Анализ современного бюджетного устройства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Научные основы организации бюджетного процесса

1.1 Потребность государства в финансовых ресурсах

1.2 Подходы к организации бюджетного процесса

2. Сравнительный анализ бюджетного процесса в РФ и США

2.1 Участники бюджетного процесса в РФ и США

2.2 Отличительные особенности этапов исполнения бюджета в РФ и США

2.3 Контроль за исполнением бюджета в РФ и США

3. Направления совершенствования организации бюджетного процесса в РФ

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

Бюджетный процесс является одним из наиболее важных институтов любого государства, эффективность функционирования которого оказывает непосредственное влияние на качество экономического роста и уровень общественного благосостояния. Именно этим фактором объясняется столь серьезное внимание, которое в последнее время стало уделяться вопросам бюджетного устройства и бюджетного процесса.

В статье 184, описывающей процедуру составления проекта федерального бюджета, не дается четкого ответа на вопрос: какие именно аналитические данные должны лечь в основу разрабатываемого Минфином проекта бюджета. Из ч.4 указанной статьи следует, что Минфин руководствуется выбранным Правительством "планом-прогнозом функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащим основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики". Однако содержание плана-прогноза нигде в Кодексе не раскрывается, не указывается, на какой орган возлагается его разработка, и как соотносится этот документ с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год, подготовка которого возложена на Министерство экономики. Неясно также, зачем разрабатывается прогноз социально-экономического развития, если в основу проекта бюджета кладется не он, а некий план-прогноз функционирования экономики Российской Федерации.

Кроме того, нормы этой статьи входят в противоречие с нормами ч. 3 ст. 172 БК, в соответствии с которой составление бюджета соответствующего уровня основывается не на плане-прогнозе функционирования экономики, а на комплексе документов, в который помимо прогноза социально-экономического развития входят:

* бюджетное послание Президента Российской Федерации;

* основные направления бюджетной и налоговой политики;

* прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

* план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Последний из перечисленных документов представляется особенно важным при формировании расходной части бюджета. План развития государственного или муниципального сектора экономики включает в себя сводный план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями. В соответствии со ст. 177 БК этот план формируется с учетом утвержденных Правительством РФ нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг и задания на предоставление этих услуг. Таким образом, теоретически именно план предоставления государственных (муниципальных) услуг должен предопределять размер бюджетных ассигнований главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета.

Стабильность функционирования бюджетного процесса- один из наиболее важных показателей, характеризующих устойчивость экономики, и прежде всего состояние социальной сферы. Решение проблем, связанных с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, обеспечивает снижение социальной напряженности в стране.

Несмотря на значительные достижения в области бюджетного строительства, в настоящее время отечественная бюджетная система нуждается в серьезных преобразованиях, которые должны способствовать большей прозрачности бюджетного процесса и повышению эффективности функционирования всей бюджетной системы.

Актуальность темы обуславливается тем фактом, что посредством государственного бюджета создаются условия для реализации социальных программ, обеспечения сохранности окружающей среды, стимулирования научно-технического прогресса, поддержания обороноспособности, выполнения иных государственных функций. Соответственно, нормальное функционирование хозяйственного механизма невозможно без совершенствования бюджетных отношений, без последовательного проведения научно разработанной бюджетной политики, без наличия эффективной системы управления бюджетным процессом.

Предметом исследования данной работы является бюджетный процесс России, ее сравнительный анализ с бюджетным процессом в США.

Цель исследования данной темы - анализ современного бюджетного устройства и основных принципов построения бюджетного процесса, а также сравнительный анализ с бюджетным процессом США.

Для выполнения поставленной цели необходимо решить ряд задач, а именно:

ознакомится с основными теоретическими понятиями относящихся к государственному бюджетному процессу, составление, рассмотрение утверждение и контроль бюджетного процесса РФ и США, правовые основы функционирования и т.д.;

проанализировать основные тенденции развития бюджетного процесса, дать оценку соответствия современного бюджетного процесса Российской Федерации

выявить основные проблемы совершенствования бюджетного процесса и дать рекомендации по повышению его устойчивости.

Структура высшей квалификационной работы состоит из введения, трех глав, заключения ,списка используемой литературы, приложения.

В введении обоснована актуальность темы.

В первой главе описывается потребность государства в финансовых ресурсах, а также подходы к организации бюджетного процесса.

Во второй главе проведен сравнительный анализ бюджетных процессов РФ и США. Здесь рассмотрены такие вопросы как: участники бюджетных процессов РФ и США, отличительные особенности исполнения бюджетов РФ и США, контроль за исполнением бюджетов РФ и США.

В третьей главе представлены направления совершенствования организации бюджетного процесса .

В работе использовались нормативные и статистические материалы, учебная литература, статьи из периодических изданий

1. Научные основы организации бюджетного процесса

1.1 Потребность государства в финансовых ресурсах

И государство, и рынок, и финансы являются подсистемами в рамках глобальной структуры общества. Они сосуществуют в течение всей истории развития общества, от которой остались письменные источники и с самого начала оказались в тесной связи и зависимости.

Государство возникло как результат развития процесса самоорганизации общества.

Разумеется, главной функцией государства является обеспечение стабильности общества, защита его от внешних врагов и установление определенного порядка внутри самого общества. Не исключено, что эти нормы были выработаны в ходе длительного предшествующего развития общества, закреплены традицией и уже впоследствии стали, так сказать, официальными нормами права. Государство создало право, т.е. важнейшее условие экономического развития, без этого никогда не возникли бы ни развитый рынок ни финансы. Государство знает интересы общества и добивается их реализации. Поскольку общество -- динамичная, меняющаяся система, то и государство должно заботиться об этом развитии с тем, чтобы оно шло в нужном и выгодном для общества направлении.

Государство всегда нуждалось в средствах для обеспечения своего существования и функционирования. Но о появлении государственных финансов в строгом смысле можно говорить только в том случае, когда доходы и расходы государства приобретают преимущественно денежную форму. А денежные отношения начинают играть важную роль в обществе только при наличии развитого рынка. Поэтому государство, рынок и деньги на определенной стадии исторического развития порождают своеобразный комплекс, который называется "государственные финансы".

Чем лучше обстоит дело с соблюдением прав собственности в хозяйственной сфере, тем выше уровень развития финансовой системы в обществе.

Потребность в денежных ресурсах у государства всегда очень большая и всегда превышает реальные возможности их получения. Государство, опираясь на силу принуждения, может заставить субъектов хозяйственной деятельности и других членов общества отдать ему не только часть финансовых ресурсов, но и изъять их целиком. Однако это невыгодно и опасно для самого государства. Такая политика приведет к снижению заинтересованности в росте производства и доходов, а возможно, и к сокращению того и другого, что неизбежно сократит в дальнейшем и доходы государства. Поэтому мера изъятия финансовых ресурсов государством должна тщательно обосновываться и не препятствовать нормальному экономическому развитию. Государственные финансы являются частью общей финансовой системы, их специфика заключается в том, что они осуществляют только так называемое чистое перераспределение, они не участвуют в формировании ни первичных доходов, ни конечных доходов за небольшими исключениями.

При обсуждении данного вопроса следует иметь в виду, что сама по себе та или иная доля государственных расходов в ВВП не может быть целью государственной финансовой политики. Она возникает как результат конкретных решений, принимаемых государством по экономическому и социальному развитию общества. Если эти решения эффективны, то соответствующие расходы оправданы и доля государственных затрат в ВВП выступает просто как дополнительный оценочный показатель. На этот показатель к тому же существенно влияет специфика страны и общества. Только серьезный анализ может выявить причины расхождения доли государственных расходов в ВВП в разных странах и увязать их с конкретными факторами развития экономики, действующими в этих странах. Обязательно следует учитывать, что все взаимовлияние государства и рынка основывается на системе правовых норм, обеспечивающих стабильность и выгодность складывающихся отношений для всех их участников. Государство и рынок разные подсистемы единого общественного комплекса (Лушин С.И., Слепов В.А. "Государственные и муниципальные финансы") , но они постоянно взаимодействуют друг с другом по многим направлениям. Как правило, сфера этого взаимодействия связана с экономическими и социальными проблемами. Взаимоотношения государства и рынка естественно менялись в ходе истории. Кроме того, в разных странах эти отношения складывались весьма специфично. Не касаясь глубокой истории, сосредоточимся на современных отношениях государства и рынка.

Во-первых, государство заинтересовано в развитии рынка, так как именно рынок порождает те денежные доходы, часть которых изымается государством. Но эта заинтересованность не должна принимать форму постоянной плотной опеки. Государство и рынок в значительной мере независимы друг от друга и эту меру надо соблюдать. Суть рынка -- в самостоятельности решений, принимаемых его участниками, без нее рынок развиваться не может. Определенные ограничения свободы рыночных отношений государство иногда все же устанавливает, но только если это необходимо как в интересах общества, так и в интересах самого рынка.

В целом отношения рынка и государства должны быть партнерскими, чтобы от них выигрывало общество, как макросистема. Правильное взаимодействие государства и рынка имеет целью рост общественного производства, в первую очередь, за счет повышения его эффективности, использование возрастающих доходов на решение насущных социальных проблем: подъем уровня жизни, сокращение разрывов в доходах между членами общества, создание условий для развитая творческих способностей каждого человека, надежное медицинское обслуживание, достаточное пенсионное обеспечение и т.д. Возможности социальной помощи, перераспределения доходов в пользу малоимущих слоев населения как раз и зависят от развития рыночных отношений, так как они в современных условиях -- главный фактор роста доходов в обществе, повышения эффективности, а значит, и рентабельности производства. Чтобы использовать нерыночные ("безэквивалентные") формы распределения, нужно усиленно развивать рынок. Во-вторых, существует определенная зависимость между формами государства и экономической структурой общества. Считается, что рынок, как воплощение полной экономической свободы в наибольшей мере соответствует демократии как государственному устройству, или наоборот, демократия соответствует рынку. Такая зависимость действительно существует, и ее следует использовать, хотя историческая практика демонстрирует иногда самые причудливые сочетания политической и экономической свободы (несвободы) в разных странах.

Взаимоотношения государства и общества, государства и рынка, роль государственных финансов в ходе исторического развития существенно менялись. Функции государства постепенно расширялись, помимо чисто военных, правоохранительных и других, связанных с применением силы и наказаний, обязанностей, все большее место в деятельности государства стали занимать чисто экономические проблемы.

Вместе с расширением и усложнением функций государства менялась и роль государственных финансов, они стали главным средством регулирования экономического развития общества государством, существенно возросла доля государственных финансовых фондов в общем доходе стран, т.е. в валовом внутреннем продукте. Усилились связи и взаимное влияние государства и рынка. Возникла двусторонняя зависимость рынка и государственных финансов. В теоретических построениях рынок выступает как безупречная саморегулирующаяся система. Его характерные признаки: совершенная конкуренция, невозможность повлиять на установившиеся цены ни производителю. ни потребителю, доступность необходимой информации о всех технологиях производства и о всех произведенных товарах любому участнику рынка, равенство цен предельным затратам производителя и предельной полезности для потребителя, как предпосылка соответствия спроса и предложения, и т.д.

Саморегулируемость рынка, безусловно, имеет место, но она не носит абсолютного характера и вполне возможны ее радикальные нарушения. Отсюда и обязанности государства по наблюдению за рынком и его регулированию. И финансовая система также не может опираться на теоретически безупречные но реально не функционирующие модели (Маркина Е.Ф. "Финансы" учебник-М Финансы и статистика, 2004 год). Государственные финансы должны основываться на сугубо конкретных характеристиках действующего рынка, поэтому его состояние непосредственно интересует государство. На основе этого интереса и возникает практика регулирования рынка государством, направленная на повышение его эффективности, т.е. на рост объемов производимой продукции и доходов и на снижение уровня конфликтности между участниками рыночных отношений. А это является главной предпосылкой успешного развития всего общества и совершенствования самого государства.

С другой стороны, финансовая система, возникающая на основе функционирования рынка, которая включает в себя и государственные финансы, является наряду с правовыми воздействия со стороны государства на рынок, так как это сугубо реальный, конкретный и весьма работоспособный механизм воздействия на экономические процессы, и в первую очередь на рыночные отношения. Государство, проводя определенную финансовую (налоговую) политику, воздействует на рынок, ограничивая отрицательные воздействия его "свободного" развития и стимулируя более широкое использование рыночных принципов в тех сферах хозяйства и общественной деятельности, где это дает очевидный выигрыш. Финансовую политику государства в данном случае надо понимать в широком смысле слова, включая и выдачу льготных кредитов, конкурсных гарантов и прямое финансирование важных объектов в частном секторе.

Таким образом, в рыночной экономике средством регулирования рынка со стороны государства становится принятие законов и его финансовая политика в широком смысле слова, а государственные финансы оказываются в тесной связи с проблемами развития рынка. Поэтому и изложение курса государственных финансов тесно связано с анализом взаимоотношения государства и рынка. Для обсуждаемого вопроса очень важное значение имеет трактовка "экономической" роли государства.

В современных условиях государство рассматривается экономической наукой не как простом "нахлебник", а как общественный сектор производства важных благ, который тесно связан с рыночным сектором производства, а иногда даже конкурирует с ним.

В настоящее время следует рассматривать деятельность государства не только как расход собранных общественных средств на содержание полиции или армии и тому подобные цели, а как производство специфических благ, обычно называемых общественными благами.

Естественно, что рассмотрение государства как финансовой структуры существенно отражается на трактовке государственных финансов. Они (в части производства общественных благ) не просто вычет из общественного богатства, а производственные затраты, создающие определенный конечный результат. Например военные расходы создают безопасность государства-страны. Можно спорить, как учесть этот результат в статистике ВВП, в национальных счетах и т.п., но сам факт присутствия такого результата не подлежит сомнению. Разумеется, здесь много сложного и спорного. Безопасность страны создается, но не продается ее потребителям, т.е. нет столь важного критерия ее общественной необходимости, как реализация. В этом и состоит ее принципиальное отличие от рыночного товара. Предполагается, что в частном секторе перепроизводство какого-либо товара будет отрегулировано спросом и предложением, что касается общественных благ, то перепроизводство (недопроизводство) национальной безопасности может быть установлено только в порядке экспертной оценки специалистов-профессионалов как в сфере военных дел, так и в сфере политики. Вероятность субъективных ошибок в этом случае значительно возрастает, поэтому обычно для обеспечения безопасности средства тратятся "с запасом".

Но отличительные свойства государственных финансов отнюдь не сводятся к производству за их счет общественных благ. Существуют и другие направления использования государственных финансовых ресурсов. Государство может производить и обычные материальные блага как индивидуального, так и общественного назначения, поскольку с позиций рынка это производство оказывается невыгодным (чаще всего это происходит в сфере коммунальных услуг). Государство может брать на себя расходы в сферах рискованных вложений, необходимых для производства высокотехнологичной продукции, поощрять создание новых предприятий с целью недопущения монополии на рынке или ее нарушения, если она уже возникла, а правовых рычагов для урегулирования ситуации недостаточно, и т.п. Таким образом, область соприкосновения интересов государства и рынка весьма обширна. Она включает в себя отношения и регулирования со стороны государства и конкуренции между обеими системами и сотрудничества с целью глобального выигрыша в масштабах всего общества. Во второй половине XX в. эта тема интенсивно разрабатывалась прежде всего американскими учеными (Масгрейв, Стиглиц, Бькженен, Эрроу и др.).

Многие из их выводов стали общепринятыми положениями учебников по государственным финансам.

Со времени появления первой работы Р. Масгрейва принято считать, что государственная финансовая политика (регулирование государством действий рынка) имеет три основных направления:

совершенствование размещения ресурсов производства товаров и услуг;

перераспределение (безвозмездное) определенной части доходов и материальных благ между группами населения под влиянием существующих в данной стране традиций и сформировавшегося общественного мнения;

разнообразные меры, направленные на обеспечение устойчивого экономического роста в стране и на прогрессивные изменения в структуре экономики.

За каждым из указанных трех направлений государственной финансовой политики скрывается внушительная и достаточно сложная система конкретных мер, привязанных к определенным объектам. В общем виде можно сказать, что деятельность государства, в соответствии с указанными целями, призвана скорректировать недостатки рыночного механизма как экономической базы современного общества и обеспечить его более эффективную работу.

1.2 Подходы к организации бюджетного процесса

Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной и местной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов, а также составлению и утверждению отчета об его исполнении.

Срок действия утвержденного бюджета называется бюджетным годом; в нашей стране он определен в двенадцать месяцев и совпадает с календарным годом (с первого января по тридцать первое декабря).

Впервые в дореволюционной России бюджетный год, равный календарному, был установлен Указом Петра I с первого января 1700 года, что в последствии было подтверждено постановлением СНК от двадцать третьего декабря 1919 года. И лишь с 1922 года по 1930 год бюджетный год в России приравнивался к сельскохозяйственному (с первого октября по тридцатое сентября).

В основе бюджетного процесса лежат принципы, характерные для бюджетного устройства Российской Федерации: единства, полноты, реальности, гласности, достоверности, адресности, самостоятельности всех бюджетов.

Вместе с тем для бюджетного процесса характерны и некоторые другие принципы.

Так, распределение полномочий в бюджетном процессе основано на принципе разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей. В соответствии с этим принципом составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов к функциям органов представительной власти.

Всем без исключения стадиям бюджетного процесса свойственен принцип специализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы по источникам, а расходов - по целевому их направлению. Принцип специализации бюджетных показателей реализуется через бюджетную классификацию, систематизированную группировку доходов и расходов бюджетов по однородным признакам. Бюджетная классификация оформляется специальным юридическим актом.

Для бюджетного процесса характерен и принцип ежегодности, выражающийся ежегодном повторении его стадий. Разработка и принятие бюджетов на больший или меньший период времени не нарушает принципа ежегодности бюджета и бюджетного процесса, так как годовые бюджеты принимаются в любом случае.

В целом, правовое регулирование бюджетного процесса было неравномерным: одни его стадии были разработаны лучше, другие - несколько хуже. Так, в бюджетном законодательстве практически полностью отсутствовали нормы, регламентирующие процесс исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов, ответственность за нарушение бюджетных обязательств. На законодательном уровне даже не была закреплена казначейская система исполнения бюджетов: Федеральное казначейство действовало на базе президентского указа № 1556 от 08. 12. 1992 г., при этом даже не была отменена норма ст. 15 Закона "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса", устанавливающая банковскую систему исполнения бюджета.

В отсутствие постоянно действующего акта, определяющего принципы взаимоотношений субъектов бюджетной системы РФ, они ежегодно менялись, что дезориентировало органы власти субъектов Российской Федерации при выработке собственной бюджетной стратегии.

2. Сравнительный анализ бюджетного процесса в РФ и США

2.1 Участники бюджетного процесса в РФ и США

Бюджетный процесс включает в себя составление, рассмотрен утверждение и исполнение всех видов бюджета. В него входят также утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль за ходом бюджетного процесса на всех его стадиях. Бюджетный процесс осуществляется по жестко установленным правилам в силу важности бюджета как экономического инструмента. Утверждение проекта, контроль исполнением, утверждение отчета об исполнении бюджета -- все процессы формирования бюджета, его исполнения и контроля за использованием выделенных бюджетных ассигнований находятся в компетенции определенных органов законодательных и исполнительной властей. Законодательная база бюджетного процесса в РФ строится исходя из федеративного устройства государства. Главный закон, регулирующий бюджетные отношения в России, -- это Бюджетный Кодекс РФ. Бюджетный кодекс вводит специальные понятия "бюджетные полномочия" и "участники бюджетного процесса". Под бюджетными полномочиями в общем смысле понимается предоставление возможностей каким-либо организациям и должностным лицам принимать участие в, бюджетном процессе.

На каждом уровне власти бюджетная компетенция имеет свои особенности. Полномочия органов власти закреплены в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе РФ, Законе РФ "Об основах бюджетных прав представительных и исполнительных органов государственной власти республике составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" и в целом ряде других законов. Федеральные органы власти осуществляют законодательное регулирование бюджетных отношений. Они устанавливают основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые находят конкретные отражения в нормативах документах органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Органы власти РФ формируют и исполняют федеральный бюджет. При этом российское законодательство детально регламентирует порядок осуществления бюджетного процесса. По федеральному бюджету ежегодно принимается специальный федеральный закон.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) контроля.

Участниками бюджетного процесса в РФ выступают:

Президент РФ;

органы законодательной (представительной) власти; органы

исполнительной власти (высшие должностные лица объектов РФ,

главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного и муниципального финансового контроля,

государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ изложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета. Включение государственных внебюджетных фондов в число участников бюджетного процесса (а оно необходимо) лишний раз подчеркивает искусственность их отделения от бюджета. Из приведенных положений Бюджетного кодекса РФ следует, что на федеральном уровне участниками бюджетного процесса с соответствующими полномочиями являются высшие органы законодательной и исполнительной власти, включая, естественно, и Президента РФ как высшее Должностное лицо. Конкретно в число этих органов входят Федеральное собрание от законодательной власти, Правительство и круг важнейших министерств ведомств от исполнительной власти. Наиболее важные из них: Министерство финансов и его система, контрольные, налоговые и таможенные федеральные службы; Министерство экономического развития и торговли. Контроль за ходом бюджетного процесса осуществляется как подразделениями законодательной (Счетная палата), так и организации, подведомственные Минфину, другими ведомственными контролирующими системами. К участникам бюджетного процесса относится Банк России и некоторые, банки, в основном с государственным участием. Банковская система занята главным образом перечислением бюджетных денег, но России принимает иногда решения, от которых зависят доходы и расходы бюджета, прежде всего в части формирования и обслуживания государственного долга.

Выделим главных участников бюджетного процесса в США. Нынешняя структура Конгресса, распределение полномочий между его отдельными подразделениями, с одной стороны, и между законодательной и исполнительной властью -- с другой, сложились как результат многолетнего реформирования бюджетного процесса в США. В настоящее время главными "игроками" в формировании бюджета со стороны Конгресса выступают:

два бюджетных комитета -- по одному в Сенате и в Палате представителей;

два комитета по ассигнованиям -- по одному в каждой палате Конгресса;

26 подкомитетов по ассигнованиям -- по 13 в Сенате и Палате представителей;

Комитет по финансам Сената и Комитет способов и средств (мобилизации финансовых ресурсов) Палаты представителей;

отраслевые и функциональные комитеты;

бюджетное управление Конгресса.

После поступления правительственного варианта бюджета в Конгресс он "разбирается" на многочисленные фрагменты, которые затем рассылаются в профильные комитеты/подкомитеты. При этом проблемы формирования доходной части бюджета, с одной стороны, и финансирование расходов -- с другой, рассматриваются раздельно и различными комитетами.

Подготовка законов о выделении средств по направлениям расходования находится в ведении комитетов по ассигнованиям каждой палаты Конгресса. Комитеты по ассигнованиям обеих палат Конгресса являются одними из самых могущественных участников бюджетного процесса.

Большую часть работы комитеты по ассигнованиям выполняют через свои 13 подкомитетов. Далее приведен перечень подкомитетов по ассигнованиям в Сенате и Палате представителей Конгресса. Каждый подкомитет ежегодно разрабатывает один закон об ассигнованиях, обеспечивающий финансирование министерств и ведомств, отнесенных к ведению данного подкомитета. Юрисдикция отдельных подкомитетов в обеих палатах Конгресса определена одинаково.

В 2004 г. постановлением Правительства РФ введено понятие администраторы бюджетных средств", включающее в себя главных, распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств; же постановлением введен термин "субъекты бюджетного планирования", в состав которых включаются федеральные министерства и органы федеральной власти, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета" подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Эти нововведения будут способствовать более четкой организации бюджетного процесса.

На федеральном уровне многие ведомства выступают участии бюджетного процесса, не как отвечающие за бюджет в целом, а в ответственных за отдельные статьи доходов и расходов

Соответствующие ведомства представляют свои соображения будущим расходам бюджета в части своей компетенции. Они же отчитываются перед правительством в расходе полученных бюджетных нег. За каждой статьей расходов бюджета стоит либо определенное ведомство, либо какая-то другая организационная структура. Иначе быть не может, ведь деньги должны идти по определенному адресу. Помимо четкого обозначения юридического лица -- получателя бюджетных денег, специально предусмотрено и право на распределение полученных бюджетных денег.

Иначе говоря, юридическое лицо-получатель бюджетных денег может выполнять две функции: оно может само использовать бюджетные средства на свои нужды. Оно может (должно) распределить полученные средства между другими юридическими лицами (как правило, "нижестоящими"). В их полномочия входит очень важное право: они делят полученные суммы средств между конкретными адресами -- юридическими лицами. Главный распорядитель составляет бюджетную роспись, утверждает сметы доходов и Кодов подведомственных бюджетных учреждений, определяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям (Получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета. Распорядитель бюджетных средств имеет примерно те функции, что и главный распорядитель, он находится в подчинении иного распорядителя и работает на более низком конкретном уровне в соответствии с ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

Составление проекта бюджета в РФ и США

Участники бюджетного процесса РФ, наделенные соответствующими полномочиями, и осуществляют бюджетный процесс.

Для бюджетного процесса РФ важно понятие финансового года, конкретный срок действия бюджета. В России финансовый год "падает"( "Государственные и муниципальные финансы" под ред. Лушина) с календарным, но в других странах начало финансового та относится на 1 Первая стадия -- составление проекта бюджета. Бюджет в настоящее время во всех странах составляется на год, но здесь имеются некоторые детали октября либо на 1 апреля и т.п. В таком сдвиге наша финансового года есть некоторый резон.

Бюджет Соединенных Штатов Америки состоит из нескольких томов, излагающих финансовые предложения президента и порядок распределения средств. Основное внимание уделяется предстоящему финансовому году, для которого Конгресс должен одобрить бюджетные назначения. Бюджет предлагает также изменения в уровне финансирования уже установленных программ.

Бюджетные показатели охватывают и последующие четыре года, с тем, чтобы отразить действие данного бюджетного решения в среднесрочной перспективе. Кроме того, документ включает данные по исполнению бюджета последнего финансового года, для сопоставления бюджетных оценок с этими данными.

Составление бюджета начинается не позднее весны каждого года, самое малое за 9 месяцев до его передачи в Конгресс (февраль) и за 18 месяцев до начала финансового года (1 октября). Президент устанавливает общие направления бюджетной и финансовой политики.

Основываясь на этих указаниях Служба управления бюджетом (СУБ) совместно с федеральными ведомствами работает над определениями особых политических указаний и уровня расходов для ведомств как для будущего бюджетного года, так и для последующих четырех лет, с целью постоянного контроля за подготовкой их бюджетных запросов.

К 1 сентября текущего года федеральные агентства и ведомства готовят и представляют проекты программ (смет) в СУБ, которые (при наличии замечаний) могут быть возвращены им на доработку. По каждому агентству и ведомству (в разрезе программ) расчеты затрат делаются на прогнозируемый год и на 5 лет с пояснительной запиской. Многие спорные вопросы решаются между ведомствами и СУБ, причем достаточно часто для их разрешения требуется вмешательство Президента и служащих Белого дома.

В России составление проекта очередного бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала бюджетного года, т.е. в марте, в том же месяце Президент РФ направляет Федеральному Собранию бюджетное послание, в котором формулируется бюджетная политика на предстоящий финансовый год. Следует подчеркнуть, что 10 месяцев -- это как бы "официальный" срок подготовки бюджета. В развитых странах на подготовку бюджета определенного года уделяется значительно больше времени. Проект бюджета в виде прогноза (по ограниченному кругу показателей) может быть составлен значительно раньше, например за два года до начала планового года. Это связано с писанной уже системой непрерывного прогнозирования бюджета.

В декабре ведомства собирают все свои предложения, отсылают их обратно по исполнительной вертикали, где их изучают и вновь согласовывают между соответствующим ведомством и СУБ. Достаточно часто тот или иной вопрос обсуждается напрямую между Президентом и министром. К середине января все решения по бюджету со стороны исполнительной власти уже приняты.

В конце января - начале февраля окончательно подготавливается президентский проект бюджета - пять томов, содержащих несколько тысяч страниц - и с этого момента начинается его всесторонний анализ. Многие годы президент передает бюджет в Конгресс за 8 или 9 месяцев до начала следующего финансового года (1 октября). Представление бюджета Конгрессу намечено законом на первый понедельник февраля, хотя по самым разным причинам не всегда бюджет предоставляется в установленный срок. В некоторые годы Конгресс запаздывал с принятием законов о бюджетных назначениях для финансового года, предшествующего бюджетному году, что препятствовало подготовке бюджета. Хотя такой порядок не требовал от уходящего президента передачи бюджета, было бы нецелесообразно обязывать нового президента составлять бюджет за несколько дней сразу после вступления в должность (20 января).

В то же время, в Конгрессе Бюджетное управление конгресса (БУК) подготавливает и выпускает в конце января доклад, в котором представлены прогнозы состояния экономики на ближайшие несколько лет, оценки федеральных расходов при условии отсутствия резких изменений в текущей политике. Это считается "базовой линией", относительно которой будут оцениваться происходящие изменения в политике.

Подкомитеты по ассигнованиям Сената и Палаты представителей Конгресса

Сельское хозяйство и развитие сельских регионов

Торговля, юстиция, государство и суд

Оборона

Округ Колумбия

Энергия и вода

Иностранные операции

Национальная безопасность

Внутренние дела

Труд, здравоохранение и услуги населению, образование

Законодательная власть Военное строительство

Независимые федеральные организации

Транспорт, казначейство

Ветераны, жилищное и городское развитие,

Помимо высокой степени децентрализаций подготовки бюджетных решений в Конгрессе, можно отметить также и пересечение сфер влияния отдельных комитетов. Большинство федеральных министерств и ведомств контролируется более чем одним комитетом в каждой из палат Конгресса.

Правительство РФ вносит в Федеральное Собрание проект бюджета на следующий год не позднее 15 августа текущего года. Федеральное Собрание должно этот проект рассмотреть и утвердить до конца. После завершения финансового года правительству необходимо поставить отчет об исполнении бюджета не позднее 1 июня следуют" года в Федеральное Собрание. Последнее с участием Счетной палат должно рассмотреть отчет и утвердить его в срок до трех месяцев. Полностью бюджетный цикл от начала работы над проектом бюджета утверждения отчета о его исполнении составляет в России 2,5 года. Это означает, что фактически в каждый момент времени в финансовом ведомстве идет работа одновременно с двумя-тремя бюджетами: исполняется текущий бюджет данного года, составляется проект бюджета следующего года и готовится отчет об исполнении бюджета предыдущего года. Это подчеркивает важность четкой организации всего бюджетного процесса и надежного прогнозирования бюджетных показателей. В сущности, такое прогнозирование с горизонтом три -- пять лет должно быть непрерывным, т.е. такой прогноз нужно составлять каждый год. В некоторых странах одновременно с проектом бюджета на очередной год представляется и прогноз бюджета на следующие два -- три года.

Составление бюджета --начальный этап бюджетного процесса РФ, здесь решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные направления средств и методы покрытия бюджетного дефицита или использования профицита, а также распределение доходов между звеньям бюджетной системы РФ.

Исходным моментом работы над составлением проекта федерального бюджета служит Бюджетное послание Президента РФ. Кроме того, используется следующий материал:

основные показатели социально-экономического развития РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;

основные направления бюджетной и налоговой политики;

оценка результатов исполнения консолидированного и федерального бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период предшествующий плановому.

Формирование федерального бюджета организуется и определяется Правительством РФ, которое своим постановлением поручает Министерству экономического развития и торговли РФ организовать разработку прогноза социально-экономического развития РФ на планируемый год. Минфин РФ по поручению Правительства РФ организует разработку проекта федерального бюджета на планируемый год.

В срок до 1 августа предшествующего Планируемому году Минэкономразвития России представляет в Правительство РФ прогноз социально-экономического развития РФ на панируемый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на несколько последующих лет. На завершающем этапе формирования федерального бюджета Минфин представляет в Правительство РФ проект федерального бюджета на планируемый год.

При составлении проекта бюджета возникает достаточно важная проблема: кто первый из участников бюджетного процесса определяет сумму, расходов, включаемую в проект бюджета, тот, кто тратит эти деньги, или тот, кто выделяет эти ресурсы из общего бюджета.

Одновременно с бюджетными комитетами США было создано Бюджетное управление Конгресса (БУК). БУК -- это организация, насчитывающая в своем составе около 230 профессионалов, преимущественно специалистов по макроэкономике. БУК призвано обеспечить законодателей всей необходимой информацией, объективной и своевременной, для принятия экономических и бюджетных решений. Главная задача БУК в бюджетном процессе -- подготовка ежегодного доклада, содержащего так называемый базисный бюджетный план на десять лет. С этой целью Бюджетное управление составляет независимые прогнозы изменения важнейших макроэкономических показателей на срок от полутора до двух лет, а в средне- и долгосрочных расчетах опирается на тренды численности рабочей силы, производительности труда и сбережений.

Главная задача бюджетного плана, составляемого БУК,-- дать законодателям основу для оценки последствий предлагаемых изменений в налогообложении и расходовании бюджетных средств, в качестве которой и выступает так называемый базисный бюджетный проект. Базисный бюджетный проект показывает, что бы было с бюджетом, если бы в планируемый год и последующие девять лет продолжали действовать последние по времени принятия решения по формированию доходов и расходованию средств и никаких последующих изменений в бюджетной политике не производилось. Можно сказать также, что базисный бюджетный проект -- это спроецированный на несколько лет вперед федеральный бюджет последнего по времени отчетного года, но с учетом прогнозируемых изменений макроэкономических и демографических показателей.

Базисный бюджет в американской практике активно используется в оценке всех предлагаемых бюджетных решений, начиная с рассмотрения президентского проекта бюджета. Анализируя бюджет, представленный Президентом, Бюджетное управление Конгресса использует собственные, отличные от применяемых правительством, предположения о развитии экономики на ближайшие годы и свои методы оценки. В результате анализа определяется, как принятие предлагаемых правительством изменений в политике доходов и расходов отразилось бы на базисном бюджетном плане.

В соответствии со своим статусом Бюджетное управление Конгресса не делает рекомендаций по принятию бюджетных решений. Его задача -- обеспечить законодателей объективной информацией для таких решений, анализом последствий принятия каждого из возможных предлагаемых вариантов. БУК проводит финансовую оценку всех законопроектов, инициированных правительством, комитетами Конгресса или отдельными конгрессменами.

В настоящее время на законодательной стадии бюджетного процесса четко выделяются три важнейших этапа:

принятие Конгрессом Бюджетной резолюции;

разработка 13 ежегодных законов об ассигнованиях в подкомитетах и комитетах Конгресса;

принятие 13 законов об ассигнованиях обеими палатами Конгресса и передача их на подпись Президенту.

Первая задача Конгресса после получения президентского проекта бюджета -- подготовить так называемую Бюджетную резолюцию. В соответствии с постановлением Конгресса от 1974 г. Бюджетная резолюция -- это не закон, а лишь внутренний документ законодателя и, соответственно, не требует одобрения Президента. В процессе подготовки вышеуказанной резолюции каждый комитет обеих палат Конгресса представляет свои письменные рекомендации по формированию доходов бюджета и/или уровню расходов в соответствующих отраслях/организациях.

Бюджетная резолюция -- это укрупненный план Конгресса по доходам и расходам на ближайший финансовый год. Бюджетная резолюция устанавливает суммарные размеры таких показателей федерального бюджета, как доходы, новые - бюджетные полномочия, расходы, дефицит бюджета, государственный долг, прямые кредитные обязательства и важнейшие гарантированные кредитные обязательства. Бюджетная резолюция устанавливает также размеры целевых доходов и расходов системы социального обеспечения, хотя они и считаются внебюджетными. Помимо этого, новые бюджетные полномочия, федеральные расходы, новые прямые кредиты и гарантии по кредитным обязательствам распределяются в бюджетной резолюции между функциональными категориями федеральных затрат.

Разумеется, ни в одной стране не наблюдается монопольного использования какого-либо одного из этих принципов, как правило, имеет место сочетание их использования. Но следует иметь ввиду, что принцип "снизу вверх" ведет к более быстро-общему возрастанию государственных расходов, чем порядок "сверху вниз". Что касается России, то в ней, видимо, более целесообразно преимущественное использование подхода "сверху вниз", так как ее экономическое и финансовое состояние пока еще достаточно сложное и требует более экономичного использования государственных ресурсов.

Главная функция комитетов по ассигнованиям -- подготовка ежегодных законопроектов о выделении средств. С этой целью в подкомитетах детально анализируются материалы, представленные Административно-бюджетным управлением при Президенте, Бюджетным управлением Конгресса, а также проводятся слушания с участием представителей министерств и ведомств. Привлекаются также и независимые эксперты. Помимо слушаний, используется также форма письменных законодательных запросов в министерства и ведомства. По окончании подкомитеты принимают решения об изменении программ, размерах их финансирования, готовят письменные инструкции для их последующего включения в текст законопроектов или в сопровождающие их пояснительные материалы. Затем законопроекты об ассигнованиях направляются в Комитет по ассигнованиям соответствующей палаты Конгресса. В Комитете представленные законопроекты рассматриваются главным образом с точки зрения их соответствия ранее принятой Конгрессом Бюджетной резолюции. В суммарном выражении каждый законопроект в отдельности и все 13 вместе взятые не должны превысить зафиксированных в Бюджетной резолюции лимитов новых бюджетных полномочий и федеральных расходов на рассматриваемый финансовый год.

Комитет по ассигнованиям представляет каждый из 13 законопроектов в палату Конгресса. После проведения дебатов, рассмотрения предложенных поправок законопроект голосуется в целом. Данная процедура аналогична как для Сената, так и для Палаты представителей. Результат -- два проекта одного и того же закона, отражающие позицию нижней и верхней палат Конгресса. Для разработки единого проекта закона созывается специальная согласительная конференция. Подготовленный ею документ голосуется в обеих палатах Конгресса, после чего направляется на подпись Президенту.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета завершается не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году. С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточняет параметры прогноза на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов и утверждает проект закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Рассмотрение и утверждение бюджета в РФ и США

Следующая стадия бюджетного процесса РФ и США -- рассмотрение и утверждение бюджета.

Правительство РФ вносит проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение государственной Думы не позднее 15 августа текущего года. Одновременно ним рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджете государственных внебюджетных фондов. Одновременно указанный законопроект представляют Президенту РФ.

В США Конгресс рассматривает проект президентского бюджета, вносит изменения, одобряет или отклоняет его. Он может изменить уровень финансирования, отменить программы или внести невостребованные Президентом. Конгресс может отменить или ввести налоги и другие источники доходов или внести изменения, влияющие на величину собираемых доходов.

Рассмотрение бюджета Конгрессом США начинается сразу же после его передачи Президентом. Согласно процедуре, установленной постановлением Конгресса от 1979 года, наличие бюджетных средств Конгресс рассматривает до принятия решений по отдельным назначениям. Постановление требует от каждого постоянного комитета Палаты Представителей и Сената предоставление проектов законов по вопросам, относящимся к бюджету, в пределах своих полномочий в Комитеты по бюджету Палаты и Сената. Затем эти комитеты предлагают свои решения по бюджету, устанавливающие уровень для всех доходов, для бюджетных полномочий и расходов в целом, по видам деятельности. Устанавливается также приемлемый уровень бюджетного дефицита и заимствования.

Бюджетное управление конгресса спустя шесть недель после представления президентского бюджета выпускает аналитический доклад, в котором рассматриваются положения президентского бюджета.

После этого главные события разворачиваются в Конгрессе, где два комитета по бюджету - от Палаты Представителей и от Сената - должны сформулировать бюджетную резолюцию на текущий бюджетный год. Верхняя и Нижняя Палаты Конгресса готовят отдельные варианты резолюций (заключений) по проекту бюджета и принимают их на раздельных заседаниях.

Государственная Дума РФ рассматривает проект федерального "О федеральном бюджете на... год" в четырех чтениях. Важную роль в рассмотрении и утверждении проекта бюджета играют соответствующие комитеты Государственной Думы. В течение 40 дней со дня внесения в Государственную Думу Правительством РФ проекта федерального закона "О федеральном бюджете на... год" он рассматривается в первом чтении. В рамках первого чтения утверждаются общая сумма доходов и расходов бюджета и его дефицит или профицит. В отклонения в первом чтении проекта федерального закона Государственная Дума может передать его в согласительную комиссию, вернуть законопроект Правительства РФ на доработку и поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во втором чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона в течение 20 дней со дня принятия законопроекта первом чтении. Здесь утверждаются расходы по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета в пред общего объема расходов, принятого в первом чтении, а также раз: федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

...