Реформа бюджетного процесса и ее роль в реализации бюджетной политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ ГОУ ВПО РОСТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ (РИНХ)

ФИНАНСОВЫЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА «ФИНАНСЫ»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: «Реформа бюджетного процесса и ее роль в реализации бюджетной политики»

Автор

Гасич О.С.

Научный руководитель:

Богославцева Л.В.

Ростов-на-Дону 2006

Содержание

Введение

Глава 1. Взаимосвязь бюджетного процесса и бюджетной политики: теоретико-правовой аспект

1.1 Бюджетный процесс в Российской Федерации: понятие, этапы и их характеристика

1.2 Участники бюджетного процесса и их полномочия в условиях бюджетных реформ

1.3 Приоритеты бюджетной политики в условиях реформирования бюджетного процесса

Глава 2. Особенности формирования бюджетной политики субъекта Российской Федерации

2.1 Порядок составления бюджета региона

2.2 Анализ состояния и тенденции развития краевого бюджета Краснодарского края

Глава 3. Основные направления совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации на современном этапе

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В процессе экономического развития любого государства определяющую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Государство осуществляет экономическое и социальное регулирование с помощью финансовой системы, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством бюджета государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Бюджетное устройство государства - это финансовая основа, но которой строится вся система государственного управления. Это объясняется тем, что, с одной стороны, в современных условиях государственное управление невозможно без устойчивого и достаточного финансирования, а с другой - именно управление деньгами становится наиболее эффективной формой управления. И можно сказать, что одним из основных показателей, определяющих экономическую стабильность государства, является состояние бюджетной системы.

Обосновывая в начале 90-х годов двадцатого века необходимость проведения научно разработанной бюджетной реформы, ведущие российские экономисты считали необходимыми теоретическую разработку и обоснование принципов построения бюджетной системы России, создание реального бюджетного механизма, позволяющего воплотить разработанные принципы на практике, разработку и принятие нормативных актов по разграничению полномочий и функций между органами власти разного уровня, распределение расходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов в соответствии с полномочиями и функциями органов власти разного уровня, создание новой системы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов на основе использования различных форм оказания финансовой помощи субъектам федерации и органам местного самоуправления, разработку новых принципов составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета на каждом уровне управления.

В настоящее время в целом завершено формирование основных элементов бюджетной системы и принципов ее функционирования. Бюджетная политика в последние годы характеризуется последовательностью достижения намеченных целей. Успешно внедряются элементы среднесрочного планирования, определены концептуальные подходы к новым механизмам программно-целевого бюджетирования, предполагающего тесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов.

Но далеко не все процессы, происходящие в бюджетной системе, отрегулированы окончательно. Существует ряд проблем, требующих детального исследования и решения. В современных условиях многократного повышения значения механизма обеспечения функционирования бюджетной сферы проблемы эффективного бюджетного устройства и функционирования бюджетной системы приобретает особую актуальность, но в рамках экономической науки мало изучена.

Существуют также недоработки в вопросах регулирования бюджетных горизонтальных (между субъектами РФ) и вертикальных (между центром и регионами, субъектами РФ и муниципальными образованиями). Сохраняется также множество проблемных вопросов в урегулировании межбюджетных взаимоотношений.

Исходя из этого, целью дипломной работы явились изучение и анализ реформирования бюджетного процесса и его роли в реализации бюджетной политики России на современном этапе развития. Кроме того, рассмотрены особенности формирования и исполнения бюджета субъекта РФ на примере краевого бюджета Краснодарского края.

Для достижения поставленной цели в дипломной работе решаются следующие задачи:

- определяется роль бюджетного процесса в реализации бюджетной политики государства;

- выявляются особенности формирования бюджетной политики в условиях реформирования бюджетного процесса;

- анализируется состояние и тенденции развития краевого бюджета Краснодарского края;

- определяются приоритеты бюджетной политики и основные направления совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации на современном этапе.

Дипломная работа выполнена на основании действующего российского законодательства с использованием материалов Министерства финансов РФ, Правительства РФ, Бюджетного послания Президента РФ, статистических материалов Департамента по финансам, бюджету и контролю администрации Краснодарского края, Законодательного Собрания Краснодарского края.

Дипломная работа выполнена с применением программных продуктов Microsoft Word, Microsoft Excel.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Взаимосвязь бюджетного процесса и бюджетной политики: теоретико-правовой аспект

1.1 Бюджетный процесс в Российской Федерации: понятие, этапы и их характеристика

Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального и региональных (местных) бюджетов. Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны.

В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дано следующее определение: "Бюджетный процесс -- регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за и исполнением".

Задачами бюджетного процесса являются:

- максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях достижения существенного прогресса на пути к развитому рыночному хозяйству;

- определение доходов бюджета по отдельным налогам и
другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;

- установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема, исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;

- согласование бюджета с общей программой финансовой
стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;

- сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;

- осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;

- повышение роли перспективного бюджетного планирования, что должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-экономических программ;

- усиление контроля за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации.- М., 2005..

Организация бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы подразделяется на определенные этап, которые представляют собой урегулированную нормами бюджетного права систему элементов, каждый из которых, являясь подсистемой высшего порядка, представлен в виде определенной последовательной совокупности действий участника бюджетного процесса.

Правовой основой бюджетного процесса в России выступают положения Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ и нормативно-правовые акты субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Конституция РФ в области бюджетных отношений регламентирует федеральное устройство РФ, основанное на ее государственной целостности, равенство субъектов РФ, гарантирует свободное экономическое пространство, разграничивает предметы ведения и полномочия органов государственной власти и органов власти субъектов федерации.

Бюджетный кодекс РФ регулирует бюджетный процесс поэтапно, устанавливает перечень прав и обязанностей органов государственной власти и органов власти субъектов федерации (органов местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса, определяет задачи бюджетного процесса.

Рассмотрим данные этапы более подробно.

Вопросы составления проектов бюджета регулируются положениями конституционного законодательства, а также Бюджетным кодексом РФ. Составлению проектов бюджетов и представлению их на рассмотрение в соответствующие законодательные органы предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Составление проектов бюджетов, исполнение бюджетов, составление отчетов об их исполнении, а также составление консолидированных бюджетов относится к компетенции Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и соответствующих органов местного самоуправления.

Все элементы бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны и являются прямым отображением не только экономической жизни общества, но и политической культуры.

Бюджетное планирование -- важнейшая составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства. Его экономическая сущность заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-экономической программы развития страны в процессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разных уровней. Бюджетное планирование осуществляется органами государственной власти, уполномоченными законом. В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования годового бюджета, балансовый метод.

Составление проектов бюджетов осуществляется с целью определения объема денежных средств, необходимого для выполнения функций органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению населению полного перечня государственных услуг. Поскольку именно государственным бюджетом, по сути, определяются приоритеты экономической политики страны, составлению проектов бюджетов предшествует разработка основных направлений бюджетной политики, прогнозов развития государства, отраслей и регионов, подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых соответствующие органы исполнительной власти реализуют государственную политику. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими установленными нормативами.

Непосредственную подготовку проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований.

Итак, первый этап формирования бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и одобрение Правительством РФ сценарных условий функционирования экономики страны на очередной финансовый год, содержащих основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики, целевые параметры, основные меры по финансовой и экономической стабилизации, а также материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития страны.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральном Собранию Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику государства на очередной финансовый год.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 месяцев до начала финансового года.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяется Бюджетным кодексом РФ.

Согласно ст. 171 Бюджетного кодекса, составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства Российской Федерации, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований Бюджетный кодекс РФ. -М.: Изд-во Эксмо. 2005г..

Проекты бюджетов составляются со строгим соблюдением всех процедур и сроков, предусмотренных законодательством. В соответствии с положениями ст. 180 Бюджетного кодекса РФ, составление проектов бюджетов ведется на основании налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.

Составление проектов бюджетов производится в строгом соответствии со сроками, закрепленными на законодательном уровне.

Этот процесс имеет достаточно сложную структуру, которую можно изобразить в виде следующей таблицы:

Таблица 1.1 Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета.

Сроки	Исполнитель	Краткое содержание
До 01.04 тек.год.	Правительство Российской Федерации	Рассмотрение основных параметров перспективного финансового плана, утверждение принципов и подходов к уточнению распределения бюджета, определение приоритетных направлений использования средств бюджета, формирует поручения по формированию нормативных актов, влияющих на расходные обязательства РФ и проектов новых федеральных целевых программ.
До 01.05 тек.год.	Правительство РФ	Утверждение основных положений доклада о результатах и целях бюджетной политики, рассмотрение и внесение в Государственную думу РФ законопроекты, влияющие на расходные обязательства РФ, уточнение показателей макроэкономического прогноза и перспективного финансового плана.
До 01.06 тек.год	Правительство РФ	Рассмотрение у утверждение основных направлений денежно-кредитной политики, перспективного финансового плана, новых целевых программ.
До 10.06 тек.год.	Министерство финансов РФ	Доведение до субъектов бюджетного планирования предельных объемов обязательств на очередной финансовый год и на последующие два года.
До 01.07 тек.год.	Субъекты бюджетного планирования	Предоставление в Министерство финансов РФ уточненных докладов о результатах и основных направлениях деятельности.
До 01.08 тек.год.	Министерство финансов РФ	Уточнение бюджетных проектировок с учетом принятых Государственной Думой РФ федеральных законов и результатов оценки докладов субъектов бюджетного планирования.
До 26.08 тек.год.	Правительство РФ	Внесение в Государственную Думу проекта федерального бюджета на очередной финансовый год с соответствующими материалами и обоснованиями.

Данные приведенной выше таблицы показывают, что сроки проведения тех или иных процедур участниками бюджетного процесса по составлению проекта бюджета строго регламентированы.

В целях упорядочения процесса составления проекта федерального бюджета и в соответствии с проводимой административной реформы вводится понятие “субъекты бюджетного планирования”, под которыми понимаются федеральные министерства, имеющие право вносить в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, федеральные органы законодательной с судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Исключительно в целях бюджетного планирования субъекты бюджетного планирования вносят предложения по формированию бюджетных проектировок по отдельным наиболее значимым учреждениям науки, образования, культуры, средств массовой информации Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 “о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”.

Немаловажное значение на этапе составления проекта федерального бюджета имеет определение основных направлений денежно-кредитной политики, рассмотрение и утверждение перспективного финансового плана на предстоящие три года, утверждение новых федеральных целевых программ, уточнение объема бюджета “действующих” обязательств и его распределение по субъектам бюджетного планирования на очередной финансовый год и последующие два года, утверждение основных показателей распределения “принимаемых” обязательств между субъектами бюджетного планирования. Кроме того, на данном этапе определяется структура основных параметров федерального бюджета.

Структура и динамика основных параметров федерального бюджета за последние годы отражена в таблице 1.2.

Таблица 1.2 Основные параметры федерального бюджета на 2003-2005 гг.

Параметры	2003 год	2004 год	2005 год
	Млн. руб.	в % к ВВП	Млн. руб	в % к ВВП	Млн. руб	в % к ВВП
I. доходы всего	2 417 791,8	18,5	2 686 155,9	17,7	3 001 139,4	17,3
из них:
налоговые доходы	1 892 363,7	14,5	2 083 987,0	13,7	2 328 912,4	13,4
неналоговые доходы	145 721,8	1,1	160 554,5	1,1	169 296,7	1,0
II. Расходы всего	2 345 641,3	17,9	2 591 404,6	17,1	2 851 475,5	16,4
1. процентные расходы	277 510,0	2,1	290 164,2	1,9	302 161,1	1,7
в том числе:
внутренние	57 482,1	0,4	67 992,7	0,4	78 242,0	0,5
внешние	220 027,9	1,7	222 171,5	1,5	223 919,1	1,3
2. непроцентные расходы (без единого социаль-ного налога)	1 702 491,3	13,0	1 872 740,4	12,4	2 060 014,4	11,9
3. единый социальный налог	365 640,0	2,8	428 500,0	2,8	489 300,0	2,8
III. профицит, дефицит	72 150,5	0,6	94 751,3	0,6	149 663,9	0,9

Из данных таблицы видно, что в 2003 г. налоговые доходы составили 14,5 % , а в 2004 году понизились до 13,7%. К 2005 г. этот показатель снизился до 13,4%. Это связано с принятием ряда изменений в сфере налогового законодательства, введением налоговых льгот и изменением налоговых ставок.

Из приведенной таблицы также видно, что неналоговые доходы составляют незначительную долю доходного потенциала - 1,1 %. Это свидетельствует о крайне неэффективном использовании федеральной государственной собственности.

Прослеживается также слабая динамика роста бюджетного профицита: доходы преобладают над расходами, но увеличение данного показателя несущественно.

Таким образом, составление проектов бюджетов -- это стадия бюджетного процесса, на которой не только определяются первичные параметры бюджета на предстоящий финансовый год, но и закладываются реальные основы для создания рациональной системы принятия экономических решений на высшем уровне и механизмов эффективного управления бюджетным процессом.

Второй этап формирования бюджета представляет собой рассмотрение и утверждение бюджетов, а также утверждение отчетов об их исполнении. Все это - прерогатива органов государственной законодательной власти и представительных органов местного самоуправления. Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондах Бюджетный кодекс РФ. -М.: Изд-во Эксмо. 2005г..

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается в трех чтениях. Краткое содержание и сроки рассмотрения проекта закона представлено в таблице 1.3.

Таблица 1.3 Принятие проекта федерального закона о бюджете

Чтение	Сроки	Содержание
1	До 20. 09 текущего года	Рассматриваются доходы и дефицит/профицит федерального бюджета, а также общий объем бюджета "принимаемых" обязательств и распределение средств бюджета "действующих" обязательств.
2	До 20. 09 текущего года	Утверждается распределение средств бюджета "принимаемых" обязательств, в том числе, с выделением федеральных целевых программ и наиболее крупных инвестиционных проектов, между главными распорядителями средств федерального бюджета, а также распределение межбюджетных трансфертов между субъектами Федерации и текстовые статьи закона о бюджете.
3	До 15. 11 текущего года	Рассматривается федеральный закон о федеральном бюджете в целом и приложения к бюджету по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета (в том числе с выделением администрируемых ими бюджетных программ).

До 20 сентября проходит первое чтение проекта бюджета В случае принятия Государственной Думой законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета.

В случае отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении Государственная Дума может:

- передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета,

- вернуть указанный законопроект в Правительство РФ доработку;

- поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

По итогам рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении принимается постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “О принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год" в первом чтении и основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год.

До 20 октября проходит второе чтение проекта бюджета. В эти сроки может проводиться обсуждение профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

После принятия Федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год Государственной Думой рассматриваются и утверждаются проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на соответствующий год, и консолидированных в федеральном бюджете.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в соответствии со ст. 105 Конституции РФ в течение пяти дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

До 1 декабря проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации.

Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Рассмотрение Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ и 15 декабря он подписывается Президентом РФ.

Третий этап формирования бюджета - исполнение бюджетов, которое представляет собой совокупность операций по и использованию средств бюджета.

Установленный в законодательном порядке, действующим в настоящее время, сценарий исполнения федерального бюджета предполагает, что федеральный бюджет должен выполняться в рамках утвержденных соответствующим законом как по размерам доходов, ассигнований, так и по направлениям использования, что все вносимые изменения (в допустимых и весьма ограниченных пределах) должны быть гласными, эффективность отдачи бюджетных средств должна быть максимальной, а отчетность подробной, точной, достоверной и своевременной.

Деятельность исполнительных органов в процессе исполнения бюджетов всех уровней строится на основе следующих принципов:

1. Принцип единства кассы, предусматривающий зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет Осуществление всех предусмотренных расходов с единого бюджетного счета.

2. Принцип обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете.

В России в настоящее время функционирует казначейская система исполнения бюджета. Исполнение федерального бюджета осуществляется на основании федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и росписью доходов расходов бюджета, утверждаемой Министерством финансов РФ.

Законодательной базой для создания, организации и функционирования системы органов Федерального казначейства являются Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе" постановление Совета Министров -- Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 "О федеральном казначействе Российской Федерации", а также Бюджетный кодекс РФ.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает исполнение федерального бюджета и несет ответственность за надлежащее выполнение этой функции.

Осуществление операций со средствами федерального бюджета, а в случае заключения соответствующих соглашений - и бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов проводит Федеральное казначейство РФ. Федеральным казначейством также осуществляется предварительный и текущий контроль за выделением средств из федерального бюджета Российской Федерации, а также бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений.

Четвертый этап формирования бюджета - составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Все доходы, средства заимствования, расходы, дефицит бюджета, а также операции в процессе исполнения бюджета регистрируются в бюджетном учете. Бюджетный учет организуется и осуществляется уполномоченным исполнительным органом. Бюджетный учет ведется на основе плана счетов бюджетного учета в обособленных регистрах учета. Единая методология бюджетного учета устанавливается Правительством РФ.

Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета осуществляется уполномоченным исполнительным органом. Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм и показателей, сроков ее формирования и предоставления. Единая методология отчетности об исполнении бюджетов устанавливается Правительством РФ.

В установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный орган власти. Годовой отчет об исполнении бюджета представляется контрольно-счетный орган представительного органа власти. Ежеквартальные отчеты об исполнении бюджета подлежат утверждению высшим исполнительным органом власти. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом власти.

После утверждения уполномоченный исполнительный орган публикует ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении бюджета.

Бюджетный год завершается 31 декабря, с этого дня прекращают свое действие лимиты бюджетных обязательств. В случае возникновения технической задержки платежа по принятым бюджетным обязательствам допускается осуществление соответствующего платежа за счет и в пределах остатка средств на едином бюджетном счете по состоянию на 31 декабря с отражением этих операций в отчете об исполнении бюджета завершившегося года.

Единую методологию учета исполнения федерального бюджета на основе плана счетов устанавливает, организует и осуществляет Федеральное казначейство.

Единство отчетности об исполнении федерального бюджета основывается на единстве:

- структуры;

- форм и показателей;

- сроков ее формирования и представления.

Подводя итог всему вышесказанному следует отметить, что благодаря ряду проведенных реформ, к которым также относится становление и совершенствование бюджетного процесса, решена задача финансовой и макроэкономической стабильности. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета, усилено законодательное регулирование бюджетного процесса.

Но бюджетный процесс требует дальнейшего реформирования. Так, является затянутой и требует упрощения процедура принятия закона о бюджете, отсутствуют встроенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования, нет четкости в разграничении полномочий органов законодательной и исполнительной власти.

1.2 Участники бюджетного процесса и их полномочия в условиях бюджетных реформ

Рассмотрев понятие и этапы бюджетного процесса, следует охарактеризовать его участников.

Согласно ст. 151 Бюджетного кодекса, в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России, к органам государственного (муниципального) контроля законом отнесены Счетная палата РФ, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством РФ Бюджетный кодекс РФ..

Субъекты РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ.

Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления его средствами создают муниципальные казначейства или иные финансовые органы в соответствии ч уставом муниципального образования и действующим законодательством страны.

Перечень участников бюджетного процесса очерчен в ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

Рассмотрим их характеристики и полномочия более подробно.

Итак, согласно Бюджетному кодексу РФ, в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят:

1. Органы законодательной (представительной) власти соответствующего уровня. К ним также относят органы местного самоуправления.

Эти полномочия распространяются также на государственные внебюджетные фонды. На законодательном уровне устанавливается, что органы законодательной (представительной) власти не имеют права создавать свои резервные фонды, также выполнять функции по исполнению бюджетов за исключением органов местного самоуправления, совмещающих функции как законодательных так и исполнительных органов.

Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы). Сфера действия этих органов в бюджетном процессе определяется в ст. 154 Бюджетного кодекса РФ.

Эти полномочия распространяются также на государственные внебюджетные фонды. В число участников бюджетного процесса со стороны органов исполнительной власти входят:

- финансовые органы (федеральные финансовые органы -- Министерство финансов РФ, в том числе Федеральное казначейство, финансовые органы и органы финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований);

- органы, осуществляющие сбор доходов бюджета (Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Управление делами Президента Российской Федерации, Федеральное дорожное агентство, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и аналогичные органы субъектов Федерации и муниципальных образований);

- органы, осуществляющие исполнение бюджета (Федеральное казначейство и соответствующие финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований);

- органы, осуществляющие контроль за исполнением бюджетов (Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство; финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований; Счетная палата РФ и соответствующие контрольно-счетные органы субъектов Федерации и муниципальных образований);

К числу участников бюджетного процесса Бюджетный кодекс России относит главного распорядителя бюджетных средств - первого прямого получателя бюджетных средств, имеющего право распределять бюджетные средства между распорядителями и получателями бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств могут быть уполномочены Правительств РФ на представление стороны государства в договорах о предоставлении средств бюджета на возвратной основе, государственных (муниципальных) гарантий, бюджетных инвестиций.

Главными распорядителями средств федерального бюджета, в разрезе которых формируется, утверждается и исполняется федеральный бюджет, являются все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы), законодательные и судебные органы РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ (в их состав также могут быть включены отдельные наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, средств массовой информации согласно Федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год).

К числу участников бюджетного процесса относятся также и главные распорядители бюджетных средств, которые согласно ст. 159 Бюджетного кодекса РФ, имеют право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. К их полномочиям относят также осуществление контроля за бюджетополучателями в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата и предоставления отчетности, утверждает сметы расходов и доходов подведомственных бюджетных учреждений.

Главный распорядитель бюджетных средств несет ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета, несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до бюджетополучателей, несвоевременное доведение уведомлений о лимитах по обязательствам бюджета до бюджетополучателей, несоответствие росписи бюджетных расходов утвержденным расходам, а также за несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах по обязательствам бюджета утвержденным расходам и росписи бюджетных расходов за исключением обстоятельств, определенных статьями Бюджетного кодекса РФ.

Распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные средства между бюджетополучателями в пределах своей компетенции, а также осуществляет доведение них уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитах обязательствам бюджета и сведений об изменениях бюджетных ассигнований. На основании поданной бюджетной заявки он утверждает смету доходов и расходов бюджетополучателям и осуществляет контроль за бюджетополучателями в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата и предоставления отчетности.

Обособленное место в этой системе занимает орган денежно-кредитного регулирования - Центральный банк (Банк России), на него возлагается осуществление денежно-кредитной политики и обслуживание счетов бюджетов, а также осуществление функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

Каждый орган имеет собственные задачи и действует пределах закрепленных за ним полномочий.

Законодательством РФ к числу участников бюджетного процесса относятся также кредитные организации, которые могут на основе конкурса, порядок проведения которого определен Бюджетным кодексом РФ, осуществлять операции со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов либо бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предоставлять прямые кредиты Правительству РФ либо исполнительным органам субъектов Федерации и муниципальных образований, а в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории, обслуживать счета бюджетов.

Одним из участников бюджетного процесса является получатель бюджетных средств (бюджетополучатель) - бюджетное учреждение, или иная организация, имеющая право на получение средств из бюджета на основании решения соответствующего органа либо договора.

Бюджетополучатели имеют право на своевременное получение и пользование бюджетными средствами согласно утвержденному в росписи бюджетных расходов размеру с учетом сокращения и индексации, на своевременное информирование об утверждении и размере причитающихся им бюджетных средств, на возмещение реального ущерба, причиненного неполным либо несвоевременным финансированием. Получение упущенной выгоды за счет бюджета не допускается.

Бюджетополучатели обязаны своевременно подавай бюджетную заявку или иной документ, подтверждающий право на получение бюджетных средств; использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым предназначением; своевременно и в полном объеме вернуть бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе, и внеси плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, а также своевременно предоставить отчет и иные сведения об использовании бюджет средств.

Для реализации основных задач Министерство финансов РФ выполняет следующие функции:

- организует в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по составлению проекта федерального бюджета, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных федеральных внебюджетных фондов, определяет порядок распределения федеральных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы, составляет консолидированный бюджет Российской Федерации;

- представляет сторону государства в договорах о предоставлении средств бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств федерального бюджета (если эти функции не были переданы уполномоченному органу), а также в уведомлениях о бюджетных назначениях;

- осуществляет методическое руководство в области составления и исполнения бюджета, определяет формы бюджетной заявки, сметы доходов и расходов бюджетных организаций и государственных и муниципальных предприятий;

- составляет сводную роспись бюджетных расходов в разрезе бюджетополучателей; совместно с главными распорядителями средств федерального бюджета доводят уведомления о бюджетных назначениях до всех бюджетополучателей;

- разрабатывает прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации;

- определяет стратегию управления государственным долгом Российской Федерации, разрабатывает программу внутренних заимствований, условия выпуска и размещения государственных займов, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, проводит регистрацию эмиссий ценных бумаг субъектов Федерации и муниципальных образований;

- осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями, определяет валютно-кредитную и таможенную политику страны;

- разрабатывает проекты программ внешних заимствований, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления гарантий Правительства РФ на привлечение иностранных кредитных ресурсов третьими сторонами и определяет порядок предоставления таких гарантий;

- осуществляет методическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц, независимо от организационно-правовых форм;

- осуществляет другие функции, предусмотренные федеральными законами.

Министерство финансов РФ несет ответственность за соответствие росписи бюджетных расходов утвержденному бюджету, за несвоевременность составления росписи бюджетных расходов, за несоблюдение порядка предоставления бюджетных ссуд, государственных гарантий и бюджетных инвестиций, за недоведение и несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных назначениях до бюджетополучателей.

Особая роль как участнику в бюджетном процессе отводится также Федеральному казначейству РФ. Именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с российским законодательством.

Федеральное казначейство РФ осуществляет следующие задачи:

1. осуществление операций со средствами федерального бюджета, а в случае заключения соответствующих соглашений - и бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;

2. осуществление предварительного и текущего контроля за выделением средств из федерального бюджета Российской Федерации, а также бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений.

Единый счет федерального казначейства подразумевает аккумуляцию всех средств, проходящих через органы федерального казначейства, на счете, открытом в учреждении Центрального банка РФ, учет средств в органах федерального казначейства ведется на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств.

Так процесс исполнения доходной базы федерального бюджета по налоговым платежам организуется и контролируется органами казначейства и налоговыми органами. Недостатком указанного процесса является нечеткость разграничений и несогласованность функций.

Таким образом, Казначейство концентрирует на своих счетах оба потока, которые возникают в процессе исполнения федерального бюджета: это доходный и расходный потоки.

В процессе кассового исполнения бюджета Федеральное казначейство осуществляет распределение в установленных законодательством размерах федеральных регулирующих налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также обеспечивает доведение выделенных бюджетных ассигнований до получателей бюджетных средств. Федеральное казначейство имеет также право бесспорного взыскания сумм с получателей бюджетных средств за нарушение законодательства Российской Федерации.

Реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное -- предотвратить эти нарушения.

Федеральное казначейство также не должно заниматься не свойственной ему функцией последующего контроля за расходованием бюджетных средств. Такой контроль должен быть возложен на органы последующего контроля, которыми являются федеральные контрольные ревизионные управления.

С точки зрения задач, поставленных перед системой Федерального казначейства последними законодательными и нормативными документами, ему предписывается роль и гаранта всех средств государства; вместе с тем вне сферы Казначейства находятся операции с внебюджетными государственными средствами, в том числе со средствами, частично формирующимися за счет федерального бюджета.

Соответственно, если Федеральное казначейство берет на себя функции проведения всех операций по бюджетным счетам и осуществление предварительного и текущего контроля за прохождением средств, то и формы ответственности за выполнение своих обязательств должны быть достаточно ощутимыми.

Федеральное казначейство Российской Федерации несет ответственность:

- за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;

- неполное или несвоевременное перечисление бюджетных средств бюджетополучателям;

- несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета бюджетополучателей;

- несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

- несвоевременное доведение уведомлений о лимитах обязательствам бюджета до бюджетополучателей;

- финансирование расходов, не включенных в роспись бюджетных расходов;

- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов по обязательствам бюджета;

- осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства главными распорядителями (распорядителями) и получателями бюджетных средств, уполномоченными кредитными организациями;

- исполнение предписаний Счетной палаты, решений арбитражного суда по компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами бюджетополучателям.

Рассмотрев участников бюджетного процесса и их полномочия нельзя не отметить, что не смотря на законодательное закрепление их классификации, остается ряд положений, требующих дальнейшего реформирования. Нет четкого разграничения между полномочиями в бюджетном процессе между законодательными и исполнительными органами власти, существуют законодательные пробелы в сфере контроля за исполнением бюджета. Некоторые функции дублируются несколькими участниками. Все эти вопросы требуют дальнейшей разработки и урегулирования на законодательном уровне.

1.3 Приоритеты бюджетной политики в условиях реформирования бюджетного процесса

Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политику государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется, как было уже отмечено, бюджетным посланием Президента РФ, направляемым Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена исходя из результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним из критериев успешности осуществляемой бюджетной политики.

В качестве критериев эффективности бюджетной политики используются следующие показатели:

- уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов, в частности;

- уровень выполнения бюджетных обязательств;

- величина бюджетного дефицита и темпы роста государственного долга;

- объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

- величина валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;

- динамика валового внутреннего продукта;

- уровень безработицы;

- степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

При рассмотрении данных по формированию ресурсной базы федерального бюджета в период с 1992 по 2005 год, можно сделать вывод о том, что самая нерезультативная финансовая политика в сфере доходов федерального бюджета проводилась в сентябре 1996 -- марте 1997 г.

Перелом тенденции сокращения удельного веса налоговых доходов в денежной форме в валовом внутреннем продукте произошел в период с апреля по ноябрь 1997 г., что стало одной из важнейших особенностей бюджетной политики, проводившейся в течение этого периода, когда наиболее отрицательные последствия политики предшествующего периода в основном удалось преодолеть.

Мягкая бюджетная политика периода 1996 г. (расходы бюджета -- 23,2% ВВП) способствовала сохранению высоких темпов экономического спада -- 12,8% в годовом выражении. Сокращение бюджетных расходов до 17,4% в 1997 г. заметно уменьшило темпы экономического спада, однако не смогло прекратить его полностью.

Таким образом, до ноября 1997 г. в экономике России отмечались определенные позитивные тенденции -- снижение инфляции, прекращение спада и небольшой рост производства. Происходил рост денежной массы и кредитных вложений в реальную сферу, процентные ставки для конечных заемщиков снизились примерно с 70 до 30%, существенно возрос объем иностранных инвестиций. Однако эти позитивные тенденции развивались на фоне ряда хронических слабостей нашей экономики, прежде всего бюджетного кризиса, связанного с плохим сбором налогов, высокими обязательствами государства по расходам, неэффективной системой контроля за использованием государственных средств и, как следствие, со значительным дефицитом федерального бюджета, покрывать который приходилось за счет растущих заимствований и расходов по обслуживанию государственного долга (процентных расходов).

К середине 1998 г. в стране разразился новый финансовый кризис, для преодоления которого Правительством был предпринят ряд экстренных мер по изменению границ "валютного коридора", реструктуризации задолженности по государственным ценным бумагам (выплата денежных средств по ГКО стала производиться поэтапно в течение 3 лет), введению временного моратория на выплату российскими заемщиками денежных средств по иностранным займам и др. При формировании концепции федерального бюджета в качестве основных целей экономической политики на 1999 год Правительство РФ выделило преодоление последствий происшедшего в 1998 г. финансового кризиса, поддержание уровня жизни населения и обеспечение функционирования реального сектора экономики, прекращение спада экономики и обеспечение экономического роста во втором полугодии 1999 г., стабилизацию кредитно-денежной системы и курса рубля, снижение налоговой нагрузки, создание льготных условий для производственного инвестирования, повышение уровня собираемости налогов, осуществление реструктуризации государственного долга Российской Федерации

Разработанные Правительством Российской Федерации прогнозные расчеты макроэкономических показателей на 1999 год базировались на оценке сложившейся экономической ситуации, которая характеризовалась тенденцией сокращения реального валового внутреннего продукта, вызванной падением доходов субъектов экономики, резко сократившим внутренний спрос (конечное потребление и инвестиции), и ухудшением ситуации во внешнем секторе, а также необходимостью преодоления последствий резкого обострения бюджетно-финансового и экономического кризиса, значительные изменения в налоговой политике Российской Федерации.

...