Анализ современного бюджетного устройства

В третьем чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона в течение 30 дней со дня принятия законопроектам втором чтении. При этом рассматриваются следующие показатели федерального бюджета:

распределение расходов федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов;

распределение средств федерального фонда финансовой поддержки по субъектам РФ;

расходы на федеральные целевые программы;

проект федеральной адресной инвестиционной программы на планируемый год;

перечень защищенных текущих расходов федерального бюджета;

бюджет развития РФ.

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона в течение 10 дней со дня принятия законопроекта в третьем чтении. В четвертом чтении законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается. Вопросы, решаемые в ходе четвертого чтения, не очень существенны и вполне могли бы быть рассмотрены в ходе предыдущих чтений. Не случайно поэтому выдвигаются предложения об отказе от четвертого чтения. В этом случае число чтений сократится до трех.

Конгресс США не вводит в действие бюджет как таковой. Он предоставляет полномочия расходовать средства для определенных целей, ежегодно принимая некоторые постановления по прямым назначениям. Устанавливая бюджетные назначения, Конгресс не голосует за уровень расходов; даже по бюджетным полномочиям, служащим законному закреплению обязательств государства, которые превращаются в настоящие или будущие расходы. Обычно, до определения бюджетных назначений, Конгресс принимает законодательство, уполномочивающее ведомства разрабатывать особые программы и, в некоторых случаях, устанавливает пределы средств, которые могут быть выделены для этих программ.

Некоторые программы требуют ежегодного одобрения законодательством, некоторые разрешаются на несколько лет, а иные - без указания срока. Конгресс может принять назначение для программы даже если нет специального разрешения для этого.

Проекты постановлений о бюджетных назначениях разрабатываются в Конгрессе США . Комитеты по назначениям (комиссии) каждой палаты имеют полномочия на годовые назначения. Эти комитеты разделены на подкомитеты, которые выслушивают и рассматривают подробные бюджетные материалы, подготовленные ведомствами, в пределах своих полномочий. После принятия постановления комитетом и Палатой, обычно с поправками к представленному проекту, оно передается в Сенат, где последует его тщательное рассмотрение. В случае разногласия между двумя палатами Конгресса расхождения должен разрешать совещательный комитет, состоящий из членов обеих палат. Доклад совещательного комитета направляется обеим палатам для одобрения. Когда расхождения устранены и согласовано постановление (вначале в Палате, затем в Сенате), оно направляется Президенту как принятый законопроект для утверждения или отклонения.

Если работа над одним или несколькими постановлениями не завершена к началу финансового года, Конгресс вводит в силу совместное решение, чтобы предоставить полномочия затронутым ведомствам продолжить финансовые сделки после определенного срока или до утверждения законопроекта об этих назначениях. В некоторые годы часть или все государство финансировалось весь год продлевающими бюджетными решениями. Такие решения должны быть предоставлены президенту на одобрение.

Одновременно с утверждением бюджета в РФ устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего финансового года. Суммы оборотной кассовой наличности служат своеобразным средством для финансирования временных кассовых разрывов. Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на иной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: "О внесении изменений и пополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" и "О бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации".Эти проекты рассматриваются и утверждаются параллельно с проектом федерального бюджета.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон "О федеральном бюджете на... год" в течение пяти дней со дня его принятия передается Совету Федерации, который должен рассмотреть федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня его представления Государственной Думой. Правда, проект закона он получает раньше, одновременно с комитетами Государственной Думы. Права Совета Федерации в части закона о бюджете несколько меньше, чем Государственной Думы, его поправки требуют одобрения Государственной Думой. Последняя может и отклонить поправки Совета Федерации.

Закон о бюджете вступает в силу после его подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.

Закон о федеральном бюджете на очередной год должен быть прият Государственной Думой до 1 декабря текущего года. Время после принятия закона идо начала года, на который принят бюджет, необходимо для обеспечения бесперебойного финансирования в плановом году с самого его начала. Ведь получателей бюджетных средств десятки тысяч и все они должны получить соответствующую информацию до начала года.

Комитеты, вырабатывающие согласительные указания, призваны подготовить законодательство об исполнении бюджета. Они могут, например, предложить изменение налогового кодекса, определенные льготы или задачи для действующих программ или уполномочить ведомство устанавливать сборы для покрытия некоторых своих расходов. В некоторые годы Конгресс вводил в действие объединяющий разные вопросы бюджетного согласования закон, который собирает поправки к согласительным указаниям в один нормативный акт. Эти законы вместе с постановлениями о назначениях на год часто обеспечивают согласие между президентом и Конгрессом. Они могут содержать и другие вопросы, например, выделение средств для поддержания этого согласия. Эти соглашения были отражены в бюджетном решении и законодательстве, принятых для этих годов. И, как уже было отмечено выше, они далее будет служить той основой, с которой будут работать все комитеты конгресса.

Соглашения, предусматривают тот лимит средств, который могут использовать комитеты, занимающиеся ассигнованиями и другими расходами, по своему усмотрению (discretionary spending). В них определен нижний предел, ниже которого поступления в бюджет не могут упасть, и верхний предел, выше которого расходы не должны быть. Различные комитеты - санкционирующие (authorizing) комитеты и ассигнующие (appropriating) комитеты - достаточно часто расходятся в оценках, однако, в течение лета расхождения должны быть устранены.

Действие законов, увеличивающих устоявшиеся расходы или уменьшающих доходы, ограничивается применением правила Уплати как можешь (pay-as-you-go). По этому правилу общее действие законодательства относительно устоявшихся расходов или доходов не должно увеличивать дефицит. Разрешенное повышение социальных выплат, например, должно быть покрыто уменьшением других устоявшихся расходов или увеличением доходов. Сразу за окончанием сессии Конгресса СУБ оценивает полное воздействие на дефицит законов, введенных в действие после принятия постановления о бюджетных назначениях, которые влияют на устоявшиеся расходы и доходы. Если ожидается увеличение дефицита за текущий финансовый год и бюджетный год, закон предусматривает секвестр, для одинакового уменьшения большинства неосвобожденных программ устоявшихся расходов. Особые правила применяются для сокращения некоторых неосвобожденных программ. Менее 3% всех устоявшихся расходов отсекаются, остальные освобождены законом.

С конца сессии Конгресса до следующего 30 июня утвержденный секвестр остается в силе, пока постановление о назначениях на текущий финансовый год приводит к превышению потолка. Поскольку в последнем квартале финансового года секвестр может оказаться слишком разрушительным, закон указывает, что иногда он может быть совершен путем уменьшения предела для следующего финансового года. Это требование обеспечивает охват дополнительных назначений, введенных в течении финансового года, положениями закона об укреплении бюджета.

В это же время публикуются новые аналитических данных, прогнозы и обзоры. БУК и Административно-бюджетное управление проводят корректировку своих планов по экономике и бюджету. Этот доклад выходит обычно в середине августа.

В течение финансового года изменения и дополнения по расходным статьям могут осуществляться следующим образом. Переброска средств с одной программы на другую (подпрограмму, статью сметы) в пределах одного агентства (в случае, когда такое изменение не превышает 10 % от ассигнований, выделенных для исполнения программы) производится этим агентством самостоятельно (Комитет по ассигнованиям Конгресса начинают требовать, чтобы их в обязательном порядке информировали о всех подобных изменениях). В случае изменения объемов по расходам (в результате увеличения стоимости одной из программ за счет сокращения затрат по другой программе) свыше 10 % заинтересованные агентства обращаются за разрешением Комитета по ассигнованиям Конгресса.

Дополнительное увеличение общих расходов по агентству (по предложению Президента) производится только на основании специального закона. Уменьшение расходов в целом по агентству (по какой-либо программе) осуществляется по решению Конгресса, либо путем наложения Президентом вето на какую-либо строку бюджета. Указанные выше положения по изменениям и дополнениям относятся только к дискреционным расходам (дискреционные расходы - это расходы, осуществляемые на основе ежегодно принимаемых 13 законов о выделении ассигнований.) В настоящее время на данный вид расходов распространяется лимит государственного долга.

Обязательные расходы производятся по факту и непредвиденные затраты по ним не требуют отдельного законодательного или иного решения. Важно отметить, что обязательные расходы являются постоянными и исполняются без ограничений в соответствии с обязательствами государства по выплатам, установленным определенными федеральными законами, к ним относятся выплаты по пенсионному обеспечению, социальному страхованию, обслуживанию государственного долга.

Предполагается, что работа ассигнующего комитета и бюджетного комитета, безусловно, будет завершена к началу нового финансового года (1-е октября). Такое случалось всего два раза за последние 25 лет. Обычно процесс довольно сильно затягивается: иногда до середины ноября, а иногда даже переходит в следующий календарный год. При этом, как правило, ведомства временно финансируются по самой низкой ставке, которую они имели в прошлом году, или в том объеме, который был зафиксирован в каком-нибудь из законопроектов, утвержденных Палатой или Сенатом. Таким образом, ведомства не могут приступить к окончательному планированию или распределению ассигнований зачастую довольно долго после начала финансового года.

26 августа проект закона "О федеральном бюджете на 2006 год" был внесен в нижнюю палату Федерального Собрания РФ. Но этому предшествовал целый ряд событий с участием депутатов, которые можно было обозначить как "нулевое чтение" бюджета. В ходе этого этапа бюджетного процесса был принят ряд концептуальных решений, в том числе по изменениям основных макроэкономических показателей бюджета на следующий год (рис. 1).



В итоге, большинство требований парламентариев было учтено, и проект бюджета на следующий год внесен в Думу с существенными изменениями со стороны министерств финансово-экономического блока. Если анализировать ключевые параметры нового бюджета в сравнении с прошлогодним вариантом, то уровень основных макроэкономических показателей значительно увеличился (рис. 2).



2.2 Отличительные особенности этапов исполнения бюджета в РФ и США

Этап исполнения бюджета является самым важным этапом в бюджетном процессе, так как отражает реализацию практичной бюджетной политики. Безусловно, особенности каждой страны привели специфику этого этапа. Эти этапы отличаются между собой в США и России

Что касается РФ , то здесь вплоть до принятия Бюджетного кодекса из всех стадий бюджетного процесса стадия исполнения бюджета была урегулирована в наименьшей степени. Правильнее даже говорить об отсутствии правовой регламентации процесса исполнения бюджета, так как законодательные нормы в этой области сводились к нескольким статьям морально устаревшего Закона 1991 года "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". В частности, статья 17 упомянутого Закона предоставляла определение порядка исполнения бюджетов Правительству Российской Федерации и фиксировала право последнего вносить изменения по доходам и расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации. Таким образом, в период с 1991 по 1998 год практически все нормы, касающиеся исполнения бюджета, содержались в подзаконных актах Президента, Правительства и нижестоящих органов исполнительной власти.

Система органов федерального казначейства РФ включает в себя Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и подчиненные ему управления по субъектам Федерации, а также отделения по районам и районам в городах. Руководитель федерального казначейства - начальник Главного управления федерального казначейства Министерства финансов - назначается и освобождается от должности Правительством по представлению Министра финансов Российской Федерации.

28 августа 1997 г. Правительство РФ издало Постановление № 1082 "О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета", которым были предусмотрены следующие основные мероприятия:

* В целях исключения дублирования функций по учету доходов федерального бюджета между Федеральным казначейством и Государственной налоговой службой к 1 января 1998 года завершить передачу счетов по учету доходов федерального бюджета в управление территориальных органов федерального казначейства.

Фактически к 1 июля 1998 г. (по данным Главного управления федерального казначейства - ГУФК) учет доходов федерального бюджета осуществлялся на счетах органов Федерального казначейства в 83 субъектах РФ. В остальных регионах операции на счетах по учету доходов все еще осуществляют налоговые органы.

* Обеспечить к концу 1997 года переход на финансирование расходов федерального бюджета через лицевые счета распорядителей и получателей средств федерального бюджета в органах федерального казначейства.

Однако вопреки требованиям Постановления Правительства "О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета" перевод распорядителей и получателей бюджетных ассигнований с банковских счетов на казначейские до сих пор не завершен. К настоящему моменту только 96 из 136 главных распорядителей средств федерального бюджета финансируются через органы федерального казначейства. За рамками казначейской системы остаются, главным образом, "силовые ведомства" (Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная пограничная служба Российской Федерации, Федеральная служба безопасности). Эти ведомства напрямую, минуя органы федерального казначейства, осуществляют финансирование 1974 подчиненных им получателей средств федерального бюджета. В 69 субъектах Федерации 27398 бюджетополучателям средства федерального бюджета зачисляются на расчетные счета и счета по учету федерального бюджета, открытые в учреждениях Центрального банка и кредитных организациях.

Помимо перечисленных существенными недостатками действующей казначейской системы являются следующие:

* на счета казначейства не переведены внебюджетные средства бюджетных организаций и государственных внебюджетных фондов (хотя ст. 148 БК предусматривает их перевод на казначейскую систему исполнения);

* не разграничена сфера ответственности за принятие, подтверждение и оплату бюджетных обязательств;

* не разработана методологическая основа исполнения расходной части федерального бюджета, в частности, не определен порядок доведения до распорядителей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; порядок прогнозирования доходов, собираемых на региональном уровне и направляемых на финансирование расходов федерального бюджета; порядок открытия и ведения лицевых счетов распорядителей и получателей средств федерального бюджета; порядок формирования и утверждения смет на содержание органов государственной власти и бюджетных учреждений.

Бюджетный кодекс 1998 года не только законодательно закрепил принцип казначейского исполнения федерального бюджета, но и подробно расписал механизм его действия. Вопросам исполнения бюджетов посвящен раздел VIII БК, состоящий из двух глав: "Основы исполнения бюджетов" и "Исполнение федерального бюджета". Впервые в российском законодательстве собраны воедино и приведены в логический порядок ранее разрозненные нормы, касающиеся исполнения бюджета. В США применяется казначейская система исполнения бюджета (Фисенко А.И. "Бюджет и бюджетная система США"). Все бюджетные средства хранятся на генеральном счете Нью-Йоркского банка Федеральной Резервной Системы (ФРС). ФРС и система коммерческих банков являются агентами Правительства и каких-либо самостоятельных решений в работе с бюджетными средствами не принимают (действуют исключительно по указанию Казначейства). Полномочия ФРС определены законодательно, коммерческие банки участвуют на основе соглашений с ФРС.

Несмотря на структуру федерального бюджета США, состоящую из обязательных расходов по программам, утвержденным ранее принятыми законами и носящими переходный долголетний характер, и дискреционных расходов в соответствии с 13 биллями, ежегодно утвержденными Конгрессом, оперативной систематической отчетности и оперативного контроля в данном разрезе не установлено. Не установлено также наличие предоставляемой внешним контрольным органам или публикуемой оперативной систематической отчетности по расходам федерального бюджета США в разрезе функциональной классификации.

В соответствии со ст. 218 БК РФ исполнение бюджетов по доходам подразумевает следующие процедуры:

* перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

* распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

* возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

* учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета действуют в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным законом о бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований бюджета, и осуществляются в три этапа:

1) Составление и утверждение Министром финансов на основе бюджетных росписей, представленных главными распорядителями средств федерального бюджета, сводной бюджетной росписи;

2) Утверждение и доведение федеральным казначейством уведомлений о бюджетных ассигнованиях, предусмотренных бюджетной росписью, до распорядителей и получателей бюджетных средств. Бюджетным кодексом закреплен принцип, в соответствии с которым уведомление о бюджетных ассигнованиях не предоставляет права принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей.

На основе бюджетной росписи вышестоящие распорядители бюджетных средств утверждают сметы доходов и расходов нижестоящим распорядителям и получателям бюджетных средств. Сметы передаются для исполнения в федеральное казначейство.

3) Утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей бюджетных средств утверждаются Министром финансов РФ, а для нижестоящих распорядителей и получателей - федеральным казначейством на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств.

В США, обычно, государственные служащие обязаны расходовать не больше и не меньше, чем назначено; и они могут использовать средства только для целей, намеченных в законе. Закон о бюджетном дефиците запрещает им расходовать или обязать государство расходовать средства авансом до их назначения, если особые полномочия на это представлены законом. К тому же закон обязывает президента распределять средства, выделяемые для большинства исполнительных ведомств. Президент передает эти полномочия СУБ и БУК, которые распределяют средства по временным срокам (обычно по кварталам финансового года), а иногда и по видам деятельности. Ведомства могут требовать, чтобы в течение года была выделена единая сумма, для быстрого приспособления к меняющимся обстоятельствам. Такой порядок позволяет обеспечить покрытие сделок на весь год.

С принятием Бюджетного кодекса в российском законодательстве впервые появилось легальное определение бюджетного обязательства и лимита бюджетных обязательств. Под бюджетным обязательством в соответствии со ст. 222 БК понимается признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Несмотря на известные недостатки этого определения, на которых мы остановимся в аналитической части настоящего доклада, закрепление понятия бюджетного обязательства имеет огромное значение для обеспечения прав бюджетополучателей.

Лимитом бюджетных обязательств согласно ст. 223 БК является объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. В соответствии со ст. 224 БК лимит бюджетных обязательств для каждого получателя бюджетных средств не может отличаться от объема доведенных до него бюджетных ассигнований в расчете на квартал, за исключением случаев изменения объемов бюджетных ассигнований, блокировки расходов или отсрочки федеральным казначейством предоставления лимита бюджетных обязательств на срок до 3 месяцев в пределах 10% бюджетных ассигнований, установленных для данного бюджетополучателя на квартал.

Исполнение бюджета это процесс, в ходе которого осуществляется реализация утвержденного бюджета. Когда бюджет утверждается законодателем, он представляет собой просто набор документов, наполненных цифрами. Указанные документы являются законами, но в отсутствие эффективной системы исполнения бюджета, они вряд ли представляют собой нечто большее, чем выражение пожеланий Правительства.

Исполнение бюджета --стадия бюджетного процесса после его утверждения (Государственные и муниципальные финансы под ред. Лушина С.И. и Слепова В.А.).

Из всех стадий бюджетного процесса самой трудоемкой, да и самой важной считается исполнение бюджета. Исполнение бюджета -- очень

сложный процесс, в нем участвуют десятки ведомств, тысячи организаций.

Стадия исполнения бюджета в США начинается одновременно с началом финансового года: для федерального правительства -- с 1 октября, для правительств большинства штатов -- с 1 июля. Использование той или иной формы централизованного контроля на стадии исполнения бюджета -- общая практика для правительств всех уровней. Как правило, такой контроль осуществляет бюджетное управление, на федеральном уровне -- Административно-бюджетное управление при Президенте.

После утверждения законов об ассигнованиях Конгрессом и Президентом Казначейство выпускает предписание относительно сумм средств, которые должны быть израсходованы в течение года. Вслед за этим Административно-бюджетное управление (АБУ) должно распределить эти деньги по соответствующим министерствам и ведомствам. С этой целью АБУ собирает их заявки на выделение средств по каждому бюджетному счету с, как правило, их поквартальной разбивкой. Перед составлением заявок каждое министерство и ведомство вносит коррективы в свои планы с учетом реально предоставленных законодателями финансовых ресурсов.

После выделения средств министерствам и ведомствам последние производят их дальнейшее распределение по своим подразделениям (бюро, департаментам и т.д.). Эти распределения осуществляются на месячной или поквартальной основе и используются для контроля за расходованием средств в течение года.

Анализ материалов о бюджетном процессе в США показали , что здесь применяется казначейская система исполнения бюджета. Все бюджетные средства аккумулируются на едином счете Казначейства в Нью-Йоркском банке Федеральной резервной системы (ФРС). ФРС включает в себя 12 округов и, соответственно, 12 региональных банков ФРС, сформированных по географическому признаку.

ФРС по поручению Казначейства США выступает в качестве агента правительства при выполнении двух важнейших функций:

по расчетно-кассовому обслуживанию доходной и расходной частей бюджета США;

по размещению и обслуживанию государственных долговых обязательств США. Первую из названных функций ФРС выполняет совместно с коммерческими банковскими учреждениями. В США не используется институт уполномоченных банков. Функцию агента по расчетно-кассовому обслуживанию бюджета могут выполнять все банки и другие кредитно-финансовые учреждения США, депозиты которых застрахованы в Федеральной Корпорации по страхованию депозитов. Банковское учреждение не позднее следующего дня после поступления на его счета налоговых платежей обязано перечислить их в соответствующий региональный банк ФРС. Другая возможность, имеющаяся у коммерческих банков,-- временно разместить бюджетные доходы на свой депозит, обеспеченный 100-процентным залогом в виде высоколиквидных ценных бумаг. За пользование депозитом уплачивается процент в пользу Казначейства. Казначейство в случае необходимости может оперативно и в бесспорном порядке затребовать данные депозиты.

Расходы в ходе исполнения бюджета оплачиваются с помощью чеков, выписываемых Казначейством через один из шести его расчетно-кассовых центров. Информация о предъявленных к оплате банковским учреждениям платежных документах Казначейства доводится ими до сведения 12 банков ФРС. Конечным получателем средств в пользу Казначейства, а также всей информации о размещенных депозитах и произведенных платежах выступает Нью-Йоркский банк ФРС. Сопоставление ежедневных бюджетных поступлений и принятых к оплате платежей позволяет последнему рассчитать для Казначейства, какие текущие заимствования ему необходимо совершить В некоторых оговоренных законом обстоятельствах в ходе исполнения бюджета Президент имеет возможность либо: а) временно приостановить выделение средств по некоторым предусмотренным в законах об ассигнованиях направлениям; б) полностью или частично их отменить. Тем самым как бы еще раз признается, что Президент -- это глава исполнительной власти, а не простой исполнитель решений законодательной власти. Однако в действующем законодательстве специально подчеркнуто, что Президент не имеет права прибегнуть к использованию данного полномочия только по причине несогласия с бюджетной политикой Конгресса и его приоритетами в расходовании средств. Данное положение закона было спровоцировано, в частности, действиями Президента Никсона, беспрецедентными по количеству отказов исполнять ранее утвержденный законодателями и им самим бюджет. В настоящее время приостановка финансирования бюджетных расходов по предложению Президента возможна в следующих случаях: возникновение непредвиденных обстоятельств; чрезвычайные расходы и, если это специально оговорено в законе.

Предложение Президента о полной или частичной отмене финансирования по отдельным ранее принятым программам должно быть обязательно проголосовано и поддержано Конгрессом в течение 45 дней со дня получения информации о нем. Если законодатели отвергают инициативу Президента, последний обязан осуществить финансирование спорных программ в соответствии с первоначальным решением Конгресса об ассигнованиях. В случае отказа Президента подчиниться генеральный ревизор имеет право начать против него судебные действия. Таким образом, действующие процедуры дают возможность Президенту и Конгрессу внести поправки в бюджет даже на стадии его исполнения, если реальные экономические, политические события существенно отличаются от предполагаемых в момент принятия бюджета. В то же время Президент лишен возможности действовать в одностороннем порядке.

Подход к исполнению бюджета в РФ заключается в том, что он затрагивает все процедуры и все учреждения, задействованные в процессе, в ходе которого осуществляется реализация утвержденного бюджета. Наряду с Министром финансов, которые выдает министерствам средства, ассигнованные Парламентом для расходных министерств, в процесс исполнения бюджета включены так же официальные лица более низких рангов бюджетных учреждениях, полномочие которых по одобрению расходов ограничены различными уровнями. Более того, в процесс исполнения бюджета включены Казначейство и Банковская система, которые отвечают за обработку платежей. Одной из главных задач развитие системы исполнения бюджета является четкое определение распределения функций и ответственности между различными участниками процесса.

Система исполнения федерального бюджета США с точки зрения обеспечения целевого использования бюджетных средств имеет некоторые отличия от российской системы:

бюджетные расходы финансируются исключительно денежными средствами;

финансирование бюджетных расходов денежными суррогатами не производится и не допускается;

финансирование бюджетных расходов в пределах установленных законами ассигнований, а также в соответствии с обязательствами, установленными федеральными законами, не зависит от объема поступающих в федеральный бюджет налоговых и иных доходов; от объема поступающих доходов зависит лишь объем привлекаемых заимствований и, соответственно, объем выпускаемых государственных долговых обязательств (государственные долговые обязательства выпускаются регулярно на сумму, соответствующую предполагаемой нехватке средств для осуществления планируемых бюджетных расходов);

ограничение заимствований и, соответственно, финансируемых расходов осуществляется только в случае достижения ежегодно устанавливаемого Конгрессом предельного размера государственного долга;

никаким получателям бюджетных средств (включая штаты) не выделяются и не предоставляются бюджетные средства вообще, без указания их строгого целевого назначения;

государственным учреждениям для дальнейшего их распределения и перечисления - федеральные агентства и иные учреждения вообще не имеют собственных банковских счетов (за исключением Госдепартамента и Министерства обороны);

на первичном рынке государственных долговых обязательств работает непосредственно Бюро государственного долга Казначейства и 36 дилеров, отобранных Федеральным Резервным Банком Нью-Йорка по формализованной системе критериев, установленной Казначейством США;

вторичный рынок государственных долговых обязательств является открытым, без каких-либо ограничений на участие для юридических и физических лиц, кроме ограничений по минимальному и максимальному размеру единовременно покупаемого пакета и срокам подачи заявок;

США никогда не брали, в целях финансирования дефицита, и никогда не пользовались кредитами от международных финансовых организаций и правительств зарубежных стран;

продажа внешних финансовых активов США третьим странам и лицам не допускается;

из всех форм урегулирования внешней задолженности Соединенными Штатами признается только ее реструктуризация;

основная масса коммерческих банков и иных финансово-кредитных учреждений (свыше 10 тысяч) на равных условиях принимает участие в выполнении агентских функций государства по сбору налоговых и иных платежей;

института специально уполномоченных банков не существует;

бюджетные средства в коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях не хранятся и счета в конце рабочего дня "обнуляются";

остатки бюджетных средств в коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях могут находиться исключительно под залог в Федеральной Резервной Системе на адекватную сумму долговых обязательств или других ценных бумаг, признаваемых Казначейством США абсолютно ликвидными;

за находящиеся на их счетах остатки бюджетных средств коммерческие банки и иные финансово-кредитные учреждения платят государству средний процент, установленный Казначейством США в размере на 0,5 процента меньше дисконтной ставки Федеральной Резервной Системы;

предусмотрена ежедневная, ежемесячная, ежеквартальная и годовая оперативная финансовая отчетность Казначейства и банков, с достаточно широким набором показателей, характеризующих исполнение федерального бюджета; эта отчетность не является конфиденциальной и доступна как для законодательной власти, так и для налогоплательщиков;

лицензирование банковской деятельности и контроль за банковской системой разделены;

разделены и не рассматриваются как связанные: обязательное резервирование банковских депозитов, страхование банковских депозитов;

Одним из важнейших элементов обеспечения эффективности деятельности органов исполнительной власти США в сфере экономики является широкое применение конкурсных процедур, а там, где невозможен или бесполезен конкурс - использование процедуры жребия.

Основная тяжесть внешнего контроля перенесена на анализ эффективности расходования средств, а также на выборочный контроль с акцентом на проверку полноты и эффективности внутреннего контроля. Но полномочия по всеобъемлющему контролю в случае малейшей необходимости у внешнего контрольного органа сохранено. И более того, в ряде таких сложных сфер, как деятельность по размещению и обслуживанию государственного долга, по реформе кредитной программы и т.п. контроль углубляется, планируются новые, прежде никогда не проводившиеся контрольные мероприятия;

Росписи, относящиеся к получателям бюджетных средств, утверждаются распорядителем бюджетных средств, а росписи, представленные распорядителем, -- главным распорядителем. Росписи, составленные главными распорядителями, представляются в Министерств финансов РФ, которое на их основании формирует сводную бюджетную роспись, утверждаемую Министерством финансов в течение 15 дней после утверждения бюджета. Во всех видах росписей, помимо конкретизации расходов по всем распорядителям и получателям бюджетных средств, приводится и портальная разбивка доходов и расходов, что составляет обязательное условие всей работы по исполнению бюджета. Все виды росписей вставляются в органы исполнительной власти и контролирующие организации. Сводная бюджетная роспись представляется в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату для сведения, непосредственного исполнения -- Федеральному казначейству. Федеральное казначейство в текущей работе по исполнению бюджета доводит бюджетные ассигнования до распорядителей и получателей средств из федерального бюджета путем установления лимитов бюджетных обязательств для распорядителей и бюджетополучателей.

Завершающая стадия исполнения бюджета в РФ -- составление отчета, а уровне Федерации правительство представляет ежеквартальный и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета Федеральному Собранию и Счетной палате. Эти отчеты предварительно утверждаются правительством. Отчеты по использованию бюджетных средств представляют и все получатели этих средств. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений и представляют их в казначейство.

Составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Отчет об исполнении бюджета РФ готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Ответственным за составление отчета об исполнении федерального бюджета является Министерство финансов РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу и Счетную палату Правительством РФ в форме федерального закона не позднее 1 июня вместе с отчетами об исполнении внебюджетных фондов и следующими документами и материалами:

отчетом о расходовании средств резервных фондов Правительства и Президента РФ;

отчетами МФ РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и кредитов и о предоставленных государственных гарантиях;

отчетом о внутренних и внешних заимствованиях РФ по их видам;

отчетом о доходах, полученных от использования государственного имущества;

сводными отчетами о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг;

годовыми отчетными сметами доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;

реестром федеральной государственной собственности и отчетом о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года;

отчетом Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушения бюджетного законодательства.

Счетная палата проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный год в течение 1,5 месяцев после представления отчета в Государственную Думу, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты, после чего принимает решение об утверждении или отклонении отчета.

Завершающая стадия бюджетного процесса в США в отличии с РФ, включает в себя проведение проверки использования средств и оценку результатов. В ходе аудита тщательно проверяется использование государственных денег с тем, чтобы, во-первых, официальные организации и общественность убедились в том, что средства были использованы в соответствии с законодательными решениями, а не в интересах личной корысти, и во-вторых, что государственные организации осуществляли свою деятельность и программы наиболее эффективным образом. Соответственно выделяют два вида проверки: финансовый аудит и проверка качества исполнения.

Проверка качества исполнения программ родилась как естественное продолжение экспериментов по более тесной увязке выделения бюджетных средств с результативностью отдельных программ. При проведении проверок этого типа аудитор главным образом оценивает эффективность использования ресурсов и достигнутые результаты программы. Зачастую как финансовый аудит, так и проверку исполнения проводит одна и та же организация, но разные люди, поскольку цели проверки в этих ситуациях различаются.

В конечном счете оба вида аудита имеют своей задачей поддержку в обществе доверия к правительству и к тем, кто распределяет государственные средства, а также их использует в ходе своей деятельности.

2.3 Контроль за исполнением бюджета в РФ и США

Деятельность Министерства финансов и в целом федерального Правительства до 1995 года в процессе исполнения бюджета практически была никому не подконтрольна. Несмотря на действие ст. 24 Закона "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ", которая обязывала Правительство ежегодно вносить на рассмотрение парламента отчет об исполнении федерального бюджета, отчеты об исполнении федерального бюджета за 1993-1995 годы Правительством в Думу не вносились. Чтобы добиться от Правительства исполнения этой обязанности, Думе потребовалось принять специальный закон (№ 79-ФЗ от 20. 06. 1996 г.) "О сроках внесения и структуре проектов федеральных законов об исполнении республиканского бюджета Российской Федерации за 1993 год, федерального бюджета за 1994 и 1995 годы". Однако до настоящего времени не принят ни один (!) закон об исполнении федерального бюджета.

Но даже если бы Правительство аккуратно исполняло свои обязанности по внесению в парламент отчетов об исполнении федерального бюджета, это не обеспечило бы действенного контроля последнего за деятельностью Правительства, так как парламенту пришлось бы полагаться на достоверность цифр, содержащихся в правительственном отчете. Собственного источника информации о результатах исполнения бюджета у российского Парламента не было.

Положение изменилось в 1995 году в связи с созданием Счетной палаты Российской Федерации. В соответствии с Законом "О Счетной палате РФ" от 11. 01. 1995 г. № 4-ФЗ она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Каждая из палат Федерального Собрания - Государственная Дума и Совет Федерации - назначают по шесть аудиторов Счетной палаты. Кроме того, Государственная Дума назначает Председателя, а Совет Федерации - заместителя Председателя Счетной палаты. Председатель, заместитель председателя и аудиторы Счетной палаты должны иметь высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, экономики и финансов и не могут являться членами Правительства или депутатами Государственной Думы. Срок полномочий аудиторов Счетной палаты составляет 6 лет.

К задачам Счетной палаты относится:

организация и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году и представление Федеральному Собранию ежеквартального отчета о ходе исполнения федерального бюджета;

проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

экспертиза проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов в финансово-бюджетной сфере;

анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

подготовка и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

подготовка и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

Для обеспечения реализации предоставленных ей полномочий Счетная палата имеет право:

требовать от должностных лиц проверяемых организаций предоставления необходимой информации;

проводить ревизии и проверки бюджетополучателей;

направлять органам государственной власти и прочим бюджетополучателям представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных должностных лиц.

при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты последняя по согласованию с Государственной Думой вправе принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Другим существенным недостатком законодательства, действовавшего до принятия Бюджетного кодекса, было то, что из всех видов бюджетного контроля использовался лишь последующий контроль. Между тем, очевидно, что предварительный бюджетный контроль значительно эффективнее последующего: в первом случае исключается нецелевое расходование бюджетных средств, тогда как во втором предпринимаются меры по наказанию виновных в бюджетных правонарушениях и взысканию неправомерно израсходованных бюджетных средств, которое на практике отнюдь не всегда оказывается возможным.

Основными новациями Бюджетного кодекса в части регулирования процесса осуществления бюджетного контроля являются:

1) Четкое определение сроков представления в Государственную Думу отчета об исполнении федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.

2) Установление определенных требований к содержанию отчета об исполнении федерального бюджета.

3) Установление требования об обязательной проверке отчета об исполнении бюджета Счетной палатой до его рассмотрения Государственной Думой.

4) Установление оснований для отклонения Парламентом отчета об исполнении бюджета и правовых последствий его отклонения.

5) Предоставление Министерству финансов и Счетной палате Российской Федерации права осуществлять ревизию бюджета субъекта Российской Федерации, получающего финансовую помощь из федерального бюджета. Причем в случае, когда финансовая помощь из федерального бюджета составляет более 50% расходов консолидированного бюджета региона, ревизия должна проводиться в обязательном порядке.

6) Определение методологии осуществления предварительного бюджетного контроля и предоставление федеральному казначейству правовых инструментов для его осуществления. Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета США осуществляется исключительно в рамках исполнительной власти. Этому способствовал принятый в 1990 году акт об обязательной открытой отчетности федеральных агентств (министерств и ведомств). По исполнению федерального бюджета в разрезе ведомственной разбивки на 20-й день по окончанию календарного месяца агентства публикуют в открытой печати и передают в электронные средства массовой информации отчет за прошедший период (нарастающим итогом) о проведенных ими расходах.

Проверку правильности проведенных расходов, а также полноты поступивших доходов и объема выпущенных государственных долговых обязательств, производит СУБ.

Бюджетный контроль

1) Контроль за обоснованностью расходов в рамках органов исполнительной власти

Серьезным недостатком предусмотренного Кодексом механизма финансового контроля является отсутствие специализации контрольных органов. Очевидно, что должностные лица органов Федерального казначейства, санкционирующие расходы распорядителей и получателей бюджетных средств, не владея детальной информацией о специфике деятельности различных бюджетных учреждений, не способны содержательно анализировать поступающие к ним расходные документы. Причем даже если штаты органов Федерального казначейства в перспективе расширятся настолько, чтобы появится возможность существенно сократить число бюджетополучателей, обслуживаемых одним чиновником Федерального казначейства, проблема будет решена не вполне, так как такой контроль все же будет носить нерегулярный и внешний характер.

По вышеизложенным причинам в международной практике внешний финансовый контроль обычно дополняется внутренним. Например, в США помимо General Accounting Office (GAO) - аналога российской Счетной палаты - и Department of the Treasury (DOT) - Казначейства - действует Office of The Inspector Generals (OIG). Этот орган, как и GAO, подотчетен Конгрессу. Генеральные инспектора в крупные правительственные агентства назначаются Президентом (в некоторые из них - с согласия Сената). Такие инспектора действуют практически во всех правительственных агентствах.

Помимо GAO и OIG, правительственные агентства имеют своих внутренних бухгалтеров и аудиторов, хотя, естественно, независимость таких внутренних контролеров от руководителей правительственных агентств условна. Наконец, правительственные агентства вправе нанимать внешних аудиторов для проведения проверок. Причем отчеты таких внешних аудиторов как правило открыты для GAO и OIG.

Бюджетный бухгалтер призван был обеспечить целевое использование бюджетных средств согласно утвержденной смете доходов и расходов и нес полную материальную ответственность за ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей. Возможно, норма указанной статьи об обязанности бухгалтера возместить убытки, причиненные его действиями бюджетополучателю, выглядела несколько идеалистично, однако в результате исключения из Кодекса указанной статьи были потеряны некоторые вполне реальные и полезные нормы, как например:

* норма о том, что прием на работу и увольнение бюджетного бухгалтера осуществляется по согласованию с органами Федерального казначейства;

* норма о том, что обязательным условием приема на работу бюджетного бухгалтера является квалификационный аттестат, выдаваемый Министерством финансов Российской Федерации;

* норма о том, что кроме оснований, предусмотренных трудовым законодательством, основанием для увольнения бюджетного бухгалтера служит представление руководителя органа Федерального Казначейства. Причем при наличии представления органа Федерального Казначейства об увольнении бюджетного бухгалтера Министерство Финансов должно рассмотреть вопрос о целесообразности аннулирования выданного этому бухгалтеру квалификационного аттестата.

2) Полномочия Счетной палаты

С моей точки зрения, предоставленные Счетной палате в настоящее время распорядительные полномочия недостаточны для ее эффективного функционирования. В частности, в отличие от Минфина и Федерального казначейства Счетная палата не вправе выносить решение о бесспорном взыскании с бюджетополучателей бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, налагать санкции за бюджетные правонарушения.

Очевидно, такое положение объясняется опасением нарушить принцип разделения властей. С моей точки зрения, степень независимости Счетной палаты от смены большинства в парламенте следует усилить. Ведь доверие парламента к деятельности Счетной палаты должно обеспечиваться не совпадением политических взглядов ее должностных лиц со взглядами депутатов, а профессионализмом аудиторов Счетной палаты и их независимостью от исполнительной органов. В пользу такого решения говорит и опыт развитых стран, в которых руководители контрольных органов, образуемых парламентами, назначаются на сроки более длительные, чем сроки полномочий самих парламентов (в США - на 15 лет), и могут быть освобождены от должности решением парламента только в случае некомпетентности или в порядке импичмента. Учитывая, что Счетная палата не является представительным органом в собственном смысле слова, я не вижу никаких оснований для лишения ее распорядительных полномочий, необходимых для осуществления финансового контроля. В первую очередь, необходимо предоставить ей право применения мер правовосстановительного характера, и в частности, право списания с бюджетных и расчетных счетов бюджетополучателей средств, используемых не по назначению. Что касается лицевых счетов, ведущихся в органах Федерального казначейства, - следует предоставить Счетной палате право блокировки расходов, аналогичное тому, которое предоставлено Министру финансов. Контроль, осуществляемый законодательной властью реализуется через Главное Счетное Управление, которое осуществляет проверки по запросам депутатов, сенаторов, комитетов палат или палат в целом.

...