Федеральный бюджет на 2009 г. был основан на ожидаемой среднегодовой цене 95 долл./барр. нефти марки Urals. Из-за высокой степени неопределенности в конце 2008 г. пересмотр бюджетных параметров отложили, поправки были приняты лишь к концу апреля 2009 г., уже исходя из прогнозной цены на нефть 41 долл./барр.

Несмотря на решение использовать накопленные средства Резервного фонда для обеспечения бюджетной стабильности (то есть финансирования общего, а не только ненефтегазового, дефицита федерального бюджета), в 2009 г. установленные бюджетные правила, регулирующие использование нефтегазовых доходов, формально продолжали действовать. Поэтому в течение года средства Резервного фонда использовали, согласно правилам, на формирование нефтегазового трансферта (из-за низкого уровня нефтегазовых доходов в первой половине года), а также дополнительно на поддержание сбалансированности федерального бюджета (обеспечение текущих бюджетных расходов).

Но во второй половине года цена на нефть снова начала расти, нефтегазовые доходы увеличились, и после завершения формирования нефтегазового трансферта в утвержденном на год объеме поступающие доходы, согласно существовавшим правилам, стали направлять в Резервный фонд. Оттуда их затем перечисляли обратно в федеральный бюджет для финансирования дефицита (такая ситуация наблюдалась в последнем квартале года).

Наибольший интерес представляет тот факт, что по итогам 2009 г., несмотря на кризис и падение цен, объем текущих нефтегазовых доходов был достаточным для полного финансирования утвержденного нефтегазового трансферта. Это означает, что, согласно исходной версии бюджетных правил, введенных с 1 января 2008 г., средства Резервного фонда не должны были использоваться в течение 2009 г., так как, согласно Бюджетному кодексу РФ, их можно направлять только на обеспечение нефтегазового трансферта в случае, когда текущие нефтегазовые доходы из-за падения цен на нефть оказываются ниже установленной величины трансферта. Падение нефтегазовых доходов до 2984 млрд руб. в 2009 г. по сравнению с утвержденной в законе о бюджете величиной 4693 млрд должно было привести лишь к снижению поступлений в Резервный фонд сверх нефтегазового трансферта (по закону - 2531 млрд руб.).

Таким образом, использование средств Резервного фонда, в том числе поступивших в него в 2009 г., фактически компенсировало падение ненефтегазовых доходов по сравнению с законом о бюджете в результате экономического спада и косвенного влияния падения цен на нефть, а также обеспечило финансирование дополнительных расходов, принятых в рамках Программы антикризисных мер Правительства РФ. По сравнению с законом о бюджете расходы увеличились на 612 млрд руб., при этом ненефтегазовые доходы упали на 1881 млрд, то есть, при прочих равных условиях, сверх нефтегазового трансферта бюджету были необходимы средства в объеме 2493 млрд руб. (именно на эту сумму увеличился ненефтегазовый дефицит федерального бюджета). При соблюдении бюджетных правил этот недостаток средств можно было финансировать лишь за счет чистых заимствований, которые, в свою очередь, не должны были превышать 1% ВВП (около 515 млрд руб. исходя из величины ВВП, заложенной в первоначальном варианте закона о бюджете на 2009 г.), то есть был необходим существенный секвестр расходов (вместо их увеличения).

Решение использовать средства Резервного фонда для компенсации падения ненефтегазовых доходов предотвратило резкое сокращение расходов, которое могло бы углубить кризис и экономический спад.

По итогам года дефицит федерального бюджета составил 2299 млрд руб., что оказалось даже меньше суммы изъятий из Резервного фонда. Так, чистое использование средств Резервного фонда в 2009 г. было равно 2451 млрд руб., при этом чистые внутренние заимствования составили 425 млрд, чистое погашение внешнего долга - 129 млрд руб. (см. табл. 6). «Прочие» источники финансирования бюджетного дефицита включают курсовую разницу, сальдо бюджетных кредитов и ряд других статей.

В 2009 г. средства ФНБ не использовали для финансирования прямых фискальных мер поддержки экономики, однако разрешили размещать средства фонда на долгосрочных депозитах во Внешэкономбанке (в том числе в рублях). По итогам года на депозитах в ВЭБе было размещено 2,0 млрд долл. и 434,0 млрд руб., из них:

285,6 млрд руб. на срок до 31 декабря 2019 г. по ставке 7% годовых;

118,4 млрд руб. на срок до 25 декабря 2020 г. по ставке 8,5% годовых;

30,0 млрд руб. на срок до 25 декабря 2017 г. по ставке 8,5% годовых;

2,0 млрд долл. на срок до 1 июля 2011 г. по плавающей ставке, превышающей на 2,75 п. п. ставку LIBOR в долларах США.

Таким образом, в 2009 г. на депозитах в ВЭБ было размещено около 494 млрд руб. (18% средств ФНБ). Эти средства преимущественно использовали для выдачи субординированных кредитов российским банкам. Всего в конце 2008 - 2009 гг. ВЭБ выдал их 16 банкам на сумму 404 млрд руб.

В 2010 г. средства нефтегазовых фондов использовались преимущественно на те же цели, что и в 2009 г., - финансирование бюджетного дефицита и косвенную (околофискальную) поддержку экономики через ВЭБ. Кроме того, небольшую часть средств ФНБ направили на обеспечение взносов государства в рамках программы софинансирования добровольных пенсионных накоплений.

Всего на финансирование дефицита федерального бюджета из Резервного фонда в 2010 г. в бюджет было перечислено 970 млрд руб. Кроме того, дополнительно за счет средств фонда осуществлен трансферт в Фонд социального страхования (ФСС) на покрытие его дефицита в объеме 25 млрд руб.

Также в 2010 г. было приостановлено действие всех нормативных актов, регламентирующих использование нефтегазовых доходов. С одной стороны, это позволило упростить систему отчетности и использования нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда (был исключен «двойной счет», существовавший в 2009 г., когда нефтегазовые доходы сверх нефтегазового трансферта сначала зачисляли в фонд, а затем переводили из него обратно в бюджет). С другой стороны, «замораживание» бюджетных правил на три года затруднило возможное возвращение к правилам в дальнейшем, так как позволило свободно распоряжаться поступающими нефтегазовыми доходами и накопленными в фонде средствами, что сняло ограничения на рост расходов в условиях восстановления цен на нефть.

Для обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений в 2010 г. из ФНБ перечислили в Пенсионный фонд РФ 2,5 млрд руб. Кроме того, продолжили размещать часть средств ФНБ на депозитах в ВЭБе. В 2010 г. было дополнительно (по сравнению с началом года) размещено 3 млрд руб. и 4,3 млрд долл. - всего около 134 млрд руб.

Основным направлением использования средств нефтегазовых фондов в 2008-2010 гг. (после реформирования Стабфонда) стала поддержка (прямая и косвенная) федерального бюджета и экономики в период кризиса.

Интегральным показателем при оценке эффективности управления нефтегазовыми доходами является ненефтегазовый дефицит. «Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году». В разное время рассматриваемого периода (включая прогнозные значения 2013-2015 годов) нефтегазовые доходы составляют в среднем 45,31%, причем в 2012 году они составляли больше половины федеральных доходов (50,2%). Данное обстоятельство объясняет значительный разрыв в значениях дефицита и ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Важно отметить, что в докризисные годы федеральный бюджет исполнялся с профицитом, после кризиса - преимущественно с дефицитом. В 2008 году годовой темп прироста ненефтегазового дефицита составил 98%, в 2009 году - 110,77% (для сравнения: в 2007 году имел место отрицательный прирост 5,71%, т.е. сокращение ненефтегазового дефицита). Немалую роль в преодолении последствий кризиса сыграл Резервный фонд, что будет рассмотрено далее.

Резервный фонд направлен на обеспечение сбалансированности федерального бюджета. Реализация указанной функции Резервного фонда была подтверждена в послекризисные годы. До финансового кризиса 2008-2009 годов сверхдоходы от продажи сырья активно накапливались в фонд. В 2009 году федеральный бюджет был исполнен с дефицитом 4,3% ВВП . В связи с реализацией антикризисной политики Правительства РФ расходование средств Резервного фонда существенно увеличилось, по оценкам Министерства финансов, в 2009 году было израсходовано примерно 80% средств Резервного фонда .

И хотя резкое ухудшение ситуации в мировой экономике не было спровоцировано снижением цен на сырьевые товары, расходование средств Резервного фонда являлось необходимым шагом в бюджетной политике в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета.

Также существенно изменен механизм формирования фонда. Если раньше объем ежегодного пополнения определялся федеральным законом на каждый год, то с 2013 года рассчитывается исходя из средней цены за несколько лет (5 для очередного, и 6 и 7 лет для первого и второго года планового периода). Данное изменение направлено на обеспечение объективности пополнения Резервного фонда.

На повестке дня стоит вопрос об эффективном управлении средствами указанных выше суверенных фондов. В настоящее время законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность передачи средств ФНБ в доверительное управление специализированным финансовым организациям. Здесь необходимо отметить, что на практике инфраструктура для реализации подобного механизма отсутствует. Средства российских суверенных фондов размещаются Минфином России на счетах по учету средств фондов в разрешенной иностранной валюте, открытых в Центральном банке РФ на основании договора банковского счета между Федеральным казначейством и Центральным банком; фактически Центральный банк выступает основным агентом Минфина по управлению средствами фондов. Кроме того, средства ФНБ размещены на депозитах Внешэкономбанка.

Президент в своем послании о бюджетной политике в 2013-2015 гг. отмечает: «Важными задачами Правительства Российской Федерации являются обеспечение постоянного доступа России на долговые рынки на приемлемых условиях, снижение стоимости заимствований и расходов по долговым обязательствам, получение дополнительных доходов от управления средствами, накопленными в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния».

Возросшая волатильность рынков диктует необходимость перехода к методам активного управления государственным долгом и постоянного профессионального присутствия на финансовом рынке, к более разнообразным стратегиям инвестирования средств суверенных фондов. Решить эту задачу позволит учреждение Российского финансового агентства (РФА) - принципиально новой для нашей страны структуры, призванной реализовывать на финансовых рынках политику государства в сфере управления суверенными фондами и долговыми обязательствами. Также необходимо сосредоточиться на анализе правовой основы доверительного управления суверенными фондами, правовых особенностей создания нового финансового института (специализированной финансовой организации) по управлению суверенными фондами, а также на административно-правовом аспекте передачи государственных функций указанному субъекту права.

Глава 3. Проблемы и перспективы управления Резервным фондом РФ

Существенная зависимость доходов федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры обуславливает необходимость совершенствования работы механизма балансировки федерального бюджета, в том числе, необходимость повышения эффективности формирования, использования и управления средствами российских суверенных фондов.

Эффективность управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния определяется тем, насколько достигаются цели управления. Так, Правительство РФ под целью управления средствами российских суверенных фондов понимает обеспечение сохранности средств и получения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. Оценка управления средствами суверенных фондов исходя из обеспечения сохранности средств и получения дохода, позволит понять эффективность функционирования только части данного механизма, без оценки формирования и использования средств. Нельзя забывать о главных целях, ради которых создавались суверенные фонды в России, именно исходя из них необходимо оценивать эффективность формирования, использования и управления средствами суверенных фондов.

Резервный фонд создавался для того, чтобы обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. Он должен способствовать стабильности экономического развития страны, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов. Несмотря на то, что сохранность средств обеспечивалась в полной мере, и удавалось получить незначительный доход от управления средствами, зависимость российской экономики, в частности федерального бюджета, осталась на прежнем уровне. Колебания ненефтегазового дефицита федерального бюджета по-прежнему имеют значительную амплитуду.

Функционирование Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, как составной части механизма снижения зависимости экономики России от колебаний цен на энергоресурсы, состоит из формирования, использования и управления средствами фондов. Воздействие на отдельную часть, без учета остальных, неизбежно приведет к перекосам и дальнейшей неработоспособности механизма. Так, если средства фондов формируются по четким и адекватным правилам, но отсутствует порядок использования средств, то возникнет ситуация, связанная, с так называемым «размытием профиля обязательств фондов». После этого последует неопределенность в инвестиционном процессе и не удастся эффективно осуществить размещение средств фондов.

В условиях зависимости страны от нефти и сильного платежного баланса правительство должно учитывать связанные с ними риски и не провоцировать укрепление рубля и инфляцию. Здесь также возможны три стратегии: первая предполагает полное использование доходов от нефти и газа; вторая предусматривает некое «бюджетное правило», четко определяющее долю нефтегазовых доходов, которую бюджет сможет тратить; третья - полное сбережение текущих доходов от нефти. В настоящее время в разных странах используют все три стратегии: первой придерживается Венесуэла, второй - Россия, третьей - Норвегия. Дефициты бюджетов этих стран в 2012 г. хорошо иллюстрируют различие в подходах: по данным МВФ, в Венесуэле дефицит бюджета в размере 7% ВВП, бюджет России практически был сбалансирован, а в Норвегии оказался профицит 13% ВВП. Большинство стран придерживаются второй стратегии, не всегда оформляя это строгим бюджетным правилом и вводя более гибкие текущие ограничения на использование доходов от сырьевых ресурсов.

В России практика законодательного оформления бюджетного правила применяется с 2004 г. после закрепления в Бюджетном кодексе РФ цены отсечения как ориентира для направления доходов на расходы и сбережения в Стабилизационном фонде. Тогда ограничения касались только доходов от экспортных пошлин и НДПИ на нефть. Сначала цена отсечения составляла 20 долл./барр., с 2006 г. - 27 долл./барр. В 2008 г. было принято правило «нефтегазового трансферта» в размере 3,7% ВВП, которое вводилось с 2011 г. и в долгосрочной перспективе определяло ограничение на расходование средств, при этом был установлен переходный период. В 2008 г. сумма израсходованных доходов от нефти и газа составила 6,1% ВВП. К доходам бюджета от нефти и газа относились доходы от НДПИ в части нефти и газа, экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты. При введении нефтегазового трансферта расчетным ориентиром выступала цена на нефть 50 долл./барр. Это правило было отменено в 2009 г. из-за кризиса.

Новое правило введено с 2013 г. Оно устанавливает «базовую цену на нефть», которая определяется как скользящая средняя за последние пять лет с ежегодным увеличением расчетного периода на 1 год до достижения 10-летнего периода. В отличие от предыдущих вариантов бюджетного правила, в новом варианте нормативная величина Резервного фонда уменьшается с 10 до 7% ВВП. При этом после его наполнения дополнительные нефтегазовые доходы не полностью направляются в ФНБ, а разделяются: 50% идет в ФНБ, 50% - в бюджет на развитие инфраструктуры. По прогнозу Минфина России, Резервный фонд в 2018 г. достигнет отметки 7% ВВП.

Таким образом, в 2000-е годы быстрорастущие нефтегазовые доходы направлялись на расходы и накопление в резервных фондах по разным правилам и, несмотря на их совершенствование и более четкое формулирование, каждое новое правило оказывалось мягче и, по сути, означало отступление под напором растущих доходов и потребностей правительства финансировать бюджетные расходы. Хорошей иллюстрацией усиления зависимости бюджета от сырьевых доходов и смягчения бюджетных правил служит введенный в Бюджетном кодексе РФ показатель «ненефтегазового дефицита», то есть дефицита, покрываемого нефтегазовыми доходами и заимствованиями. Его величина выросла с 1,8% ВВП в 2004 г. до 13,7% ВВП в 2009 г. и сейчас составляет 10,4% ВВП.

Ежегодный прирост расходов федерального бюджета с 2005 по 2009 г. больше чем на 20% (и даже на 40% в 2007 г.) стал следствием существенного увеличения доходов правительства от нефти и газа. Но оно все равно проводило политику сбережения средств в Резервном фонде и ФНБ, то есть стерилизовало избыточную денежную массу.

Подобный рекордный рост расходов не только создает риски для финансовой системы страны в части заметного влияния на курс и инфляцию, но и становится самостоятельным фактором потенциальной нестабильности российской экономики при снижении цен на нефть. Тогда правительство не сможет обеспечить ранее достигнутый уровень социальной поддержки, финансирования основных секторов бюджетной сферы и субсидий экономике. Действия правительства станут носить проциклический характер, то есть оно будет увеличивать государственный спрос при росте цен на нефть и сокращать его при их снижении, когда государственная поддержка необходима более всего. Временно источником поддержки могут служить резервные фонды правительства. Но их средств может оказаться недостаточно, и они позволят бюджетной системе только адаптироваться к новым реалиям, однако не смогут существенно поддержать экономическую активность.

Сохранение части полученных доходов в резервных фондах выполняет стабилизирующую роль как для макроэкономических показателей, так и для бюджетной системы. Формой сохранения этих средств определены три валюты на счетах ЦБ РФ с уплатой согласованного процента. Рублевые ресурсы, предназначенные для сохранения в фондах, обмениваются в Банке России на различные валюты по заданной структуре. В результате рублевая денежная масса, полученная налогоплательщиками в обмен на валюту от экспорта, возвращается в ЦБ РФ. Но даже после этого прирост денег в экономике был чрезмерным и служил дополнительным источником инфляции.

Рост количества денег в экономике намного превышал объем, который она могла освоить. За весь период 2000-2012 гг., несмотря на формирование резервных фондов, количество денег в экономике никогда не уменьшалось, то есть тезис об их изъятии из нее неверен. В 2000-е годы денежная масса росла ежегодно более чем на 30%, а в 2006-2007 гг. - более чем на 40%. После двух кризисных лет, когда ее рост составил 0,8 и 17,7% (то есть даже в эти годы количество денег в экономике не снизилось благодаря расходам из Резервного фонда), в 2010 г. он снова превысил 30%, а в 2011-2012 гг. находился в диапазоне 12-22%. Это существенно больше темпов прироста ВВП, и даже если бы российская экономика росла на 6-7% в год, то прирост денег все равно оставался бы избыточным.

В условиях сильного платежного баланса Центральный банк РФ должен или укреплять рубль, или смириться с инфляцией. Только у правительства РФ есть мощный инструмент, позволяющий не допустить укрепления национальной валюты и сдержать инфляцию: формирование резервных фондов становится основой сохранения стабильности макроэкономических показателей и обеспечения инвестиционной привлекательности российской экономики.

Когда российское правительство меняло валюту из Стабфонда на рубли и увеличивало свои расходы, риски инфляции возрастали. В том числе поэтому целевые показатели по снижению инфляции из года в год не достигались. В современном мире государство может за три-пять лет справиться с инфляцией, поскольку она практически полностью зависит от мер регулирования, имеющихся в распоряжении центральных банков и правительств. В России, под напором политической целесообразности и потребности дофинансировать отдельные секторы экономики, правительство смягчало меры регулирования денежно-кредитной политики. Если в начале 2000-х годов цена отсечения, выше которой нельзя было тратить нефтяные деньги (точнее, рублевый эквивалент проданных ЦБ РФ долларов), составляла 20 долл./барр., потом - 27, то в 2008 г. - около 65, а в 2012 г. - около 110 долл./барр.

Вместе с тем в резервных фондах сберегали незначительную часть доходов, полученных страной от экспорта нефти и газа. В 2008 г. бюджет потратил эквивалент 94,7 млрд долл., а сберег 82,2 млрд. В 2012 г. было израсходовано 184,4 млрд долл., сберечь удалось 22,8 млрд. Расходы из средств резервных фондов правительства в 2009-2010 гг. обеспечили стабильность как бюджетной, так и финансовой системы страны в целом.

Оборотной стороной такого накапливания резервов становится эмиссия ЦБ при покупке валюты. Если ЦБ не участвует в интервенциях по покупке валюты, то при увеличении ее поступления на внутренний рынок рубль укрепляется, что облегчает предприятиям покупку валюты для внешних операций. Валюта не поступает в обращение внутри России, ее всегда используют только во внешних операциях. При участии ЦБ в интервенциях по покупке валюты на внутренний рынок поступает дополнительное количество рублевой массы, а полученная ЦБ валюта хранится в валютных активах на мировом рынке. Когда правительство размещает полученные в виде нефтегазовых доходов ресурсы (полученные в рублях налоги и экспортные пошлины) на валютных счетах ЦБ, оно осуществляет покупку валюты. Деньги, которые попали на рынок при продаже нефтегазовыми предприятиями своих экспортных доходов, перемещаются к одному из покупателей этих ресурсов, то есть к правительству, тем самым уменьшается давление валютных ресурсов на курс рубля. В прошлые годы приток валюты был настолько большим, что такие покупки лишь частично снижали это давление и одновременно уменьшали прирост рублевой денежной массы, но он все равно оставался чрезмерным.

Центральный банк РФ или правительство в лице Минфина могут использовать валютные ресурсы только для внешних операций или сохранять их во внешних активах. Центральный банк размещает доллары за рубежом на валютных счетах. Долларовые счета открывают в ФРС исключительно банкам США и некоторым международным финансовым институтам. Чтобы предоставить российским предприятиям и гражданам возможность открыть валютные счета, скажем, в ВТБ или в Сбербанке, последние должны открыть корреспондентские счета в американских банках или в других, у которых есть счета в этих банках. (Упрощенно, доллары обращаются по валютным счетам в долларовой системе.) Аналогично, если предприятия, например, стран СНГ, хотят проводить расчеты в рублях, они должны иметь рублевые счета в банках, у которых есть корреспондентские связи с российскими банками, в свою очередь имеющими счета в ЦБ РФ. Чтобы долларовые средства не лежали мертвым грузом, Банк России размещает их под проценты или покупает ликвидные и надежные ценные бумаги, номинированные в долларах или другой валюте.

Если бы правительство решило средства резервных фондов не хранить в валюте на счетах в ЦБ, а поменять на рубли, то доллары все равно остались бы у ЦБ, а дополнительно у правительства появилась бы эквивалентная сумма в рублевом эквиваленте. Независимо от того, размещает Минфин свою валюту на валютных счетах в ЦБ или продает ему валюту, валютные средства размещаются на валютных рынках. При создании правительственного агентства по управлению резервами надо иметь в виду, что оно должно будет действовать по аналогии с ЦБ.

Другими словами, вся заработанная отечественным бизнесом валюта, за вычетом того, что уходит в виде расчетов, погашения кредитов или инвестиций вне России, размещается предприятиями, Центральным банком РФ и правительством в зоне иностранных валют. Способность ЦБ сохранять часть пришедших в страну средств в виде золотовалютных резервов в иностранных активах обеспечивает функционирование всей финансовой системы и доступ к валюте любого предприятия и гражданина. Это позволяет приобретать иностранные технологии, импортные товары, привлекать зарубежные кредиты и инвестировать средства в проекты за границей.

Правила размещения центробанками своих резервов и уровень надежности активов, в которые их размещают, согласованы всеми странами. Активы, в которые инвестируют средства ЗВР, должны быть очень надежными и ликвидными. Отступление от установленных жестких критериев приведет к тому, что часть валютных активов не будет засчитана в ЗВР, и инвесторы будут считать, что международные расчеты России менее обеспечены. Именно эти правила и правила формирования валютного курса определяют предсказуемость курсовой политики в стране и соответственно ее инвестиционную привлекательность. Аналогично действуют все страны. Например, Китай, получая огромные валютные доходы от экспорта, существенную их часть сберегает, размещая в иностранных активах. Поэтому расхожее мнение, что заработанную от экспорта нефти и газа валюту надо размещать на внутреннем рынке или полностью расходовать полученные государством средства от нефтегазового сектора, - это заблуждение и самый распространенный миф о российской экономике периода быстрого роста цен на углеводороды.

В 2000-2012 гг. в России наблюдалось резкое усиление платежного баланса за счет роста цен на нефтегазовые ресурсы (нефть, нефтепродукты и газ), что повлияло на основные тенденции в экономике. В результате реальный эффективный курс рубля вырос на 90,1%.

Центральный банк РФ избрал политику частичного сдерживания укрепления национальной валюты, увеличивая золотовалютные резервы путем интервенций на валютном рынке и смягчая денежно-кредитную политику. Главным следствием данной политики стали опережающее нарастание импорта и снижение конкурентоспособности российской экономики.

Политика Центрального банка РФ оправданно переориентируется на достижение целевого показателя инфляции и уменьшение интервенций на валютном рынке. Правительство в условиях сильного платежного баланса должно обеспечивать необходимый объем сбережений нефтегазовых доходов для сохранения стабильности макроэкономических показателей.

России может пригодиться опыт Резервного фонда ЕС. Россия вряд ли сможет полностью использовать для своего резервного фонда механизмы создаваемого в настоящее время стабфонда еврозоны, однако часть методов можно взять на вооружение, создавая и совершенствуя межстрановые фонды с российским участием.

Россия уже отчасти использовала европейский опыт в течение последних пяти-шести лет - она ввела бюджетные правила, которые в определенной степени были навеяны критериями, действующими сейчас в Европе. Это позволило улучшить качество нашей бюджетной политики. В настоящее время российский резервный фонд управляется достаточно адекватно, и серьезные изменения под воздействием новаций из еврозоны маловероятны. В перспективе взаимный обмен опытом между странами и надгосударственными объединениями в части создания подобных фондов будет продолжаться.

Об эффективности этой меры свидетельствует хотя бы то, что после появления информации о создании фонда мировые фондовые рынки, до этого падавшие, резко пошли вверх - инвесторы в нее поверили. Но работать она будет лишь если страны, получающие помощь, начнут помогать себе сами, прилагая усилия по сокращению расходов бюджета и росту его доходов. Если же они попытаются взвалить всю тяжесть решения своих проблем на лидеров еврозоны и МВФ, то этот резервный фонд быстро исчерпается, а проблемы останутся.

Новые данные предполагают изменение приоритетов в бюджетной политике России. Сохранение Резервного фонда оказалось одним из наиболее важных приоритетов - Минфин даже предпочел привлекать средства за счет нерыночных операций, не прибегая к использованию средств фонда. Таким образом, Министерство финансов может постараться воздержаться от использования средств Резервного фонда, если будет возможность получить средства из других источников. Соответственно, не исключено, что Минфин может придерживаться контрциклической бюджетной политики: привлекать средства на внутреннем и внешнем рынках, пока доступ к ним открыт, и одновременно накапливать избыточные средства в Резервном фонде в случае благоприятной конъюнктуры рынка сырьевых товаров. Текущая конъюнктура сырьевого рынка предполагает отсутствие необходимости использовать средства Резервного фонда, поскольку необходимый объем финансирования может быть привлечен на рынках ОФЗ и еврооблигаций.

Теоретически сверхдоходы необходимо вкладывать в развитие страны. Но поскольку российская экономика слишком зависима от цен на сырье, бюджетная политика неэффективна, а коррупция в стране процветает, нефтяные сверхдоходы, скорее всего, придется сохранять в специальных фондах. В действительности потребительский спрос внутри страны стагнирует, а частный бизнес сохраняет пассивность в инвестициях. Поэтому любые дополнительные расходы могут привести только к росту цен и ослаблению рубля.

Основным инструментом сдерживания негативного влияния сильного платежного баланса выступает политика правительства по сбережению части нефтегазовых доходов в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, сохраняемой в иностранных активах. Уровень сбережений за прошедший период был недостаточным из-за постоянного пересмотра и смягчения критериев формирования резервных фондов. Дополнительным следствием политики ЦБ РФ и правительства по смягчению денежно-кредитной политики стал избыточный рост денежного предложения, что не позволило достичь целевых показателей инфляции и снизить кредитные ставки на рынке.

Таким образом, совершенствовать механизм функционирования суверенных фондов необходимо комплексно, по всем направлениям. Но уже сейчас можно выделить отдельные наиболее слабые стороны, требующие первоочередного изменения. Так, совершенствования требует методология формирования и использования средств фондов, а также организационная структура управления российскими суверенными фондами, в рамках приведения ее в состояние адекватное экономической действительности и целям, формулируемым при создании фондов.

3.2 Перспективы развития Резервного фонда Российской Федерации

Согласно действующему бюджетному законодательству Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта (используемого для финансирования ненефтегазового дефицита) в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта. Под ненефтегазовым дефицитом можно сокращенно понимать превышение расходов федерального бюджета, рассчитанного исходя из ненефтегазовых доходов, над его доходами. Средства Резервного фонда могут также направляться и на погашение государственного внешнего долга РФ. Изначально размер Фонда исчислялся в объеме 10 % ВВП. При этом если накопленный объем средств Резервного фонда превысит указанную величину, то излишние средства перечисляются в Фонд национального благосостояния. Фонд национального благосостояния был сформирован в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Задачей Фонда национального благосостояния является не только покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда, но и значительное увеличение его доходной части для обеспечения его финансовой устойчивости в будущем.

В результате такого разделения фондов произошло изменение структуры доходов федерального бюджета и выделение среди них нефтегазовых доходов. Причем согласно Бюджетному кодексу РФ к нефтегазовым доходам относятся доходы федерального бюджета от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, вывозных таможенных пошлин на нефть сырую, на газ природный, на товары, выработанные из нефти. Предполагалось, что такая концепция «ненефтегазового баланса бюджета» позволит обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость. Однако в 2009 г. действие данной концепции было приостановлено ввиду резкого падения доходов федерального бюджета. Причиной этому послужил разразившейся мировой финансово-экономический кризис 2008-2009 гг. В этой связи было принято решение зачислять в федеральный бюджет и использовать все поступающие нефтегазовые доходы независимо от уровня цен на нефть, в том числе средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.