Фіскальне забезпечення реалізації соціальної функції держави в Україні

В усіх країнах світу регулювання певних соціально-економічних процесів за допомогою особистого прибуткового податку здійснюється в першу чергу через систему пільг. Практика їх застосування в Україні показує, що з точки зору охоплення сфер життєдіяльності, на які спрямовані податкові пільги, система оподаткування громадян в нашій країні не відрізняється від зарубіжної. Як і в інших країнах, зокрема західноєвропейських, до таких сфер належать освіта та наука, соціальне забезпечення, захист прав та свобод громадян, діяльність само зайнятих осіб, інвестиційна діяльність та заощадження. Схожою є й практика застосування податкових пільг переважно до доходів, одержаних у формі заробітної плати, і обмеженого застосування звільнень щодо доходів від підприємницької та професійної діяльності. Що стосується конкретного переліку податкових пільг в Україні та в інших країнах світу, то можна говорити про наявність великої кількості відмінностей як з точки зору розмаїття форм їх застосування, так і з точки зору їх кількості. У зв'язку з цим доцільно звернути увагу на ті податкові звільнення, які не передбачені вітчизняним законодавством, з метою оцінки доцільності і можливості їх застосування у нашій країні у контексті стратегічних орієнтирів соціальної політики в Україні

Однією з проблем сьогодення, існування якої загрожує цілісності українського суспільства, є загострення асиметрії у соціально-економічному розвитку регіонів. Загальний стан розвитку регіонів багато в чому залежать від того, які бюджетні ресурси отримують у своє розпорядження місцеві органи влади та через які фінансові важелі це здійснюється. Потребує розв'язання проблема створення соціально-економічних умов і правових основ для того, щоб місцеві органи влади мали достатні кошти для виконання своїх функцій і повноважень. Основним джерелом таких коштів мають стати місцеві податки і збори. Адже вся система фінансування заходів, необхідних для забезпечення функціонування соціальних систем на рівні адміністративно-територіальних утворень, здійснюється через місцеві органи влади. Діюча ж система оподаткування не дозволяє розв'язати такі проблеми, що вимагає необхідності її реформування. Частка місцевих податків і зборів у доходах зведеного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування поки що незначна, до того ж спостерігається тенденція до її зменшення. Результатом цього є загострення протиріччя між політикою на державному рівні, спрямованою на посилення ролі місцевих органів влади у розв'язанні соціально-економічних проблем розвитку територій, і реальною фінансовою базою забезпечення їх потреб за рахунок місцевих податків. Місцеві податки у теперішньому стані не здатні виконувати свої функції, пов'язані з регулюванням соціального розвитку територіальних громад в Україні.

Серйозну загрозу подальшому існуванню українського соціуму, як і людства взагалі, є погіршення стану екологічної сфери, яке набуло катастрофічних масштабів. В системі економічних інструментів державного регулювання екологічної сфери найважливішими є фінансові, оскільки вони мають найсильніший вплив на суб'єктів господарювання і здатні суттєво змінити їх відношення до екології. З комплексу фінансових важелів особливо виділяються податкові. На даний час в Україні вже розроблено і впроваджено основні елементи формування економічного механізму природокористування та природоохоронної діяльності. Але цього недостатньо, враховуючи екологічний стан України. Проведені дослідження показують, що діючі податкові важелі та стимули у сфері природокористування є неефективними і як такі, що не сприяють збалансованому використанню природноресурсного потенціалу, його охорону та відтворення. Реалізація соціальних пріоритетів екологічної політики України (зокрема, безпека життя і здоров'я людини, участь громадськості в управлінні та контролі; вільний доступ до екологічної інформації; забезпечення відшкодування шкоди, заподіяної здоров'ю населення та майну внаслідок екологічних чинників; розвиток системи екологічної освіти тощо) потребує цілої низки організаційно-економічних заходів, у тому числі і передусім, підвищення ролі екологічної компоненти податкової системи держави.

У третьому розділі - " Видатки бюджету як інструмент реалізації соціальної політики держави в Україні " - розглянуто бюджетні форми і методи забезпечення соціальної безпеки особи і суспільства, проаналізовано роль державного бюджету у формуванні умов для розвитку і реалізації соціального капіталу особи і суспільства, встановлено значення міжбюджетних відносин в системі державного регулювання соціальних відносин у суспільстві, , обґрунтовано необхідність посилення ролі вид актів місцевих бюджетів як інструменту реалізації соціальної функції держави.

Для функціонування суспільства як певного типу системи життєво необхідним є стабільність та підтримання на безпечному рівні необхідних для існування соціуму певних суттєвих параметрів, що знаходять свій вираз у системі соціальних стандартів рівня і якості життя населення. В системі державного регулювання таких параметрів визначальна роль належить бюджетній системі, призначення якої полягає у формуванні і структуруванні державних фінансових ресурсів з метою забезпечення базових параметрів життєдіяльності особи і суспільства.

Найважливішою умовою безпеки людини і суспільства є забезпечення життєвого рівня населення на основі науково обґрунтованої політики доходів. В Україні його низький рівень у поєднанні із надмірним - за європейськими стандартами - майновим розшаруванням є чи не основною соціальною проблемою в країні. Серед бюджетних важелів впливу на рівень життя населення одним з найвпливовіших є регулювання оплати праці в бюджетній сфері. Забезпечення належного рівня оплати праці у бюджетній сфері повинно базуватися не тільки і не стільки на підвищенні рівня мінімальної заробітної плати (що вже привело до порушення принципів соціальної справедливості в реалізації політики доходів). Необхідно зосередити зусилля на встановленні оптимальних міжкваліфікаційних та міжгалузевих співвідношень у оплаті праці шляхом упорядкування системи оплати праці в бюджетних галузях на основі Єдиної тарифної сітки.

Одним з найважливіших напрямів забезпечення соціальної стабільності є рівномірний розподіл доходів у суспільств, що ніяким чином не означає отримання однакових доходів. Відповідно до основних положень теорії складних систем окремі складові ланки системи (її підсистеми), по-перше, можуть функціонувати лише у відносно вузькому інтервалі параметрів. По-друге, для такого функціонування необхідне підтримування у відносно вузьких інтервалах різниці потенціалів як між системою і зовнішнім середовищем, так і між окремими частинами системи, оскільки саме ця різниця є необхідною умовою руху, функціонування та розвитку системи. Помірна диференціація у доходах є не тільки головним чинником трудової мотивації, але й веде до зростання обсягу платоспроможного попиту та до покращання його структури в результаті наближення до структури реальних потреб. І, навпаки, відхилення від оптимальних параметрів у сфері розподільних відносин (зрівняння доходів або їх надмірна диференціація) не тільки виводить соціальну систему із стабільного режиму функціонування, але й може привести до повного припинення її існування. Для постсоціалістичних країн в умовах трансформації суспільних відносин саме безпрецедентна диференціація доходів населення стає одним з найвагоміших факторів загрози національній безпеці цих держав.

Одним із методів бюджетного регулювання рівня і оптимізації розподілу доходів населення є фінансування видатків на соціальну підтримку окремих Проте чинна в Україні система соціального захисту і насамперед пільг та субсидій, не забезпечує належного рівня підтримки найнезахищеніших верств населення, незважаючи на зростання питомої ваги видатків зведеного бюджету на зазначені цілі. Хронічна недостатність коштів на фінансування програм соціального захисту і соціального забезпечення пояснюється передусім тим, що діюча в Україні система пільг є фінансово необґрунтованою, значною мірою декларативною, непрозорою і соціально несправедливою

Крім відсутності у необхідних обсягах фінансових ресурсів, однією з причин невиконання цільових програм соціальної підтримки населення є недоліки в методології їх розробки. Основний недолік - відсутність критеріїв, відповідно до яких повинні прийматися рішення у випадку недофінансування соціальних програм. Також немає пріоритетів реалізації тих чи інших напрямів у рамках цієї програми. Як наслідок, програми будуються за предметно-тематичним принципом: їх складові відповідають певним секторам у межах галузі. Наявні програми та реальний порядок їх фінансування поки що не виконують функцій раціоналізації та підвищення ефективності державних видатків. Це насамперед проявляється у тому, що затверджені розміри їх фінансування не зберігаються, а рішення про витрачання виділених коштів приймаються ситуативно.

Ефективність бюджетних інструментів соціальної політики держави знижують методологічні недоліки проектних розробок державного бюджету. Зокрема показники, які характеризують соціальну сферу та соціальну політику зводяться в основному до макроекономічних пропорцій, і майже не використовуються параметри, які дають уявлення про життєвий рівень різних прошарків населення, який формується за допомогою бюджетного перерозподілу фінансових ресурсів. В той же час світова практика свідчить про необхідність законодавчого закріплення використання у бюджетному процесі особливого кола соціальних індикаторів, у т.ч. включення в систему макроекономічних показників державного бюджету соціальних нормативів. Найважливіші з них - це стандартні рівні споживання по регіонах країни продовольчих товарів, медикаментів, побутових, комунальних та транспортних послуг; допустимі рівні бідності та безробіття; мінімальні рівні заробітної плати, пенсій, допомог та ін.

Серйозною загрозою соціальній стабільності українського суспільства є регіональні диспропорції умов життєдіяльності населення нашої держави. Прийняття Бюджетного кодексу не розв'язало проблем у частині забезпечення потреб розвитку регіонів України. Аналіз бюджетів показує тенденція до щорічного збільшення обсягів та кількості міжбюджетних трансфертів, що надаються місцевим бюджетам у вигляді дотацій і субвенцій. Характерною ознакою планування видатків за рахунок міжбюджетних трансфертів є відсутність системного підходу як до визначення переліку субвенцій, так і загалом до визначення обсягів фінансових ресурсів, що надаються місцевим бюджетам з державного бюджету. Головною проблемою міжбюджетних відносин залишається значна централізація фінансових ресурсів. Дедалі більше місцевих бюджетів стають залежним від бюджетних трансфертів, що надаються їм з державного бюджету.

Надійним фундаментом стабільної справедливої держави є середній клас, формування якого неможливе без розвитку малого підприємництва. Сектор малого бізнесу, що отримав належний розвиток і спирається на дієві механізми державної підтримки, є невід'ємним елементом розвиненої ринкової економіки, важливим стабілізаційним механізмом, потужним двигуном економічного та науково-технічного прогресу у суспільстві, засобом реалізації особистого підприємницького потенціалу населення країни, а також важливим інструментом вирішення низки найгостріших проблем економічного і соціально-психологічного характеру, що можуть виникати в процесі розвитку соціальної системи. Наслідком реалізації в Україні економічної доктрини, яка спирається на принципи низької вартості, дешевизни (сировини, товарів, робочої сили), є формування соціальної структури, яка докорінно відрізняється від європейської: замість домінування середнього класу і дуже помірного рівня розшарування -- поляризоване суспільство з високою часткою бідного населення, що є серйозним чинником соціальної нестабільності українського суспільства та уповільнення його соціально-економічного розвитку. У світовій практиці у вирішенні фінансово-кредитних проблем малого підприємництва головна роль відводиться державі, основне завдання якої - сприяти розвиткові підприємництва, стимулюючи різні форми і методи державної та недержавної підтримки, головними серед яких є сприятлива податкова політика, а також законодавчо-правова та фінансово-кредитна підтримка, яка передбачає прямі гарантовані позики, цільове субсидіювання, гарантії перед кредитними товариствами, створення різних фінансово-кредитних та інвестиційних організацій, цільове бюджетне фінансування. Обмеженість державних коштів в Україні, призначених для прямого фінансово-кредитного впливу на розвиток малого підприємництва потребує запровадження широкої мережі недержавних важелів цього процесу.

Дослідження структури видатків зведеного бюджету України і порівняння її зі структурою державних видатків європейських країн дало змогу встановити, що за основними параметрами вона не відповідає напрямам вирішення проблеми відтворення людського капіталу та нарощування соціально-економічного потенціалу суспільства. Використання державних видатків з бюджету як засобу забезпечення стабільних процесів соціодинаміки передбачає, перш за все, сприяння досягненню цілей економічного зростання, що дозволить сформувати необхідні передумови для забезпечення достатнього життєвого рівня населення (у тому числі, шляхом регулювання оплати праці у бюджетній сфері); подолання диспропорцій у доходах населення та регіональних диспропорцій умов його життєдіяльності; захисту соціально вразливих верств населення через систему соціальної допомоги; покращання демографічної ситуації шляхом бюджетної підтримки таких напрямів соціальної політики, як розвиток сімейно-шлюбних та соціально-демографічних відносин, розвиток державної системи охорони здоров'я, створення сприятливого житлового середовища; формування та динамічного розвитку середнього класу як основи соціальної стабільності суспільства;захисту довкілля з метою збереження необхідних параметрів зовнішнього середовища життєдіяльності людини.

. На етапі суспільної трансформації пріоритетним напрямом соціальної політики є формування соціальної безпеки людини і суспільства. Водночас її важливою складовою є також створення умов для розвитку соціуму та його соціальних суб'єктів. Створення умов для розвитку та реалізації особистісного, творчого потенціалу людини, в свою чергу, передбачає необхідність виконання цілої низки завдань, серед яких головним є розширення і поглиблення суспільного поля для реалізації творчого соціального потенціалу людини, свободи вибору нею способів і форм самореалізації у сфері соціального буття, збагачення змісту й напрямків альтернативної діяльності у процесі соціального суспільного розвитку. Визначальним у вирішенні цього завдання є розвиток гуманітарної сфери як основи соціально-економічного, духовного, культурного та інтелектуального розвитку суспільства. З огляду на традиції, потреби суспільства, структуру влади в тій чи іншій державі до гуманітарної сфери можуть входити освіта, наука, культура, виховання, охорона здоров'я, засоби масової інформації, фізична культура і спорт, туризм, проблеми сім'ї та молоді тощо. Спільною рисою цих галузей є те, що вони не виробляють матеріального продукту, а кінцевим результатом їхньої діяльності є послуги, необхідні для освітнього, культурного, духовного, фізичного, інформаційного вдосконалення особистості кожного їх споживача. Предметними галузями для наукового дослідження у дисертації визначено освіта, охорона здоров'я, наука, духовний та фізичний розвиток.

Пріоритетом державної соціальної політики є висока освітня підготовка населення. Стратегія соціально-економічного розвитку України передбачає істотне нарощування та підвищення якості освітнього потенціалу населення країни. Сьогодні держава фінансує всі наявні в Україні види освіти. Ефективність використання фінансових ресурсів в Україні, спрямованих в освіту, може бути забезпечена за умови дотримання, таких базових принципів її фінансування, як поступовий перехід до формування видатків державного та місцевих бюджетів на освіту на основі встановлених нормативів; забезпечення підзвітності та прозорості використання коштів; формування державного замовлення на підготовку фахівців у вищих навчальних закладах різних форм власності на конкурсній основі з урахуванням якості освітніх послуг. Важливим є створення організаційно-економічних та правових умов для найбільш ефективного поєднання бюджетних і позабюджетних коштів в освіті.

Показником загального успіху соціально-економічної політики будь-якої держави та основним фактором прогресу цивілізації є здоров'я нації. Тому однією з найважливіших умов стійкого соціального й економічного розвитку країни є адекватна сучасним вимогам галузь охорони здоров'я населення. Заклади охорони репродуктивного здоров'я не можуть забезпечити надання медичних послуг високої якості, не володіючи відповідними фінансовими ресурсами. В Україні у сфері фінансового забезпечення охорони здоров'я спостерігаються недостатні темпи розвитку цієї галузі та неефективне використання обмежених фінансових ресурсів. Нераціональною є організація системи охорони здоров'я. Зокрема, і державний, і місцеві бюджети фінансують не медичні послуги (їх якість, своєчасність та ефективність), а утримування галузі. Недостатній контроль за реалізацією державних цільових програм у сфері охорони здоров'я державними замовниками, органами виконавчої влади призводить до нецільового витрачання фінансових ресурсів. Значно знизилася якість медичних послуг, що надаються у державному секторі. Нагальним є підвищення ефективності використання наявних фінансових ресурсів за рахунок: забезпечення раціонального фінансування закладів охорони здоров'я, посилення контролю за виконанням вимог законодавства, оптимізації організаційної структури медичних закладів, підвищення якості медичних послуг, запровадження науково обґрунтованої медичної практики та організації надання медичної допомоги, орієнтованої на пацієнта. Крім цього, необхідно змінити існуючу структуру фінансових ресурсів закладів охорони шляхом запровадження багатоканального механізму фінансування, що сприятиме можливості надавати медичні послуги, які відповідають міжнародним стандартам якості.

На сучасному етапі розвитку цивілізації головним джерелом довготривалого економічного зростання відіграють наукові надбання та їх технологічне застосування, що дає можливість підвищити суспільний добробут нації, забезпечити конкурентоспроможність країни та її соціально-економічну безпеку, зайняти достойне місце у світовій спільноті. На відміну від розвинених країн, Україна, посідаючи за кількістю науковців одне з перших місць у світі, поки що розвивається без суттєвого використання результатів наукових досліджень. Наука є переважно незадіяною, і це переобтяжує бюджет. Кошти державного бюджету на науку розпорошуються за численними програмними позиціями, замість концентрації на найважливіших пріоритетних, з точки зору науково-технічного потенціалу та національних інтересів, напрямах. Фінансування фундаментальних наукових досліджень доцільно здійснювати двома каналами - шляхом надання грантів на їх проведення та виділення коштів за затвердженою в установленому порядку тематикою. Це означає заміну кошторисного фінансування наукових установ виділенням коштів на оплату виконання державних наукових замовлень. Основними напрямами фінансової підтримки державної науково-технологічної політики мають бути: розвиток фундаментальної науки; визначення та підтримка реалізації пріоритетів від фундаментальних розробок до участі у виробництві конкурентоспроможної продукції; збереження і розвиток кадрового потенціалу; розвиток міжнародного науково-технічного співробітництва.

Поступ соціального розвитку суспільства об'єктивно вимагає зміцнення духовності, творення єдиного високоморального культурного простору. Культура охоплює не лише мистецтво та літературу, а й спосіб життя, фундаментальні права людини, системи цінностей, традицій та вірувань. Політика у сфері культури повинна бути системною і комплексною. За останні роки в Україні було зроблено чимало для адаптації сфери духовного і фізичного розвитку до нових соціально-економічних умов, у тому числі - це збільшення фінансування потреб духовного і культурного розвитку громадян. Але в умовах українських реалій нагальним є реформування зазначених сфер шляхом створення нових механізмів фінансування, оцінки та управління. Для цього необхідно, по-перше, враховуючи нинішній стан у сфері духовного і фізичного розвитку українського суспільства, розробити єдину національну програму надзвичайних заходів у цій сфері, якою, крім іншого, передбачити розробку державних соціальних стандартів у сфері духовного і фізичного розвитку, удосконалення порядку визначення видатків бюджету на зазначені цілі шляхом відмови від залишкового принципу виділення коштів та запровадження фінансових квот у видатковій частині бюджетів усіх рівнів на потреби розвитку культури, мистецтва, фізкультури і спорту, засобів масової інформації; по-друге, сформувати систему підтримки культури, передусім недержавних організацій, різного роду фондів, з метою створення умов для продукування ними національно-культурного продукту. З одного боку це буде сприяти зниженню навантаження на державну казну, а з іншого боку такий підхід до формування і реалізації державної політики у сфері культури і духовності може забезпечити збільшення обсягів доходних статей бюджету країни.

Важливою складовою бюджетного регулювання соціального розвитку суспільства є система міжбюджетних відносин, за допомогою якої держава забезпечує гарантований рівень надання суспільних благ на всій території країни шляхом збалансування місцевих бюджетів унаслідок бюджетного вирівнювання, сприяє соціально-економічному розвитку територій та зростанню добробуту населення. Дані свідчать про зростання залежності місцевих бюджетів від міждержавних трансфертів, а також про зростання кількості фінансово нестійких регіонів. Це не сприяє забезпеченню територіальної справедливості регіонального розвитку та стає загрозою для соціальної стабільності у суспільстві. Бюджетний кодекс запровадив відносно чітке розмежування доходів та видатків між рівнями бюджетів. Водночас, жодним законодавчим актом не здійснено остаточного розмежування функцій між рівнями влади. Сформований на сьогодні в Україні розподіл видаткових повноважень між рівнями бюджетів, на наш погляд, є приблизним i недосконалим. Недосконалість викликана певними стереотипами щодо традиційних повноважень, які склались у попередній системі і залишились незмінними під час створення нової системи, а також недостатністю наукових досліджень i розробок з цього питання. Існуюча практика розподілу видатків сформована більше з фінансових міркувань досягнення відповідності між доходами і видатками, а не виходячи з природи відповідних послуг i прагнення до ефективнішого способу їх надання. Отже, розмежування видатків як таке не вирішує проблеми розмежування повноважень. Останнє має бути закріплене не лише в Бюджетному кодексі, а насамперед у законах, що визначають функціонування місцевого самоврядування в Україні.

Невід'ємною складовою системи бюджетного забезпечення реалізації соціальної функції держави є видатки місцевих бюджетів є. Як показав аналіз їх місця і ролі у розвиткові територіальних утворень і держави в цілому, підвищення ефективності бюджетного регулювання соціальних процесів в Україні потребує суттєвої трансформації видаткових повноважень органів місцевого самоврядування, що є можливим за умови чіткого розподілу повноважень між рівнями влади з відповідним перерозподілом державної власності, розмежування доходів між рівнями бюджетної системи, удосконалення системи міжбюджетних трансфертів. Забезпечення науково обґрунтованого розподілу видаткових повноважень між рівнями влади та оптимізація на цій основі видатків місцевих бюджетів сприятиме вирішенню завдань щодо своєчасного та якісного надання суспільних благ їх споживачам, економії бюджетних коштів, вирівнюванню соціально-економічного розвитку територіальних утворень та вирішенню інших питань, що визначають суттєві умови збереження цілісності національного соціуму та створюють підвалини для його стабільного поступального розвитку.

У четвертому розділі - "Державні позабюджетні цільові фонди в системі фіскального регулювання соціальних відносин в Україні" - проаналізовано роль централізованих позабюджетних фондів у забезпеченні реалізації соціальної функції держави, досліджено стан та перспектив розвитку системи державного соціального обов'язкового страхування у контексті завдань щодо підвищення ефективності соціального захисту населення.

Позабюджетні фонди фінансових ресурсів цільового призначення здійснюють суттєвий вплив на соціально-економічний розвиток країни в силу значної частки мобілізованих ними фінансових ресурсів та надзвичайної важливості питань, які ці фонди покликані вирішувати. В сучасних умовах роль позабюджетних цільових фондів фінансових ресурсів значно зростає як в Україні, так і в інших країнах світу. В першу чергу це обумовлено посиленням соціальної функції держави, що є як головною закономірністю розвитку сучасного суспільства.

У ієрархічній системі фіскальних інструментів реалізації соціальної функції держави головне призначення державних позабюджетних цільових фондів - це соціальний захист осіб, які тимчасово чи постійно потребують особливої підтримки з боку суспільства, що дає можливість кожному члену суспільства можливість вільно розвиватися і реалізовувати свої здібності, а також сприяє підтриманню у суспільстві соціальної злагоди та стабільності.

Провідним інститутом організації соціального захисту є державне обов'язкове соціальне страхування, систему якого в Україні відповідно до діючого законодавства складають чотири державні позабюджетні цільові фонди, сфери діяльності між якими чітко розподілені. Пенсійний фонд здійснює страхування на випадок постійної втрати працездатності. Формою страхового відшкодування є пенсії. Фонд соціального страхування по тимчасовій втраті працездатності займається страхуванням на випадок тимчасової втрати працездатності і здійснює витрати, зумовлені народженням та похованням. Формою страхового відшкодування виступає допомога на період втрати працездатності та на відшкодування частини витрат на відновлення працездатності. Фонд державного сприяння зайнятості населення забезпечує страхування на випадок втрати місця роботи. Формою страхового відшкодування виступають допомоги по безробіттю, на перекваліфікацію, на працевлаштування. Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві і професійних захворювань забезпечує страхування на випадок втрати працездатності на виробництві.

Аналіз бюджету Пенсійного фонду за останні роки показав, що обсяги його річних доходів і видатків мали стійку тенденцію до зростання. Суттєво поліпшилась структура одержувачів пенсії за їх розмірами. Водночас спостерігається збільшення частки коштів державного бюджету у складі доходів бюджету Пенсійного фонду, що пов'язано із спрямуванням з державного бюджету значних обсягів коштів на виплату щомісячної державної адресної допомоги (дотації) до пенсій та покриття його дефіциту.

Серед недоліків системи державного пенсійного страхування в Україні слід звернути увагу на таке:

чинне законодавство не передбачає повного охоплення загальнообов'язковим державним пенсійним страхуванням усіх категорій осіб, що сьогодні зменшує доходи Пенсійного фонду, а у майбутньому, після досягнення такими особами похилого віку, зумовить додаткові витрати державного бюджету на виплату їм соціальної допомоги;

встановлення для окремих категорій осіб, що працюють на посадах, які дають право на призначення пенсій за іншими пенсійними програмами, підвищених страхових тарифів від 1 до 5 %. порушує встановлений пенсійним законодавством принцип рівноправності застрахованих осіб щодо виконання обов'язків сплати страхових внесків і ставить їх у нерівні умови участі у солідарній системі порівняно з іншими застрахованими. Більше того, законодавство не передбачає врахування при обчисленні пенсій сплачених за завищеними ставками страхових внесків особам, які при виході на пенсію набули право на пенсію лише у солідарній системі, що зумовлює призначення однакових пенсій особам, які сплачували різні страхові внески;

реформування системи пенсійного забезпечення в Україні проводиться в умовах істотного пенсійного навантаження на роботодавців, низького рівня задекларованої заробітної плати та тіньової зайнятості значної частини працездатного населення, що уповільнює удосконалення солідарної системи і ускладнює формування бюджету Пенсійного фонду. Загальна ставка сплати страхувальниками внесків до чотирьох державних страхових фондів є найвищою серед країн СНД. Законодавче зменшення податку з доходів фізичних осіб, обмеження бази обчислення страхових внесків максимальною величиною і встановлення прямої залежності розмірів пенсій від страхового стажу та заробітку суттєво не вплинули на ситуацію. Як наслідок, на сьогодні на одну особу загальновстановленого пенсійного віку припадає 2,3 особи працездатного віку, а офіційно працюючих - 1,5;

відсутність системності у проведенні пенсійної реформи, випереджаюче підвищення розмірів пенсій, порівняно із збільшенням фонду оплати праці, на фоні розтягнутого в часі до десяти років розширення джерел доходів Пенсійного фонду та поетапного звільнення його від невластивих витрат розбалансовують бюджет Пенсійного фонду. Наслідком зазначеного стали касові розриви у виконанні бюджетів Пенсійного фонду, що забезпечуються короткостроковими бюджетними позичками;

невжиття заходів щодо законодавчого розширення джерел та обсягів надходжень до Пенсійного фонду призведе до ще більшого його розбалансування. Повне відшкодування з державного бюджету втрат Пенсійного фонду від надання суб'єктам господарювання пільг зі сплати страхових внесків та розмежування джерел виплати пенсій і допомог, призначених за різними пенсійними програмами, а також належне виконання платниками своїх зобов'язань перед Пенсійним фондом дозволили б уникнути як короткострокових запозичень, так і дефіциту бюджету Пенсійного фонду;

управління пенсійними коштами здійснюється неефективно. Значні їх обсяги відволікалися на фінансування невластивих Пенсійному фонду видатків. Основною причиною зазначеного є встановлення у законах про державний бюджет на відповідний рік за більшістю бюджетних програм з виплати пенсій, призначених за різними пенсійними програмами, а також нормативно-правовими актами видатків не на поточне фінансування виплати пенсій, а на відшкодування уже здійснених Пенсійним фондом виплат, що створює сприятливі умови для відстрочення виконання зобов'язань державного бюджету та цільових фондів перед Пенсійним фондом;

незадовільне виконання Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві, підприємствами та науковими установами зобов'язань перед Пенсійним фондом щодо відшкодування витрат на виплату пенсій і допомог спричинює відволікання власних коштів Пенсійного фонду у значних обсягах;

зволікання зі звільненням Пенсійного фонду від невластивих йому витрат, а також покладання на нього законами про державний бюджет на відповідний рік та нормативно-правовими актами видатків, джерелом фінансування яких є кошти державного бюджету, спричинюють додаткове навантаження на власні кошти Пенсійного фонду;

управління Пенсійним фондом страховими коштами супроводжується порушеннями фінансової дисципліни, які призвели до недоотримання доходів та додаткового навантаження на бюджет Пенсійного фонду;

підвищення мінімального розміру пенсії за віком до рівня прожиткового мінімуму, неспівставне з рівнем зростання мінімальної та середньої у галузях економіки заробітної плати, зруйнувало диференціацію у розмірах пенсій та повернуло до зрівнялівки у пенсіях низько- та середньооплачуваних категорій громадян, що поглиблює проблему приховування заробітної плати від оподаткування, негативно впливає на доходи бюджету Пенсійного фонду та порушує принципи соціальної справедливості;

Фонд загальнообов'язкового державного страхування України на випадок безробіття створений для управління страхуванням на випадок безробіття, проведення збору й акумуляції страхових внесків, контролю за використанням коштів, виплати забезпечення і надання соціальних послуг, здійснення інших функцій відповідно до чинного законодавства. Проведені дослідження показують, що темпи зростання фонду оплати праці, з якого сплачуються страхові внески до Фонду загальнообов'язкового державного страхування України на випадок безробіття випереджають темпи зростання надходжень до Фонду страхових внесків страхувальників, що спричинено законодавчим обмеженням джерел доходів, наявністю заборгованості із заробітної плати, зменшенням кількості платників та існуючою недоїмкою.

Серед недоліків функціонування системи загальнообов'язкового державного страхування України на випадок безробіття, які суттєво знижують його роль у формуванні безпечного соціального середовища в країні, слід назвати:

додаткове навантаження на кошти Фонду, спричинене покладанням на нього законами про державний бюджет видатків, що не відповідають напрямам, визначеним законодавством України. Зокрема, за рахунок коштів Фонду передбачалися видатки нестрахового характеру на витрати з надання матеріального забезпечення і соціальних послуг безробітним з числа незастрахованих осіб. Зазначене порушує принципи загальнообов'язкового державного страхування, оскільки витрати із соціального захисту безробітних з числа незастрахованих осіб перекладаються державою на платників страхових внесків;

середній розмір допомоги по безробіттю складає менше половини законодавчо встановленого розміру прожиткового мінімуму для працездатної особи, що не відповідає вимогам Конституції України та Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття". До того ж спостерігається значна диференціація цих показників за регіонами України;

недосконалим є Порядок обчислення середньої заробітної плати для розрахунку виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, відповідно до якого розрахунковим періодом для визначення середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю є останні 6 календарних місяців перебування особи в трудових відносинах перед настанням страхового випадку за останнім основним місцем роботи. Розрахунковим періодом для осіб, які перебували в трудових відносинах за останнім основним місцем роботи менше повного календарного місяця, є фактично відпрацьований час перед звільненням (всі календарні дні з дня прийняття на роботу до дня звільнення включно), що, в одних випадках, створює умови для отримання безробітними невиправдано високих розмірів допомоги по безробіттю, в інших - занижених;

незначним є розмір одноразової допомоги для організації підприємницької діяльності, а отже таким, що не може суттєво впливати на її організацію, що є одним з факторів, які негативно впливають на можливості формування в Україні надійного механізму самозахисту громадян як стратегічного напряму реформування системи соціального захисту в нашій країні;

низький соціальний ефект в Україні має працевлаштування безробітних шляхом передбаченого законодавством надання дотації роботодавцю, яке відбувається, в основному, на низькооплачувані місця, що не сприяє закріпленню працівників на підприємствах. Залишається низьким рівень працевлаштування, - шляхом надання дотації роботодавцю, - безробітних із числа тих, хто нездатний конкурувати на ринку праці;

спостерігається нерівномірне охоплення зареєстрованих безробітних професійним навчанням, а також суттєва диференціація у розмірах витрат на його здійснення за регіонами країни;

в окремих випадках доведені Державним центром зайнятості завдання не відповідають показникам регіональних програм зайнятості і не узгоджувалися з тенденціями на ринку праці. Спостерігається збільшення кількості осіб, які направляються для навчання за спеціальностями, що не мають попиту на ринку праці, а отже, після закінчення навчання виникає проблема з їх працевлаштуванням за набутою професією. До того ж, професійне навчання безробітних здійснюється, переважно, за відсутності конкретного замовлення роботодавців, що позбавляє безробітних гарантії на працевлаштування;

відсутність законодавчого обмеження обсягу видатків, що спрямовуються на організацію роботи державних цільових соціальних фондів, зумовлює зростання видатків на утримання виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів, яке на сьогодні неадекватне зростанню надходжень до Фонду. При цьому Державний центр зайнятості не забезпечує ефективне управління коштами на зазначену мету;

недосконалість Порядку обміну інформацією між Державною податковою адміністрацією України, Пенсійним фондом України та Державним центром зайнятості унеможливлює ефективний контроль центрів зайнятості за обґрунтованістю виплат матеріального забезпечення особам, які перебувають на обліку як безробітні.

Окремим видом загальнообов'язкового державного соціального страхування громадян є матеріальне забезпечення і соціальні послуги, здійснювані Фондом соціального страхування по тимчасовій втраті працездатності, кошти якого спрямовуються на фінансування допомоги по тимчасовій непрацездатності; допомоги по вагітності та пологах; допомоги на поховання; забезпечення оздоровчих заходів. Незважаючи на те, що залишається суттєвою заборгованість по виплаті допомоги по тимчасовій непрацездатності за рахунок коштів соціального страхування, зростання обсягів витрат Фонду та скорочення відносного показника кредиторської заборгованості вказує на підвищення ефективності його роботи.

Згідно із Законом "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" в Україні створений відповідний фонд, за рахунок коштів якого здійснюється відшкодування збитку, нанесеного працівникові через ушкодження здоров'я, пов'язане з виконанням ним трудових обов'язків. Динаміка виплат з бюджету Фонду потерпілим, які постраждали на виробництві (членам їх сімей) свідчить про збільшення їх обсягів, але сталою і неприйнятною для соціальної держави є кількість потерпілих (починаючи з 2001р. в середньому 300 тис. осіб щорічно). Вражають дані щодо кількості травмованих осіб із смертельним наслідком та випадків смерті від профзахворювань. За висновками експертів Фонду майже 78 % нещасних випадків на виробництві сталися через організаційні причини (порушення трудової і виробничої дисципліни), близько 15 % - через технічні причини (незадовільний технічний стан виробничих об'єктів, засобів виробництва, транспортних засобів). Отже, основними напрямами зменшення видатків Фонду страхування від нещасних випадків на виробництві - це поліпшення організаційних заходів з охорони праці, модернізації чи заміни обладнання та технологій, медико-профілактичних заходів тощо. Це, в свою чергу, передбачає необхідність внесення змін і доповнень до чинного законодавства не тільки з питань охорони праці. Так, створенню безпечних умов праці могло би сприяти більш повне використання державою стимулюючої ролі податкового регулювання інноваційно-інвестиційної діяльності та технічного переоснащення виробництва.

Відповідно до Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування в Україні має бути запроваджений ще один вид страхування - загальнообов'язкове державне медичне страхування. Рівень здоров'я населення будь-якої країни значною мірою впливає на процеси і результати її соціально-економічного розвитку, демографічну ситуацію і стан національної безпеки. Тому в системі соціального захисту важливе місце посідає забезпечення можливості одержання необхідної, своєчасної та якісної медичної допомоги. На сьогодні для більшості громадян України отримання якісної медичної допомоги потребує значних витрат. Норма статті 49 Конституції України, відповідно до якої держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування, не забезпечується. Сучасний стан системи охорони здоров'я не дозволяє у повній мірі забезпечити право громадян на медичну допомогу на рівні, передбаченому міжнародними стандартами та законодавством України. Тому запровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування є невідкладною потребою забезпечення громадян належним медичним страхуванням.

У п'ятому розділі - "Удосконалення фіскальної системи України у контексті соціальної безпеки і соціального розвитку особи і суспільства" - розроблено напрями посилення соціальної спрямованості реформування податкової системи, запропоновано комплекс заходів щодо підвищення ефективності бюджетного регулювання соціальних процесів в українському суспільстві, обґрунтовано напрями оптимізації системи державних цільових фондів з метою забезпечення соціальної безпеки особи і суспільства, визначені соціальні пріоритети фіскальної політики держави в умовах глобалізації.

У контексті вирішення пріоритетних завдань соціальної політики та виходячи із стратегічних цілей української держави - побудови конкурентоспроможної соціально орієнтованої ринкової економіки та інтеграції у європейське співтовариство, однією з домінант фіскальної політики в Україні в умовах постійної обмеженості ресурсів є підвищення ефективності фіскального регулювання соціального розвитку суспільства. Для цієї домінанти характерною є багатовекторність спектрів її прояву, де магістральними напрямами є підвищення рівня використання, а також нагромадження і розширення соціально-регулятивного потенціалу фіскальної системи України та формування альтернативних джерел фінансового забезпечення суспільних послуг.

Суттєві можливості щодо підвищення рівня фінансового забезпечення реалізації соціальної функції держави пов'язані з розширенням бази оподаткування та посиленням дисципліни виконання податкового законодавства; збільшенням державних доходів за рахунок оптимізації системи неподаткових надходжень; перерозподілом і раціоналізацією державних видатків; реформуванням міжбюджетних відносин та системи державних позабюджетних цільових фондів.

Вирішення питання щодо розширення податкової бази багато представників урядових, політичних та наукових кіл пов'язують зі зменшенням ставок податків. Така точка зору вимагає обережного підходу до її практичної реалізації, оскільки реформування податкової системи України має бути узгодженими із завданнями формування в країні підвалин соціально орієнтованої ринкової економіки, побудова якої передбачає суттєве підвищення державних витрат на розвиток охорони здоров'я, освіти, науки, культури. Досвід же розвинутих країн і України свідчить про те, що зниження ставок податків далеко не завжди супроводжується виведенням капіталів "з тіні" і збільшенням на цій основі надходжень до бюджету. Існування надмірного податкового тягаря у більшій мірі обумовлено іншими, ніж ставки оподаткування, причинами, серед яких нерівномірний розподіл податкових зобов'язань між платниками, недотримання принципу рівності платників перед законом, а також причинами, які знаходяться за межами податкових правовідносин. Зменшення ставок податків не є нагальним для України і на нинішньому етапі така політика може призвести до значних втрат для бюджету. Зниженню ставок обов'язкових платежів у майбутньому можуть сприяти структурні зміни у податковій політиці та управлінні податками, спрямовані на розширення бази оподаткування. Вирівнюванню податкового навантаження в Україні та зменшенню його тиску на групи населення з різними доходами могло б сприяти запровадження диференціації ставок податку на додану вартість у розрізі товарів першої необхідності та широкого вжитку, а також введення прогресивної шкали оподаткування по податку з доходів фізичних осіб.

Важливим джерелом збільшення обсягів бюджетних коштів є зменшення податкових пільг, які передбачають повне або часткове звільнення платників від сплати податку, що скорочує податкові надходження до бюджету. Оскільки цілі державної політики можуть бути також досягнуті шляхом субсидування чи іншого прямого фінансування витрат, податкові пільги можна вважати еквівалентними бюджетним видаткам. Податкові пільги в Україні застосовуються по всіх головних джерелах податкових надходжень, включаючи ПДВ, податок з доходів фізичних осіб, плату за землю, акцизний збір та інші обов'язкові платежі. Уряд поступово, але стабільно скорочує податкові пільг. Незважаючи на те, що питома вага податкових витрат у ВВП істотно скоротилася, їх обсяги залишаються відчутними. Політика у сфері надання податкових пільг повинна здійснюватися на основі їх глибокого теоретико-економічного аналізу, що передбачає чітке визначення їх обсягу, всебічний аналіз економічного ефекту та перекручень, що їх створюють пропоновані (та існуючі) податкові звільнення, оцінку результатів податкових пільг, запроваджених у минулому; організаційне і нормативно-правове забезпечення такої оцінки. Обговорення податкових пільг повинно стати складовою бюджетного процесу. Це означає, що стосовно податкових пільг мають діяти ті ж правила та вимоги, що й до інших видатків бюджету. Розгляд податкових пільг на етапі бюджетного планування може не тільки сприяти більш точному визначенню пріоритетів, але й підвищити ефективність бюджетних видатків у цій сфері.

Щодо реформування системи адміністрування податків у контексті завдань щодо збільшення обсягів бюджетних надходжень слід звернути увагу на більш повне використання потенціалу установ, що здійснюють контроль у сфері справляння обов'язкових платежів. Цей потенціал стосується різних напрямів їх діяльності - від механізмів здійснення оперативного та якісно контрольованого процесу реєстрації, належного моніторингу надходжень і платників податків до забезпечення платникам податків середовища, яке б стимулювало їх дотримуватися діючого податкового законодавства.

Збільшенню державних доходів може сприяти більш повне використання фіскального потенціалу неподаткових платежів, підвищення ефективності діяльності держави як власника та співвласника значної частини засобів виробництва, створення адекватного перехідним умовах механізму реалізації рентних відносин та вдосконалення системи рентних платежів з природних ресурсів і т. ін. Низький рівень ефективності використання можливостей неподаткових платежів в Україні як засобу реалізації соціальної функції держави у значній мірі обумовлений певними неузгодженостями податкової та бюджетної систем, які суттєво знижують регулюючий вплив фіскальних інструментів на соціально-економічні процеси у суспільстві, оскільки наслідком таких суперечностей є викривлення у потоках інформації та методиках розрахунку важливих показників, а відтак, неможливість прийняття чітких, виважених, обґрунтованих на основі об'єктивних даних управлінських рішень.

Оптимізація системи державних видатків не може бути здійснена без докорінної перебудови системи соціальних виплат. Серед напрямів вдосконалення їх системи з метою раціоналізації державних видатків головними, на нашу думку, є:

- удосконалення моніторингу системи соціальних виплат шляхом визначення конкретних цілей, завдань та показників виконання бюджетних програм соціального захисту населення, запровадження нових методологічних підходів до визначення показників бідності, забезпечення проведення оцінки і моніторингу ефективності системи державної соціальної допомоги;

- упорядкування видів державної соціальної допомоги, здійснення заходів щодо посилення адресності соціальної підтримки окремих груп населення з урахуванням матеріального стану та умов проживання сім'ї;

- спрощення процедур призначення всіх видів державної соціальної допомоги;

- запровадження нової технології прийому громадян в органах праці та соціального захисту населення за принципом "єдиного вікна";

- удосконалення інституту державних соціальних інспекторів;

- модернізація інформаційних і комунікаційних технологій та удосконалення зв'язків з громадськістю, в першу чергу, формування єдиної бази даних отримувачів державної соціальної допомоги та ЄДАРП, інтегрованих з базами даних ДПА України, Пенсійного фонду, державної служби зайнятості, фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, державних органів реєстрації актів цивільного стану, створення відповідних загальнодержавних мереж;

- впровадження міжнародного досвіду використання сучасних соціальних технологій та методів роботи, у тому числі розвиток благодійництва у сфері надання соціальної допомоги соціально вразливим верствам населення.

Одним з ключових моментів реформи бюджетного процесу в Україні є удосконалення програмно-цільового методу бюджетного планування, яке у теперішній час здійснюється у формі державних цільових програм. На сьогодні цілі і очікувані результати багатьох цільових програм сформульовані без належних критеріїв і індикаторів оцінки їх досягнення, відсутні чіткі процедури фінансового забезпечення і дотримання жорстких бюджетних обмежень. Адміністративна відповідальність за реалізацію тієї чи іншої програми у більшості випадків розподілена між декількома розпорядниками бюджетних коштів. В результаті фінансові ресурси, які виділяються на більшість цільових програм, з одного боку, фактично є різновидом додаткового кошторисного фінансування виконуваних державними органами виконавчої влади поточних функцій, а з іншого - обсяг цих коштів практично постійно піддається змінам, чим виправдовується нечіткість формулювань цілей і результатів програм та низький рівень відповідальності за їх досягнення. Відсутність чіткості у визначенні цілей і результатів державних цільових програм унеможливлює якісний фінансовий контроль за їх виконанням, оскільки вони не підлягають чіткому кількісному виміру.

Яким би досконалим не був механізм розподілу державних коштів, без належного фінансового контролю у сфері бюджетних видатків досягти високого рівня ефективності їх використання неможливо. В Україні до цих пір не розроблена єдина політика в області державного фінансового контролю, не врегульована його нормативно-правова база, відсутня координація діяльності у цій сфері. Наслідком цього є значні обсяги незаконного та неефективного витрачання державних коштів, що суттєво знижує фінансові можливості системи фіскального забезпечення реалізації соціальної функції держави в нашій країні. Дослідження соціально-політичних та економічних аспектів державного регулювання соціального розвитку і державного контролю за бюджетними коштами в Україні на сучасному етапі її розвитку дозволяють сформулювати деякі пропозиції у напрямі удосконалення контролю за фінансами, що акумулюються у державній казні: