Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра финансового менеджмента в государственном секторе

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

На тему: «Использование показателей эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации и в Республике Казахстан (сравнительный анализ)»

Студент группы № 59ФТУ

Фокина Татьяна Владимировна

Научный руководитель:

(заведующий кафедрой финансового менеджмента в государственном секторе, профессор, Лавров Алексей Михайлович)

Рецензент:

(главный специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ», кандидат экономических наук, Богачева Ольга Викторовна)

Москва, 2013

Содержание

Введение

Глава 1. Основные понятия, используемые в концепции бюджетирования, ориентированного на результат

Глава 2. Анализ используемых в международном опыте показателей эффективности и результативности (результатов) расходования бюджетных средств

2.1 Соединенные Штаты Америки

2.2 Канада

2.3 Австралия

2.4 Новая Зеландия

2.5 Великобритания

Глава 3. Показатели эффективности и результативности (результатов) расходования бюджетных средств в Российской Федерации

3.1 Нормативное регулирование показателей (индикаторов) результативности и эффективности реализации государственных программ

3.2 Сравнительный анализ методик оценки эффективности государственных программ Российской Федерации

Глава 4. Показатели эффективности расходования бюджетных средств в Республике Казахстан

4.1 Нормативная база перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, в Республике Казахстан

4.2 Показатели эффективности и результативности в системе Государственного планирования в Республике Казахстан

5. Сравнительный анализ систем использования показателей оценки Эффективности расходования бюджетных средств в Российской Федерации и Республике Казахстан с учетом международного опыта

Заключение

Библиографический список

Приложение 1. Сравнение методик оценки эффективности государственных программ Российской Федерации

Приложение 2. Значения коэффициентов веса показателей для оценки результативности государственной программы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» на 2013-2020 годы

Приложение 3. Возможные результаты и выводы оценки эффективности государственной программы «Информационное общество (2011-2020 годы)»

Приложение 4. Сравнительный анализ систем использования показателей эффективности расходования бюджетных средств в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Великобритании, Российской Федерации и Республике Казахстан

Введение

Процесс перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, в нашей стране и в ряде стран постсоветского пространства представляет собой значительный интерес с точки зрения изучения общественных финансов. В современных условиях бюджетные реформы проходят ускоренными темпами. Те изменения, которые в ряде стран осуществлялись десятками лет, происходят намного быстрее в странах СНГ. Часто при этом происходит искусственное насаждение новых принципов и механизмов бюджетирования, которые участники бюджетного процесса изначально воспринимают лишь как формальные изменения. То, каким образом такие страны преодолевают возникающие трудности, представляет собой обширное поле для изучения. В качестве примеров таких стран были выбраны Российская Федерация и Республика Казахстан. Принимая во внимание тот факт, что эти страны имеют общее экономическое пространство, проблемы, которые остаются еще со времен Советского Союза, рассмотрение процесса перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, в каждой из них позволило бы определить общие проблемы, выявить плюсы и минусы применяемых программно-целевых механизмов, составить рекомендации по совершенствованию систем оценки эффективности расходования бюджетных средств.

Оценка эффективности расходования бюджетных средств оказывает влияние на мотивацию участников бюджетного процесса, так как является определяющим фактором в их стремлении к достижению определенных результатов. При условии успешного функционирования системы оценки эффективности упрощаются составление, принятие и мониторинг государственной программы, повышается качество финансового менеджмента.

Актуальность данной работы обуславливается тем, что в настоящий момент наблюдается общемировая тенденция перехода к бюджетированию, ориентированному на результат. В таких условиях важнейшую роль играют показатели эффективности расходования бюджетных средств, которые являются ключевым программно-целевым механизмом.

Для большинства стран (в том числе для Российской Федерации и Республики Казахстан) становится особо важна методика разработки показателей, которые отражали бы реальную ситуацию относительно эффективности расходования бюджетных средств. Ведь в том случае, если показатели эффективности расходования бюджетных средств не являются адекватными, прозрачными, понятными, когда их сложно измерить, теряется и их смысл. Они превращаются лишь в формальный инструмент, не имеющий реальной силы и воздействия на процесс расходования бюджетных средств. Для того, чтобы получить такие показатели, необходимо изучение опыта стран, которые добились значительных успехов в разработке и использовании таких показателей.

Объектом исследования в данной работе являются показатели эффективности расходования бюджетных средств в странах - членах ОЭСР, имеющих наибольший опыт бюджетирования, ориентированного на результат (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), Российской Федерации и Республике Казахстан.

Стоит отметить, что понятия, используемые при оценке эффективности расходования бюджетных средств, достаточно сильно различаются в разных странах. В большинстве случаев с целью получения информации об эффективности расходования бюджетных средств используются показатели результативности, которые относятся к программам. В дальнейшем данные показатели сопоставляются с объемами расход, которые были выделены на достижение данных целей или задач. Показатели результативности предоставляют информацию о том, насколько были достигнуты те или иные цели и задачи данной программы. Поэтому объект исследования в данной работе представляет собой комплексную систему оценки эффективности расходования бюджетных средств, которая включает в себя показатели результативности, попытки их сопоставления с объемами выделенных средств, использование данных показателей в дальнейшем при принятии решений о размерах финансирования.

Предметом исследования в данной работе являются основные характеристики показателей эффективности расходования бюджетных средств, плюсы и минусы, ограничения использования некоторых из них, определение наилучшей практики их использования.

Целью данной работы является проведение сравнительного анализа показателей эффективности расходования бюджетных расходов в Российской Федерации и в Республике Казахстан для определения возможностей совершенствования данных систем с учетом международного опыта использования таких показателей. В соответствии со сформулированной целью в рамках данной работы поставлены следующие задачи:

1) Определить основные понятия, используемые в концепции бюджетирования, ориентированного на результат;

2) Рассмотреть международный опыт использования показателей эффективности расходования бюджетных средств;

3) Проанализировать систему оценки эффективности расходования бюджетных средств в Российской Федерации;

4) Проанализировать систему оценки эффективности расходования бюджетных средств в Республике Казахстан;

5) Провести сравнительный анализ данных систем, определить возможности их совершенствования с учетом международного опыта использования таких показателей.

Таким образом, последовательное выполнение перечисленных задач приведет к достижению конечной цели данной работы.

Глава 1. Основные понятия, используемые в концепции бюджетирования, ориентированного на результат

Бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой подход к планированию и исполнению бюджетов, нацеленный на повышение эффективности и результативности общественных расходов путем увязки финансирования организаций общественного сектора с достигнутыми результатами их деятельности Robinson, M., Last, D. A Basic Model of Performance-Based Budgeting [Электронный ресурс] / International Monetary Fund. -- Technical Notes and Manuals. -- September, 2009: [http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2009/tnm0901.pdf].

Важно понимать разницу между бюджетированием, ориентированным на результат и программным бюджетированием. Программное бюджетирование представляет собой классификацию расходов бюджета по их целям и запланированным результатам (непосредственным и конечным), а не функциональную классификацию расходов (зарплата, содержание имущества и т.д.) Program Budgeting Is on the Reform Agenda Across Europe and Central Asia. Public finance management blog, May 18, 2012. [http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2012/05/program-budgeting-is-on-the-reform-agenda-across-europe-and-central-asia.html]

• Концепция бюджетирования, ориентированного на результат, включает в себя следующие понятия:
• затраты (inputs) - это ресурсные средства, выделенные (использованные) для реализации программы или осуществления мероприятия;
• непосредственные результаты (outputs) - продукт (услуга), полученный в результате реализации программы или осуществления мероприятия;
• конечные результаты (outcomes) - выгоды, получаемые обществом в результате реализации программы или осуществления мероприятия;
• результативность - степень достижения непосредственных и конечных результатов программы или мероприятий;
• экономическая эффективность - соотношение объема полученных товаров (услуг) и израсходованных на их производство ресурсов;
• общественно-экономическая эффективность - соотношение достигнутых конечных результатов и затраченных ресурсов;
• социальная эффективность - соотношение результатов, изменений, эффектов, происходящих в социальной сфере, с объемом затраченных ресурсов.
• Таким образом, показатели или индикаторы результативности показывают степень достижения непосредственных и конечных результатов, целей и задач с использованием запланированных средств. Показатели эффективности же представляют собой соотношение степени достижения запланированных результатов с использованием определенного количества средств. То есть, они отражают либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средствФинансы бюджетных организаций: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям, специальности «Финансы и кредит» / под. ред. Г. Б. Поляка. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. - 463 с..
• Показатели (индикаторы) эффективности и результативности относятся к каждой государственной программе, подпрограмме, мероприятию. Оценив степень достижения таких показателей, можно сделать вывод как в целом об эффективности бюджетной политики и бюджетной системы, так и сравнить между собой эффективность тех или иных программ, подпрограмм и мероприятий.
• Конечные результаты характеризуют удовлетворение потребностей внешних потребителей и представляют собой эффект от предоставления государством товаров и услуг. Следовательно, достижение конечных результатов является целью государственной политики, а достижение непосредственных результатов государственными органами общественных благ (работ, товаров и услуг) - ее инструментом. Измерение и оценка степени достижения конечных результатов позволяет определить, способствовали ли средства, затраченные на государственную программу, достижению долгосрочных целей развития государстваШимширт, Н. Д. Проблемы разработки программных бюджетов как современное направление повышения эффективности бюджетной политики / Н. Д. Шимширт // Вестник Томского государственного университета. Экономика. - 2011. - N 2 (14). - С. 161-169.
• Оценка эффективности государственных программ (подпрограмм, мероприятий) проводится на следующих этапах: на этапе планирования; на этапе реализации; по завершению; после того, как пройдет период ожидания конечных результатов реализации программы.
• Оценка эффективности программы на этапе планирования происходит одновременно с разработкой и утверждением концепции данной государственной программы. Такая оценка является оценкой планируемой эффективности. При этом оценивается вклад программы в социально-экономическое развитие страны (устанавливается связь со стратегическими документами), оцениваются планируемые последствия реализации данной программы. В результате проведения оценки планируемой эффективности может быть принято решение об утверждении проекта данной программы, корректировке планируемых сроков, целей, задач, размеров финансирования программы.
• Оценка эффективности программы на этапе реализации (этап реализации может быть разделен еще на несколько этапов) обеспечивает ответственного исполнителя программы оперативной информацией о ходе и промежуточных результатах выполнения мероприятий и решения задач государственных программ. Такая оценка позволяет быстро принимать необходимые решения относительно условий реализации государственной программы, предупреждать возможные отклонения показателей и сроков реализации программы от запланированных.
• После того, как программа уже была реализована, происходит оценка ее эффективности по ее завершению. В ходе проведения данной оценки рассматриваются непосредственные и конечные результаты, полученные по реализации программы, рассматриваются возможности совершенствования реализации данной программы в будущем, если возникает необходимость продолжения ее реализации.
• В ряде случаев оценка эффективности программы сразу после окончания ее реализации затруднена в силу наличия временного лага между реализацией программы и достижением конечных результатов. Поэтому через несколько лет после окончания ее реализации также должна быть проведена оценка эффективности, которая служит для получения информации о достижении конечных целей государственной политики.

Глава 2. Анализ используемых в международном опыте показателей эффективности и результативности (результатов) расходования бюджетных средств

В рамках настоящей главы будет проведен анализ используемых в международном опыте подходов к определению показателей эффективности и результативности (результатов).

Для проведения данного анализа можно обратиться к опыту стран - членов ОЭСР, имеющих наибольший опыт бюджетирования, ориентированного на результат: США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Великобритания.

2.1 Соединенные Штаты Америки

Рассмотрение опыта США можно обосновать тем, что в данной стране процесс бюджетирования наибольше всего приближен к концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

В 1993 году был принят Федеральный закон США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» («Government Performance and Results Act», GPRA). Данный закон определил, что «показатель результативности означает определенную оценку или характеристику, используемую для измерения выпущенной продукции и результатов деятельности. Каждое агентство ежегодно предоставляет доклад о результатах своей деятельности, который содержит информацию о достижении показателей результативности (обоснование того, почему показатели не были достигнуты в случае их не достижения).

В итоге данный закон установил более тесную связь между результатами и ресурсами, используемыми для их достижения. Важную роль стали играть также показатели эффективности деятельности, которые использовались в дальнейшем для оценки уровня предоставления услуг.

В США программы контролируются и оцениваются на каждом этапе их реализации (начиная от оценки внутри отдела, заканчивая главным финансовым органом), действует система «снизу-вверх». Кроме этого, каждая программа, в зависимости от её важности и длительности, должна пройти проверку как минимум раз в пять лет. Данное требование подразумевает экономию ресурсов, времени и усилий на всех этапах формирования программ.

С 2001 по 2009 года в США действовала система рейтинговой оценки программ (Program rating assessment tool или PART) - механизм, направленный на повышение эффективности и результативности государственных программ в США. PART представляло собой серию тематических вопросов, на основе которых производилась оценка. Всего вопросов было 30, они были разделены на 4 области оценивания: первая область учитывала прозрачность целей и задач программы, степень конкретизации конечных результатов; вторая включала в себя вопросы стратегического характера, обоснованность направленности программы, необходимость её проведения в перспективе, приоритетность именно этого направления относительно долгосрочного периода; третья область соответствовала категории финансирования программы, содержала пояснения о необходимости обеспечения бюджетными и внебюджетными средствами, эффективности использования бюджетных средств в ходе реализации программы; и четвертая область отвечала за критерий «конечный эффект программы», здесь оценивалась степень проработанности показателей конечного эффекта, их взаимосвязанность с показателями конечного результата. В результате оценивания каждой программе присваивалось определенное количество баллов от 0 до 100 (где 100 - самый лучший ответ) и конечный рейтинг. По итогам данного рейтинга формулировался вывод относительно эффективности государственных программ (каждая программа могла быть «эффективной», «достаточно эффективной», «формально приемлемой», «неэффективной») Официальный сайт администрации Джорджа Буша, раздел "Program rating assessment tool, PART“, [http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/expectmore/part.html]. Программы, которые невозможно было оценить, попадают в категорию «результат не известен».

В начале внедрения механизма PART около половины всех программ оказались неэффективными. Но в дальнейшем доля неэффективных программ сократилась до 30%, программы стали более направленными на достижение конечного результата. Благодаря довольно успешным результатам данной системы, PART переняли и такие страны, как Южная Корея и Таиланд, а также Шотландия. В США после прихода к власти администрации президента Обамы PART перестали использовать по нескольким причинам:

- отсутствие влияния оценки на результаты принимаемых решений и размер финансирования программ (многие программы, которые были определены, как «неэффективные», продолжали финансироваться в том же объеме, например, программа коммуникационных инфраструктур Министерства обороны США);

- наличие действующих параллельно PART и отчетов о результатах деятельности, которые ведомства должны были предоставлять в соответствии с законом GRPA (GRPA's Performance Management Framework), которые создавали путаницу, устанавливая по разным методикам оценки разные ключевые показатели для одних и тех же программ, и, по сути, были направлены на достижения того же самого: повышения результативности и эффективности государственных программ;

- рейтинг программ, результаты которых невозможно было измерить количественно и которые не содержали долгосрочных показателей, был значительно ниже Heinrich, Carolyn J. 2012. How Credible is the Evidence, and Does It Matter? An Analysis of the Program Assessment Rating Tool. Public Administration Review 72(1): 123-134.. Это означало, что адекватность оценки PART зависела от специфики самой программы, а значит, результатам оценки эффективности программ нельзя было полностью доверять и на их основе принимать решения о финансировании.

В 2010 году был принят «Усовершенствованный закон об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (GPRA modernization act), который внес ряд важных изменений в существовавшие требования закона GRPA 1993 года. GPRA modernization act уделил внимание установлению приоритетов, сотрудничеству с целью достижения общих целей, и использованию и анализу целей и измерению их достижений для улучшения результатов деятельности ведомств The Government Performance and Results Act of 1993, [http://www.govexec.com/pdfs/092810rb1.pdf]. Данный закон также был направлен на создание ситуации, когда данные и эмпирические доказательства играют важную роль в принятии решений. Среди основных положений данного акта можно выделить следующие:

· повышение эффективности программ путем установления более четких требований к ведомствам по установлению целей, измерению результатов достижения этих целей и опубликованию данных результатов;

· улучшение подотчетности федеральных программ, перемещение внимания на результаты, качество обслуживания и удовлетворенность потребителей;

· установление ответственности глав министерств и ведомств за достижение поставленных целей;

· смещение акцента с рейтинговой системы оценки программ к более реалистичному установлению целей и более глубокой и комплексной оценке результатов;

· установление обязанности каждого ведомства утверждать несколько высокоприоритетных целей своей деятельности, в соответствии с которыми должны были определяться показатели и индикаторы эффективности деятельности ведомств.

· повышение прозрачности и более активное вовлечение в процесс бюджетирования Конгресса, общественности и государственных служащих.

В настоящее время все ведомства должны отчитываться перед Конгрессом о том, были ли запланированные цели достигнуты, каковы причины, по которым некоторые цели не были достигнуты, а также о том, какие действия они совершают для предотвращения провала в достижении этих целей;

В целом, изменения, произошедшие в последнее время в отношении оценки государственных программ в США можно назвать позитивными, даже, несмотря на то, что альтернатива уже не используемой PART так и не представлена. Эти изменения направлены на переход от достаточно упрощенной методики оценки программ к более глубокому анализу. Поставлена задача определения того, каким образом стоит реагировать на результаты оценки программ, как создать реальные стимулы для ведомств к повышению эффективности расходования бюджетных средств Joyce, Philip G. 2011. “The Obama Administration and PBB: Building on the Legacy of Federal Performance-Informed Budgeting?” Public Administration Review (May/June) 71(3): 356-367.. Важную роль также играет индивидуальная ответственность глав ведомств за достижение целей программ.

В случае не достижения целей программ в течение определенного промежутка времени глава должен предпринимать определенные действия: вносить предложения по изменению финансирования, законодательных актов, вносить рекомендации по повышению эффективности и т.д. Также в рамках реформирования бюджетного процесса был создан сайт www.performance.gov, который содержит общую информацию о повышении эффективности работы государственных органов. Список всех действующих государственных программ в США можно найти в базе данных на сайте www.cfda.gov.

Таким образом, бюджетный процесс в США в большей степени направлен на достижение конечных результатов и обеспечение эффективности расходования бюджетных средств.

2.2 Канада

Канадская модель бюджетирования, ориентированного на результат, представляет огромный интерес для изучения международного опыта по нескольким причинам. Во-первых, бюджетная система страны является децентрализованной. Большая часть услуг в областях здравоохранения и образования предоставляются на региональном уровне (провинции). Во-вторых, вся информация, предоставляемая ведомствами в отношении достигнутых результатов деятельности, хорошо структурирована, что приводит к более эффективному процессу распределения ресурсов в зависимости от достигнутых результатов.

Современная модель программного бюджета Канады называется EMS (Expenditure Management System), и была введена в 2007 году. EMS является структурой для развития и осуществления программ расходов правительства и включает в себя такие элементы, как планирование, оценка и т.д., на основании которой принимаются решения о распределении ресурсов между программами Официальный сайт Казначейства Канады. [http://www.tbs-sct.gc.ca/sr-es/faq-eng.asp]. Ключевым элементом данной системы является постоянная оценка всех прямых расходов программ (представленная в стратегических докладах, strategic reviews).

Программные расходы в Канаде делятся на текущие, капитальные расходы Министерств, гранты и трансферты физическим лицам, организациям, органам других уровней власти, кредиты. В настоящий момент всего в Канаде действуют 2500 программ (на федеральном уровне) Results-Based Management and Expenditure Management: Our Canadian Experience. [http://www.ipdet.org/files/2012%20Guest%20Lectures/Routhier_Guest_Lecture.pdf].

Канадские ведомства обязаны осуществлять наиболее эффективное предоставление услуг в рамках национальных приоритетов и существующих программ, иметь ясные конечные цели своей деятельности и достигать результаты, которые можно измерить с помощью показателей результатов.

В Канаде среднесрочное бюджетное планирование осуществляется на срок 5 лет. В рамках установленного пятилетнего плана ведомства ежегодно готовят стратегические и оперативные планы. В стратегических планах излагаются цели ведомств, альтернативные стратегические действия для их осуществления, предлагаемые изменения в существующих программах и даются оценки программ. В оперативных планах содержатся следующие сведения: способы достижения целей министерства; оценки расходов по каждой программе и видам деятельности на каждый год; методы, используемые для оценки эффективности операций и прогнозируемые тенденции изменения уровня расходов и доходов от программ.

В Канаде действует механизм обязательного перераспределения ассигнований в пользу наиболее приоритетных и эффективных программ. Он работает следующим образом. Все федеральные Министерства, агентства и корпорации, которые получают денежные средства в ходе исполнения закона о бюджете обязаны ежегодно предоставлять стратегические доклады (strategic reviews) по всем прямым программным расходам (такие расходы, в отличие от накладных, напрямую связаны с реализацией программ, направлены непосредственно на достижение целей программы). При этом, ведомства обязательно должны определять 5% всех программных расходов, которые представляются наименее результативными или приоритетными, и которые затем перераспределяются в пользу более приоритетных. Каждый год стратегические доклады публикуются в бюджете правительства (the Government's Budget). Информация, относящаяся к этим докладам, а именно, Доклады о планах и приоритетах (Reports on Plans and Priorities) и Доклады о результатах деятельности ведомств (Departmental Performance Reports) также представляются в Парламент ежегодно. Все доклады можно найти на сайте Казначейства Официальный сайт Казначейства Канады. [http://www.tbs-sct.gc.ca/sr-es/faq-eng.asp]. В Докладах о результатах деятельности ведомств содержится полная информация обо всех достигнутых результатах деятельности ведомств, при этом легко найти, какой показатель к какой именно программе относится.

Существуют утвержденные требования к показателям результатов в Канаде. Во-первых, они должны быть: релевантными и надежными; всесторонними, но вместе с тем отражать основные приоритеты бюджетных расходов; понятными, своевременными, применимыми на практике; должны отражать основные приоритеты расходов бюджета, их должно быть не слишком много; легко измеримы, затраты на их измерение не должны быть слишком высокими Handbook for Regulatory Proposals: Performance Measurement and Evaluation Plan. December 2009. [http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr/documents/pmep-pmre/pmep-pmre-eng.pdf].

Во-вторых, показатели должны выражаться в числовой форме всегда, когда это представляется возможным (например, в виде чисел, средних значений, процентов, показателей, отношений или индексов). Но это не означает, что информация в описательной форме не должна представляться, индикаторы могут быть также и качественными. Министерства и ведомства в своих внутренних документах самостоятельно определяют количество и вид индикаторов, которые они затем перед собой ставят. При этом, важно не то, сколько всего индикаторов представлено, важнее качество этих самых индикаторов, способность отражать реальное положение дел.

Вырабатывая показатели результативности, ведомства обязательно связывают эти показатели с ожидаемыми результатами. В рамках каждого ведомства осуществляется несколько программ, в рамках каждого программного мероприятия представлено несколько показателей результатов. В Канаде существует несколько видов показателей, в зависимости от уровня, на котором они представлены:

· показатели непосредственных результатов (outputs), представляют собой самый низший, четвертый уровень. Относятся к прямым продуктам или услугам, произведенным в результате действия организации, политики, программы. Обычно устанавливается с целью внутреннего контроля. Пример: количество событий, инспекций, упоминаний в прессе и т.д.;

· показатели текущих результатов (immediate outcomes), третий уровень. Такие показатели отражают достижение непосредственных результатов в рамках определенной программы или политики. Пример: количество загрузок полезной информации с официального сайта организации;

· показатели промежуточных результатов (intermediate outcomes), второй уровень. Относятся к результатам, которые, скорее всего, должны быть достигнуты в результате достижения непосредственных. Пример: количество проверенных организаций, которые полностью соблюдают законодательство;

· показатели конечных результатов (ultimate outcomes). Являются показателями самого высшего уровня, относятся к политике или программе. Являются следствием достижения одного или более промежуточных результатов. Такие показатели отражают значительные изменения, происходящие в обществе. Пример: показатель экономической активности (темп изменения ВВП, прямых иностранных инвестиций, уровня безработицы и т.д.)

В каждом Докладе о результатах деятельности Канады содержится анализ программных мероприятий по каждой из стратегических целей. В рамках каждой стратегической цели представлено несколько программ (или программных мероприятий), по каждой программе представлено несколько показателей результативности. В докладах представлены целевые и фактические показатели, в результате их сравнения представлен вывод о том, соответствуют ли достигнутые результаты целевым или не соответствуют.

Канадская система EMS позволила использовать ресурсы в соответствии с национальными приоритетами, добиться контроля над расходованием, разрабатывать политику бюджетирования, которой должны следовать агентства и ведомства. Данная система обеспечила возможность вносить какие-либо изменения в структуру расходов, принимать необходимые решения в процессе планирования.

Можно сделать вывод о том, что в Канаде существует эффективная структура системы показателей результатов, которые применяются в зависимости от сферы деятельности ведомств. Все показатели результатов Канады соответствуют установленным требованиям, являются адекватными и отражают реальное положение дел. По сравнению с системой показателей результатов США канадская система более удобная для понимания граждан, более информативная. Все доклады о результатах деятельности ведомств можно найти на едином сайте Казначейства. Сами доклады формируются по единому плану, для всех ведомств существует единая структура таких докладов, легко найти, какой показатель к какой программе относится. В ходе разработки целевых индикаторов использовался разносторонний анализ, представлены различные виды индикаторов. Система автоматического перераспределения 5% средств в пользу более перспективных мотивирует ведомства к более четкому определению приоритетов. В целом, систему оценки эффективности расходования бюджетных средств в Канаде можно по праву считать одной из самых эффективных.

2.3 Австралия

Австралия считается хорошим примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Бюджетный процесс направлен на повышение управленческой гибкости ведомств. При этом уровень свободы и гибкости выше, чем в ряде других стран.

Программный бюджет Австралии состоит из четырех уровней. Первый уровень представляет собой портфельную структуру, которая, по сути, является укрупненной ведомственной структурой расходов. Каждый портфель является отдельным сектором государственного управления. По портфелям производится голосование в парламенте. Период планирования - 4 года. Ежегодно принимаются три основных и три дополнительных акта об ассигнованиях. К каждому портфелю относятся несколько ведомств (2 уровень структуры программного бюджета), которые действуют в рамках реализации своего портфеля. Каждое ведомство имеет высокую степень свободы в рамках утвержденных ассигнований, а также имеет возможность самостоятельно распоряжаться предоставленными бюджетными средствами и наделено большими полномочиями по установлению приоритетов в расходах.

Третий уровень программной структуры бюджета Австралии представляет собой конечные результаты и цели. Бюджетные средства распределяются с учетом достижения конечных результатов. Существуют требования, согласно которым увеличение расходов или новые виды расходов должны быть подкреплены целевыми показателями или оценками результативности. Четвертый уровень программного бюджета Австралии представлен в виде ресурсов органа власти и административных ресурсов (средств, направляемых на финансирование собственной деятельности органа власти, например, расходы на заработную плату, приобретение товаров и услуг, другие операционные расходы). На четвертом уровне представлены программы и расходы, которые не контролируются ведомствами (администрируемые расходы): различные виды грантов, субсидий, социальных пособий. В программном бюджете Австралии не применяется экономическая классификация.

Под бюджетной программой в Австралии понимается совокупность деятельности, направленной на оказание конкретной услуги, предоставление трансферта или иной выгоды получателю, которым может быть физическое лицо, предприятие или орган местного самоуправления, с целью достижения ожидаемого результата, установленного в соответствующем документе о результатахPortfolio Budget Statements 2009 - 2010, [http://www.finance.gov.au/publications/portfolio-budget-statements/09-10/index.html]. Как и в ряде других стран, программное бюджетирование в Австралии нацелено на достижение конечных результатов, показатели которых конкретизируются в ежегодных отчетах департаментов и других органов власти, входящих в соответствующий портфель. Оценка бюджетных программ в Австралии осуществляется наиболее полно и систематически, информация о результатах регулярно включается в бюджет и служит основой для принятия решений о голосовании за тот или иной портфель. Существует связь между показателями результативности и финансированием на уровне министерств: отраслевые министерства получают бюджетные средства на определенные программы и под конкретные целевые показатели результативности. Многим странам стоит брать с Австралии пример в повышении управленческой гибкости посредством установления высокого уровня свободы.

Что касается системы показателей результативности в Австралии, то целью представления показателей результативности является анализ того, какой эффект оказывают вырабатываемые ведомствами продукты и услуги, насколько эффективно расходуются бюджетные средства, с целью улучшения бюджетной системы страны. Для каждого ведомства определяются заявки о целях их деятельности, которые согласуются с министрами портфелей и министром финансов. Показатели результатов и задачи деятельности ведомств устанавливаются каждым министром в рамках его ответственности.

В Австралии существуют следующие принципы, касающиеся показателей результатов:

- показатели должны быть применимы к конкретным мероприятиям ведомств, то есть, не просто представлять интерес для изучения, а быть практически полезными;

- использование показателей «высшего» и «низшего» уровней позволяет выявить системные ошибки, определить, что можно изменить, чтобы улучшить систему («высшие» - показатели долгосрочных результатов деятельности, показывают степень достижения стратегических результатов; «низшие» - показатели выпуска и производства конкретных услуг). Другими словами, показатели результатов должны рассматриваться в рамках системного анализа, только во взаимодействии друг с другом они дают полную картину происходящего Performance Indicator Resourse Catalogue. Version 1.2. Australian Government Information Management Office, Department of Finance and Administration, 2006. [http://www.finance.gov.au/budget/ict-investment-framework/docs/AGIMO_PerfIndicatorReport_v1_2.pdf];

- сбор данных, анализ, отчетность должны также представлять целостную систему (точность и полнота показателей);

- система должна быть готова обнаруживать и исправлять отклонения и ошибки;

- должны быть четко определены издержки измерения и отчетности по показателям результатов. Стоимость выработки, измерения показателей результатов не должна быть выше стоимости достигнутых результатов (в противном случае смысл выработки таких показателей пропадает);

- измерение и сбор показателей должны быть включены в административную систему и бюджетный процесс;

- кроме представления ключевых показателей (индикаторов) результатов и информации об их достижении или не достижении, необходимо также указывать причины отклонений фактических результатов от запланированных.

Все показатели результатов Австралии делятся на количественные (quantitative) и качественные (qualitative), в зависимости от того, могут ли они быть измерены, либо могут быть основаны на общественном мнении, или на мнении экспертов (в основном применяется такая типология).

Показатели результатов в Австралии также могут разделяться на бинарные и абсолютные. Бинарные показатели - когда в результате мы получаем ответ «да» или «нет». Например, показатель «Была ли определенная стратегия подготовлена в срок?». Абсолютные показатели содержат более полную информацию о результатах. Например, «Насколько полным и актуальным был подготовленный стратегический план?». Показатели результатов могут быть также сравнительными. Сравнение может происходить по следующим направлениям:

- сравнение фактических и запланированных издержек, сбережений, эффектов от программ и т.д.;

- сравнение прогресса, темпов роста, увеличения эффективности, которые должны были в итоге получиться и которые были изначально запланированы;

- сравнение определенных показателей в разных секторах экономики;

- сравнение достигнутых результатов (для ведомства) за одинаковые промежутки времени, например, за текущий отчетный период и за предыдущий.

Все министерства Австралии ставят перед собой несколько важных стратегических целей, в рамках каждой цели осуществляется несколько программ. Показатели результатов представлены для каждой программы. Для каждой программы также представлена информация о фактически достигнутых результатах (deliverables) и ключевых индикаторах результативности (key performance indicators). И те и другие в докладе министерств разделены на две группы: качественные (qualitative) и количественные (quantitative).

В итоге рассмотрения опыта разработки показателей эффективности и результативности Австралии можно сделать следующие выводы.

Во-первых, система показателей недостаточно хорошо структурирована. Каждое ведомство готовит свой собственный доклад и у каждого показатели результатов разные. В результате сравнения ведомств, установление рейтинга достигнутых результатов вызывает сложность.

Во-вторых, реже, чем в Канаде и США используются количественные показатели, что влияет на объективность полученных данных о результатах. Еще одним существенным минусом является отсутствие во всех представленных докладах информации о том, были ли достигнуты запланированные результаты или нет. Основным плюсом является применение в австралийской системе оценки эффективности расходования бюджетных средств количественных и качественных показателей, разработанных в рамках единой системы. Такие показатели дополняют друг друга, предоставляют полную информацию о достигнутых результатах. Австралийская система Австралии действует вполне успешно и некоторые методы могут послужить примером для других стран.

бюджетирование казахстан показатель результат

2.4 Новая Зеландия

Отличительной особенностью Новой Зеландии в отношении использования программного бюджетирования является применение рыночных инструментов планирования и исполнения бюджета, например, разделение функций министра и функций менеджера-руководителя государственного ведомства (департамента). Министры рассматриваются как «покупатели» государственных услуг, «поставщиками» которых являются менеджеры-руководители. Как «покупатели» министры могут приобретать услуги как у государственных, так и частных поставщиков, а поставщики конкурируют между собой по цене и качеству предлагаемых товаров и услуг.

Новозеландская модель бюджетирования строится на идее предоставления управленческой свободы менеджерам при условии их ответственности за результаты остаетсяPerformance Based Budgeting. Some lessons for Poland from the New Zealand Experience. [http://siteresources.worldbank.org/POLANDEXTN/Resources/David_Webber_final.pdf]. Менеджеры-руководители располагают значительной свободой при распределении финансовых ресурсов среди сотрудников, консультантов, между капитальными или текущими расходами. В качестве работодателей они имеют право нанимать и увольнять своих сотрудников. Между министрами и менеджерами-руководителями заключаются годовые контракты, в которых обговариваются объемы товаров и услуг, поставляемые в течение года, а также объемы используемых ресурсов. Каждое ведомство обязано публиковать свои отчеты о результатах, в которых содержится сравнение фактических и планируемых стоимостных (финансовых) и натуральных показателей. Ведомства управляют собственными банковскими счетами, осуществляют специальные платежи в бюджет за пользование государственными активами (ставку на чистые активы), получают процентные доходы на остатки денежных балансов и выплачивают проценты за краткосрочное заимствование бюджетных средств в случае кассовых разрывов.

Вместе с проектом закона об ассигновании Правительство направляет в том числе документ «Оценки ассигнований Правительства Новой Зеландии» (“The Estimates of Appropriations for the Government of New Zealand”), который содержит детальную информацию по видам ассигнований и программам, по которым осуществляется голосование), трехлетние планы министерств и показатели непосредственных результатовBudget 2010.The Estimates of Appropriations for the Government of New Zealand for the year ending 30 June 2011. May 2010, [http://www.treasury.govt.nz/budget/2010/ise]. Информацию о программном бюджете Новой Зеландии можно составить исходя из структуры планируемых бюджетных ассигнований, направляемых на финансирование программ, содержащейся в «Оценках ассигнований».

Что касается уровней программного бюджета Новой Зеландии, то первый уровень представляют функциональные разделы (всего 68), по которым осуществляется голосование в Парламенте. Они сгруппированы по следующим секторам: экономическое развитие и инфраструктура; образование и наука; окружающая среда; международные отношения; финансы и государственное управление; здравоохранение; правосудие; национальные меньшинства; первичные ресурсы; социальное развитие и жилье. Ответственным за каждый функциональный раздел является министр, действует принцип: один министр - одно ассигнование.

Второй уровень представляют виды ассигнований. Установлены шесть типов бюджетных ассигнований, в том числе четыре типа, обеспечивающих финансирование текущих расходов (расходов на поставку товаров, оказания услуг; осуществление трансфертов; расходов на оплату кредитов; других расходов), капитальных расходов и расходов служб разведки и безопасности.

Программы, образующие третий уровень программного бюджета, группируются в рамках типов бюджетных ассигнований. В целом, структура программного бюджетирования Новой Зеландии схожа с большинством рассмотренных стран, только при этом еще значительным плюсом в этой стране является наличие рыночных отношений между участниками бюджетного процесса, что позволяет приблизить эффективность расходования к показателям частного сектора.

Показатели результатов применяются в секторе государственного управления уже в течение 20 лет. Ответственность за разработку показателей результативности лежит на самих министерствах и агентствах. С 2003 финансового года департаменты разрабатывают и согласуют с министрами планы деятельности, в которых тесно увязаны между собой стратегические цели, тактические задачи, показатели результативности и финансовые ресурсы. Целевые показатели непосредственных результатов выражаются в терминах качества, количества и своевременности, а контроль за предоставлением этих услуг осуществляется в соответствии с корпоративными планами, ежегодными отчетами и официальным аудитом, который проводится Офисом генерального аудитора.

Основной документацией бюджетирования, ориентированного на результат в Новой Зеландии являются Заявления о будущих результатах (Statements of Intent, SOI) и Ежегодные доклады министерств (Annual reports). Заявления о будущих результатах предоставляются в числе прочей отчетности министерствами ежегодно, каждое такое заявление рассчитано на ближайшие 3 года. Они утверждают то, каким образом каждое ведомство в ходе достижения задач своей деятельности способствуют достижению общегосударственных долгосрочных целей. Ключевыми элементами таких заявлений являются:

1. качественные результаты, которые министерство намерено достигнуть в будущем году (outcomes);

2. количественные результаты (outputs);

3. детализация целей ведомств;

4. прогнозы финансовых показателей, таких, как доходы и расходы. Министерства прописывают также то, каким образом они намерены обеспечивать достижение долгосрочных конечных результатов.

Ежегодные доклады министерств содержат в себе информацию о достигнутых за год результатах, сравнение запланированных и фактических показателей. В них обосновываются причины не достижения некоторых результатов, определяется также то, какие цели ставит перед собой министерство в следующем отчетном периоде.

Требования к показателям результатов Новой Зеландии представлены для каждой отрасли отдельно. В качестве примера можно взять требования к показателям результатов в секторе здравоохранения National Mental Health Benchmarking Project Manual. Background paper prepared for the New Zealand Ministry of Health June 2004` prepared by Buckingham & Associates Pty Ltd. [http://amhocn.org/static/files/assets/6282c6c7/Benchmarking_Manual_Part_2.pdf]: содержание важнейшей информации, касающейся системы здравоохранения, которая соотносится с поставленными целями ведомств; надежность, отнесение ко всему населению Новой Зеландии или к отдельным группам; использование с целью повлиять на эффективность распределения ресурсов; измерение в течение долгого времени с целью того, чтобы увидеть, улучшается ли ситуация или нет; стоимость измерения показателей должна быть разумной; четкость в определении, надежность источника данных; стимулирование к улучшению эффективности работы учреждений, а не к представлению данных в лучшем свете с целью достижения запланированных значений.

В результате рассмотрения опыта бюджетирования, ориентированного на результат Новой Зеландии можно извлечь полезные уроки.

Во-первых, предоставление менеджерам-руководителям высокого уровня свободы, что впоследствии приводит к достижению высоких результатах деятельности. При этом, эффективность государственных организаций приближается к эффективности частных.

Во-вторых, четкое определение тех результатов, которые должны быть достигнуты в текущем году. В-третьих, использование «программной» концепции для проектирования, управления и оценки направлений расходования. Вместе с тем, сам бюджет Новой Зеландии не является программным. Показатели результатов относятся к каждой задаче ведомств, в рамках каждой задачи их несколько. Поэтому в Ежегодных докладах можно найти цели деятельности, запланированные и достигнутые результаты, показатели результатов, основные мероприятия, направленные на достижения определенных результатов, но нельзя найти то, какие показатели результатов к какой программе относятся. В этом состоит минус бюджетной системы Новой Зеландии. Тем не менее, для стран, программное бюджетирование в которых находится лишь на стадии развития, такой опыт будет полезен.

2.5 Великобритания

Программный бюджет Великобритании существенно отличается от рассмотренных выше примеров. Под программными расходами понимаются расходы, относящиеся к программным мероприятиям, направленным на достижение долгосрочных целей развития. В бюджете программами называются статьи расходов, формируемые в рамках расходов ведомств, по которым осуществляется голосование в Парламенте по вопросу выделения ассигнований.

Программное планирование осуществляется в рамках трехлетнего периода. Трехлетние годовые лимиты расходов ведомств устанавливаются в процессе подготовки «Предбюджетного отчета и общего обзора расходов», который, по сути, является трехлетним планом бюджетных расходов правительства, увязанным с целями государственной политики и показателями результатов их достижения. Бюджетные расходы, осуществляемые в форме трансфертов физическим и юридическим лицам, а также местным органам власти не входят в трехлетние лимиты Central government supply estimates 2011-12: vote on account for the year ending 31 March 2012, [http://www.official-documents.gov.uk/document/hc1011/hc05/0593/0593.pdf]. В Великобритании они планируются и утверждаются в рамках ежегодных бюджетных процедур.

Уровни программных бюджетов Великобритании значительно отличаются от других стран. Первый уровень занимает орган власти (департамент), который отвечает за конкретное направление финансирования (main estimate). При этом, не обязательно, чтобы один департамент отвечал только за одно направление бюджетных расходов. Заявки на ресурсы могут формироваться совместно с другим департаментом на основе соглашений. Соглашения (Public Service Agreements) также заключаются между департаментами и министерством финансов и содержат целевые показатели, отражающие конечные результаты деятельности (всего 134 показателя).

...