Логика программного бюджетирования Великобритании строится в соответствии со следующим принципом: отдельному департаменту выделяются ресурсы на финансирование деятельности в определенной сфере, за которую он отвечает, далее департамент обладает определенной степенью свободы, а достижение определенных результатов закрепляется в соглашениях между ведомствами. В достижении определенных результатов департаменты взаимодействуют между собой.

Соглашения о предоставлении государственных услуг (Public Service Agreements) представляют собой документы, которые детализируют цели и задачи британских ведомств в течение трехлетнего периода. Эти соглашения также описывают то, каким образом будут достигнуты данные цели и задачи и как будут определены результаты деятельности ведомств. Они обычно состоят из долгосрочной цели ведомства, задач, информации о том, кто за что ответственен. Соглашения о предоставлении государственных услуг играли значительную роль в программном бюджетировании Великобритании начиная с 1998 года. Соглашения, заключенные на 2008-2011 года сформированы в рамках пяти больших долгосрочных целиPublic Service Agreements 2008-2011. [http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.hm-treasury.gov.uk/d/psa_2008-2011_200409.pdf]: справедливость и равенство для всех (6 соглашений); улучшенное качество жизни (6 соглашений); усиление местных сообществ (5 соглашений); безопасный, спокойный и устойчивый мир (4 соглашения); помощь людям и предприятиям в наиболее быстром преодолении кризиса, поддержание долгосрочного экономического роста и процветания экономики (8 соглашений).

Требования, установленные к показателям результатов Великобритании, не отличаются от требований к показателям стран, рассмотренных выше. Показатели могут быть трех видов: затраты (inputs), непосредственные результаты (outputs), конечные результаты (outcomes). Показатели затрат предоставляют информацию о ресурсах, выделенных на программные мероприятия, показатели выпуска показывают количество произведенных продуктов и услуг, показатели результатов показывают долгосрочные последствия программных мероприятий для общества. Три типа показателей представляют единую структуру и связаны между собой. В Соглашениях в большинстве случаев представлены конечные результаты, целевые показатели деятельности министерств согласовываются с Казначейством Великобритании. В Соглашениях также определяется лицо, ответственное за достижение конечных результатов. Начиная с 1998 года каждые 2 года в Великобритании проводится оценка бюджетных расходов с целью перераспределения бюджетных средств в пользу более приоритетных направлений расходования. Официально зафиксированный механизм установления зависимости между ресурсами и достигнутыми в рамках реализации соглашений результатами в настоящий момент не установлен.

Таким образом, бюджетная система Великобритании отличается высокой степенью свободы в достижении ведомствами целей, выраженной в договорных отношениях между министерством финансов и другими департаментами. Показатели результатов представлены в рамках Соглашений о предоставлении услуг населению и не относятся к программам. Все показатели являются адекватными и надежными, отражают степень достижения целей, определенных в соглашениях.

Глава 3. Показатели эффективности и результативности (результатов) расходования бюджетных средств в Российской Федерации

В данный момент основной целью проводимой бюджетной реформы в Российской Федерации является переход к программной структуре федерального бюджета. Это означает, что большинство государственных расходов в скором времени будут осуществляться в виде государственных программ. При этом, каждая программа должна содержать показатели результатов (индикаторы) и показатели эффективности реализации государственных программ.

3. 1. Нормативное регулирование показателей (индикаторов) результативности и эффективности реализации государственных программ

• В начале рассмотрения нормативного регулирования показателей (индикаторов) результативности и эффективности реализации государственных программ стоит отметить, что в бюджетном законодательстве Российской Федерации в настоящее время закрепление круга понятий, используемых в концепции бюджетирования, ориентированного на результат, отсутствует. Сформирован только принцип эффективности (и экономности) использования бюджетных средств (ст. 34), который означает «использовании наименьшего объема средств для достижения заданного результата или достижение наилучшего результата при фиксированном объеме бюджетных средств» Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 30.11.2011) [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс»: [http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_115681/].
• Отсутствие четкого определения показателей эффективности и результативности приводит к отсутствию понимания участниками бюджетного процесса разницы между результативностью и эффективностью, показателями прямого и конечного результата.
• Одним из первых программно-целевых механизмов, применяемых в Российской Федерации, являются федеральные целевые программы (ФЦП). Для них был утвержден Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд») Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд») [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс»: [http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=118636#p75]. В данном порядке прописано, что государственные заказчики целевых программ обязаны ежеквартально (ежегодно) предоставлять в Министерство экономического развития, Министерство финансов, Военно-промышленную комиссию при Правительстве Российской Федерации, а также в Министерство образования и науки (в последние два в части, относящейся к данному органу) доклады о ходе работ по целевым программам и эффективности использования финансовых средств, подготовленные на основе форм и схем, рекомендуемых Министерством экономического развития Российской Федерации. Доклады должны содержать самую полную информацию о ходе реализации ФЦП, о фактических затратах и т.д. Порядок прописывает, что в случае не предоставления таких докладов могут быть приняты меры по прекращению ФЦП, смене государственного заказчика, принятии мер к руководителю ФЦП, или изменении форм и методов управления реализацией. Однако не прописано, что данные меры могут быть приняты в случае неэффективной реализации ФЦП, не соответствия фактических индикаторов планируемым, что является серьезным упущением в данном порядке. Отсутствие таких требований и мер является основной причиной неэффективной реализации многих ФЦП.
• Начиная с 2005 года стали применяться ведомственные целевые программы (ВЦП). Было принято Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс»: [http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=100904]. В данном Положении содержится определение ВЦП (утверждаемой и аналитической). Аналитическая ВЦП выделяется в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования и представляет собой группировку расходов, направленных на решение конкретной задачи. Аналитическая программа ведомства должна содержать: цели, целевые индикаторы с количественными показателями решения конкретной задачи по годам, обоснование объемов и состава расходов выделяемых средств. Также в положении установлен порядок реализации и контроля за ходом выполнения ВЦП. В данном положении, к сожалению, также не прописаны меры, которые необходимо принимать в случае неэффективной реализации ВЦП.
• В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года был внедрен новый механизм, который применяется в настоящее время, государственные программы. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 №588 установил правила разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, а также контроля за ходом их реализации Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации. Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 №588 [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс»: [http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=law;n=103481].
• Данным документом установлены также требования к содержанию государственных программ: паспорт, характеристика текущего состояния соответствующей сферы, приоритеты и цели государственной политики, прогноз конечных результатов, сроки реализации, перечень основных мероприятий, методику оценки эффективности государственной программы и т.д.
• Данный Порядок закрепляет обязательность оценки эффективности государственных программ на этапах планирования и реализации. Оценка эффективности государственной программы на этапе планирования представляет собой оценку планируемой эффективности, которая проводится планируемой эффективности государственной программы, которая должна проводиться ответственным исполнителем на этапе ее разработки. Данная оценка осуществляется в целях получения информации о планируемом вкладе результатов государственной программы в социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
• Прогноз конечных результатов государственной программы, в соответствии с данным Порядком, должен характеризовать целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере.
• Ответственным за разработку и представление в Правительство Российской Федерации сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ является Министерство экономического развития Российской Федерации. Такой доклад представляется ежегодно до 1 апреля года, следующего за отчетным.
• Очень важным является установление возможности принятия управленческих решений на основе результатов оценки эффективности государственных программ. По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство Российской Федерации может принять в том числе из следующих решений:
• - сокращение на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы;
• - досрочное прекращение реализации отдельных мероприятий или государственной программы в целом начиная с очередного финансового года.
• Действующие на данный момент Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 декабря 2012 г. N 817, определяют требования к разработке проектов государственных программ и подготовке отчетов о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ, а также порядок проведения Министерством экономического развития Российской Федерации мониторинга реализации государственных программ.
• В рамках данных Методических указаний установлены следующие требования к используемым показателям (индикаторам) государственной программы Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 26 декабря 2012 г. N 817 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс] / [http://www.rg.ru/2013/02/22/ukazaniya-dok.html]: адекватность, точность, объективность, достоверность, однозначность, экономичность, сопоставимость, своевременность и регулярность.
• Эффективность государственных программ оценивается в рамках подготовки годового отчета о ходе реализации и оценке эффективности. Министерством экономического развития Российской Федерации на постоянной основе осуществляется мониторинг эффективности реализации государственной программы, результаты которого рассматриваются на заседании Правительства Российской Федерации ежегодно.
• Методика оценки эффективности государственной программы, согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, представляет собой алгоритм оценки фактической эффективности в процессе и по итогам реализации государственной программы и должна быть основана на оценке результативности государственной программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию, а также реализовавшихся рисков и социально-экономических эффектов, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации.
• Методика оценки эффективности государственной программы предусматривает возможность проведения оценки эффективности государственной программы в течение всего периода реализации не реже чем один раз в год.
• Методика оценки эффективности государственной программы должна учитывать необходимость проведения оценок:
• 1) степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;
• 2) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
• 3) степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).
• Таким образом, ответственный исполнитель государственной программы обязан сначала сопоставить достигнутые показатели (индикаторы) результатов государственной программы (в результате такого сопоставления получаются показатели результативности); затем сопоставить фактические и запланированные затраты; и далее сопоставить фактические и запланированные сроки реализации мероприятий государственной программы. Многие ведомства, разрабатывая и утверждая данные методики, не принимают во внимание формулировку «с учетом объема ресурсов…». Они руководствуются представленной в Методических указаниях структурой, в большинстве случаев не учитывая требование о сопоставлении степени достигнутых результатов с затраченными на их достижение ресурсами. Только в результате сопоставления достигнутых показателей (индикаторов) государственной программы и затраченных на их достижение ресурсов можно сделать выводы относительно эффективности расходования бюджетных средств. Таким образом, неточность и неполнота формулировки, изложенной в Методических указаниях, приводит к отсутствию понимания ответственными исполнителями того, каким образом должна осуществляться оценка эффективности государственных программ. Поэтому существует необходимость в выработке отдельно методических указаний по разработке методик оценки эффективности государственных программ.
• Нормативное регулирование оценки эффективности расходования бюджетных средств в нашей стране достаточно хорошо проработано. Однако можно отметить и существенные минусы: отсутствие в бюджетном законодательстве понятий концепции бюджетирования, ориентированного на результат; отсутствие в Методических указаниях требования об обязательном сопоставлении достигнутых показателей (индикаторов) государственной программы и затраченных на их достижение ресурсов, в большинстве случаях отсутствие реального механизма снижения уровня выделяемых средств на неэффективную программу. Тем не менее, использование государственных программам являются серьезным шагом на пути к бюджетированию, ориентированному на результат.

3.2 Сравнительный анализ методик оценки эффективности государственных программ Российской Федерации

Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р (в редакции распоряжения Правительства РФ от 15.12.2012 N 2394-р) содержит следующие государственные программы: «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Социальная поддержка граждан», «Доступная среда на 2011-2015 годы», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ», 2012-2020 годы, «Развитие пенсионной системы» (проект), «Содействие занятости населения», «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Противодействие незаконному обороту наркотиков», «Защита населения и территорий от ЧС, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», «Развитие культуры и туризма», «Охрана окружающей среды», «Развитие физической культуры и спорта», «Развитие науки и технологий», «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности», «Развитие судостроения», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», «Космическая деятельность России на 2013-2020 годы», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса» (проект), «Информационное общество (2011 - 2020 годы)», «Развитие транспортной системы», 2013-2020 годы; «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия», «Развитие рыбохозяйственного комплекса», 2013-2020 годы; «Развитие внешнеэкономической деятельности», «Воспроизводство и использование природных ресурсов», «Развитие лесного хозяйства, «Энергоэффективность и развитие энергетики», «Обеспечение обороноспособности страны» (проект), «Обеспечение государственной безопасности» (текст государственной программы находится в закрытом доступе), «Региональная политика и федеративные отношения», 2013-2020 годы, «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона», «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов РФ», «Социально-экономическое развитие Калининградской области», «Управление федеральным имуществом», «Управление государственными финансами», «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра», «Внешнеполитическая деятельность», «Юстиция».

В данной работе был проведен сравнительный анализ методик оценки эффективности всех действующих на данный момент государственных программ, за исключением тех, которые на данный момент еще не были утверждены или находятся в закрытом доступе: «Развитие пенсионной системы», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса», «Обеспечение обороноспособности страны», «Космическая деятельность России на 2013-2020 годы», «Обеспечение государственной безопасности», «Региональная политика и федеративные отношения» (в тексте последней методика оценки эффективности отсутствует).

В Приложении 1 представлен сравнительный анализ остальных действующих методик оценки эффективности государственных программ Российской Федерации.

Сравнение методик оценки эффективности государственных программ было проведено по следующим критериям:

- наличие отдельного расчета для показателей (индикаторов), желаемой тенденцией которых является снижение, и отдельного - для которых желаемой тенденцией является рост;

- наличие коэффициентов значимости показателей (индикаторов) достижения целей и решения задач государственной программы;

- наличие расчета общей эффективности государственной программы, подпрограмм, мероприятий (сопоставление достигнутых результатов и затраченных бюджетных средств);

- наличие показателей эффективности (результативности) для мероприятий;

- наличие качественной и экспертной оценки эффективности.

- наличие описания механизма использования рассчитанных показателей эффективности.

Результаты проведения сравнительного анализа методик оценки эффективности государственных программ представлены на Рисунке 1:

- только в 13 случаях в рассмотренных методиках содержится отдельный расчет для показателей (индикаторов), желаемой тенденцией развития которых является снижение, и отдельного - для которых желаемой тенденцией развития является рост;

- коэффициенты значимости показателей (индикаторов) достижения целей и решения задач государственных программ содержатся в 6 случаях;

- в 12 методиках оценки эффективности содержится расчет общей эффективности государственных программ, подпрограмм, мероприятий (сопоставляются достигнутые результаты, или степень достижения целей и задач, и затраченные бюджетные средства на достижение этих результатов);

- в 4 методиках оценки эффективности сопоставление достигнутых и запланированных значений целевых индикаторов и показателей (показатель результативности) называется расчетом эффективности реализации программы (подпрограмм);

- только в 4 методиках оценки эффективности присутствует расчет показателей эффективности (результативности) для отдельных мероприятий;

- качественная и экспертная оценка эффективности присутствует в 14 случаях;

- только в 2 методиках оценки эффективности описан механизм использования рассчитанных показателей эффективности (результативности).

Рисунок 1. Результаты проведения сравнительного анализа методик оценки эффективности государственных программ, которые реализуются в настоящее время в Российской Федерации.

Далее будет представлено более детальное сравнение методик оценки эффективности государственных программ по каждому из критериев.

В большинстве методик оценки эффективности государственных программ приводится общая формула, без разделения на разные типы целевых индикаторов и показателей. Однако для некоторых установлены разные формулы для двух типов целевых индикаторов и показателей:

1) желаемой тенденцией развития которых является снижение;

2) желаемой тенденцией развития которых является рост.

В первом случае расчета планируемый показатель делится на фактический, во втором случае - наоборот, фактический делится на планируемый. В текстовой части большинства программ не сказано, для каких именно целевых индикаторов и показателей желаемой тенденцией является снижение, для каких - рост. Перечисление или уточнение таких целевых индикаторов и показателей приведено только в некоторых государственных программах, например: «Содействие занятости населения» (приведены номера соответствующих показателей и индикаторов) и «Социально-экономическое развитие Калининградской области» (перечислены все показатели и индикаторы обоих типов).

В большинстве случаев в формулах для сопоставления достигнутых и запланированных значений целевых индикаторов и показателей предполагается, что коэффициенты значимости таких показателей и индикаторов являются одинаковыми. Вместе с тем, в некоторых методиках оценки эффективности установлена разная значимость для разных целевых индикаторов и показателей. В качестве примера можно привести государственную программу «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» на 2013-2020 годы. Значения коэффициентов веса показателей для оценки результативности данной государственной программы представлены в Приложении 2. Сумма всех коэффициентов веса (В) равна 1.

В государственной программе «Развитие транспортной системы» в расчете результативности реализации данной программы присутствуют коэффициенты значимости показателей (индикаторов) достижения целей и решения задач данной программы. Но вместе с тем, нигде в методике не указано то, каким образом они определяются. То есть, по сути дела, данная методика является неработающей.

С одной стороны, в ситуации, когда веса (коэффициенты значимости) всех показателей и индикаторов одинаковы, становится возможным исключить влияние фактора субъективности при экспертном оценивании коэффициентов значимости показателей и индикаторов. Но, с другой стороны, остаются сомнения в том, что система целевых индикаторов и показателей государственной программы выработана таким образом, что влияние всех показателей и индикаторов на общую эффективность является одинаковым. Определяющим фактором является специфика государственной программы. В том случае, когда степень воздействия целевых показателей и индикаторов на общую эффективность государственной программы или подпрограмм различается, и вес показателей возможно определить экспертным путем, такие веса должны быть определены.

Далеко не все методики оценки эффективности государственных программ в конечном счете содержат формулы для показателей эффективности, рассчитанных в результате сопоставления степени достижения запланированных результатов и потраченных на их достижение ресурсов. Причиной этого случит отсутствие ясного понимания ответственными исполнителями того, каким образом должна выглядеть методика оценки эффективности государственных программ в связи с отсутствием методических указаний по разработке таких методик.

В ряде случаев показатель для сопоставления достигнутых и запланированных значений целевых индикаторов и показателей реализации государственной программы называется показателем эффективности, хотя, по сути, является показателем результативности (отражает степень реализации целей и задач государственной программы и подпрограмм), например, в государственной программе «Доступная среда на 2011-2015 годы». Такое название является некорректным, так как эффективность характеризует объем затрат на единицу оказанной услуги, или сопоставление достигнутых результатов с произведенными затратами.

На настоящий момент система показателей эффективности и результативности государственных программ в Российской Федерации выглядит следующим образом (Рис. 2). Существуют показатели эффективности и результативности для государственной программы в целом, для подпрограмм и для отдельных мероприятий. Причем в большинстве случаев такие показатели относятся только к государственной программе в общем и к подпрограммам.

Необходимость выработки показателей эффективности и результативности для отдельных мероприятий обуславливается тем, что в результате появится возможность принятия более качественных управленческих решений о корректировке задач, объемах финансирования, корректировке сроков и т.д. Такие показатели позволят сравнивать эффективность отдельных мероприятий, возможно использование рейтинговых механизмов.

Рисунок 2. Система показателей оценки эффективности расходования бюджетных средств, действующая в Российской Федерации.

Специфика целей, задач, мероприятий и результатов некоторых государственных программы такова, что некоторые из эффектов от ее реализации являются косвенными, опосредованными и относятся не только к развитию сфер, в рамках которых реализуются такие программы, но и к уровню и качеству жизни населения, развитию социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов и т.д. Для определения таких эффектов привлекаются независимые эксперты.

Например, в рамках оценки эффективности государственной программы «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра» предполагается проведение оценки уровня развития финансовых рынков с использованием современных мировых количественных и качественных методов, используемых в рейтингах Global Financial Centers Index и Xinhua-Dow Jones International Financial Centers Development Index, а также соответствие требованиям для вступления России в OECD и IOSCO.

В результате расчета результативности или эффективности реализации государственных программ по каждому показателю и индикатору реализации программы (подпрограммы) ответственный исполнитель определяет условия реализации государственной программы и подпрограмм с высоким, удовлетворительным и неудовлетворительным уровнями эффективности. До начала очередного года реализации государственной программы ответственный исполнитель заранее определяет соответствующие плановые значения.

В большинстве методик оценки эффективности ответственный исполнитель ограничивается введением критериев отнесения той или иной программы к числу эффективных или неэффективных. Только в двух случаях описан механизм принятия решений на основе информации, полученной в результате оценки эффективности, например в методике оценки эффективности государственной программы «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» (Приложение 3).

Оценка эффективности некоторых государственных программ в силу их специфики отличается от остальных, и похожа на оценку инвестиционной привлекательности проектов в частном секторе. К примеру, оценка эффективности государственной программы «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности» включает в себя расчет величины чистого дисконтированного дохода и внутренней нормы доходности и индекса доходности инвестиций (по аналогии с оценкой будущей доходности проектов в частном секторе).

В результате рассмотрения нормативного регулирования показателей (индикаторов) результативности и эффективности реализации государственных программ и проведения сравнительного анализа методик оценки эффективности всех действующих на данный момент государственных программ можно сделать следующие выводы.

Отсутствие закрепления в бюджетном законодательстве основных понятий бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном законодательстве Российской Федерации приводит к тому, что многие ответственные исполнители не понимают разницу между результативностью и эффективностью, что подтверждает сравнительный анализ методик оценки эффективности. Должны быть выработаны методические указания по разработке методик оценки эффективности государственных программ.

Следует также учитывать, что в ряде случаев оценка эффективности затруднена в силу наличия временного лага между деятельностью исполнителей и полученными результатами. Поэтому необходимо проведение оценки эффективности не только на этапах планирования и реализации, но и после завершения государственной программы.

Глава 4. Показатели эффективности расходования бюджетных средств в Республике Казахстан

На данный момент в Республике Казахстан уже сформирована важная необходимая нормативная и методологическая база для успешного преодоления сложностей переходного этапа внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. В данной главе будут рассмотрены нормативная база перехода к бюджетированию, ориентированному на результат и использование показателей эффективности и результативности расходования бюджетных средств в Республике Казахстан.

4.1 Нормативная база перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, в Республике Казахстан

В 2007 году в Республике Казахстан Постановлением Правительства Республики Казахстан от «26» декабря 2007 года № 1297 была утверждена Концепция по внедрению государственного планирования, ориентированного на результаты. Целью Концепции являлась выработка основных подходов и принципов к поэтапному формированию и внедрению эффективно функционирующей новой модели государственного планирования в Республике Казахстан.

В Концепции были поставлены следующие задачи Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты. Одобрена постановлением Правительства Республики Казахстан от 26 декабря 2007 года N 1297, [http://ru.government.kz/docs/p071297_20071226~1.htm].:

- выработка новых подходов к разработке и содержанию программных документов, направленных на повышение самостоятельности государственных органов в принятии решений, а также усиление их ответственности за предоставляемые услуги и достижение конечных результатов посредством установления целевых показателей (индикаторов);

- создание логической вертикали государственного планирования: стратегические цели развития страны - стратегические цели развития государственных органов - конкретные задачи - индикаторы - бюджетные ресурсы;

- реформирование бюджетного процесса с целью обеспечения прозрачности и подконтрольности обществу деятельности государственных органов, связанной с разработкой и реализацией программных документов и использованием ими бюджетных средств.

Основными документами, регулирующими внедрение принципов среднесрочного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, являются следующие:

- Бюджетный кодекс Республики Казахстан;

- указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года №827 "О Системе государственного планирования в Республике Казахстан;

- правила разработки, реализации, проведения мониторинга, оценки и контроля Стратегического плана развития Республики Казахстан, Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны, государственных программ, программ развития территорий, стратегических планов государственных органов, утвержденные Указом Президента Республики Казахстан от 4 марта 2010 года № 931.

Одним из основных шагов к внедрению принципов планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, стало принятие в 2008 году нового Бюджетного кодекса Республики Казахстан. Несмотря на то, что в действующей на тот момент редакции Бюджетного кодекса уже были заложены предпосылки к переходу к среднесрочному планированию, ориентированному на результат. Тем не менее, они не позволяли провести комплексные изменения в бюджетной системе, что теперь может быть реализовано в условиях действия нового Бюджетного кодекса.

К основным нововведениям, важным с точки зрения рассматриваемого вопроса, можно отнести следующие. Прежде всего, принятие нового Бюджетного кодекса обеспечило переход от однолетнего к трехлетнему бюджету, что позволяет говорить о среднесрочном бюджетном планировании. Во-вторых, более четкое отражение нашли показатели результативности деятельности государственных органов, появились понятия показателей результата, прямого и конечного результата вместо «индикаторов». Изменениям подверглись и наиболее базовые положения кодекса - принципы бюджетной системы. В том числе, в их составе появились принципы преемственности, обоснованности и ответственности, необходимые для решения поставленных задач по переходу к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат. В Бюджетном кодексе 2008 года, с одной стороны, более детально регламентировано использование уже внедренных ранее инструментов программно-целевого планирования (например, бюджетных программ) Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV (с изменениями и дополнениями по состоянию на 15.04.2013 г.), [http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30364477].. С другой стороны, появились нормы, определяющие место в бюджетной системе вновь созданных инструментов, например, стратегических планов. Переход к трехлетнему бюджету потребовал и пересмотра положений, определяющих порядок разработки бюджета.

Основные положения, касающиеся системы государственного планирования Республики Казахстан, определены Указом Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года №827 Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года № 827 «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 27.08.2012 г.), [http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30431770]..

В соответствии с данным документом к документам системы государственного планирования относятся:

- стратегия развития Казахстана до 2030 года;

- стратегический план развития Республики Казахстан на 10 лет;

- Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны;

- государственные программы на 5-10 лет;

- Прогноз социально-экономического развития на 5 лет;

- программы развития территорий на 5 лет;

- стратегические планы государственных органов на 5 лет;

- стратегии развития на 10 лет и планы развития на 5 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний с участием государства в уставном капитале (далее - национальные компании);

- отраслевые программы;

- республиканский (местный) бюджет на 3 года.

В Указе определены основные требования к перечисленным программным и стратегическим документам: на какой срок утверждается, структура документов, кем утверждается, а также установлено, кем устанавливается порядок разработки соответствующих документов.

В развитие названного документа были приняты методические документы (методические рекомендации, указания и т.д.), определяющие методологию формирования, исполнения и контроля программных и стратегических документов. Прежде всего, необходимо отметить Правила разработки, реализации, проведения мониторинга, оценки и контроля Стратегического плана развития Республики Казахстан, Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны, государственных программ, программ развития территорий, стратегических планов государственных органов, утвержденные Указом Президента Республики Казахстан от 04.03.2010 №931.

Инструмент государственных программ позволяет использовать принципы программно-целевого планирования и управления по результатам при комплексной реализации государственных приоритетов. Государственная программа - это документ общенационального, межотраслевого характера, определяющий стратегию, стратегические направления, цели, задачи и ожидаемые результаты развития определенной сферы деятельности с указанием необходимых ресурсов.

Требования, формат и рекомендации по формированию данных документов установлены в:

- правилах разработки, реализации, проведения мониторинга, оценки и контроля Стратегического плана развития Республики Казахстан, Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны, государственных программ, программ развития территорий, стратегических планов государственных органов, утвержденных Указом Президента Республики Казахстан от 04.03.2010 №931;

- приказе № 101 от 1 июля 2010 г. «Об утверждении Методических инструкций по разработке Стратегического плана развития Республики Казахстан, Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны, государственных программ, программ развития территорий и стратегических планов государственных органов».

Важно отметить, что данный документ также является документом среднесрочного или долгосрочного планирования - формируется на 5-10 лет, то есть горизонт его планирования, как и в случае стратегических планов государственных органов, превышает горизонт бюджетного планирования - 3 года. Однако в данном случае такое различие представляется обоснованным, так как государственная программа должна позволять решать конкретный набор проблем разового характера (в отличие от относительно постоянного набора направлений деятельности государственных органов).

Государственная программа Республики Казахстан включает в себя следующие разделы: паспорт (основные параметры); введение; анализ текущей ситуации; цели, задачи, целевые индикаторы и показатели результатов реализации программы; основные направления, пути достижения поставленных целей программы и соответствующие меры; этапы реализации программы; ресурсы, необходимые для реализации данной программы.

Трудности при формировании государственных программ по своей природе схожи с трудностями, возникающими при формировании стратегических планов. Наибольшая сложность связана с формированием системы целей-задач показателей.

Анализируя данный инструмент, нельзя не отметить его изолированность от других программных и стратегических документов государственных органов. Так, если связи со стратегическим планом Республики Казахстан выстроены четко, то в стратегических планах государственных органов, охватывающих всю деятельность органов государственной власти, информация о связи, например, бюджетных программ с государственными программами отсутствует.

4.2 Показатели эффективности и результативности в системе государственного планирования в Республике Казахстан

Бюджетным кодексом Республики Казахстан предусмотрено использование следующих типов показателей результативности.

показатели результата -- совокупность прямых и конечных результатов, показателей эффективности и качества бюджетных программ, характеризующая деятельность государственного органа по реализации стратегического плана и бюджетных программ;

прямой результат -- количественная характеристика объема выполняемых государственных функций, полномочий и оказываемых государственных услуг в пределах предусмотренных бюджетных средств, достижение которых полностью зависит от деятельности организации, осуществляющей данные функции, полномочия или оказывающей услуги;

конечный результат -- целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности и других отраслей (сфер) государственного управления, обусловленное достижением прямых результатов деятельности определенного государственного органа, деятельностью других государственных органов;

показатели эффективности - показатели, характеризующие объем затрат на единицу оказанной услуги (товара, работ). При этом понятие эффективности имеет два значения. Первое означает эффективность с точки зрения достигнутых результатов (иными словами, результативность). Второе означает эффективность с точки зрения использования ресурсов и включает такие понятия, как производительность, расходы на единицу услуги;

показатели качества - показатели, отражающие степень соответствия оказываемой государственной услуги ожиданиям ее получателей и стандарту государственной услуги.

В целом, зафиксированный набор понятий, скорее, соответствует основным принципам концепции бюджетирования, ориентированного на результат.

Государственная программа Республики Казахстан для оценки ее реализации обязательно должна содержать показатели прямого и конечного результатов, а также она может содержать показатели качества и эффективности.

Для каждой из целей стратегического плана должны быть приведены целевые индикаторы, для каждой задачи - показатели прямых результатов. По каждому из выделенных направлений развития функциональных возможностей государственного органа должны приводиться количественно измеримые показатели. Наиболее сложная система показателей предусмотрена для бюджетных программ, для каждой из которых должны быть указаны: показатели прямого результата; показатели конечного результата; показатели эффективности; показатели качества.

При условии, что деятельность государственного органа обычно направлена на достижение одновременно нескольких (2-5) целей, для каждой из которых должно быть предусмотрено более одной задачи, возможно рассчитать среднее количество показателей, которые должны быть зафиксированы в стратегическом плане государственного органа. В результате такого расчета получаем, что при наличии всех необходимых уровней в стратегическом плане должны быть определены с указанием фактических и целевых значений более 100 показателей.

Усложненность системы показателей результативности на практике приводит к снижению качества планирования и контроля. Так, например, по результатам анализа Стратегического плана Министерства образования и науки Республики Казахстан на 2011-2015 годы были сделаны следующие выводы относительно практического применения инструмента показателей результативности.

Во-первых, имеет место значительное количество абсолютных показателей. Так, из 128 показателей, отраженных в рассматриваемом стратегическом плане, более 35% являются абсолютными. Как показывает международный опыт, использование абсолютных показателей, в большинстве случаев, не позволяет делать выводы и принимать адекватные управленческие решения. В связи с этим предпочтение, как правило, отдается относительным показателям.

Во-вторых, в стратегических планах в соответствии с установленными требованиями должны приводиться фактические значения показателей за 2 отчетных года, однако требования о том, что они должны сопоставляться с плановыми значениями, не установлено. В то же время наличие данных для такого сопоставления в плане на среднесрочную перспективу представляется целесообразным.

В-третьих, также в соответствии с установленными требованиями для показателей результативности не приводятся формулы расчета. В то же время методология расчета значения показателей существенно влияет на получаемые значения и направления их интерпретации.

В-четвертых, наряду с методологией расчета стоит отметить указываемые в стратегических планах источники информации. Так, в анализируемом примере для более чем 30% показателей в качестве источника данных указаны данные административной отчетности. Также встречаются такие источники, как отчетная информация, отчетные данные и т.д. Статистическая информация указана в качестве источника данных только для 7 показателей (менее 10%). Таким образом, соответствие приведенного набора показателей требованию достоверности не однозначно.

Наконец, концепция управления по результатам делает акцент на значимости удовлетворенности потребителей государственных услуг - конечных получателей результатов деятельности государственных органов. В части показателей результативности данное положение должно найти отражение в виде показателей, характеризующих степень удовлетворенности потребителей, которая измеряется, прежде всего, путем проведения социологических опросов. В рассматриваемом примере подобные показатели отсутствуют, хотя сфера деятельности - образование располагает к использованию подобных инструментов.

Таким образом, по результатам анализа системы показателей результативности в Республике Казахстан может быть сделан основной вывод. Большое количество не всегда «хороших» показателей затрудняет принятие управленческих решений (в условиях разнонаправленности тенденций и сложности оценки значимости конкретного показателя для достижения поставленной цели/решения задачи) и требует значительных ресурсов на сбор информации при условии отсутствия необходимых статистических данных.

5. Сравнительный анализ систем использования показателей оценки эффективности расходования бюджетных средств в Российской Федерации и Республике Казахстан с учетом международного опыта

В рамках данной главы проведен сравнительный анализ систем использования показателей оценки эффективности расходования бюджетных средств в Российской Федерации и Республике Казахстан, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Великобритании. Сравнение не только Российской Федерации и Республики Казахстан, но и других стран обуславливается тем, что целью работы является в том числе определение возможностей совершенствования систем оценки эффективности расходования бюджетных средств данных стран с учетом международного опыта использования таких показателей. Определение таких возможностей будет представлено в виде рекомендаций, а выработка таких рекомендаций возможна только при условии рассмотрения международного опыта.

В Приложении 4 представлена таблица с результатами сравнения систем показателей эффективности расходования бюджетных средств по следующим критериям:

- какие уровни программного бюджета в данных странах существуют;

- какие виды показателей в основном используются (показатели затрат, непосредственных, конечных результатов, показатели эффективности);

- использование количественных/качественных, абсолютных/относительных показателей;

- на каких этапах реализации программ происходит оценка эффективности (результативности).

В результате проведения такого сравнительного анализа можно сделать следующие выводы.

Во-первых, во всех рассмотренных странах существует 3-4 уровня бюджетной системы. Программные бюджеты Российской Федерации и Республики Казахстан очень похожи.

Во-вторых, практически во всех рассмотренных странах используются показатели непосредственных и конечных результатов.

В-третьих, такие показатели представлены в основном в виде цифровых значений (проценты, доли и т.д.)

В-четвертых, оценка эффективности и результативности в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Великобритании происходит на этапах планирования, реализации и завершения. В Российской Федерации же и в Республике Казахстан такая оценка происходит только на этапах планирования и реализации.

Можно привести следующие примеры использования показателей результативности и эффективности в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Великобритании.

Департамент сельского хозяйства США в рамках высокоприоритетной цели: «Сохранение, восстановление национальных лесов и частных рабочих земель в ходе меняющихся условий, увеличение водных ресурсов» реализует программу «Стимулирование улучшения качества окружающей среды» (Environmental Quality Incentives Program, EQUIP). В рамках EQUIP также осуществляется такая программа, как «Улучшение качества воды для сельскохозяйственных целей» (the Agricultural Water Enhancement Program, AWEP). AWEP была представлена в 2008 году в ходе принятия Закона о сельском хозяйстве на 2012 год, объем ее финансирования составляет $60 миллионов, и она является неотъемлемой частью программы EQUIP. Основным целевым показателем AWEP является «Земля, на которой произошло улучшение качества воды (в миллионах акров)» и составляет 14.8, 14.5, 14.2, 14.5 в 2008, 2009, 2010, 2011 годах соответственно U. S. Department of Agriculture. Budget summary and Annual performance plan. [http://www.obpa.usda.gov/budsum/FY13budsum.pdf]. Целевой показатель отражает степень достижения основной цели данной программы, улучшения качества воды для сельскохозяйственных нужд.

Важнейшим ведомством Канады является Министерство здравоохранения Канады. Здесь основной упор делается на независимые исследования, показатели здоровья населения и предотвращение возможных проблем. Например, целевым индикатором «Программы поддержки работников» (“Employee Assistance Program”) является «Процент работников, обратившихся за психологической помощью и получивших необходимые услуги в соответствии с установленными стандартами», (“Percentage of public service employee clients' psychosocial problems dealt with within service standards”). Данная программа осуществляется в рамках стратегической цели №3 «Снижение рисков для здоровья и внешних рисков употребления продуктов и веществ, здоровые и устойчивые уровень жизни и условия работы» (“Reduced health and environmental risks from products and substances, and healthy, sustainable living and working environments”). Фактический показатель оказался выше целевого значения (70%), и был равен значению более 90% опрошенных, которые получили быстрый доступ к качественной психологической помощи. Данный показатель является адекватным, он охватывает всю цель программного мероприятия по улучшению состояния здоровья работающего населения.