Налогообложение предприятий

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Таким образом, сущность налога составляет изъятие государством в свою пользу определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса.

Налоги выполняют в государстве следующие основные функции: фискальную, регулирующую, социальную.

Фискальная функция налогов характерна для всех государств. При помощи фискальной функции налогов формируются государственные финансовые ресурсы и создаются материальные условия для деятельности государства. Основная задача реализации фискальной функции -- обеспечение доходной базы бюджетов, привлечение средств в государственную казну.

Регулирующая функция налогов -- проявляется в регулировании финансовой деятельности предприятий отраслей народного хозяйства, доходов бюджетов разных уровней.

Социальная функция налогов используется для регулирования изъятия части доходов у населения, предоставления налоговых льгот отдельным категориям населения.

В соответствии с НК РФ в России принята классификация налогов по характерным признакам.

В зависимости от способа взимания налоги подразделяются на прямые, которые берут непосредственно с доходов или имущества налогоплательщика (налог на прибыль, налог на имущество и т. п.), и косвенные, которые не связаны с доходом и имуществом конкретного налогоплательщика, а устанавливаются в виде надбавок к ценам на товары и тарифам на услуги (акцизы, налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины).

В зависимости от уровня органа власти, устанавливающего налоги, все налоги подразделяются на три вида:

* федеральные налоги (на уровне России);

* региональные налоги (на уровне субъекта Федерации);

* местные (на уровне органа местного самоуправления). Статьей 12 НК РФ определено, что в Российской Федерации устанавливаются и взимаются следующие виды налогов по категориям:

Статья 13. Федеральные налоги и сборы

К федеральным налогам и сборам относятся:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы;

3) налог на доходы физических лиц;

4) единый социальный налог;

5) налог на прибыль организаций;

6) налог на добычу полезных ископаемых;

7) водный налог;

8) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;

9) государственная пошлина.

Статья 14. Региональные налоги

К региональным налогам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на игорный бизнес;

3) транспортный налог.

Статья 15. Местные налоги

К местным налогам относятся:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц.

К неналоговым доходам относятся:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества, закрепленного за государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в том числе казенными;

- доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

- средства самообложения граждан;

- иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся следующие перечисления:

- дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Федерации;

- иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

Доходы бюджетов являются обезличенными, за исключением случаев, оговоренных специальным законодательством.

В соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса РФ к собственным доходам бюджетов относятся:

- налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах;

- неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами;

- доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Бюджетным кодексом РФ закреплены нормативы распределения между бюджетами отдельных видов налоговых, а также других доходов (доходов от аренды и продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, штрафов за нарушения законодательства Российской Федерации).

Структура неналоговых поступлений преимущественно связана с фискальной политикой федеральных, региональных и местных властей и особенностями сложившейся экономики региона.

6.3 Налоговые доходы

Состав и структура налоговых доходов

Налоги, безусловно, являются наиболее значимым источником доходов бюджетов всех уровней. По сути это -- финансовые средства, которые налогоплательщики (граждане и предприятия) передают государству как плату за услуги, предоставляемые государством в виде общественного товара (услуги здравоохранения, образования, обеспечение обороноспособности страны и охраны общественного порядка и т. д.).

Характерно, что в большинстве стран сложилась структура налоговых поступлений в процентах к валовому внутреннему продукту, которая остается достаточно устойчивой на протяжении десятилетий.

Хотя состав налогов в России существенно не отличается от налоговых систем, принятых в мировой практике, структура налоговых платежей в бюджетную систему России представляет достаточно разительный контраст со странами западного мира. Так, в России чрезмерно велик удельный вес налогов на внешнюю торговлю и налога на прибыль при низкой доле подоходного налога и налогов на имущество.

С самого начала рыночных реформ российский бюджет фактически держится на косвенных налогах, основная тяжесть которых ложится на наиболее незащищенные слои населения.

В эффективной рыночной налоговой системе наибольший удельный вес занимают прямые налоги с юридических и физических лиц, т. е. налоги на труд и предпринимательство. В федеральном бюджете США доля косвенных налогов составляет всего 4%.

Распределение полномочий в области налогообложения по уровням бюджетной системы

Конституция РФ определяет, что установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, полномочия в сфере налогообложения имеют как Российская Федерация, так и ее субъекты. Причем круг полномочий последних определяется федеральными законами. Органы государственной власти субъектов Федерации не вправе выходить за пределы компетенции, установленной для них Российской Федерацией.

Полномочиями в области налогообложения располагают также органы местного самоуправления, они вправе устанавливать местные налоги и сборы и принимать иные решения в области налогообложения, но также в пределах полномочий, установленных федеральными законами.

Компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области налогообложения определена в Налоговом кодексе РФ.

Действующее российское налоговое и бюджетное законодательство не предусматривает четкого деления налогов между уровнями бюджетной системы. В основу управления доходным потенциалом бюджетов разных уровней в российской бюджетной системе положен принцип "разделения" налоговых доходов, а не распределения налоговых полномочий.

Распределение налоговых полномочий между уровнями государственной власти происходит по следующим основным элементам:

1) установление и введение налога;

2) определение объекта налогообложения, категории налогоплательщиков, налоговой базы, порядка исчисления налогов и налогового периода;

3) установление налоговой ставки;

4) установление налоговых льгот (освобождений);

5) распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня;

6) определение порядка и условий исполнения налогового обязательства и зачисления налоговых доходов в бюджет;

7) администрирование налогов.

Основополагающим элементом налоговых полномочий органов власти различного уровня являются полномочия по установлению и введению налогов. Распределение полномочий по установлению и введению налогов между органами государственной власти и управления регулируется двумя законодательными актами Российской Федерации -- Бюджетным и Налоговым кодексами РФ.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены все элементы налогового механизма.

Важно отметить, что установленное в Российской Федерации распределение налогов по видам (федеральные, региональные, местные) содержит существенно отличную от мировой практики трактовку статуса налогов. Принадлежность налога к тому или иному виду не характеризует компетенцию соответствующих органов власти по введению, управлению и распоряжению этим налогом. По каждому налогу установлен свой объем налоговых полномочий органов власти. По разным налогам предусмотрены различные возможности территориальных властей влиять на величину базы или ставки. По многим, в том числе федеральным, налогам налогово-бюджетное законодательство устанавливает долевое распределение полученных доходов, существенно ограничивающее право на распоряжение ими вводящих эти налоги органов власти.

В Бюджетном кодексе РФ установление новых видов налогов отнесено к полномочиям федеральных органов власти. Органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления обладают лишь правом вводить региональные и местные налоги. Устанавливать они могут только отдельные элементы налогового механизма (размеры ставок по этим налогам, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности) и предоставлять налоговые льготы в пределах прав, определенных налоговым законодательством Российской Федерации.

Региональные налоги и сборы устанавливаются Налоговым кодексом РФ, а законами субъектов Федерации -- только вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Федерации.

Местные налоги и сборы также устанавливаются Налоговым кодексом РФ, а вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

В соответствии с действующим в России порядком полномочия по установлению круга налогоплательщиков, объекта налогообложения, налоговой базы, налогового периода, порядка исчисления налога по всем налогам, взимаемым на территории Российской Федерации, принадлежат исключительно федеральным властям и прописываются по каждому налогу в Налоговом кодексе РФ.

Российское законодательство предусматривает распределение некоторой части полномочий по установлению налоговых ставок и налоговых льгот.

Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления имеют право устанавливать налоговые ставки и предоставлять налоговые льготы по некоторым федеральным налогам в пределах, определенных федеральным законодательством. Право предоставления льгот по налогам и сборам органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления ограничено запретом на установление льгот, носящих индивидуальный характер.

Распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня. В российской налоговой системе существует три вида налогов и сборов: федеральные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов Российской Федерации и местные налоги и сборы.

В соответствии с действующим в настоящее время Бюджетным кодексом РФ собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам и должны расходоваться в порядке, утверждаемом высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.

Распределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации относится к предмету регулирования бюджетного законодательства Российской Федерации.

Нормативы распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации показаны в таблице.

Распределение налоговых доходов в Российской Федерации (%)

Налоговые доходы	Федеральный бюджет	Территориальные бюджеты (консолидированные)
		бюджеты субъектов Федерации	местные бюджеты
			бюджеты муниципальных районов	бюджеты поселений
1	2	3	4	5
Налог на прибыль организаций	26,2 (по ставке 2%)	73,8 (по ставке 18%)
Налог на доходы, полученные в виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам	100
Налог на доходы физических лиц	--	70(50)*	201	15,0
Налог на игорный бизнес		100	--	--
Налог на добавленную стоимость	100	--	--	--
Акцизы на этиловый спирт-сырец из пищевого сырья, спирт этиловый из пищевого сырья и спирт питьевой	100
Акцизы на водку, ликероводочные изделия	--	100	--	--
Акцизы на коньяк, шампанское (вино игристое), вино натуральное		100
Акцизы на пиво	--	100	--	--
Акцизы на табачные изделия	100	--	--	--
Акцизы на легковые автомобили и мотоциклы	100	--	--	--
Акцизы на бензин автомобильный	--	100	--	--
Акцизы на дизельное топливо	--	100	--	--
Акцизы на моторные масла	--	100	--	--

Право передачи регулирующих налогов на нижестоящий уровень принадлежит тому уровню власти, в чьей компетенции находится распределение данного налога, или тому уровню власти, которому были переданы отчисления от этих налогов.

Например, собственные доходы бюджетов субъектов Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам по единым нормативам отчислений (ст. 58 БК РФ).

Органы государственной власти субъекта Федерации обязаны установить в порядке, предусмотренном данной статьей, единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от указанного налога.

В субъектах Федерации -- городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге порядок установления и значения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, определяются законами указанных субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что в большинстве стран с федеративным устройством, особенно в таких развитых федерациях, как США и Канада, субфедеральные органы власти обладают гораздо большей свободой регулировать свою собственную доходную обеспеченность.

3.3.3. Управление налоговыми доходами

Управление налоговыми доходами включает оценку налогового потенциала, оценку эффективности и равномерности налоговой нагрузки и потенциала увеличения собираемости налогов. Оценка налогового потенциала может осуществляться в рамках прогнозирования и планирования налоговых доходов в целях определения величины ожидаемых доходов, а также в рамках управления системой межбюджетной поддержки в целях определения размеров трансфертов нижестоящим бюджетам.

Для оценки величины налогового бремени органы власти сопоставляют показатели социально-экономического развития своей территории с аналогичными показателями соседних территорий.

Важным элементом управления доходами является сбор и анализ информации о финансово-экономическом положении крупнейших налогоплательщиков. Эта информация собирается с целью прогнозирования динамики и сезонности налоговых поступлений. Ключевым для оценки налогового потенциала является сбор информации, позволяющей оценить налогооблагаемую базу таких показателей, как стоимость основных фондов, объем фонда оплаты труда, прибыль, выручка.

Для целей планирования и оперативного управления доходами региональные и местные органы власти устанавливают тесные контакты с территориальными отделениями Федеральной налоговой службы и, кроме того, самостоятельно работают с крупнейшими налогоплательщиками, отслеживая объем и своевременность уплаты налогов.

Все меры, направленные на увеличение налоговых сборов, можно подразделить на две группы:

1) прямые методы увеличения налоговых доходов;

2) косвенные методы увеличения налоговых доходов.

К прямым методам увеличения налоговых доходов относятся:

* регулирование налоговых ставок и порядка уплаты налогов;

* административное воздействие на неплательщиков.

Эффект от регулирования налоговых ставок и порядка уплаты налогов является довольно ограниченным и, как правило, не приводит к росту экономического потенциала территорий, поскольку увеличение налоговой нагрузки может привести к снижению общих налоговых поступлений. Поэтому прямые методы воздействия должны сопровождаться созданием благоприятных экономических и инвестиционных условий.

В настоящее время наиболее действенным прямым методом мобилизации налоговых доходов является административное воздействие на неплательщиков, причем жесткость применяемых мер должна зависеть от уровня неплатежей.

Прямые методы административного воздействия на налогоплательщиков включают:

- формирование перечня субъектов, которым оказываются бюджетное дотирование, субсидирование и другая финансовая помощь из бюджета;

- установление льгот по налогам и другим платежам в бюджет для конкретных налогоплательщиков и субъектов хозяйствования;

- применение финансовых и других санкций в отношении нарушителей бюджетной, в том числе налоговой, дисциплины.

Косвенные методы увеличения бюджетных доходов подразделяются на макро- и микроэкономические.

К макроэкономическим методам регулирования доходной части бюджетов относятся:

- выработка принципов, концепций, программ и методов бюджетной политики;

- законодательное и нормативно-правовое обеспечение бюджетной политики и мер по ее регулированию.

К числу методов микроэкономического регулирования бюджетной сферы в области доходов относятся:

- формирование и поддержание благоприятных условий для развития реального сектора;

- регулирование и совершенствование неналоговых доходов бюджетов;

- установление специальных налоговых режимов.

Применение налоговых льгот. Налоговые льготы по своей сути являются завуалированной формой расходов региональных (местных) бюджетов. Использование налоговых льгот должно быть ограничено, поскольку оно сужает возможности управления бюджетными расходами и учета приоритетов при распределении бюджетных ресурсов. Органам власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления следует воздерживаться от предоставления налоговых льгот предприятиям и организациям и использовать прямые формы расходов для достижения своих целей.

6.4 Неналоговые доходы

Неналоговые доходы (ст. 41 БК РФ) -- это поступления, которые генерируются общественным (муниципальным или государственным) имуществом. Соответственно одной из важнейших задач управления неналоговыми доходами является оценка того, насколько эффективно, с точки зрения финансовых поступлений в бюджет, "работает" муниципальное и государственное (региональное) имущество, какой оно приносит доход или, если не приносит доход, то в чем состоит эффективность его использования. Неналоговые источники доходов могут стать своеобразным "резервом устойчивости" доходной базы регионального (местного) бюджета, так как их объем полностью зависит от активности и предприимчивости региональных и местных органов власти.

Управление доходами от использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности

Основная доля неналоговых доходов в региональных бюджетах приходится на доходы от использования государственного имущества и деятельности государственных предприятий. Поэтому именно эти направления рассматриваются в качестве основных источников повышения доходной базы бюджета.

В соответствии со ст. 42 Бюджетного кодекса РФ в доходах региональных и местных бюджетов учитываются следующие доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности:

1) доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества;

2) средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке РФ и в кредитных организациях;

3) средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление;

4) плата за пользование бюджетными кредитами;

5) доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Федерации или муниципальным образованиям;

6) часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

7) другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Эффективность управления государственной (муниципальной) собственностью зависит не только от ее специфических черт и методов воздействия на нее, но и от скоординированности всех элементов фискальной политики в регионе и в целом по стране.

Целесообразность сохранения имущества в составе государственной (муниципальной) собственности определяется критериями разумной достаточности, позволяющими субъектам (муниципальным образованиям) Российской Федерации выполнять свои социально значимые функции.

Рост доходов от использования государственной собственности возможен при осуществлении мероприятий по повышению эффективности управления государственными активами установлении жесткого контроля со стороны государственных и муниципальных органов за использованием объектов недвижимости, находящимися в их ведении.

Штрафы и другие суммы принудительного изъятия

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в следующем порядке:

1) за нарушение законодательства Российской Федерации об основах конституционного строя Российской Федерации, о государственных символах Российской Федерации, государственных наградах, гражданстве Российской Федерации, о государственной власти Российской Федерации, о государственной службе Российской Федерации, о выборах и референдумах Российской Федерации, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, о внешней политике и международных отношениях, о военном и чрезвычайном положении, об обороне и безопасности государства, о воинской обязанности и военной службе, о Государственной границе Российской Федерации, о государственном оборонном заказе, о государственном материальном резерве, об экспортном контроле, об использовании атомной энергии, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, об обороте наркотических и психотропных средств, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, о техническом регулировании, об обеспечении единства измерений, о государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок, о государственном регулировании цен (тарифов), о банках и банковской деятельности, о рынке ценных бумаг, о товарных биржах и биржевой торговле, о естественных монополиях, о защите конкуренции, антимонопольного законодательства Российской Федерации, трудового, валютного, таможенного, бюджетного (в части федерального бюджета), уголовного (в части преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства, государственной власти Российской Федерации, интересов государственной службы Российской Федерации, правосудия, порядка управления, военной службы, мира и безопасности человечества), уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации о судоустройстве, об исполнительном производстве и судебные штрафы -- в федеральный бюджет -- по нормативу 100%;

2) за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе и неисполнение предписаний антимонопольного органа:

- в федеральный бюджет -- по нормативу 40%;

- в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрированы юридические лица или индивидуальные предприниматели, допустившие нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе, -- по нормативу 60%;

3) за нарушение законодательства Российской Федерации о государственных внебюджетных фондах и о конкретных видах обязательного социального страхования, в том числе в части бюджетов государственных внебюджетных фондов, -- в бюджеты соответствующих государственных внебюджетных фондов по нормативу 100%;

4) за нарушение лесного законодательства, установленное на лесных участках, по нормативу 100%;

5) за нарушение водного законодательства, установленное на водных объектах, по нормативу 100%;

6) за нарушение законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Российской Федерации, по нормативу 100%;

6.5 Безвозмездные поступления

К безвозмездным поступлениям относятся:

1) безвозмездные поступления от нерезидентов (1. физическое лицо, имеющее постоянное местожительство за пределами РФ; 2. юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством иностранных государств с местонахождением за пределами РФ);

2) безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций;

4) безвозмездные поступления от негосударственных организаций;

5) безвозмездные поступления от наднациональных организаций;

6) прочие безвозмездные поступления.

Безвозмездные поступления -- это особый вид доходов, потому что они представляют собой финансовые средства, полученные не из каких-либо региональных или, соответственно, местных источников, а из источника, находящегося за пределами соответствующей территории, от других уровней бюджетной системы.

Межбюджетные трансферты в любой стране образуют значительную часть доходов региональных и местных бюджетов. Источник этих доходов находится вне сферы контроля получателя этих средств. Тем не менее, проведение оценки ожидаемых поступлений и управление этими доходами составляют важную часть общей системы управления доходами.

Формы предоставления межбюджетных трансфертов: Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации ((от лат. dotatio - дар, пожертвование)межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования);

- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации ((лат. subsidium -- помощь, поддержка) -- разовое пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое из средств государственного бюджета, местных бюджетов или из специальных фондов физическим и юридическим лицам, местным органам, другим государствам);

- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации(это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов);

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

- субсидий местным бюджетам;

- субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации;

- бюджетных кредитов местным бюджетам.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов

предоставляются в форме:

- дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- иных межбюджетных трансфертов.

6.6 Администрирование доходов бюджета

Одной из основных задач бюджетной реформы является создание системы администраторов бюджетных средств и четкое разграничение полномочий между ними, а также создание стимулов для того, чтобы эти полномочия реализовывались.

В связи с этим в новой редакции Бюджетного кодекса РФ вводятся понятия "администратор доходов бюджета" и "главный администратор доходов бюджета".

Администратор доходов бюджета -- это орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Главный администратор доходов бюджета -- это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено БК РФ.

Полномочия органов власти в сфере налогового администрирования играют существенную роль и являются одними из наиболее важных в общем перечне составляющих налоговых полномочий.

Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

* осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет;

* осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет;

* принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

* принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;

* в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;

* осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Бюджетные полномочия администратора доходов бюджета могут осуществляться, полностью или частично, через подведомственные ему территориальные органы и (или) бюджетные учреждения.

План (прогноз) доходов бюджета и статистическая отчетность представляются администратором доходов бюджета в финансовый орган уровня, соответствующего уровню установления полномочий администратора доходов бюджета, в порядке и сроки, согласованные с указанным органом.

Налоговое администрирование. Под термином "налоговое администрирование" понимаются полномочия органов власти по определению основных понятий, используемых в налоговом законодательстве; прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов по исполнению налогового законодательства; процедур налогового контроля; ответственности за налоговые правонарушения; процедур обжалования решений и действий налоговых органов и т. д.

Принципы налогового администрирования, призванные обеспечивать высокую собираемость налогов и минимизацию издержек администрирования, включают:

- максимальное упрощение налоговой системы;

- перенос акцента в работе налоговых органов с контрольной работы по выявлению и взиманию налоговых недоимок, штрафов и пеней на содействие налогоплательщикам в своевременной и полной уплате налогов;

- стимулирование налогоплательщиков добровольно уплачивать налоги;

- применение дифференцированных подходов в зависимости от платежеспособности и уровня доходов налогоплательщика;

- обеспечение эффективного налогового администрирования, включая кадровую политику.

Упрощение налоговой системы является одним из первых и наиболее значимых решений, особенно для стран со слабыми финансово-экономическими институтами, и включает максимальную унификацию налогов, ликвидацию дифференцированных ставок и налоговых льгот. Однако такой подход существенно ограничивает возможности поддержки и налогового стимулирования активности отдельных групп населения и предпринимателей, отвечающего политике конкретной страны, и не отменяет необходимости улучшения механизма сбора налогов. Вместе с тем, налоговая система должна учитывать издержки администрирования, и по каждому налогу издержки не должны превышать налоговых поступлений, соответственно должно быть обеспечено эффективное и компетентное налоговое администрирование, нацеленное в том числе на минимизацию издержек налогового администрирования.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое доходы бюджета и за счет чего они образуются?

2. В чем проявляется экономическое содержание понятия управления бюджетными доходами?

3. Охарактеризуйте роль и значение налоговых поступлений в доходную часть бюджетов различных уровней.

4. Перечислите состав налоговых и неналоговых бюджетных доходов.

7. Управление расходами бюджетов

7.1 Экономическое содержание расходов бюджета

Расходы бюджета -- это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и органов местного самоуправления. Это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению. Разумные объемы и структура государственных расходов -- это один из достаточно мощных рычагов влияния на экономику.

Права и обязанности соответствующих органов власти, связанные с реализацией этих экономических отношений, называются расходными полномочиями.

Каждый уровень власти в процессе расходования бюджетных средств в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:

- определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов (т. е. осуществляет нормативное правовое регулирование бюджетных расходов);

- обеспечивает собственные расходные полномочия финансовыми средствами;

- осуществляет финансирование (организацию, производство) общественных услуг (собственных или переданных ему расходных полномочий).

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, -- обусловленными законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением с обязанностями публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Бюджетные обязательства -- это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Существуют определенные требования общеэкономического характера к определению структуры бюджетных расходов. Суть их заключается в том, чтобы каждая государственная услуга давала необходимую отдачу не только материального, но и социального характера.

В расходах бюджета находят свое выражение две стороны единого распределительного процесса: разделение бюджетного фонда на составные части, связанные с развитием материального производства, совершенствованием его отраслевой структуры, а также используемые на содержание и дальнейшее развитие непроизводственной сферы (обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность) и формирование денежных средств, необходимых для оказания государственных услуг социального характера (текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, государственная поддержка другим бюджетам и т. д.).

Формируя ту или иную структуру бюджетных расходов, Правительство РФ ориентируется на выбранные им приоритеты экономического и социального развития. Эти приоритеты формулируются в программах социально-экономического развития страны на перспективу и в ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному собранию РФ. Распределение же расходных полномочий по уровням бюджетной системы определяется на законодательном уровне, оно зафиксировано в Бюджетном кодексе РФ. В этом документе определены виды бюджетных расходов, которые финансируются каждым уровнем бюджетов, а также виды расходов, финансирование которых осуществляется ими совместно.

По взаимному согласию органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой с соответствующей передачей доходных источников или иных финансовых средств.

Средства бюджетов могут направляться на финансирование долгосрочных целевых программ, выходящих за пределы одного финансового года и включаемых в бюджеты последующих лет. Перечень и объем финансирования программ, принимаемых к финансированию из бюджета, утверждаются в качестве приложения к бюджету.

В законе (решении) о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете.

Если получатель бюджетных средств не выполняет условий, определенных законом (решением) о бюджете, министр финансов Российской Федерации, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления на любом этапе исполнения бюджета обязан осуществить блокировку расходов, связанных с выполнением определенных условий.

Для эффективного функционирования финансовой системы государственной власти особое значение имеет правильное, с наибольшей отдачей расходование как федерального бюджета, так и бюджетов территорий.

Нельзя не отметить и такую важную проблему, от которой напрямую зависит эффективность расходной бюджетной политики в целом, как рационализация системы разграничения расходных полномочий по уровням бюджетной системы.

7.2 Управление бюджетными расходами: принципы, цели, задачи

Место и роль системы управления расходами бюджетов в системе управления общественными финансами определяется двумя факторами: объемом общественных расходов и теми целями и задачами, которые стоят перед органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления. При решении указанных задач необходимо определить, какие средства на это нужны и какие расходы на эти цели соответствующий уровень власти может себе позволить. На всех уровнях государственной власти и местного самоуправления управление расходами находится под более пристальным вниманием представительных органов власти и общественности, чем любой другой элемент системы управления общественными финансами.

В мировой практике исполнение бюджетов в части расходов прежде всего -- элемент стратегии. Это комплекс управленческих мер, которые с помощью такого инструмента, как система бюджетов, обеспечивают повышение качества государственного управления на всех уровнях. Соответственно, если сегодня роль финансового органа сводится к обслуживанию финансовых потоков региона или муниципального образования, то при смене вектора бюджетного управления расходы становятся инструментом этого управления.

В рамках существующей системы управления расходами каждому распорядителю бюджетных средств выделяется определенный объем финансовых ресурсов, четко разделенный по составу (на что может быть потрачена та или иная сумма). При этом распорядитель не вправе потратить выделенные на одно направление средства на другие цели, даже если это является, с его точки зрения, необходимым или оптимальным: его возможности для управления финансовыми средствами достаточно ограничены.

Более того, в случае экономии по какой-то статье расходов распорядитель не может потратить неистраченные деньги по своему усмотрению, и они возвращаются в бюджет соответствующего уровня, т. е. распорядители бюджетных средств лишены стимулов экономно распоряжаться полученными средствами. Таким образом, бюджетные деньги ежегодно тратятся недостаточно эффективно, поскольку сама система управления расходами не способствует более экономному и рациональному использованию выделенных средств.

В рамках системы управления расходами бюджетов можно выделить следующие цели управления (большинство из них определены в бюджетных посланиях Президента РФ1; их актуальность постоянно подтверждается и Правительством РФ):

- повышение эффективности использования бюджетных ресурсов;

- прозрачность денежных потоков и использования средств (при целевом подходе к распределению средств облегчается контроль за их использованием, и, соответственно, появляется возможность оценить эффективность);

- достаточность средств для достижения цели (при управлении расходами появляется возможность оценить конкретное количество ресурсов, необходимое для достижения поставленной задачи; соответственно, средства распределяются исходя из приоритетности задач и в полном объеме для достижения результата);

- выявление проблемных точек (недостижение ожидаемых результатов в течение ряда периодов как раз и будет сигналом, показывающим существование проблемных точек).

Цели управления определяют следующие задачи:

- переход к программно-целевому распределению средств;

1 Начиная с 2000 г. среди задач в области бюджетных расходов, поставленных в бюджетных посланиях Президента РФ, в качестве приоритетных были обозначены меры, направленные в основном на оптимизацию бюджетных расходов с учетом выработки критериев оценки их рациональности и эффективности. Особо подчеркивается стратегическая важность полноценного финансового обеспечения первоочередных задач по проведению военной реформы, укреплению судебной системы, воспроизводству научного потенциала, переходу к новой модели пенсионной системы, усилению социальной направленности бюджетных расходов.

- определение направлений деятельности и необходимого объема финансовых ресурсов;

- определение критериев результативности;

- четкое определение статей расходов, необходимых для достижения поставленных целей;

- мониторинг и оценка эффективности (результативности) распределения расходов.

Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Можно выделить несколько основных направлений таких преобразований.

Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В связи с этим требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере. Итогом подобной инвентаризации должна стать выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому росту экономики и социальной сферы, но ложится бременем на бюджетную систему.

Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо изменить процедуры составления и утверждения бюджета. Указанные процедуры должны быть переориентированы на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации. Это влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета, полномочий распорядителей (администраторов) бюджетных расходов и получателей бюджетных средств, в том числе бюджетных учреждений. Необходимо также разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем. При этом для исключения отраслевого лоббизма необходимо установить строго конкурентные принципы отбора программ для бюджетного финансирования, внедрить систему институционального и индивидуального контрактования сотрудников органов государственной власти, установить систему оценки эффективности осуществления программ. Исключительно важным в связи с этим является среднесрочное планирование, которое позволяет зафиксировать источники и объемы финансирования программ на несколько лет.

Третьим направлением является совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо полностью перевести финансирование закупок и подряда для государственных и муниципальных нужд на конкурсную основу и одновременно создать необходимые условия для честной конкуренции в рамках таких конкурсов.

Четвертым направлением является создание условий, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. Для этого необходимо реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора экономики при одновременном повышении его эффективности. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе в условиях поэтапного сокращения бюджетной составляющей их финансирования. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности здравоохранения и образования. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам. Оставшиеся бюджетные организации теряют какую бы то ни было финансовую самостоятельность и финансируются из бюджета по строго фиксированной смете.

Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является совершенствование отчетности. Предполагается установить полный охват отчетностью государственных и муниципальных операций с бюджетными и внебюджетными средствами, а также усовершенствовать бюджетную классификацию с целью повышения прозрачности операций с бюджетными средствами.

Шестое направление включает в себя мероприятия по установлению объективных ориентиров для определения бюджетных ассигнований. Требуется перейти к нормативам минимально необходимого финансирования государственных и муниципальных услуг в социальной сфере, а в дальнейшем -- и по иным видам бюджетных расходов. Важнейшими условиями эффективности такой системы нормативов являются: принцип подушевого финансирования, когда возмещение государственных и муниципальных услуг происходит в соответствии с количеством потребителей этих услуг; фиксирование доли со-финансирования нормативов из бюджетов различного уровня. Следует определить круг лиц, услуги которым должны предоставляться на безвозмездной основе, критерии нуждаемости и, наконец, обеспеченность нормативов достаточным уровнем финансирования.

Седьмым направлением является совершенствование механизмов казначейского исполнения и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на субфедеральный уровень.

...