Пути эффективного использования бюджетных средств в государственных и муниципальных учреждениях

БОР есть метод планирования и использования бюджетных ресурсов в целях оптимального достижения измеримых конечных общественно значимых результатов.

БОР полноценно реализуется только в условиях перспективного финансового планирования. Соединение социально-экономического и бюджетного планирования на среднесрочный период на основе принципов БОР определяется как среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат.

Целями внедрения БОР являются:

1) рост качества бюджетных услуг;

2) улучшение информации для принятия политических решений;

3) укрепление связи между приоритетами политики и структурой бюджетных расходов;

4) обеспечение эффективности бюджетных расходов;

5) повышение результативности работы органов исполнительной власти как распорядителей бюджетных средств;

6) усиление подотчетности обществу органов исполнительной власти.

Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей [48, c. 265].

Актуальность внедрения результативного бюджетирования на уровне муниципального образования вызвана необходимостью внесения изменений в существующие подходы к планированию и осуществлению функционирования органов местного самоуправления в связи с происходящими изменениями в экономике и социальной сфере, проводимой административной реформой и объясняется наличием следующих причин:

- традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных услуг;

- необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;

- бюджет перестал быть полноценным инструментом управления, возрастают масштабы нецелевого расходования бюджетных средств.

Одним из существенных факторов, отрицательно влияющих на эффективность системы управления бюджетными ресурсами муниципального образования, является используемая в настоящее время традиционная затратная модель бюджетирования. Данная модель характеризуется следующими основными недостатками:

1) планирование расходов бюджета осуществляется по методу «от достигнутого уровня» и направлено на обеспечение деятельности подведомственных бюджетополучателей без учета результатов расходования средств;

2) наблюдается высокая степень централизации в принятии решений, вследствие чего финансовые органы оказываются перегруженными поступающей информацией, и это приводит к затягиванию принятия решений или их неактуальности;

3) контроль направлен на оценку правомерности расходования бюджетных средств и соответствие фактических затрат плановым;

4) не производится анализа результативности и эффективности бюджетных расходов, вследствие чего отсутствует возможность оценить качество работы администрации муниципального образования [30, с.35].

Традиционный затратный подход к составлению бюджета характеризуется таким методом планирования и распределения ресурсов, при котором связь между ресурсами и прямыми результатами их использования, включая результаты деятельности госучреждений, очень слаба. Затратное бюджетирование ориентировано, в первую очередь, на имеющиеся ресурсы.

В отличие от затратного бюджетирования, планирующего, сколько средств нужно потратить, БОР ставит во главу угла планируемый общественный результат, который должен быть достигнут за счет потраченных средств (табл. 1).

Таблица 1

Бюджетирование по ресурсам и по результатам

Бюджетирование по ресурсам (затратам)	Бюджетирование, ориентированное на результат
Целевое использование средств: соответствие плану	Целевое использование средств: соответствие плану, целям и результатам
Годовой горизонт	Многолетние «потолки» расходов
Индексация прошлых расходов	Конкуренция программ (инициатив)
Приоритет функциональной и детальной экономической классификации	Приоритет ведомственной (программной) классификации
Контроль затрат	Контроль (мониторинг) результатов

БОР соединяет стратегические цели с тактическими задачами и показателями деятельности. Направленные на реализацию конкретных тактических задач программы являются ключевыми компонентами БОР.

Традиционные постатейные бюджеты представляют в деталях расходы по различным типам ресурсов. При БОР бюджеты носят программный характер, -- средства привязаны к определенным программам. Они выделяются целой суммой, обеспечивая тем самым гибкость в их использовании [17, c.19].

Бюджетирование, ориентированное на результат, - не просто возможность разделить бюджет по-новому, не просто новый способ финансирования - это мощный инструмент, обладающий значительным аналитическим потенциалом, который при грамотном применении может позволить повысить эффективность бюджетных расходов.

Сфера бюджетных финансовых отношений не получила достаточного методического и организационно-правового обеспечения критериев определения результативности расходов по производственным и финансовым показателям.

В современных методиках бюджетного анализа результативности расходов не разработаны предложения оценки эффективности бюджетной услуги на основе интегрального показателя, учитывающего основные аспекты производственной и финансовой деятельности общеобразовательных учреждений. При оценке эффективности общеобразовательных услуг отсутствуют рекомендации по изменению нормативных значений показателей в связи с изменениями реальных экономических условий, бюджетного финансирования, а отдельные показатели измеряются субъективно, т.е. определяются экспертным путем.

В современных условиях развития бюджетной системы повышение эффективности общеобразовательной услуги является важнейшим фактором социально-экономического развития страны. Экономический выигрыш от предоставления эффективных общеобразовательных услуг зависит и от масштабов их предоставления во всех общеобразовательных учреждениях. Повышение эффективности образовательной услуги - важный фактор все более полного удовлетворения потребностей социально значимыми благами общества, эффективного функционирования бюджетной системы.

Под эффективной бюджетной общеобразовательной услугой понимается совокупность свойств, социально значимых или достойных бюджетных услуг, обусловливающих способность удовлетворять определенным частным потребностям, генерирующим значительный положительный внешний социально-экономический эффект.

Эффективность бюджетной общеобразовательной услуги можно измерить системой показателей. По характеризуемым свойствам различаются производственные (или оперативно-сетевые) и финансовые показатели. Показатели эффективности общеобразовательной услуги могут выражаться в натуральных и стоимостных единицах.

В целях внедрения метода бюджетирования, ориентированного на результат, на стадии формирования бюджета необходимо разработать показатели, позволяющие оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей.

Эффективную бюджетную общеобразовательную услугу, обусловливаемую всей производственно-экономической деятельностью учреждения, можно измерить рядом показателей. Для оценки показателей эффективности бюджетной общеобразовательной услуги нами предложены три категории общеобразовательных учреждений. Распределение на категории осуществляется в зависимости от представленных нормативов эффективности расходов. С учетом вышеизложенного предлагается под высокоэффективной бюджетной общеобразовательной услугой понимать такое ее состояние, при котором значения показателей, входящих в систему критериев оценки бюджетной общеобразовательной услуги, находятся в пределах соответствующих нормативных значений [50, с.23].

В анализе эффективности общеобразовательной услуги при определении его критериев предлагается использовать коэффициенты - относительные показатели учреждений, рассчитываемые как отношения абсолютных показателей друг к другу. Методический инструментарий определения эффективности общеобразовательной услуги формируется с учетом максимальной информативности показателей, возможности проведения рейтинговой оценки общеобразовательных учреждений при их сравнении с другими общеобразовательными учреждениями на основе существующей отчетности об исполнении смет общеобразовательных учреждений. Система производственных и финансовых показателей оценки эффективности деятельности учреждения может служить для определения объема бюджетных ассигнований общеобразовательным учреждениям и реализации методики бюджетирования, ориентированного на результат, в сфере школьного образования. Для определения эффективности бюджетной услуги на общее образование предложены три показателя эффективности на примере четырех школ (табл. 2):

1. эконом эффективность = бюджетная услуга / стоимость программы = кол-во учащихся, всего / затраты на обучение

Таким образом, этот показатель демонстрирует насколько эффективно преобразуется финансовые затраты на оказание бюджетной услуги.

2. показатель результативности = конечный результат / бюджетная услуга = кол-во учащихся на 4 и 5 / количество учащихся, всего.

3. показатель эффективности бюджетных расходов = конечный результат / стоимость программы = количество учащихся на 4 и 5 / затраты на обучение.

Таблица 2

Сравнительные показатели по школам

школа	Стоимость, млн. руб.	Количество учащихся, чел.	Количество учащихся на 4 и 5	Эконом эффектив- ность	Результа- тивность, %	Эффектив- ность бюджет- ных расходов
А	10	1000	200	100	20	20
Б	8	500	200	62,5	40	25
В	20	2500	900	125	36	45
Г	15	1000	500	66,7	50	33,3
Итого	282	29900	10500	106	35	37

Анализируя показатели деятельности школ можно прийти к следующему выводу. Показатель экономической эффективности выше всех в школе В, ниже среднего уровня в трех остальных школах, худший показатель в школе Б. По данным экономической эффективности можно сделать вывод, что наиболее оправданными являются затраты в школе В. Показатель результативности наиболее высок в школе Г, однако анализируя эффективность расходов можно отметить, что наиболее экономически обоснованы являются расходы школы В, так как во первых эти показатели выше отраслевых и выше чем в других школах.

Если в общеобразовательном учреждении в текущем периоде установленные критерии результативности его деятельности не соответствуют установленным нормативным, то финансирование сокращается в соответствии с порядком, предусматривающим финансирование общеобразовательных учреждений на основе выравнивания бюджетной обеспеченности контингентов бюджетополучателей общеобразовательных услуг. При переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, появляется возможность своевременно корректировать объемы финансирования общеобразовательных организаций для повышения их результативности; гибко перераспределять средства с учетом выполнения производственных и финансовых показателей; устанавливать целесообразность дальнейшего продолжения финансирования деятельности общеобразовательных учреждений, а также повышение ответственности муниципальных органов за свою деятельность [18, c.34].

Предложенная система показателей способствует внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, что позволяет оценивать результаты деятельности учреждения, сравнивать затраты на предоставляемые государством общественные блага или услуги с их рыночной стоимостью.

Бюджетирование, ориентированное на результат, в сфере школьного образования позволит:

- распределять муниципальные средства на основе установленных критериев, стратегических целей, тактических задач с выделением финансовых ресурсов, необходимых для функционирования общеобразовательных учреждений, оценки ожидаемых и фактических результатов деятельности общеобразовательных учреждений;

- повысить прозрачность финансирования общеобразовательных учреждений;

- совершенствовать отчетность о расходовании бюджетных средств и достигнутых результатах;

- создать систему оценки и контроля за деятельностью общеобразовательных учреждений.

Анализ проблем проведения сравнительной оценки общеобразовательных учреждений и выбора учреждений, использующих эффективно и экономно бюджетные средства, показал необходимость использования многокритериального подхода для принятия оптимальных решений.

Предлагаемая система показателей оценки эффективности общеобразовательных услуг позволяет реализовать метод бюджетирования, ориентированный на результат, на основе определения интегральной сравнительной оценки общеобразовательных учреждений по множеству показателей. Если учреждение, оказывающее общеобразовательные услуги, характеризуется высокой эффективностью общеобразовательных услуг, то оно будет получать бюджетное финансирование.

В целях применения методики комплексной оценки эффективной бюджетной общеобразовательной услуги произведен расчет нормированных оперативно-сетевых и финансовых показателей на одного учащегося каждой исследуемой школы на основе соотношения каждого индивидуального показателя к средним значениям по данному показателю в целом по району. Для определения результативности расходов на общее образование необходимо сравнить сумму итоговых нормированных оперативно-сетевых и финансовых показателей по каждой школе с итоговой суммой показателей в среднем по району.

Данная методика позволяет сравнить общеобразовательные учреждения и объединить их в группы:

- учреждения, предоставляющие высокоэффективные бюджетные услуги на общее образование;

- учреждения, предоставляющие эффективные бюджетные услуги на общее образование;

- учреждения, предоставляющие неэффективные бюджетные услуги на общее образование [34].

Под бюджетной общеобразовательной услугой понимается предоставление общеобразовательного процесса на основании государственных образовательных стандартов, состоящего из образовательных программ и характеризующегося системой производственных и финансовых показателей в разрезе на одного учащегося.

Под эффективной бюджетной общеобразовательной услугой понимается предоставление общеобразовательного процесса на основании государственных образовательных стандартов, состоящего из образовательных программ и характеризующегося высокими критериальными значениями определенных на основе нормативов соответствующих показателей.

Общеобразовательный процесс - совокупность образовательных программ, которые определяют содержание образования определенных уровней и направленности.

В РФ общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ.

Совокупная оценка эффективности образовательной услуги представляет собой характеристику образовательного процесса, полученную в результате изучения множества показателей, отражающих процесс выбора компромиссных решений.

Эффективность бюджетной услуги на образование считается высокой, если значение совокупного нормированного коэффициента по данному общеобразовательному учреждению окажется больше, чем значение нормативного совокупного нормированного коэффициента (или равно в среднем по району этому значению). Наилучший результат имеет общеобразовательное учреждение, у которого сводный нормированный коэффициент выше. Нормативными показателями считаются средние показатели, определенные по всему спектру исследуемых общеобразовательных учреждений. Таким образом, итоговый нормативный показатель определяется суммированием нормированных средних показателей по всем учреждениям.

Данная методика определения эффективности бюджетной услуги на общее образование может применяться для сравнения общеобразовательных учреждений как за один период или на определенную дату (например, конец квартала), так и в динамике.

На основе рассматриваемой в работе методики комплексной оценки бюджетной услуги общеобразовательных учреждений можно проводить их рейтинговую оценку, выраженную в баллах.

Высшая категория - учреждения, предоставляющие общеобразовательные услуги высокой эффективности с хорошим запасом производственной и финансовой прочности и имеющие высокое значение оценки эффективности бюджетных услуг на общее образование;

1-я категория - учреждения, предоставляющие бюджетные услуги на общее образование удовлетворительной эффективности с удовлетворительным запасом производственной и финансовой прочности и имеющие удовлетворительное значение оценки эффективности бюджетных услуг на общее образование;

2-я категория - проблемные учреждения, предоставляющие бюджетные услуги на общее образование неудовлетворительной эффективности с низким запасом производственной и финансовой прочности и имеющие удовлетворительное значение оценки эффективности бюджетных услуг на общее образование [50, c.20-23].

2.3 Нормативное финансирование и эффективность использования средств (на примере отрасли образования г. Набережные Челны)

Распределение бюджетных средств между образовательными учреждениями осуществляется муниципальным органом управления образованием (районный отдел образования). При определении потребности образовательного учреждения в финансировании, как правило, осуществляется индексация фактически сложившихся объемов бюджетного финансирования. Кроме того, очень часто важную роль при распределении бюджетных средств между школами играет субъективный фактор. Образовательное учреждение планирует бюджетную смету, используя натуральные и стоимостные нормы, такие как количество классов, число учебных часов, площадь помещений, расходы прошлого года, вне зависимости от результатов работы. Составленная образовательным учреждением расчетная потребность в бюджетных средствах рассматривается муниципальным органом управления образованием, и корректируется в соответствии с возможностями бюджета, при этом объем фактических бюджетных ассигнований, как правило, бывает намного ниже, чем расчетная потребность, определенная школой.

Утвержденный бюджет школы содержит детальную постатейную роспись, в соответствии с которой школы ежемесячно получают ассигнования на каждую статью расходов. Процедуры постатейного бюджетного финансирования ограничивают самостоятельность директоров школ в принятии решений о распределении средств. Кроме того, отсутствуют стимулы для экономии средств по конкретным статьям расходов, поскольку образовательное учреждение не получит никакой выгоды от такой экономии, при этом финансирование на следующий год может быть снижено именно на объем сэкономленных средств. В результате, школы заинтересованы в том, чтобы максимально завысить свои потребности. Отсутствие в основе процедуры распределения бюджетных средств формализованного критерия приводит отсутствию прозрачности, непредсказуемости и неэффективному использованию бюджетных ресурсов [33].

Альтернативой традиционному механизму финансирования образовательных учреждений является система нормативного подушевого бюджетного финансирования. В основе этого механизма лежит принцип «деньги следуют за учеником», предполагающий, что объем бюджетного финансирования, предоставляемого образовательному учреждению, зависит от численности учащихся и стоимости образовательной услуги (норматив финансирования), им предоставляемой, расчете на одного ученика. Все образовательные учреждения (предоставляющие аналогичные образовательные услуги) получают одинаковую сумму на каждого учащегося. В результате образовательные учреждения заинтересованы в максимизации числа учащихся (в рамках ограничений численности классов -- 25 человек для классов общеобразовательных учреждений и 16 -- для коррекционных классов), и между ними возникает конкуренция за учеников, что является стимулом для повышения качества предоставляемых образовательных услуг.

Таким образом, происходит формирование квази-рынков в секторе образования. Кроме того, применение нормативов финансирования обеспечивает повышение прозрачности и объективности распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями, а также сокращение времени, которое уходит на переговоры между администрацией школ и органом управления образованием. Другим преимуществом системы нормативного бюджетного финансирования является на муниципальном уровне возможность выявления «нежизнеспособных» школ в рамках программы реструктуризации сети школ в связи с сокращением численности населения школьного возраста. На уровне школы применение подушевых нормативов способствовало бы повышению эффективности использования ресурсов (в целях повышения качества) и улучшению системы отчетности перед родителями и Попечительским советом. Будучи более эффективной по сравнению со сметным финансированием нормативная система финансирования образовательных учреждений установлена в Законе «Об образовании» как основной метод распределения бюджетных ресурсов. Согласно п.п. 2 и 3 ст. 41 Закона «Об образовании» финансирование образовательных учреждений «должно осуществляться на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждому типу и виду образовательного учреждения». Тем не менее, на практике применение системы нормативного бюджетного финансирования вызывает ряд затруднений. Некоторые из них связаны с методологическими проблемами, возникающими при расчете нормативов. Другие -- с проблемами внедрения новой системы в практику финансирования образования, сложившуюся в регионах России [20, c.125].

В России отсутствует единый обязательный подход к тому, как осуществлять расчет норматива. Однако в конце 2006 г. министерство образования и науки разработало и направило в регионы:

- модельную методику введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования;

- модельную методику формирования системы оплаты труда и стимулирования работников государственных образовательных учреждений субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования (НСОТ).

К особенностям предлагаемой методики НСОТ следует отнести:

- формирование централизованного (на муниципальном уровне) фонда стимулирования руководителей образовательных учреждений (рекомендуемый 5%);

- наличие в общем ФОТ стимулирующей части (от 20 до 40 %)

- установление соотношения ФОТ учебно-вспомогательного, младшего обслуживающего и педагогического персонала (рекомендуемое 30% к 70%)

- начисление повышающих коэффициентов (например, за квалификационную категорию педагога);

- сохранение выплат, предусмотренных действовавшей системой оплаты труда (доплаты за наличие ученой степени, почетного звания «Заслуженный работник…» в сфере образования, государственных наград и т.п.).

Реализация принципа нормативного подушевого финансирования осуществляется на трех следующих уровнях:

- на уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта РФ -- муниципальный бюджет);

- на уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет -образовательное учреждение);

- на уровне образовательного учреждения.

Механизм доведения средств в условиях НПФ и НСОТ включает в себя несколько этапов. На уровне субъекта РФ осуществляется формирование регионального подушевого норматива, включающего оплату труда работников образовательных учреждений, расходы, непосредственно связанные с обеспечением образовательного процесса, а также иные хозяйственные нужды и другие расходы, финансовое обеспечение которых не отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Помимо этого, в компетенцию субъектов РФ входит установление адаптационной надбавки для муниципалитетов, а также порядка расчета поправочного коэффициента для разных типов и видов образовательных учреждений.

Наличие поправочного коэффициента является особенностью российской модели НПФ. Как правило, их использование обуславливается следующими причинами:

1. Различиями в месторасположении (городские и сельские районы);

2. Ступенью обучения (начальная, средняя, старшая школа);

3. Различиями в размере школы;

4. Различиями в типе образовательных программ (профессиональное, общее, дошкольное и т.п.);

5. Проведением специальных (коррекционных) программ обучения для умственно отсталых детей;

6. Предоставлением домашнего обучения детям с ограниченными возможностями здоровья;

7. Проведением программ углубленного изучения отдельных предметов.

Согласно Модельной методике предлагается рассчитывать данный коэффициент по следующей формуле:

К = Фш / Фнш,

где

Фш -- фактические расходы на обеспечение государственных гарантий общедоступного бесплатного общего образования в данном образовательном учреждении в предыдущем финансовом году (году, предшествующему введению НПФ),

Фнш -- объем ассигнований по нормативу.

Таким образом, в рамках методики суть данного коэффициента изменяется. Он призван нивелировать возможное уменьшение объемов финансирования конкретного образовательного учреждения.

Затем на уровне субъекта РФ осуществляется расчет объема средств субвенции каждому муниципалитету с учетом числа обучающихся и адаптационной надбавки. Адаптационная надбавка устанавливается на переходный период для каждого муниципалитета и позволяет при установлении базового принципа финансирования образовательных учреждений не допускать снижения фактически сложившихся объемов бюджетных расходов, для каждого муниципального образования [17, с. 12].

На уровне муниципального образования осуществляется расчет поправочного коэффициента по установленной субъектом РФ формуле, для каждого образовательного учреждения, а также расчет объема средств, выделяемых каждому образовательному учреждению на основе регионального подушевого норматива с учетом числа обучающихся и поправочного коэффициента.

На уровне образовательного учреждения осуществляется:

1. Определение соотношения базовой и стимулирующей части ФОТ.

2. Определение соотношения ФОТ педагогического и учебно-вспомогательного персонала.

3. Определение внутри базовой части соотношения общей и специальной частей.

4. Расчет оклада каждого педагогического работника.

5. Определение порядка распределения и распределение стимулирующей части ФОТ.

6. Выплата заработной платы на основе НСОТ [21, c. 76-79].

За последние годы произошло изменение принципов разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями системы государственного и муниципального управления, что привело к трансформации подхода к нормативам подушевого бюджетного финансирования в образовании. Законами №122 -ФЗ и №123-ФЗ внесены изменения в Закон «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования образования. Рассмотрим более подробно механизм финансирования общеобразовательных учреждений, сложившийся после принятия в 2003 г. Федерального Закона N 123-ФЗ. К расходным обязательствам регионального бюджета относится «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ». В результате этого изменения законодательства расходные обязательства региональных бюджетов включают финансирование расходов на реализацию общеобразовательных программ (учебных расходов). К ним относится оплата труда занятых в школах, приобретение учебников, учебных (методических) пособий и оборудования, расходных материалов и др. Органы местного самоуправления являются собственниками зданий, поэтому финансирование расходов образовательных учреждений на содержание зданий (текущий и капитальный ремонт, жилищно-коммунальные услуги) осуществляется из средств местного бюджета [3].

Таким образом, на сегодняшний день сложилось следующее разграничение расходных обязательств по финансированию образовательных учреждений между региональным и местным бюджетом (приложение 3 табл. 3).

На сегодняшний день попытки финансировать школы по нормативам ограничиваются только учебными расходами, т.к. муниципальные образования не обладают ресурсами, необходимыми разработки методического подхода к расчету нормативов финансирования расходов образовательных учреждений на содержание зданий.

Несмотря на то, нормативный принцип финансирования образовательных учреждений установлен Законом «Об образовании» на практике его применение до сих пор ограничено несколькими регионами. Реализации принципов нормативного подушевого финансирования требует, чтобы доведение бюджетных средств до образовательных учреждений (ОУ) осуществлялось по нормативу, т.е. объем финансирования ОУ зависел от численности учащихся и стоимости предоставляемой ОУ образовательной услуги. Однако в большинстве регионов нормативы существуют только номинально. Их расчет осуществляется путем деления части бюджета отрасли «Образование», направляемой на финансирование образовательных учреждений, на число учащихся. Доведение бюджетных средств до образовательных учреждений осуществляется по традиционной схеме. Подобная ситуация объясняется региональная администрация не имеет достаточно ресурсов, необходимых для самостоятельной разработки методического сопровождения процесса перехода на новую систему финансирования образования и обучения персонала. Федеральный уровень управления образованием в течение длительного времени не оказывал серьезной методической поддержки реформы системы финансирования образования. «Методические рекомендации по расчету и внедрению показателей нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений», разработанные Министерством образования РФ сложны для применения и долгое время не использовались регионами. С 2002. г. процессу перевода систем образования в регионах оказывается методическая поддержка в рамках проекта «Реформа системы образования», являющегося инициативой федерального уровня управления образованием. Пионерами внедрения нормативного бюджетного финансирования стали Самарская и Ярославская области, а также Республика Чувашия [48,c. 297].

Для эффективного функционирования системы нормативного бюджетного финансирования должен существовать механизм расчета величины норматива, учитывающий особенности структуры расходов образовательных учреждений в данном регионе. Кроме того, необходима четкая процедура утверждения норматива, устанавливающая полномочия и ответственность региональных и муниципальных органов управления образованием в процессе финансирования образовательных учреждений. В данном случае важно, что, будучи независимым от регионального уровня власти, муниципальный уровень управления образованием должен законодательно установить муниципальные нормативы финансирования образовательных учреждений на основе нормативов, установленных субъектом федерации. Величина муниципальных нормативов не может быть ниже уровня, установленного на региональном уровне. В случае, если величина муниципальных нормативов финансирования образовательных учреждений превышает величину региональных нормативов, разница финансируется из средств местного бюджета.

Для выполнения этих условий в регионе должно существовать правовое поле, включающее следующие элементы:

- Нормативный акт регионального уровня (Закон субъекта Федерации, Постановление Правительства субъекта Федерации), устанавливающий основные принципы нормативного финансирования образовательных учреждений, а также процедуру ежегодного утверждения величины нормативов и поправочных коэффициентов (как правило, величина нормативов на каждый год устанавливаться Законом о бюджете).

- Методика расчета нормативов, утверждаемая нормативным актом регионального уровня;

- Методика расчета субвенций муниципальным бюджетам на финансирование расходов образовательных учреждений на реализацию государственного стандарта общего образования;

- Нормативный акт муниципального уровня, устанавливающий порядок финансирования образовательных учреждений и процедуру ежегодного утверждения величин муниципальных нормативов финансирования расходов образовательных учреждений на реализацию общеобразовательных программ и поправочных коэффициентов;

- Методика расчета нормативов содержания зданий образовательных учреждений, утверждаемая нормативным актом муниципального уровня.

Кроме подготовки нормативной базы в регионе необходима активная реализация программ обучения для сотрудников органов управления образования муниципального и регионального уровней, а также административного персонала образовательных учреждений [40].

Эксперимент начался в городе Набережные Челны на основании постановления кабинета министров от 18 сентября 2003 г. о проведение в РТ эксперимента по нормативному финансированию образовательных учреждений. Согласно постановлению одна школа в городе Лениногорске и все школы г. Набережные Челны были охвачены экспериментом. В эксперименте участвовали 86 образовательных учреждений, в том числе 42 средней школы, 11 спецшкол, 8 гимназий, 6 лицеев, 8 коррекционных школ, 8 негосударственных школ.

Цель введения нормативного финансирования:

- предоставление образовательным учреждениям финансовой самостоятельности;

- усиление ответственности руководителя за финансовую жизнеспособность учреждения;

- предоставление права руководителю в распоряжение финансовых средств;

- более рациональное использование всех источников средств.

До эксперимента все образовательные школы финансировались через централизованную бухгалтерию по остаточному принципу, закупки, оплата коммунальных услуг осуществлялись централизовано.

Эксперимент начался с 1 января 2004 года. Постановлением кабинетом министерств базовый норматив составлял 6950 рублей. Однако в ходе анализа перехода на нормативное финансирование возникло потребность во введение поправочных коэффициентов. Причины:

- конструктивные способности здания школ приводили к разным затратам на ее содержание;

- норматив рассчитывался формулой деления суммой утвержденного бюджета на общее количества учащихся без учета специфики школ (малокомплектные школы, национальные школы, спецшколы);

Все это могло привести к закрытию 20 школ. Исходя из изложенного норматив составил 7- 8 тысяч рублей на одного обучающегося с ведением ряда поправочных коэффициентов. Установились такие особенности как:

- территориальное расположение школ;

- типы образовательных учреждений;

- городской заказ (национальные, спортивные школы).

Таким образом, поправочные или повышающие коэффициенты были введены образовательным учреждениям: - энергообеспечивающие ПТС коэффициент - 0.2 тыс. на чел.

- инновационные учреждения гимназии - 0.4, лицеям - 1.2, национальным школам - 0,25, спортивно оздоровительным - 0.1 до 0.25

- по территориальному нахождении школа №59 (пос. Тарловка) - 0.5, школа №62 (пос. Круглое поле) - 0.53.

При составление смет особое внимание уделялось фонд оплаты труда, коммунальные услуги, питание. Несмотря на введение поправочных коэффициентов 31 образовательных учреждений не смогло обеспечить даже 3 основные статьи, 20 учреждений обеспечили только 3 основные статьи, 35 имели полноценную смету.

Введение нормативного финансирования показало проблемы финансов образовательных учреждений г. Набережные Челны:

1. Дефицит утвержденного бюджета.

2. Малокомплектные школы с проектной мощностью здания превышающей потребности (25 школ).

3. Низкая наполняемость классов (36 школ).

4. Нахождение образовательных учреждений вне типовых приспособленных зданий (17 школ).

Ряд школ, не выдержав эксперимента, были закрыты, несколько школ из не приспособленных помещений были переведены в здании закрывшихся.

Так же можно сделать вывод о том, что переход на нормативно - подушевое финансирование образовательных учреждений г. Набережные Челны повлекло за собой рядом преимуществ:

- повышение прозрачности и объективности распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями;

- возросла заинтересованность педагогических коллективов в сохранении контингента учащихся;

- повышение качества образовательных услуг;

- направление высвободившихся средств на поддержание и развитие образовательных учреждений;

- выявление «нежизнеспособных» школ;

- улучшение системы отчетности перед родителями.

Из этого следует то, что применение метода нормативного финансирования в образовательных учреждениях является основным направлением эффективного использования бюджетных средств.

3. Возможности эффективного использования бюджетных средств в автономных учреждениях

3.1 Сущность автономных учреждений

Вступил в силу Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Этот Закон затрагивает интересы огромного числа работников сфер образования, науки, культуры, всех, кто трудится, получая заработную плату за счет средств бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов.

Такой организационно-правовой формы некоммерческой организации, как автономное учреждение, ранее в российском законодательстве не существовало. Статьей 120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрена лишь такая форма, как учреждение. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ учреждения, созданные органами государственной власти и местного самоуправления и финансируемые за счет бюджетных средств (средств государственных внебюджетных фондов) называются бюджетными учреждениями.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Закон вводит еще одну организационно-правовую форму некоммерческой организации, наряду с уже существующими в большом количестве, предусмотренными Гражданским кодексом, Законом о некоммерческих организациях, Жилищным кодексом и другими федеральными законами. Автономное учреждение близко по своим правовым чертам к обычному учреждению, например, по титулу на имущество - право оперативного управления, хотя и весьма отличается от учреждения по объему правомочий на имущество, закрепленное на указанном праве, ответственности по долгам, структуре органов управления и др. [5, c.2-4].

Если анализировать определение учреждения, данное в ст. 120 ГК РФ, то применительно к автономному учреждению из его содержания следует выделить лишь социально-культурные функции, т.е. функции некоммерческого характера в социальной сфере. Кроме того, в отличие от ранее действовавшего определения в новом понятии указывается на унитарный характер его имущественной основы, т.е., иными словами, у учреждения может быть только один собственник имущества. При этом автономное учреждение является образованием публичного собственника и выступает как тип государственного (муниципального) учреждения. Об этом говорится также в п. 2 ст. 120 ГК РФ - государственное (муниципальное) учреждение может быть бюджетным или автономным.

Основные принципы деятельности учреждений, установленные в законодательстве, сохранили свою реализацию. Однако одним из новых принципов деятельности учреждения выступает принцип автономии, который проявляется в осуществлении им имущественных прав. Естественно, что конструкция автономного учреждения в полной мере соотносится с имущественным положением учреждения по гражданскому законодательству. Вместе с тем автономное учреждение получает по сравнению с существующим типом учреждения автономию (самостоятельность) своей деятельности и компетенцию, что выражается в возможности распоряжаться заработанными средствами и приобретенными на них имуществом; привлекать кредиты, открывать счета в банках, определять пределы распоряжения закрепленным имуществом.

С одной стороны, это в некотором роде лишает автономное учреждение статуса государственной организации. С другой стороны, создание публичным собственником и выполнение государственных функций в отношении автономного учреждения говорит о сохранении конструкции юридического лица социальной сферы, предлагая типологию "модели" функций некоммерческого характера государственных институтов, осуществляющих государственные (публичные) услуги.

Автономные учреждения будут создаваться:

- путем учреждения;

- путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

Правительством РФ либо уполномоченным на то органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления могут определяться перечни государственных (муниципальных) учреждений, типы которых не подлежат изменению.

Автономное учреждение может иметь только одного учредителя. Им могут быть:

- Российская Федерация - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

- субъект Российской Федерации - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности этого субъекта;

- муниципальное образование - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в его собственности.

Если иное не установлено федеральным законом или правовым актом Президента РФ, предусмотренные проектом федерального закона функции и полномочия учредителя автономного учреждения осуществляются Правительством РФ либо федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, в ведении которого находится автономное учреждение, а в части полномочий по осуществлению прав собственника его имущества - федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на который возложено управление государственным или муниципальным имуществом.

Устав утверждается учредителем. Он должен содержать:

- наименование учреждения, включающее слова «автономное учреждение» и указание на характер его деятельности, а также собственника его имущества;

- место нахождения учреждения;

- предмет и цели деятельности учреждения;

- исчерпывающий перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;

- сведения о филиалах и представительствах учреждения;

- структуру, компетенцию, порядок формирования, сроки полномочий и порядок деятельности органов учреждения;

- иные предусмотренные законом сведения.

Основной вид деятельности определяется целью создания АУ. Это деятельность, непосредственно направленная на выполнение задач, ради которых оно создано.

Созданное путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения АУ вправе осуществлять перечисленные в его уставе виды деятельности на основании лицензий, свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному (муниципальному) учреждению, до окончания срока их действия.

Деятельность может быть:

- бесплатной или частично платной;

- возмездной;

- иной, указанной в уставе АУ и направленной на достижение целей, ради которых оно создано.

Бесплатное или частично платное оказание услуг потребителям осуществляется в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Финансирование указанной деятельности обеспечивается из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом.

Возмездное оказание услуг потребителям осуществляется сверх заданий учредителя и обязательств перед страховщиком по своему усмотрению. Однако такие услуги должны соответствовать целям создания автономного учреждения, то есть относиться к его основной деятельности.

Законопроект предоставляет АУ возможность осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и при условии, если такие виды деятельности указаны в его уставе. Вероятно, здесь речь идет о безвозмездном оказании услуг за счет собственных средств АУ [29, c.17-21].

Автономные учреждения - новый институт. Поэтому условия и порядок формирования заданий учредителя и порядок его финансового обеспечения будут определены дополнительно подзаконными актами: в отношении федеральных автономных учреждений - Правительством РФ. Закон об АУ на этот счет говорит лишь о факторах, которые необходимо учитывать при планировании объемов финансового обеспечения выполнения заданий государства, установленных автономному учреждению (такие, как затраты на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или созданным, или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества; расходы на уплату налогов на имущество, включая земельные участки; расходы на развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке).

На основе изложенного можно предложить следующее понятие: автономное учреждение - это государственная или муниципальная некоммерческая организация, созданная компетентным органом государственной власти или органом местного самоуправления для оказания социально-культурных услуг по заданию собственника и за его счет (полностью или частично) и финансируемая в этих целях из бюджета, а также осуществляющая деятельность по оказанию платных услуг на основе гражданско-правовых договоров, доходы от которой поступают в ее самостоятельное распоряжение и не учитываются в качестве доходов соответствующих бюджетов.

3.2 Особенности функционирования автономных учреждений

Правовой основой создания и функционирования автономных учреждений является Федеральный закон №174-ФЗ от 03 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях». В соответствии с данным законом автономное учреждение -- это некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Предоставление бюджетных средств АУ осуществляется на основании заданий, устанавливаемых учредителем.

Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

1) Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;

3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

При этом можно отметить определенную несогласованность между Федеральным законом «Об автономных учреждениях» и новой редакцией Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с Федеральным законом финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников. В соответствии со ст. 69 новой редакции Бюджетного кодекса РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг автономными учреждениями относится только предоставление субсидий (включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам) [47, с. 58].

В отношении внебюджетных источников финансирования следует отметить, что в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ автономное учреждение не обязано отражать их в составе доходов соответствующего бюджета. Это, в свою очередь, обуславливает еще одну особенность организации деятельности АУ: в отличие от бюджетного учреждения оно имеет право открывать счета в кредитных организациях.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование. Несмотря на отсылку к Гражданскому кодексу следует отметить, что право оперативного управления в трактовке Федерального закона является еще более ограниченным, чем в ГК РФ. Напомним, что в соответствии со ст. 296 ГК РФ права собственника имущества в отношении имущества, переданного учреждению, ограничиваются возможностью изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. В ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» права собственника расширяются. Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

В данной связи следует обратить внимание на то, что Федеральный закон «Об автономных учреждениях» вводит своего рода классификацию видов имущества АУ. Схематично она представлена на рисунке 2.

...