Пути эффективного использования бюджетных средств в государственных и муниципальных учреждениях

82

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию Российской Федерации
КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

им. В.И. Ульянова-Ленина

Филиал в г. Набережные Челны

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА МЕНЕДЖМЕНТА

Специальность: 080504.65 - Государственное и муниципальное управление

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

ПУТИ ЭФФЕКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ бюджетных средств в государственных и муниципальных учреждениях

Работа завершена: Г. И. Хабибуллина

Научный руководитель к. э. н., доцент

А. А. Галиакберова

Набережные Челны 2008

Содержание

Введение

1. Теоретические основы функционирования государственных и муниципальных учреждений

1.1 Понятие, сущность, структура государственных и муниципальных учреждений

1.2 Смета доходов и расходов государственных и муниципальных учреждений

1.3 Понятие эффективности использования бюджетных средств

2. Направления эффективного использования бюджетных средств в государственных и муниципальных учреждениях

2.1 Основные направления эффективного использования бюджетных средств

2.2 Определение эффективности с помощью аналитических возможностей бюджета ориентированного на результат

2.3 Нормативное финансирование и эффективность использования средств (на примере отрасли образования г. Набережные Челны)

3. Возможности эффективного использования бюджетных средств в автономных учреждениях

3.1 Сущность автономных учреждений

3.2 Особенности функционирования автономных учреждений

3.3 Пути эффективного использования бюджетных средств в автономных учреждениях

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение

бюджетный средство доход расход

Актуальность темы определяется тем, что важнейшим условием эффективного функционирования национальной экономики является рациональное и эффективное использование средств государственного бюджета, направляемых на содержание отраслей непроизводственной сферы.

В экономическом комплексе страны действует значительное количество государственных и муниципальных учреждений, которые получают средства не только из государственного бюджета, но и из других (внебюджетных) источников. Учреждения являются важными субъектами экономики при любой системе хозяйствования и в любой модели государственного устройства.

Развитие экономико-социальной сферы характеризуется значительным возрастанием роли государственных и муниципальных учреждений. Результат их деятельности характеризует полезность проделанной ими работы и представляет собой процесс предоставления услуг широким слоям населения.

Комплексный анализ деятельности учреждений способствует более эффективному использованию средств, направляемых на содержание непроизводственной сферы. В этой связи, эффективное управление государственными и муниципальными учреждениями и эффективное использование как бюджетных, так и внебюджетных средств вызывает объективную необходимость в организации анализа показателей их финансово - хозяйственной деятельности.

Цель дипломной работы: анализ функционирования государственных и муниципальных учреждений и определение на этой основе путей эффективного использования бюджетных средств.

Достижение указанной цели потребовало постановки и решения следующих задач:

- определить сущность государственных и муниципальных учреждений;

- проанализировать деятельность бюджетных учреждений;

- изучить понятие эффективности использования бюджетных средств;

- исследовать финансовое состояние учреждений;

- определить основные направления эффективного использования бюджетных средств в государственных и муниципальных учреждениях;

- дать оценку новой организационно - правовой форме, такой как автономное учреждение;

- выявить комплекс мер по повышению эффективности бюджетных средств в автономных учреждениях;

- изучить основные направления эффективного использования бюджетных средств в области образования.

Объектом исследования дипломной работы являются функционирование государственных и муниципальных учреждений, образовательных учреждений г. Набережные Челны, автономных учреждений.

Предметом изучения являются направления эффективного использования бюджетных средств в государственных и муниципальных учреждениях и применение их в области образования.

Теоретическую и методологическую основу дипломной работы составляют:

1. Нормативно - правовые и законодательные акты, регламентирующие деятельность учреждений.

2. Современные методические приемы и способы анализа деятельности учреждений.

3. Монографическая и учебная литература по изучаемым вопросам.

4. Публикации в специализированных изданиях по данной тематике.

Эти и другие, более важные вопросы, касающиеся эффективности использования бюджетных средств, рассматривают многие авторы книг, статей. Такие авторы как Н. Б. Озерова, Н. Ю. Дарков, А. М. Лавров, Г. И. Лазарева, С. А. Ананенко и т. д.

Практическая значимость работы заключается в том, что основные научные положения и выводы могут использоваться:

- в учебном процессе по курсу «Государственные и муниципальные финансы», «Финансовое управление на местном уровне»;

- на семинарах в образовательных учреждениях;

Работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников, приложений; содержит три таблицы, одной схемы и одного рисунка.

В первой главе исследуются теоретические аспекты государственных и муниципальных учреждений, принимая во внимание достаточно большое количество публикаций по теории, ограничились рассмотрением лишь наиболее актуальных методологических вопросов.

Во второй главе изучаются основные направления эффективного использования бюджетных средств в государственных и муниципальных учреждениях, изучаются такие направления как бюджетирование ориентированное на результат, нормативное финансирование на примере отрасли образования.

В третьей главе мы изучаем новую организационно - правовую форму, такую как автономное учреждение и выявляем возможности эффективного использования бюджетных средств.

1. Теоретические основы функционирования государственных и муниципальных учреждений

1.1 Понятие, сущность, структура государственных и муниципальных учреждений

Основными признаками учреждения являются цель, учредитель, источники финансирования и степень самостоятельности.

Цель создания учреждения проявляется в осуществлении управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера.

Учредитель учреждения - орган государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и гражданином или юридическим лицом.

Источники финансирования - средства бюджетов разных уровней, государственных внебюджетных фондов и внебюджетные средства.

Степень самостоятельности проявляется в отсутствии или относительно низкой степени внутренних распределительных отношений.

Перечисленные выше признаки положены в основу определения понятия «учреждение».

Учреждением признается организация, созданная собственниками для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая ими полностью или частично. По своим обязательствам учреждение отвечают находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник имущества. Права учреждения закрепляются Гражданским кодексом РФ.

Учреждение может быть частным, государственным или муниципальным учреждением. В соответствии с Законом от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ в ГК РФ внесены изменения, определившие понятия частного, государственного или муниципального учреждения. Частным является учреждение, созданное гражданином или юридическим лицом. Государственным или муниципальным является учреждение, созданное соответственно РФ, ее субъектом или муниципальным образованием [2, c. 167].

Согласно внесенным изменениям государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным и автономным (приложение 1 рис. 1).

В настоящее время основными хозяйствующими субъектами в секторе оказания бюджетных услуг являются бюджетные учреждения.

В соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетное учреждение -- организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ бюджетное учреждение определяется как государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. Оба эти определения объединены тем, что в качестве основы финансовой деятельности бюджетного учреждения в них рассматривается смета. Иными словами, бюджетное учреждение как организационно-правовая форма деятельности неотделима от сметного финансирования [1, c.113].

Базовый принцип сметного финансирования состоит в том, что бюджетополучателю (бюджетному учреждению) денежные средства выделяются на осуществление конкретных расходов, и сам бюджетополучатель не имеет права без согласования с учредителем осуществлять перевод средств с одной статьи расходов на другую. Это делает невозможным самостоятельное управления финансовыми потоками и, как следствие, самостоятельный выбор наиболее рационального, эффективного варианта расходования денежных средств. Основной задачей бюджетополучателя является расходование выделенных ему бюджетных средств в установленных объемах, в установленные сроки и строго по целевому назначению.

По условиям и порядку финансирования бюджетное учреждение признаются также правоохранительные органы, организации и учреждения, созданные для обеспечения функций национальной обороны, другие организации, наделенные государственным (муниципальным) имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия. Бюджетные учреждения функционируют как государственные и муниципальные предприятия; все они подлежат государственной регистрации в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. На финансирование бюджетного учреждения, кроме бюджетных ассигнований из федерального, регионального или местного бюджетов и средств внебюджетных фондов, могут использоваться и др. источники. Если бюджетное учреждение в соответствии с его учредительными документами предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то эти доходы и приобретенное за счет них имущество поступают в распоряжение бюджетного учреждения и должны учитываться на отдельном балансе. Бюджетные учреждения вправе распределять доходы от платной деятельности между ее участниками, а также направлять их на достижение уставных целей, предусмотренных учредительными документами.

Бюджетное учреждение располагает имуществом, закрепленным за ним собственником, имуществом, приобретенным за счет бюджетных средств, выделенных по смете. Это имущество используется бюджетным учреждением в соответствии с законом, уставными целями, заданиями собственника и назначением имущества. Однако по своим обязательствам бюджетное учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами, а не закрепленным за ним имуществом, при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения несет собственник соответствующего имущества. Бюджетное учреждение имеет право самостоятельно разрабатывать свой финансовый план, который составляется в форме сметы доходов и расходов

В соответствии с Законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта [5, c.3].

Автономному учреждению смета государством или муниципальным образованием не утверждается. Средства для осуществления деятельности автономного учреждения по выполнению задания государства выделяются в виде субсидий и субвенций из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных, не запрещенных федеральными законами источников, т.е. бюджетные средства общей суммой без распределения по статьям затрат.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

Помимо государственных и муниципальных учреждений могут существовать также частные учреждения. Возможность возникновения частных учреждений до внесения в ГК (ст. 120) и ФЗ от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ «О некоммерческих организациях» изменений прямо не предусматривалась, хотя и не утверждалось, что учреждения могут быть исключительно государственными или муниципальными.

Частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера [4, c.9].

Частное учреждение может создаваться гражданином или юридическим лицом, государственное или муниципальное - соответственно РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием. Все эти учреждения относятся к одной организационно-правовой форме юридического лица, составляя разновидности учреждений в рамках этой правовой формы.

Можно выделить общие признаки, которые позволяют законодателю регулировать их статус и деятельность в рамках одной организационно-правовой формы:

1. Создаются одним учредителем - собственником в качестве некоммерческой организации со специальной правоспособностью.

2. Собственник закрепляет за ним имущество, на которое им принадлежит производное от собственности вещное право - право оперативного управления. Обладая указанным правом, учреждения владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и его назначением. Собственником имущества государственного или муниципального учреждения является РФ, субъект РФ, муниципальное образование (в зависимости от того, кто из них создал учреждение).

3. Доходы, полученные учреждением от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности (если они имеют право заниматься таковой), поступают в его самостоятельное распоряжение.

4. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником для приобретения этого имущества.

1.2 Смета доходов и расходов государственных и муниципальных учреждений

Основным плановым финансовым документом, в котором отражаются объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделяемых из бюджета на содержание учреждения, является смета доходов и расходов. Финансирование всех бюджетных учреждений производится на основании утвержденных смет доходов и расходов.

Смета доходов и расходов представляет собой документ, в котором отражаются все доходы бюджетного учреждения, получаемые из бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также от осуществления предпринимательской деятельности и иной приносящей доходы деятельности, в том числе оказания платных услуг, использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за учреждением на праве оперативного управления, и другой деятельности.

Смета доходов и расходов должна составляться на основе прогнозируемых объемов предлагаемых государственных или муниципальных услуг с учетом установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление и затем утверждаться главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, в ведении которых находятся бюджетные учреждения.

Смета - финансово-плановый акт, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение ассигнований, обеспечивающих функционирование бюджетных учреждений и организаций. Она является планом финансирования учреждений и расходования бюджетных средств. Смета действует в течение финансового года - с 1 января по 31 декабря.

Правовое значение сметы состоит в том, что она определяет права и обязанности руководителя бюджетного учреждения по целевому использованию средств, отпускаемых из соответствующего бюджета, а также обязанности финансовых органов по отпуску этих средств и их права на осуществление контроля за целевым использованием бюджетных ресурсов [26, c.35].

Сметы подразделяются:

- на индивидуальные, содержащие расходы и доходы только одного учреждения и позволяющие учитывать все особенности его назначения, характера и масштаба деятельности. Они составляются бюджетным учреждением и содержат только расходы этого бюджетного учреждения. Для однотипных бюджетных организаций устанавливаются типовые формы смет расходов. Они включают три основных раздела:

1) общие сведения об учреждении, общую сумму расходов с распределением по кварталам и направлениям расходов;

2) оперативно-производственные показатели, необходимые для определения расходов: количество штатных единиц, обслуживаемый контингент (число классов и т.д.);

3) расчеты по отдельным статьям сметы;

- сводные сметы, в которых объединяются индивидуальные сметы; обычно они формируются федеральными министерствами и ведомствами по своему ведомству, исполнительными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления в территориальном размере. Сводные делятся на:

1) индивидуальные сметы бюджетных учреждений в качестве сводных;

2) сметы расходов на централизованные мероприятия в качестве сводных.

Сводные сметы представляются в соответствующие финансовые органы для включения в бюджет;

- сметы централизованных мероприятий, которые составляются федеральными министерствами и ведомствами, органами исполнительной власти субъектов и органами местного самоуправления для централизованных мероприятий.

Смета состоит из статей, каждая из которых содержит однородную группу расходов, носящих строго обязательный характер и не подлежащих произвольному изменению. Данные положения следуют из требований сметно-бюджетной дисциплины и природы самого бюджета, имеющего силу закона. Все учреждения финансируются по трем укрупненным статьям: заработная плата, текущие расходы и капитальные вложения (в том числе капитальный ремонт). Составление проектов сметы совпадает по времени с составлением проекта бюджета. Составление сметы осуществляется на основе контрольных цифр, которые сообщаются высшими органами управления. Контрольные цифры сообщают информацию о лимитах бюджетных ассигнований. Вышестоящие организации доводят такие контрольные цифры до каждого подведомственного учреждения, причем сами вышестоящие организации получают цифры от соответствующего финансового органа.

При составлении сметы помимо контрольных цифр бюджетное учреждение руководствуется нормативами расходов (размеры затрат на расчетную единицу, установленные компетентными органами). Нормы затрат определяются по различным объектам Правительством РФ [45, c. 13-14].

Сами затраты подразделяются на обязательные и необязательные, материальные и нематериальные. Обязательные затраты - это затраты, которые не подлежат изменению, ими считаются затраты на командировку, питание, одежду и т.д. Необязательные затраты - это те затраты, которые определяются индивидуально для каждого бюджетного учреждения исходя из его специфики. К их числу относятся затраты на освещение, отопление, холодное и горячее водоснабжение и т.д. Под материальными затратами понимаются такие, которые определяют количество материальных средств на единицу расходов. Денежные затраты - стоимостная форма выражения материальных затрат, определяется путем умножения материальных затрат на рыночную цену. При составлении смет, как правило, принимаются во внимание денежные затраты [37, c.17].

Сметы бюджетного учреждения составляются, подписываются руководителем и главным бухгалтером учреждения и, направляются в вышестоящую организацию, где включаются составной частью в сводную смету вышестоящей организации; в свою очередь, сводные сметы включаются составной частью в расходную часть соответствующего бюджета. Сметы бюджетных учреждений утверждаются главными распорядителями бюджетных средств. Ежемесячно, ежеквартально, по истечении года бюджетные учреждения составляют отчеты об исполнении сметы. Существуют типовые сметы, которые утверждаются в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Необходимо также сказать, что из всех составных расходов сметы главной является статья оплаты труда. Бюджетный кодекс РФ ввел новую форму сметы (ст. 221 БК РФ) - теперь в ней может быть не только расходная часть, но и доходная.

Согласно ст. 221 БК РФ с 1 января 2008 г. вместо понятия «смета доходов и расходов» вводится термин «бюджетная смета» (приложение 2). Теперь бюджетная смета - это документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.

В соответствии со ст. 221 БК РФ бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином России.

Бюджетная смета бюджетного учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств.

Утвержденные показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения.

Таким образом, можно выделить положительные моменты в порядке составления, утверждения и ведения бюджетных смет в 2008 г.:

1) составление, ведение и утверждение бюджетных смет осуществляются в порядке, установленном главным распорядителем, в соответствии с общими требованиями;

2) общие требования утверждаются Минфином России;

3) установлены обязательные реквизиты, которые должна содержать смета;

4) бюджетная смета утверждается для финансирования выполнения функций бюджетных учреждений.

Статьей 70 БК РФ установлено, что обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает:

- оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;

- оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;

- уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

- возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности [36, c.41-42].

От правильного и грамотного составления смет доходов и расходов (особенно на текущее содержание бюджетного учреждения, т.е. текущие расходы) зависит четкая, бесперебойная и эффективная работа финансового механизма бюджетной организации, а также рациональное расходование бюджетных средств всех уровней. От рационального составления смет доходов и расходов каждой бюджетной организации зависит правильность составления расходной части бюджета страны.

Сложность и ответственность при составлении сметы доходов и расходов заключается в том, что выделенные по смете ассигнования должны точно соответствовать произведенным за год расходам. При недофинансировании бюджетного учреждения произойдут сбои в его нормальной работе, и оно не сможет эффективно выполнять свои функции, возложенные на него государством. При излишнем финансировании средства отвлекаются от других важных социальных нужд государства. Поэтому важно оптимизировать порядок предоставления средств из бюджета, добиваясь, чтобы они использовались с наибольшим эффектом.

Научно-исследовательские институты, министерства и ведомства определяют нормативы для составления смет доходов и расходов на основе изучения соответствующих данных за длительный период времени. Но и предлагаемые нормативы не всегда дают оптимальные результаты, так как они разрабатываются в целом на регион без учета конкретных особенностей определенного района. И чтобы учесть, все эти особенности установлен механизм защиты смет (где возможна корректировка рассчитанного по нормативам финансирования в зависимости от потребностей конкретного учреждения).

Исполнение сметы доходов и расходов каждого бюджетного учреждения важная часть бюджетной политики в целом. Во-первых, расходование полученных средств должно быть строго по целевому назначению. Во-вторых, необходимо своевременно реагировать на изменяющуюся экономическую ситуацию и при возможности вносить изменения в бюджетные ассигнования в пределах региона или на уровне главного распорядителя бюджетных средств (например, на уровне министерств).

1.3 Понятие эффективности использования бюджетных средств

Особое место среди государственных затрат занимали и занимают бюджетные расходы. И причина этого не только в специфике их структурированности - расходы бюджета являются неотъемлемой частью бюджетной классификации, составляющей характеристики бюджетной системы, выполняющей, в свою очередь, роль основного звена финансовой системы государства. Организационная обособленность бюджетных расходов - осуществление их строго за счет средств, сосредоточенных в бюджетном фонде (бюджете) государства, - также не служит решающим критерием определения особенностей их природы. Специфика расходов бюджета государства и входящих в его состав общественно-территориальных образований заключается в том, что именно на них возлагается первоочередная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, отражающих его политику в различных сферах общественной жизнедеятельности. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Одним из главных принципов осуществления расходов является принцип эффективности использования бюджетных средств.

Эффективное использование бюджетных средств - это достижение заданного при выделении определенного объёма бюджетных средств результата либо достижение заданного результата с превышением объёма объективно необходимых для этого бюджетных средств.

Понятие эффективности использования бюджетных средств не регламентировано бюджетным законодательством, оно лишь упоминается в БК РФ среди принципов бюджетной системы. Согласно ст. 34 БК РФ принцип результативности и эффективности расходования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При этом порядок и методика определения эффективности расходования бюджетных средств отсутствуют как в законодательстве, так и в иных нормативных актах [41, c.25-27].

В экономической теории под эффективностью понимают соотношение полученных результатов с затраченными ресурсами. С этой точки зрения понятие эффективности использования бюджетных ресурсов можно определить как наличие связи между результатами, полученными вследствие расходования бюджетных средств, и объемом произведенных бюджетных расходов.

Можно предположить, что содержание ст. 34 БК РФ отражает фактическое положение дел с пониманием эффективности бюджетных расходов в сегодняшней практике финансовой системы, т.е. происходит явная подмена понятий «эффективность» и «целевое использование» бюджетных средств.

Считается, что коль скоро нарушения целевого использования средств не допущено, то и сам расход был эффективен. По-видимому, имеется в виду, что на стадиях составления и рассмотрения бюджета происходит формирование структуры расходов с учетом фактора эффективности. Возможность того, что «целевое использование» бюджетных средств может оказаться крайне неэффективным, видимо, не допускается.

Следует обратить внимание на то, что при анализе отчетов об исполнении понятие «эффективное использование» бюджетных средств часто путают с понятием «нецелевое использование» бюджетных средств. Проблемы возникают из-за отсутствия до настоящего времени:

- единых четких критериев эффективности использования бюджетных средств, позволяющих оценить количественно результаты использования бюджетных средств, т. е. нет системы показателей экономической и социальной эффективности использования бюджетных средств,

- мер ответственности (административной, уголовной и т.п.) за неэффективное использование бюджетных средств и порядка привлечения к ответственности.

Не определены структура и ее полномочия по определению эффективности использования бюджетных средств и т. п.

Пока эти вопросы законодательно не урегулированы на федеральном уровне, субъекты РФ вынуждены самостоятельно искать различные подходы к решению проблемы эффективности использования бюджетных средств регионального и местных бюджетов в рамках установленных полномочий и определять приоритеты в этом вопросе [25, c.33].

Современный период предполагает переход планирования бюджетных расходов от фактически израсходованного к распределению расходов на основе программно-целевого бюджетирования. Под эффективностью с точки зрения индексаторов понимается сопоставление фактических значений индикаторов со значениями определенными соответствие с поставленной задачей. Степень достижения цели оценивается с помощью индекса эффективности. Он отражает фактически достигнутый уровень к потенциально возможному.

В основе общей оценки эффективности услуг организаций бюджетной сферы лежат 2 основных понятия:

- экономическая эффективность;

- социальная эффективность.

Экономическая эффективность связывает объемы бюджетных услуг с затратами, рост экономической эффективности предполагает экономию расходов при сохранении объема бюджетных услуг. Социальная эффективность состоит в обеспечении определенного уровня качества бюджетных услуг в рамках имеющихся ресурсов. Рост социальной эффективности характеризуется доступностью определенного качества бюджетных услуг. Экономическая эффективность поддается конкретному измерению, тогда как качество бюджетных услуг оценить более затруднительно.

При анализе эффективности расходования ресурсов должны быть определены:

- набор индикаторов характеризующих достижению поставленных целей;

- нормативные значения контрольных индикаторов;

- шкала для численной оценки полученных результатов, предполагающая единый алгоритм оценки отклонения достигнутых показателей от нормативного значения.

Критериями эффективности деятельности бюджетных учреждений выступают:

- степень достижения поставленных целей (сопоставление достигнутых и плановых показателей);

- экономическая эффективность;

- правильность выбора соответствующих технологий и соблюдение стандартов.

Сущность эффективности любого экономического явления заключается в том, чтобы на каждую единицу затрат - трудовых, материальных и финансовых - добиваться существенного увеличения результата конкретной деятельности. Следовательно, чем больше соотношение результатов деятельности и затрат, тем выше эффективность.

Эффективность воспринимается как характеристика способности системы производить экономический эффект, равный разности между результатом экономической деятельности и затратами, произведенными для его получения и использования, или эксплуатации.

Для того чтобы описать подходы к оценке эффективности, необходимо определить понятийный аппарат. Под индикатором мы будем понимать количественные характеристики единиц совокупности каких-либо элементов и совокупности в целом. Индикаторы могут быть абсолютными и относительными единицами. Под системой индикаторов мы будем понимать перечень взаимосвязанных показателей, характеризующих определенную сферу деятельности человека или группы людей.

Индикаторы, характеризующие эффективность, можно разделить на следующие группы:

1. Статические индикаторы. Эти индикаторы характеризуют эффективность в определенный момент времени.

2. Динамические индикаторы. Характеризуют развитие какого-либо явления во времени.

Есть также другой подход к делению индикаторов.

1. Индикаторы, характеризующие эффективность в классическом понимании, то есть отношение затрат к результату.

2. Индикаторы, характеризующие абсолютную эффективность. Иногда в образовании невозможно оценить затраты, которые привели к определенному результату. Тогда за индикатор эффективности принимается показатель результата.

3. Индикаторы, характеризующие предельную эффективность. Под предельной эффективностью понимают количество единиц полезного эффекта, полученного за счет применения дополнительной единицы ресурса [19,c.5].

Рассмотренное понятие эффективности использования бюджетных средств служит одним из важнейших принципов бюджетной системы, непосредственно связанных с бюджетными расходами. Однако Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности применения мер принуждения за несоблюдение столь важного требования среди оснований мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Это является недостатком закона, создающим лазейки для нарушителей. И, действительно, практика показывает, что случаи неэффективного использования бюджетных средств имеют место довольно часто. Вне зависимости от причин неэффективного использования бюджетных средств (халатность должностных лиц, непродуманные финансовые решения, умышленная растрата и т.д.) факт ослабления финансовой обеспеченности государства и муниципальных образований налицо. Поэтому Программа развития бюджетного федерализма неэффективное использование бюджетных ресурсов ставит в один ряд с такими негативными явлениями в финансовой сфере, как подрыв предпосылок устойчивого роста, усиление межрегиональных диспропорций, сокращение объема и качества бюджетных услуг. Отмеченные случаи неэффективного и неэкономного использования бюджетных средств при исполнении расходов бюджета свидетельствуют, на наш взгляд, о целесообразности дополнить перечень оснований применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства таким основанием, как «неэффективное использование бюджетных средств».

2. Направления эффективного использования бюджетных средств в государственных и муниципальных учреждениях

2.1 Основные направления эффективного использования бюджетных средств

На мой взгляд, в качестве предложения повышения эффективности использования бюджетных средств целесообразно на государственном уровне выделить, как приоритетное направление бюджетной политики органов государственной власти на ближайшие годы.

В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг. Было определено, что бюджетополучатели в рамках осуществления своей деятельности должны максимально эффективно расходовать бюджетные ресурсы, связи с этим определены основные направления эффективного использования бюджетных средств:

1. Разработка методологии совершенствования управления государственными финансами на основе оценки результативности бюджетных расходов, которую могли бы использовать органы государственной власти всех уровней, способствующей повышению эффективности управления расходной частью бюджета, а также обеспечению социально-экономической стабильности и развитию территорий.

2. Формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.

Повышение эффективности бюджетных расходов связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

3. Бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

В свою очередь необходимым условием для проведения административной реформы и, следовательно, реформирования бюджетного процесса является завершение разграничения расходных и доходных полномочий, отмена «необеспеченных мандатов».

4. Определение мероприятий по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы, которые включают в себя реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органами исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета [11, c.2].

5. Проведение более глубоких преобразований, направленных на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основой предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

6. Создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

7. Проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов.

Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях, о результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.

Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.

8. Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг.

Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделены полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или закупку услуги на рынке на основе государственного заказа. Те же принципы должны распространяться и на предоставление муниципальных услуг.

В сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. Правительству Российской Федерации следует принять меры по реализации системы одноканального финансирования в сфере здравоохранения и системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов проводимых в 2007 году экспериментов по внедрению соответствующих механизмов финансирования в ряде субъектов Российской Федерации.

Бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.

Должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.

9. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.

Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности.

Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

Финансовым органам следует, учитывая позитивный опыт проведенного в 2004 - 2006 годах эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств [7, c.8].

Для повышения эффективности управления муниципальными расходами в основу деятельности органов местного самоуправления должны быть положены следующие принципы: ориентация на достижение планируемых результатов, учет общественного мнения. Для реализации указанных принципов рекомендуется внедрить в деятельность администрации муниципального образования систему составления и исполнения бюджета, которая на каждом этапе деятельности позволяет оценить достигнутый результат. При планировании бюджетных расходов и разработке бюджетных программ должны быть определены результаты и эффект, ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их измерения. Отраслевые подразделения администрации муниципального образования должны проводить мониторинг результативности бюджетных расходов, достижения поставленных целей и задач.

Для каждого вида бюджетных услуг и программ должны быть установлены ключевые показатели, характеризующие их качество, результаты и ожидаемый эффект, которые используются для мониторинга реализации поставленных целей и задач; при распределении бюджетных ресурсов и определении соответствующих результатов их использования; для определения необходимых направлений деятельности администрации муниципального образования и обеспечения полной подотчетности перед налогоплательщиками.

Теперь рассмотрим основные направления эффективного использования бюджетных средств в государственных и муниципальных учреждениях в отрасли образования:

- внедрения новых инструментов финансирования образования;

- внедрение новых организационно-экономических механизмов, обеспечивающих эффективное использование имеющихся ресурсов и способствующих привлечению дополнительных средств;

- переход на нормативно - подушевое финансирование образовательных учреждений;

- финансирование развития системы образования на основе среднесрочных программ.

- предоставления финансовой самостоятельности учреждениям образования;

- устранение избыточности педагогического персонала и избыточности сети школьных учреждений;

- снижение потерь по коммунальным услугам за счет повышения заинтересованности руководителей образовательных учреждений в экономии этих средств;

- обобщение ряда ограничений при разработке и установлении индикаторов результативности.

В настоящее время разработаны пути повышения эффективности использования бюджетных средств в сфере образования в условиях реализации мероприятий концепции модернизации российского образования до 2010 г., достижения заданных в ней количественных и качественных параметров, обеспечения качества, доступности и эффективности образования.

Разработаны рекомендации и методические указания по внедрению и использованию индикаторов результативности в системе планирования, оценки и контроля эффективности использования бюджетных средств государственными учреждениями. Осуществлена подготовка концепции, методических рекомендаций и необходимых мероприятий по комплексному повышению эффективности ресурсов, используемых бюджетными учреждениями, а также выявление перспективных направлений и возможных ограничений внедрения новых подходов к управлению ресурсной базой бюджетных учреждений.

На основе выше изложенного материала можно сделать следующий вывод о том, что основными направлениями эффективного использования бюджетных средств в государственных и муниципальных учреждениях являются:

- бюджетирование, ориентированное на результат;

- нормативно - подушевое финансирование;

- переход на новую организационно - правовую форму - «автономное учреждение».

Все эти три направления мной будут рассмотрены в следующих главах на примере отрасли образования и образовательных учреждений г. Набережные Челны.

2.2 Определение эффективности с помощью аналитических возможностей бюджета ориентированного на результат

Отличительной чертой последних двух десятилетий для многих стран в сфере выполнения государством его общественных функций является переход от традиционного государственного управления к новому государственному менеджменту. Его суть составляет перенос на государственные учреждения, осуществляющие предоставление гражданам общественных или социально значимых благ, принципов управления коммерческими организациями, фирмами.

Для того чтобы такой перенос обеспечил повышение эффективности использования бюджетных средств, он должен сопровождаться:

1) расширением свободы соответствующих учреждений (агентств) в расходовании бюджетных средств;

2) усилением ориентации их деятельности на достижение установленных конечных результатов;

3) переходом от прямых предписаний таким агентствам со стороны вышестоящих органов государства к косвенному регулированию их поведения.

Все эти условия повышения эффективности использования бюджетных средств присутствуют в БОР.

В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг., в соответствии с которой при планировании и исполнении бюджета будет применяться альтернативный метод реализации бюджетной политики - бюджетирование, ориентированное на результат. В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетные ассигнования должны распределяться с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики. Наличие определенных социально-экономических эффектов от предоставления бюджетных услуг и деятельности государства, мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечение эффективности бюджетного планирования и управления - основные характеристики бюджетирования, ориентированного на результат [28, с.13].

...