых при бюджетном планировании и при анализе эффективности распределения и использования бюджетных средств. Показатели консолидированных бюджетов являются также основанием для предоставления субвенций из федерального бюджета.

Особое место в бюджетной системе занимают местные бюджеты, в которых традиционно более высокая по сравнению с государственным бюджетом доля средств, направляемых на социальные цели. В Российской Федерации из местных бюджетов финансируется более 80% учреждений образования и здравоохранения, около 80% учреждений культуры, осуществляется более 60% социальных выплат населению. В силу хронической дефицитности местные бюджеты получают дотации, субвенции и субсидии, ссуды из бюджетов вышестоящего уровня.

В связи с тем, что каждому уровню бюджета свойственны определенные функции, изучение и анализ факторов, оказывающих влияние на поступления налогов в различные уровни бюджетов, является важным и необходимым процессом, так как позволит понимать существующие закономерности и правильно прогнозировать налоговые поступления в перспективе.

Одной из основных целей экономической политики, проводимой Правительством Российской Федерации, является формирование эффективной бюджетной системы. При этом процесс бюджетного реформирования является составляющей экономических реформ в целом.

Достаточное финансовое обеспечение - важнейшее практическое воплощение конституционных гарантий самостоятельности и независимости органов субъектов федерации и местного самоуправления. Налоги и сборы являются наиболее приемлемым способом финансирования доходной части всех уровней бюджетов.

При этом сложившаяся на сегодняшний день практика показывает, что доходы значительной части как органов местного самоуправления, так и субъектов Федерации не покрывают необходимых расходов. Из изложенного следует вывод, что на региональном и местном уровнях существует проблема недостаточности собственных доходов. В условиях активизации бюджетной, административной и продолжающейся налоговой реформы, исследования, направленные на решение вопросов оптимального пополнения бюджетов всех уровней за счет налоговых поступлений, являются актуальными.

Взаимосвязи между налогообложением и формированием доходов бюджетов различных уровней рассмотрены в работах И.А. Перонко, Д.Г.Черника. Различные варианты распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти оцениваются в работах А.Аронова, Е.Коломина, В. Панскова, В.Родионовой. Проблемы налогового администрирования рассмотрены в работах И.Горского, В. Красницкого.

В дипломной работе использованы такие методы исследования как метод системного анализа, метод сравнений и аналогий, метод обобщений.

Основными задачами настоящей дипломной работы являются:

- изучение теоретических подходов к определению сущности и значения федерального, регионального и местного бюджетов;

- изучение структуры бюджетного устройства России;

- выделение бюджетообразующих налогов и характеристика их влияния на формирование доходной части федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ;

- анализ налоговых поступлений и выявление существующих тенденции в вопросах бюджетного регулирования;

Цель дипломной работы состоит в оценке роли налоговых поступлений в бюджеты различных уровней.

1. Налоговая система как составная часть финансово-бюджетной системы страны

1.1 Роль и значение налогов в финансово-бюджетной системе

Согласно действующему законодательству, доходы бюджетов формируются за счёт налоговых и неналоговых видов доходов, а так же за счёт безвозмездных и безвозвратных перечислений. Однако в настоящее время многие исследователи отмечают, что налоговым поступлениям принадлежит важнейшая роль в формировании бюджетов всех уровней. В связи с этим, уяснение понятия, признаков и классификации налогов приобретает всё большее не только теоретическое, но и практическое значение.

Прежде всего, остановимся на вопросе о необходимости налогов. Как известно, налоги появились с разделением общества на классы и возникновением государства, как «взносы граждан, необходимые для содержания ... публичной власти ...» (К. Маркс). В истории развития общества еще ни одно государство не смогло обойтись без налогов, поскольку для выполнения своих функций по удовлетворению коллективных потребностей ему необходима определенная сумма денежных средств, которые могут быть собраны только посредством налогов. Исходя из этого, минимальный размер налогового бремени определяется суммой расходов государства на исполнение минимума его функций: управление, оборона, суд, охрана порядка. Чем больше функций возложено на государство, тем больше оно должно собирать налогов.

Налоговый кодекс РФ определяет принципы построения налоговой системы, взимания налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов.

В широком смысле под налогами понимаются обязательные платежи в бюджет, осуществляемые юридическими и физическими лицами. Социально-экономическая сущность, внутреннее содержание налогов проявляется через их функции. Налоги выполняют три важнейшие функции:

1. Обеспечение финансирования государственных расходов (фискальная функция).

2. Поддержание социального равновесия путем изменения соотношения между доходами отдельных социальных групп с целью сглаживания неравенства между ними (социальная функция).

3. Государственное регулирование экономики (регулирующая функция).

Все налоги содержат следующие элементы:

- объект налога - это имущество или доход, подлежащие обложению;

- субъект налога - это налогоплательщик, т.е. физическое или юридическое лицо;

- источник налога - т.е. доход, из которого выплачивается налог;

- ставка налога - величина налога с единицы объекта налога;

- налоговая льгота - полное или частичное освобождение плательщика от налога.

Налоги бывают двух видов. Первый вид - налоги на доходы и имущество: подоходный налог и налог на прибыль корпораций (фирм); на социальное страхование и на фонд заработной платы и рабочую силу (так называемые социальные налоги, социальные взносы); поимущественные налоги, в том числе налоги на собственность, включая землю и другую недвижимость; налог на перевод прибыли и капиталов за рубеж и другие. Они взимаются с конкретного физического или юридического лица, их называют прямыми налогами.

Второй вид - налоги на товары и услуги: налог с оборота - в большинстве развитых стран заменен налогом на добавленную стоимость; акцизы (налоги, прямо включаемые в цену товара или услуги); на сделки с недвижимостью и ценными бумагами и другие. Это - косвенные налоги. Они частично или полностью переносятся на цену товара или услуги.

Прямые налоги трудно перенести на потребителя. Из них легче всего дело обстоит с налогами на землю и на другую недвижимость: они включаются в арендную и квартирную плату, цену сельскохозяйственной продукции.

Косвенные налоги переносятся на конечного потребителя в зависимости от степени эластичности спроса на товары и услуги, облагаемые этими налогами. Чем менее эластичен спрос, тем большая часть налога перекладывается на потребителя. Чем менее эластично предложение, тем меньшая часть налога перекладывается на потребителя, а большая уплачивается за счет прибыли. В долгосрочном плане эластичность предложения растет, и на потребителя перекладывается все большая часть косвенных налогов.

В случае высокой эластичности спроса увеличение косвенных налогов может привести к сокращению потребления, а при высокой эластичности предложения - к сокращению чистой прибыли, что вызовет сокращение капиталовложений или перелив капитала в другие сферы деятельности.

Налоги - это один из экономических рычагов, при помощи которых государство воздействует на рыночную экономику. В условиях рыночной экономики любое государство широко использует налоговую политику в качестве определенного регулятора воздействия на негативные явления рынка. Налоги, как и вся налоговая система, являются мощным инструментом управления экономикой в условиях рынка.

Применение налогов является одним из экономических методов управления и обеспечения взаимосвязи общегосударственных интересов с коммерческими интересами предпринимателей, предприятий независимо от ведомственной подчиненности, форм собственности и организационно- правовой формы предприятия. С помощью налогов определяются взаимоотношения предпринимателей, предприятий всех форм собственности с государственными и местными бюджетами, с банками, а также с вышестоящими организациями. При помощи налогов регулируется внешнеэкономическая деятельность, включая привлечение иностранных инвестиций, формируется хозрасчетный доход и прибыль предприятия.

Налоговая система представляет собой совокупность налогов, взимаемых в государстве, формы и методы их построения, методы исчисления налогов и налоговый контроль. Рассмотрим основные понятия и характеристики налоговых систем.

1.2 Особенности бюджетной системы РФ и классификация доходов и расходов бюджета

Как экономическая категория бюджет представляет собой систему финансовых отношений по поводу образования распределения и расходования денежных ресурсов, необходимых для обеспечения функций органов государственной власти по предоставлению ими государственных услуг населению страны. Таким образом, бюджетные отношения, которые формируют бюджетную политику государства (а не наоборот), строятся, прежде всего, на заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в получении от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили как участники распределения национального дохода посредством передачи государству части доходов в виде налогов и других обязательных платежей. Центральное место в системе государственных финансов занимает федеральный бюджет -- имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий финансовый год. Бюджет по существу является главным законом экономической жизни страны, в котором фиксируются доходы и расходы, рассчитанные на базе основных параметров экономического развития.

На современном этапе отличительной чертой государственных бюджетов является их возрастающая роль в перераспределении валового внутреннего продукта, которое охватывает до 30--40% его величины

Появление новых форм собственности и, следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, а прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения. Важным шагом по направлению к модернизации государственных финансов и демократизации финансовых отношений стало разделение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. В том же направлении были осуществлены переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т. п.

Можно выделить, как минимум, три экономических фактора, которые обусловили пересмотр роли бюджета: использование рыночных механизмов в процессе распределения средств в экономике в целом; растущее понимание того, что большинство предприятий не относятся к государственному сектору и что предприятиям надо дать возможность самостоятельно осуществлять процесс управления производством, в котором государству отводится лишь опосредованная роль; признание дестабилизирующей роли инфляции в экономике, что определяет решающую роль государства в проведении макроэкономической политики и роль бюджета как важного инструмента достижения стабилизации посредством сбалансированного движения централизованных финансовых потоков.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Таким образом, бюджет, являясь для государства и органов местного самоуправления средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания управленческого аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т. е. выполнения государством присущих ему функций.

Сущность государственного бюджета, как экономической категории, реализуется через распределительную (регулирующую), контрольную и фискальную функции. Содержание распределительной функции (или функции экономического регулирования) бюджета характеризуется процессами распределения и перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, но и между разными подразделениями общественного производства. Основным объектом бюджетного перераспределения является чистый доход; однако это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта, а иногда и национального богатства. Содержание этой функции реализуется в процессе формирования доходных источников бюджета и их использования для проведения экономической политики государства. Аккумулированные в бюджетной системе финансовые ресурсы посредством налоговых и других обязательных платежей хозяйствующих субъектов и граждан затем в соответствии с проводимой государством социальной и инвестиционной политикой перераспределяются как в сферы материального производства, имеющие приоритетное значение для экономики страны, так и в непроизводственную сферу, находящуюся на содержании бюджета.

Контрольная функция бюджета заключается в том, что бюджет объективно через количественные характеристики формирования и использования фонда денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. Контрольная функция бюджета не носит ни запретительного, ни ограничительного характера, она позволяет лишь контролировать степень и формы разумного косвенного воздействия государства на воспроизводственный процесс.

Фискальная функция бюджета предполагает, с одной стороны, обеспечение финансовыми ресурсами выполнением государством своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных задач, т. е. тех государственных услуг, которые на него возложены обществом. С другой -- фискальная функция бюджета не ограничивается только предоставлением государственных услуг. Для того чтобы повышалась эффективность государственных услуг, недостаточно только наращивать их объемы. В равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности.

Реализуются бюджетные отношения через систему бюджетного устройства страны. Бюджетное устройство -- это основанная на правовых нормах организация системы взаимосвязей не только между звеньями бюджетной системы, но и между участниками бюджетного процесса, включающей кроме принципов построения бюджетной системы также принципы и методы разграничения бюджетных полномочий, требования и правила формирования и исполнения самих бюджетов, межбюджетные отношения и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Организация взаимосвязей между звеньями бюджетной системы осуществляется с помощью: бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации; бюджетного регулирования; государственного и муниципального финансового контроля. Таким образом, бюджетная система государства является составным элементом его бюджетного устройства. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетная система Российской Федерации согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ имеет следующую структуру: первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень - местные бюджеты. Рассмотрим каждый из этих уровней. Под федеральным бюджетом принято понимать основной финансовый план страны в целом, ежегодно принимаемый высшим законодательным органом государственной власти -- Федеральным Собранием. Через федеральный бюджет осуществляется перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода в рамках всего государства. Федеральный бюджет рассматривается как главный объединительный инструмент всей финансовой системы РФ.

Следующим звеном бюджетной системы РФ являются бюджеты субъектов Федерации (региональные бюджеты), которые представляют собой обособленную часть бюджетной системы РФ. Региональные бюджеты являются символом и гарантом региональной обособленности, независимости, самостоятельности и ответственности. Одной из наиболее острых проблем формирования бюджетного устройства России в настоящее время является определение места, роли и функций местных бюджетов в бюджетной системе РФ. Суть проблемы состоит в том, что местные бюджеты являются финансовой базой местного самоуправления, органы которого в соответствии со ст.12 Конституции РФ не входят в систему государственных органов власти. Совершенно обособленным понятием в структуре бюджетного устройства России является понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ).

Консолидированный бюджет Российской Федерации -- это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированный бюджет субъекта Федерации составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом.

Бюджетное устройство Российской Федерации основывается на модели бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм -- есть ни что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, интересов субъектов Федерации и интересов населения на всей территории страны.

В системе принципов, на базе которых формируется бюджетное устройство страны, следует различить: принципы построения бюджетной системы (принципы бюджетного федерализма); принципы формирования и исполнения бюджетов.

Бюджетный федерализм в Российской Федерации основывается на следующих принципах, зафиксированных в БК РФ единство бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов Федерации.

К принципам формирования бюджетов всех уровней (по существу это дальнейшая детализация принципа единства бюджетной системы) согласно БК РФ относятся: полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.

Единство бюджетной системы основано на единой денежной системе страны и на взаимодействии бюджетов всех уровней.

Взаимодействие бюджетов всех ровней в свою очередь должно обеспечиваться единством правовой базы построения и исполнения бюджетов, гарантирующими единые правила поведения участников бюджетного процесса и единый порядок применения санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Единство бюджетной системы обеспечивается управлением бюджетной системой и реализуется через единую социально-экономическую политику государства, включая бюджетную и налоговую.

Единство бюджетной системы Российской Федерации не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами, напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно.

Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние -- в федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) могут предаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

Принцип самостоятельности бюджетов означает: право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня; законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов; право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов; недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Исходным условием обеспечения этого принципа является разграничение бюджетных полномочий между органами власти разных уровней. Самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, при этом несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств. Этот принцип может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом "этаже" управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет.

Принцип равенства бюджетных прав означает, что для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса. В правовом поле единого государства недопустимо сепаратное представление "индивидуальных", "особых", "временных" и прочих льгот и привилегий некоторым субъектам РФ, что автоматически приводит к дискриминации оставшихся "равноправных" субъектов РФ. Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных методов распределения финансовой помощи и компенсаций нижестоящим бюджетам на базе государственных минимальных социальных стандартов для граждан страны, обеспечивающее им равные гарантии в потреблении государственных услуг на всей территории страны. Очевидно, что сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. Практически отсутствует реальная "независимость" функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и доли федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не определено разграничение расходных полномочий между различными уровнями власти. Нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны государственные минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти.

Особое место в системе принципов построения бюджетного устройства занимают принципы формирования и исполнения бюджетов всех уровней

1.3 Организация налогообложения и распределение налоговых поступлений по бюджетам различных уровней

Исходя из критерия многоуровневости бюджетной системы, в которой аккумулируются налоговые доходы государства, в налоговом законодательстве широко распространена статусная классификация налогов. В РФ совокупность налогов и сборов по статусному критерию подразделяется на три группы:

1) федеральные;

2) региональные налоги;

3) местные.

Однако основное различие этих видов налогов и сборов заключается не в бюджете, в который они зачисляются, а в том, на какой территории эти налоговые платежи вводятся и взимаются. Так, федеральные налоги и сборы устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации и обязательны к уплате на территории всей страны. Региональные налоги и сборы (налоги и сборы субъектов РФ) вводятся представительными (законодательными) органами власти субъекта РФ и взимаются на территории соответствующего субъекта Федерации, в котором введен данный налог или сбор. А местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся на соответствующей территории представительным органом местного самоуправления и обязательны к уплате на территории этого муниципального образования.

По федеральным налогам и сборам устанавливается порядок налогообложения, включающий определение налогоплательщиков, объектов налогообложения, налоговой базы, налоговых ставок и льгот, последовательность исчисления и уплаты налогов и сборов. По региональным и местным налогам и сборам устанавливаются общие для всех субъектов Федерации и органов местного самоуправления принципы налогообложения, обеспечивающие единый налоговый правопорядок в стране.

Налоговый кодекс четко разграничивает полномочия в сфере налогообложения между федеральными и региональными органами власти, а также местного самоуправления, определяет порядок установления перечня действующих на территории налогов и сборов различных уровней.

Рассматривая такие основополагающие элементы государственной налогово-бюджетной политики, как процессы первоначального разграничения и последующего распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы, приводящие к возникновению классификационной основы для деления поступающих в бюджетную систему налоговых доходов на три взаимосвязанные категории (собственные, закрепленные и регулирующие), следует обратить внимание на появившийся в последнее время радикальный принцип "один налог - один бюджет".

Этот принцип означает, что доходы, образуемые налогом определенного уровня налоговой системы, поступают напрямую и только в тот бюджет, уровень которого в структуре бюджетной системы соответствует уровню этого налога в налоговой системе. По существующему частному мнению, высказываемому в зарубежных исследованиях современного состояния финансовой системы России, нынешняя система отчислений от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты скорее создала, чем решила те или иные проблемы. По этой причине рекомендуется полностью разделить между уровнями бюджетной системы налоги по принципу "один налог - один бюджет", в том числе с возможным созданием региональных и местных налоговых служб и казначейств. Между тем данные рекомендации настолько теоретически абстрактны и так далеки от реальности, что вряд ли могут считаться полезными для российских условий. Ограниченность и радикализм указанного принципа "один налог - один бюджет" приводят к сведению всех отношений, возникающих в налогово-бюджетной сфере, к процессу первоначального разграничения собственных налоговых источников между бюджетами всех уровней бюджетной системы.

В связи с этим полностью исключается возможность распределения налоговых доходов одних бюджетов между бюджетами иных уровней бюджетной системы, что лишает бюджетную систему механизмов оперативного и долговременного перелива финансовых средств по уровням бюджетов в зависимости от степени сложности социально-экономического развития территорий и характера изменений поставленных перед разными уровнями власти задач. Следуя рассматриваемому принципу "один налог - один бюджет", в бюджет каждого уровня бюджетной системы поступают только налоговые доходы, которые формируются при взимании налогов и сборов, по уровню в налоговой системе соответствующих уровню бюджета в бюджетной системе, что приводит к образованию в бюджетах только собственных налоговых доходов. Проявление радикализма этого принципа в виде образования в бюджетах только собственных налоговых доходов и невозможности передачи их части бюджетам иных уровней бюджетной системы является причиной устранения из бюджетной системы распределительных процессов, создающих динамическую систему постоянного движения финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней и поддерживающих жизнеспособность бюджетной системы как целостной и единой структуры. Устранение распределительных процессов приводит к выпадению из комплекса межбюджетных отношений закрепленных и регулирующих налоговых доходов, в результате чего границы, разделяющие разноуровневые бюджеты, становятся непреодолимыми и закрытыми для финансовых потоков, а сама бюджетная система в недопустимой для федеративного государства форме раздробляется на отдельные фрагменты, когда каждый из ее бюджетов начинает функционировать изолированно и вне системной связи с бюджетами других уровней.

Практическое внедрение принципа "один налог - один бюджет", приводящего к раздроблению целостной структуры бюджетной системы единого федеративного государства на отдельные изолированные фрагменты, укажет на нежелание Федерации проводить мероприятия, нацеленные на помощь входящим в нее субъектам в решении текущих финансово-экономических проблем. Учитывая, что в состав Российской Федерации входят субъекты, не способные обеспечить полноценное финансирование выполняемых ими задач и функций своими собственными доходными источниками, существование и важность процессов распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы предрешены существованием самого федеративного государства. При этом основными связующими нитями, скрепляющими единое экономическое пространство федеративного государства, являются государственные и муниципальные финансы, действие которых выражается в постоянном и непрерывном движении и централизации денежных средств в ходе распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы и перераспределения налоговых доходов вышестоящих бюджетов между бюджетами нижестоящих уровней.

В связи с этим, поставленная в Российской Федерации важнейшая цель укрепления единого федеративного государства с направленностью в сторону более равномерного распределения финансовых ресурсов между его субъектами исключает применение принципа "один налог - один бюджет" при формировании основных направлений совершенствования государственных финансов. Кроме того, учеными, исследующими современные проблемы проведения эффективной налоговой политики, справедливо указывается, что в практическом плане строгое и полное разграничение всех источников дохода по видам бюджетов - задача невероятной сложности, поскольку всегда будет существовать потребность в перераспределении средств. Переходя к анализу методов распределения доходов от взимания региональных налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы, следует отметить, что формирование имущественными налогами собственной финансовой основы территориальных бюджетов носит исторический характер. Причиной передачи имущественных налогов на нижестоящие уровни налоговой системы служит пониженная доходность этих налогов по сравнению с налогами с оборота и налогами на доход, поступающими в федеральный бюджет. При этом в качестве обоснования перевода имущественных налогов на территориальный уровень приводится такая причина, что имущество (в большинстве своем это относится к недвижимости) имеет четкую территориальную принадлежность, в связи, с чем на уровне территорий значительно упрощается определение, какой бюджет имеет право на получение соответствующих налоговых доходов, усиливается результативность количественного учета объектов налога, повышается точность оценки налоговой базы, а также улучшается качество контроля над полнотой и своевременностью уплаты налога в бюджет.

Межбюджетные отношения являются главным механизмом финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы страны, способным не только сохранить, но также и разрушить целостность и единство федерального государства в результате ослабления регионов, а затем и самого федерального центра. В этом смысле эти отношения являются не только экономической, но и политической составляющей всей общественной жизни России. Нынешний уровень развития межбюджетных отношений отличают достаточно явная их сложность и субъективность, которые снижают эффективность всей системы властных отношений между Центром и регионами, между регионом и территориями местных самоуправлений, определяют в значительной степени отсутствие сильной и результативной государственной региональной политики. Очевидно, данные недостатки и проблемы объясняются, в существенной степени, непродолжительностью развития российских федеративных отношений.

Развитые и эффективные межбюджетные отношения являются одним из важнейших критериев зрелости федеративного государства. Причем, как показывает мировая практика, эти отношения постоянно развиваются, приобретая в отдельных странах свою специфику. Но было бы крайне необъективным не видеть и общие черты, свойственные им

Формирование российской модели межбюджетного федерализма сопряжено с выделением ряда специфических условий. В силу данный процесс изначально не может сводиться к механическому заимствованию швейцарского, германского, американского и т.д. вариантов. Тем не менее, важно выделение и ряда общих черт сближающих российскую модель с соответствующими аналогами. При формировании основ модели межбюджетного федерализма не в меньшей, чем условия и принципы, а в большей степени важно выделение соответствующей цели или группы целей, которые определяют изначальную направленность всего процесса. К ним относят:

- выравнивание территориального развития;

- решение задач общегосударственного характера и удовлетворение общенационального интереса (в части развития производственной и транспортной инфраструктуры, обороноспособности, обеспечения минимально-необходимых уровней развития сфер образования, здравоохранения и т.д.);

- создание стимулов для развития инициативы отдельных территорий.

В России этот список целей расширяется или может быть расширен за счет:

- установок на социально-культурное развитие отдельных наций и народов (чего изначально не было при формировании, скажем, германской и американской моделей межбюджетного устройства);

- создания дополнительного центростремительного экономического тяготения, без которого огромнейшее территориальное российское пространство под действием рыночных процессов обрекается на распад.

Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти. Это осуществляется за счет распределения налоговых и других источников по уровням бюджетной системы.

Цель государственного регулирования доходов бюджетов состоит в таком распределении налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы РФ, которое гарантировало бы минимально необходимую часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму потребность в дополнительном перераспределении между ними финансовых средств. Конституция РФ определяет, что установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации.

Таким образом, полномочия в сфере налогообложения имеют как Федерация, так и ее субъекты. Причем круг полномочий последних определяется федеральными законами. Органы государственной власти субъектов Федерации не вправе выходить за пределы компетенции, установленной для них Российской Федерацией. Ограниченные полномочиями в области налогообложения располагают также органы местного самоуправления, они вправе устанавливать местные налоги и сборы, и принимать иные решения в области налогообложения в пределах полномочий, установленных федеральными законами. Компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области налогообложения определена в НК РФ, БК РФ, федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральных законах о бюджете на очередной финансовый год, федеральных законах о конкретных налогах и других нормативно-правовых актах.

В Бюджетном кодексе на необходимость разграничение бюджетных доходов по уровням бюджетной системы указывают два принципа бюджетной системы: принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов. Принцип разграничения доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов (полностью или частично) за соответствующими бюджетами без конкретизации критериев этого разграничения. Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти и управления разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов;

б) собственные (закрепленные) доходы бюджетов каждого уровня в максимально возможной степени должны быть основой самостоятельности бюджетов и лишь при их недостаточности по объективным причинам используется выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) за счет перераспределения средств из бюджетов;

в) налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для бюджетного регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства;

г) налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты);

д) каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке свои налоговые полномочия и доходные источники другому уровню власти;

е) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами, муниципалитетами) бюджетное выравнивание.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию; чем выше мобильность и неравномерность территориального размещения налоговой базы -- тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом;

2) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти; чем труднее обеспечить уплату налога по месту фактической деятельности -- тем "выше" должен быть уровень данного налога;

3) мобильность налоговой базы: чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом и наоборот;

4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом и тем выше предпосылки для централизации соответствующих налоговых поступлений;

5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

6) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.

В соответствии с критериями экономической эффективности структура налоговой системы с точки зрения перечня федеральных, региональных и местных налогов должна основываться на следующих принципах:

1) налоги, выполняющие стабилизационные функции (налоги на доходы юридических и физических лиц), должны быть закреплены за федеральными органами власти, в то время как региональные и местные налоги должны быть устойчивыми к циклическим колебаниям;

2) налоги с прогрессивной ставкой, используемой для перераспределения доходов между различными группами населения, должны быть закреплены за федеральными органами государственной власти;

3) в случае, если налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать федеральным органам власти;

4) региональные и в особенности местные налоги должны иметь немобильную и равномерно размещенную налоговую базу;

5) региональные и местные налоги могут быть установлены только при возможности администрирования налоговой базы на уровне территориального образования.

Мировая практика знает следующие принципиальные подходы к решению проблемы разделения налогов. Каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, например федеральные, субъектов Федерации и местные. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать целиком в бюджет данного уровня. Такая схема разграничения доходов в известном смысле минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные "правила игры" между субъектами Федерации и Центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении. Между тем в России дело обстоит далеко не так, регионы в этом отношении явно разнородны. Соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти: федеральным, региональным и местным.

В результате в бюджеты различных уровней должны одновременно поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений указанных налогов определяются по территориям исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. В принципе реализация такого подхода дает возможность максимально учесть специфику российских регионов. Использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны.

В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки. Такую долю лучше определять не налоговым, а бюджетным законодательством Достоинствами такого подхода являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов, чтобы получить свою долю нижестоящие органы власти заинтересованы в наращивании налогового потенциала данного налога, что в интересах всей бюджетной системы. Явные недостатки такой модели -- это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур. В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер, недостатки этой модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку вышестоящие органы власти могли произвольно менять пропорции распределения налогов в ущерб региональным и местным бюджетам. Эта модель требует формализованного метода определения нормативов отчислений и установления их на долгосрочной основе (не менее 3--5 лет) в сочетании с разграничением их на постоянной основе.

Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что каждый из описанных способов разграничения доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные недостатки и достоинства. Поэтому представляется целесообразным и в России использовать все три способа разграничения доходов между звеньями бюджетной системы, разумно сочетая их. Именно такое сочетание позволит учесть специфику конкретных видов налоговых поступлений, их функциональное назначение и степень влияния на процесс общественного воспроизводства. Что касается первого способа разграничения налогов, то в российской практике он по существу не применяется.

Хотя и установлено законодательно закрепление налогов по уровням бюджетной системы, но, ни один уровень власти, кроме федерального, не владеет всем комплексом полномочий по управлению налоговым механизмом закрепленных за ними налогов. Второй способ разграничения налогов в настоящее время пока также практически не используется в современной российской налоговой системе. В современных условиях, особенно в связи с реформой местного самоуправления, этот метод формирования налоговых доходов местных бюджетов может быть восстановлен и применен с наибольшей пользой. Важным условием эффективности его использования могло бы быть установление на федеральном уровне предельных размеров надбавок, что обеспечивало бы, с одной стороны, единый подход к формированию доходной базы местных бюджетов, а с другой -- давало бы простор в выборе конкретных количественных значений этих надбавок. В последнее время в РФ начал активно осваиваться и третий способ разграничения налогов. Однако на сегодняшний день этот способ по механизму его функционирования больше напоминает отчисления от регулирующих доходов, часть которых поступает в распоряжение субъектов Федерации. Приходится с сожалением констатировать, что современный российский опыт в решении проблемы разграничения налоговых полномочий не только мал по времени, но и довольно противоречив. Кроме того, процесс правового урегулирования отношений по разграничению доходов и налоговых полномочий протекает в условиях продолжающейся налогово-бюджетной реформы в стране, когда еще не закончилось формирование налоговой системы, не сложилось четкого представления об оптимальном для России распределении налоговых и других видов платежей по бюджетам разного уровня, не выработаны критерии такого распределения. Все еще нет ясного представления о содержании компетенции органов власти по формированию их бюджетных доходов и механизмах взаимодействия органов власти разных уровней по вопросам распределения доходов и даже отсутствует единое понимание справедливости при распределении бюджетных ресурсов между регионами.

...