Повышение эффективности формирования и исполнения расходной части бюджета на примере Уваровского района Тамбовской области

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

Повышение эффективности бюджетных расходов на оказание услуг обществу является одной из приоритетных задач современной политики бюджетного планирования и реформирования на всех уровнях системы общественных финансов. Государство несет ответственность за принятые на себя расходные обязательства и должно приводить доказательства того, что израсходованные бюджетные средства принесли определенный результат или истрачены с каким-то положительным эффектом. Притом полученные эффекты должны быть достаточно достоверны и подтверждаться определенными количественными показателями по направлениям, статьям, программам, проектам бюджетного финансирования общественных нужд. Таким образом, основной проблемой реализуемой на данный момент бюджетной реформы, является повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы.

Особенно этот вопрос актуален в настоящее время, в условия посткризисного восстановления российской экономики, и как следствие - возникновение нестабильной ситуации с доходной частью бюджета. Так основным инструментом повышения эффективности расходов бюджета на настоящий момент является програмно - целевой метод распределения расходов, реализуемый в рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

Применение методов бюджетирования, ориентированного на результат, является одним из центральных направлений реформы бюджетного процесса, начатой в 2004 году и имеющей своей целью повышение эффективности бюджетных расходов. А начиная с 2014 года Правительством Российской Федерации реализуется Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Кроме того, задачи повышения эффективности бюджетных расходов определены в Основных направлениях бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.

Основными задачами бюджетной политики в части повышения эффективности бюджетных расходов являются:

- повышение эффективности и результативности имеющихся инструментов программно-целевого управления и бюджетирования;

-создание условий для повышения качества предоставления государственных услуг;

-повышение эффективности процедур проведения государственных закупок;

-совершенствование процедур предварительного и последующего контроля, в том числе уточнение порядка и содержания мер принуждения к нарушениям в финансово-бюджетной сфере;

- обеспечение широкого вовлечения граждан в процедуры обсуждения и принятия бюджетных решений, общественного контроля их эффективности и результативности.

Проблемой повышения эффективности составления и реализации расходной части бюджета при применении принципов бюджетирования, ориентированного на результат занимались :Самодурова В.Н., Меликсетян С.Н , Иванова Е.В.,Чернобровкина Е.Б., Кленикова М.Д. Траченко М.Б. Жигалов Д.В., Чалая Ю.Ю., Чигирев В.Ю и другие. Но не смотря на это, пути и методы повышения эффективности расходов все еще до конца не определены, на что указывает постоянное изменение нормативно - правовой базы регулирующую эту сферу.

Целью выпускной квалификационной работы является рассмотрение методов повышения эффективности формирования и исполнения расходной части бюджета на примере Уваровского района Тамбовской области в рамках применения програмно - целевого метода планирования.Достижение поставленной цели потребовало решенияследующихзадач:

- рассмотреть опыт иностранных стран по применению Бюджетирования, ориентированного на результат.

- проанализировать российскую практику внедрения принципов Бюджетирования, ориентированного на результат, при исполнении расходной части бюджетов.

- рассмотреть порядок составления и исполнения расходной части бюджета в муниципальном образовании - Уваровский район Тамбовской области. бюджет регион муниципальный

- разработать предложения по повышению эффективности составления и реализации расходной части бюджета.

Работа состоит из двух частей. В первой части рассмотрен зарубежный опыт внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат для повышения эффективности расходов бюджета, Российская практика применения программно - целевого метода планирования расходной части бюджета. Во второй части рассмотрен порядок составления и исполнения расходной части бюджета на примере Уваровского района Тамбовской области, выявленны основные проблемы и предложены методы их устранения.



1. Практика применения бюджетирования, ориентированного на результат для повышения эффективности составления и исполнения расходной части бюджета

1.1 Практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат за рубежом и в России

История бюджетирования, ориентированного на результаты, началась в 1947 году в США. Первые шаги по внедрению БОР были сделаны комиссией Гувера, предложившей формат представления федерального бюджета (получивший название «performancebudget») переносившего акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performancebudget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т. д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций. Новые требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все данные о предлагаемых к финансированию суммах, по каждому министерству или ведомству следовало представлять как программы, подпрограммы и виды деятельности. Так новая форма представления федерального бюджета была сводом поступивших от ведомств обоснований, составленных в разрезе программ или видов деятельности, на финансирование расходов. Данные о структуре расходов в разрезе видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать, однако эти расходы должны присутствовать в качестве элементов программ, представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения конечных целей.Изотенков А.А. к.э.н., Смольская Е.М. Бюджетирование, ориентированное на результат: зарубежный опыт и возможность применения в России.Материалы I научно-практической конференции профессорско- преподавательского состава факультета экономики и управления (25 ноября 2014 г.), посвященной 85 - тилетию БГТУ. Брянск 2014 г.с 182

В рамках реформирования бюджетного процесса в США в 1965 г. было внедрено программное планирование и исполнение бюджета.

Относительно новым витком в развитии концепции бюджетирования ориентированного на результат стало внедрение с 1977 г. планирования бюджета от нуля. Его суть заключалась в том, что министерство или ведомство должно было предоставлять несколько вариантов одного и того же результата, причем затраты ни по одному из них не могли быть выше текущего значения. При этом обоснование расходов на следующий год производится не на базе предыдущих расходов, а посредством доказательства их необходимости. Такой подход к бюджетированию позволял определять целесообразность реализации программ и расходования государственных средств.

Программные расходы бюджета США представлены в одном из бюджетных документов, который называется «Аналитические перспективы». Данный документ содержит анализ бюджета, бюджетных доходов и расходов, заимствований и управлений государственным долгом, а также таблицы с детальным распределением расходов и бюджетных полномочий ведомств по функциям, подфункциям и программам, источникам финансирования и категориям расходов (дискреционные, т. е. расходы, финансируемые в соответствии с актами об ассигнованиях; мандатные, т. е. расходы, финансируемые в соответствии с иными бюджетными законами).Самодурова В.Н., Меликсетян С.Н. Роль программного бюджетирования в бюджетном процессе зарубежных стран // Материалы VIII Международной студенческой электронной научной конференции «Студенческий научный форум» URL: www. science forum.ru/ 2016/1548/20263">

Бюджет формируется по ряду функций (в том числе: национальная оборона, международные дела, наука, образование и др.). В рамках категорий выделяются направления расходов, которые в свою очередь распределяются по программам. Каждое ведомство имеет одну программу, которой соответствует одно ассигнование.

Программный бюджет США планируется на десятилетний период. Каждое агентство составляет бюджет, ориентированный на результат, в котором стратегические, долгосрочные и краткосрочные цели увязаны с ожидаемыми расходами на их достижение.

С 2004 г. Бюджетное управление при Президенте проводит систематические процедуры оценки реализации программ по пятибалльной шкале: эффективная, умеренно эффективная, адекватная, неэффективная и невозможность оценки результатов.Иванова Е.В. Зарубежный опыт управления расходами бюджета и возможность его применения в России в целях повышения эффективности использования бюджетных средств // Вестник ОмГУ. 2012. №3 (65). С.342. Научная библиотека КиберЛенинка - Электронный ресурс. URL // http://cyberleninka.ru/

С 2006 г. Одним из ключевых направлений модернизации бюджетного процесса в Южной Кореи стал переход на программное бюджетирование. В декабре 2006 г. был введен в действие Национальный закон об управлении государственными финансами, содержащий требования к анализу и оценке программ и определяющий основные подходы к построению программного бюджета, который описывает также стратегические направления политики и распределение ресурсов в каждом секторе.

Построение структуры программного бюджета в Южной Кореи:

- выделение секторов (каждый из которых включает различные министерства, реализующие определенную программу); подсектров (соответствует уровню одного из министерств);

- разработка и реализация программ (это цели деятельности, которые соответствуют каждому подразделению министерства);

- разработка и реализация программ, которые находятся в компетенции каждого департамента министерства;

- разработка и реализация мероприятий - компонентов подпрограмм.

Основные блоки, из которых строится бюджет Южной Кореи, то есть структура программного бюджета:

- научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки;

- промышленность, малое и среднее предпринимательство, - государственные компании;

- сельское хозяйство, лесной комплекс, рыболовство, пищевая промышленность;

- здравоохранение, социальная поддержка, занятость;

- образование; культура, спорт, туризм; защита окружающей среды; оборона;

- внешняя политика, воссоединение;

- общественная безопасность;

- общие вопросы государственного управления.

Наиболее интересным в данном вопросе является рассмотрение опыта бюджетного программирования во Франции.

Основой для внедрения программного метода во Франции стал конституционный закон о финансах, принятый в 2001 г. (LOLF), который стал мощным рычагом продвижения бюджетных реформ. В соответствии с данным законом с 2006 г. все расходы во Франции планируются и исполняются на основе бюджетных программ, которые отражают основные направления государственной политики.Во Франции закон о финансах от 2001 г. поставил бюджетный процесс на две прочные опоры: логику успеха государственного управления и ясность бюджетного процесса, позволяющего усилить парламентский контроль над привлечением и использованием государственных средств, также закон обеспечивает переход к трехлетнему программному бюджетированию и совершенствованию процедур парламентского и внутреннего бюджетирования.Все эти преобразования свидетельствуют об изменении бюджетной культуры в целом: началась трансформация логики бюджетного процесса (от расходования бюджетных средств к достижению конкретных результатов).

Была разработана новая - трехуровневая - структура бюджета, после чего он стал более «жестко привязан» к целям государственной политики. Начиная с 2008 г. действует закон программирования общественных финансов, рассчитанный на три года. Этот закон включает директивное и индикативное планирование для использования на разных этапах подготовки программного бюджета.Иванова Е.В. Зарубежный опыт управления расходами бюджета и возможность его применения в России в целях повышения эффективности использования бюджетных средств

Переход к программному бюджету во Франции сопровождался расширением полномочий исполнительных органов в отношении исполнения бюджетных средств. Министерства получили право перемещать фонды между мероприятиями в рамках программ. В новой бюджетной системе финансовые ресурсы стали свободно распределяться по программам, и их разделение по подпрограммам и типам расходов стало носить исключительно индикативный характер, за исключением ассигнований на оплату труда. Причем, часть ассигнований на оплату труда может использоваться на финансирование других расходов, тогда как ассигнования для финансирования других целей не могут использоваться на финансирование расходов на оплату труда.

Такая глобализация привела к повышению гибкости управления, поскольку лица, которые несли ответственность за реализацию определенных программ, имели полномочия самостоятельно распределять ассигнования между подпрограммами и типами расходов.

Введение закона о финансах от 2001 г. предполагало, что управление бюджетом будет основательно обновлено с такими средствами, как годовые планы достижений и годовые доклады о достижениях, поскольку расходы должны быть оценены достижением целей, для которых они расходуются. Главный замысел этого закона в том, чтобы сложить действия всех ведомств посредством государственных заданий.Во французском бюджетном праве бюджетное задание - это совокупность программ, содействующих определенной государственной политике. Законом предусматривается выделение бюджетных средств по заданиям. Только правительство может создать новое задание и распределять средства между программами разных заданий.

Расходы делятся по программам, объединяющим статьи расходов, предназначенных для проведения действий или ряда связанных действий, относящихся к одному министерству, в отношении которых четко определены цели, имеющие общественную значимость, а также ожидаемые и подлежащие последующей оценке результаты. Программы объединены в совокупность программ, относящихся к единой государственной политике и к одной или нескольким службам одного или нескольких министерств.

Управление бюджетом в новых условиях предполагает руководство требованием «свобода и ответственность». Программы, принятые законом о финансах, находятся под ответственностью министров, в распоряжение которых выдаются кредиты. Чтобы выполнить программы, министры назначают лиц, ответственных за их исполнение.

Ответственный за текущий программный бюджет располагает частью кредитов программы в пределах своей деятельности или своей области деятельности (регион, департамент). Он располагает также пакетом общих средств, которые дают ему некоторую гибкость управления, связанного с целями, оцененными показателями их достижения.

Исследование зарубежного опыта позволяет определить программное бюджетирование как методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.Иванова Е. В. Зарубежный опыт управления расходами бюджета и возможность его применения в России в целях повышения эффективности использования бюджетных средств // Вестник ОмГУ. 2012. №3 (65). С. 343. Научная библиотека КиберЛенинка - Электронный ресурс. [Режим доступа] // http://cyberleninka.ru/

Однако в настоящее время не существует единой модели построения программного бюджета для всех стран мира. Каждая страна вносит коррективы в собственную структуру программного бюджета, вместе с тем задача, которую он должен реализовать, определена следующим образом - обеспечение прочной связи между стратегическими планами государства и государственным бюджетом. При этом бюджет рассматривается как компромисс между «конкурирующими» интересами и целями в правительстве и за его пределами, что соответствует политическим реалиям бюджетного процесса.Самодурова В.Н., Меликсетян С.Н. Роль программного бюджетирования в бюджетном процессе зарубежных стран // Материалы VIII Международной студенческой электронной научной конференции «Студенческий научный форум» URL: http://www.scienceforum.ru /2016/1548/20263/

С 2004 г. в России идет процесс реформирования бюджетной системы с целью повышения эффективности и результативности деятельности органов публичной власти. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» была утверждена «Концепция реформирования бюджетного процесса», в практику управления общественными финансами стали внедрять бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), которое получило закрепление в Бюджетном кодексе (БК) РФ и целой серии законов и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня.

За период с 2004 по 2007 годы было принято более 10 нормативно - правовых актов, так или иначе затрагивающих данную тему.

Концепция Бюджетирования, ориентированного на результат заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими программами с учетом достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики, ив пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

В соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса РФ принцип результативности и эффективности означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Переход от управления бюджетными затратами к управлению по результатам для максимально эффективного использования бюджетных ресурсов потребовал совершенствования теории и методологии бюджетирования в системе управления финансами.

Отечественные ученые по-разному определяют БОР.

Так Е.Б. Чернобровкина рассматривает БОР как «необходимый инструмент повышения эффективности государственных расходов, в корне меняющий концепцию управления государственными расходами»Чернобровкина Е.Б. Применение бюджетирования, ориентированного на результат, как метода программно-целевого управления в разрезе государственных программ // Налоги. 2013. № 13. С. 22-25..

А, по мнению М.Д. Клениковой, «бюджетирование, ориентированное на результат, является: А - универсальным, так как позволяет одновременно обеспечить планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета; и В - делает необходимым четкое определение целей, задач и функций всех распорядителей бюджетных средств, что позволяет обеспечить распределение бюджетных ресурсов одновременно по целям, задачам и функциям; С -учитывает общественную значимость результатов использования бюджетных средств» Кленикова М.Д. Управление доходами и расходами муниципального образования на основе бюджетирования, ориентированного на результат: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2012. 24 с..

Вместе с тем отмечаются и трудности внедрения Бюджетирования, ориентированного на результат. М.Б. Траченко считает, что «внедрение БОР сопряжено со значительными сложностями, обусловленными несопоставимыми даже с крупными корпорациями масштабами деятельности государства, отсутствием единого критерия результативности работы государственных структур, принципиальными отличиями систем мотивации менеджеров коммерческих структур и государственных служащих. Поэтому реализация БОР может потребовать многолетних реформ и постоянного совершенствования»Траченко М.Б. Бюджетирование в системе управления финансами: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2012. 38 с.. Тут стоит отметить что это мнение подтверждается постоянным совершенствованием систем Бюджетирования ориентированного на результат, в странах перешедших на эту модель распределения бюджетных расходов.

По мнению Е.А. Бочкаревой, «для повсеместного применения БОР и превращения его в приоритетный метод построения бюджетных отношений должна вестись деятельность по реформированию бюджетного законодательства Российской Федерации. В первую очередь - в направлении увеличения доходных источников региональных и местных бюджетов до оптимального уровня за счет установления дополнительных нормативов отчислений в бюджеты субъектов Федерации (муниципальных образований) от федеральных и региональных налогов. Второе направление реформирования - изменение методик расчета дотаций и субвенций с целью стимулировать регионы к отказу от затратного метода освоения безвозмездных перечислений и переходу к финансированию результатов»Власенкова Е.А. Направления увеличения доходной базы региональных и местных бюджетов // Региональная экономика: теория и практика. 2013. №16. URL: http://cyberleninka.ru/ article/n/napravleniya-uvelicheniya-dohodnoy-bazy-regionalnyh-i-mestnyh-byudzhetov.

1.2 Инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, и раскрытие их сущности на основании нормативно - правовой базы РФ

Наиболее дискуссионными остаются вопросы об инструментах, которые можно отнести к бюджетированию, ориентированному на результат, и о том, как эти инструменты взаимосвязаны. Специалисты Института экономики города Москва: Д.В. Жигалов, Л.В. Перцов и Ю.Ю. Чалая подразделяют инструменты БОР на две группы:

1. Инструменты целеполагания и планирования, основанные на использовании программно-целевого метода управления, - долгосрочные и ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств;

2. Инструменты реализации установленных целей и задач - реестр государственных (муниципальных) услуг (работ), стандарты качества услуг, оценка потребности в услугах, оценка стоимости услуг, государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ) Жигалов Д.В., Перирв Л.В., Чалая Ю.Ю. Применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, как метода программно-целевого управления в разрезе государственных программ // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 12. С. 28-45..

На основании нормативно - правовых актов и анализа специальной литературыприходим к выводу, что к основным инструментам внедрения принципов Бюджетирования ориентированного на результат в Российской Федерации можно отнести:

доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

целевые программы (долгосрочные, ведомственные);

реестр расходных обязательств;

реестр государственных (муниципальных) услуг;

государственные (муниципальные) задания;

обоснования бюджетных ассигнований.

В.Ю. Чигиревдополнил основные принципы Бюджетирования ориентированного на результат. Он выделяет следующие принципы:

гарантированного финансового обеспечения действующих обязательств;

конкурсного распределения бюджетных средств для финансирования принимаемых обязательств;

измеримости и сопоставимости результатов деятельности участников бюджетного процесса;

декомпозиции целей и задач;

взаимосвязи бюджетных показателей с показателями общественно значимых результатовЧигирев В.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: дис.канд. экон. наук. Саратов, СГСЭУ 2007 .с 20 ..

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов,Статья 65Бюджетного кодекса РФ (действующая редакция) путем выделения ассигнований - ограниченных сумм денежных средств, установленных для исполнения государственных бюджетных обязательств в текущем финансовом году

Под видами бюджетных ассигнований понимается их целевое назначение в соответствии с бюджетом на основании Бюджетного кодекса РФ. К ним относятся:

Государственные (муниципальные) ассигнования - направляются для оплаты товаров, работ или услуг, требуемых для государственных или муниципальных нужд. Получателями ассигнований являются казенные учреждения, бюджетные и автономные учреждения, некоммерческие организации. Основными целями ассигнований является закупка необходимых товаров, оплата работ или услуг физическим и юридическим лицам, исполнение государственного заказа, возмещение затрат на оборону и безопасность и др.

Социальные ассигнования - к ним относятся все категории выплат от государства физическим лицам - пенсии, субсидии, компенсации и другие меры поддержки населения.

Инвестиционные ассигнования юридическим лицам -- выделяются при разработке инновационных и современных производств и разработок.

Субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - выделяются производителям товаров или услуг для возмещения расходов, связанных с производством, за исключением подакцизных товаров, произведенных не на территории РФ.

Межбюджетные переводы - это дотации и субсидии бюджетам субъектам РФ.

Долговые ассигнации - необходимы для обслуживания государственного долга.

Судебные ассигнации - необходимы для исполнения судебных решений и приказов по отношению к Российской Федерации, субъектов, муниципальных образований о возмещении вреда в результате неправомерных действий органов государственной власти на всех уровнях. Сайт «Банк справка» http://bankspravka.ru/bankovskiy-slovar/byudzhetnyie-assignovaniya.html

В соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью, и утвержденными финансовым органом лимитами бюджетных обязательств составляются Бюджетные росписи главных распорядителей бюджетных средств.Бюджетные росписи распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями и доведенными им лимитами бюджетных обязательств.Бюджетный кодекс РФ, Статья 219.1.

Наряду с этим в законодательстве указана взаимосвязь между расходными обязательствами органов государственной власти и органов местного самоуправления и выделяемыми ассигнованиями на финансирование исполнения ими своих полномочий. В статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов. А в статье 85 Бюджетного Кодекса Российской Федерации указано, что под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Несмотря на то, что положения статьи 65и 85 Бюджетного кодекса РФ указывают, что бюджетные ассигнования в рамках бюджета на финансовый год должны соответствовать суммам, указанным в реестре расходных обязательств, в статье 228 указаны основания для изменения объемов ассигнований, как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения. Данные положения противоречат статье 65 Бюджетного кодекса РФ, и приводят к неисполнению законодательных актов Российской Федерации, международных и иных договоров и соглашений. Так-же стоит отметить что в рамках бюджетирования ориентированного на результат, а в частности реализации исполнения программно-целевого бюджетаизменения в объемах ассигнований недопустимы.

Учитывая, что формирование расходной части бюджета на основе реализации государственных ( муниципальных ) программ является приоритетным направлением в рамках применения принципов бюджетирования ориентированного на результат в Российской Федерации, стоит рассмотреть понятия «Государственная ( муниципальная ) программа» и «Ведомственная программа» в российском законодательстве и порядок финансирования программных мероприятий.

Так в статье 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано что, в федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. При этом ни как не раскрывается суть понятия « ведомственная программа». А в статье 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации упоминается понятие государственная (муниципальная) программа.

Так в российском законодательстве под ведомственной программой понимается :

1. утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами. Целевая программа ведомства является самостоятельным документом, отдельные ее положения и параметры включаются в доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планированияПостановление Правительства РФ № 239 от 19 апреля 2005 года «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;или

2.утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных нарешение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов).Постановление Правительства Р Ф от 22 мая 2004 г. №294 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». 

А под государственной программой понимается нормативно - правовой акт разрабатываемый федеральными органами исполнительной власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации. Ст. 28 № 172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

По итогам реализации программ за год субъекты бюджетного планирования (СБП) подготавливают доклады о результатах и основных направлениях деятельности.

Значение доклада очень велико, поскольку его содержание от-ражает все параметры БОР и является программой его реализацииПриложения 9--11 Методических рекомендации по подготовке док-ладов о результатах и основных направлениях деятельности субъек-тов бюджетного планирования.. Именно «Доклад» содержит анализ те-кущего исполнения расходных обязательств бюджетов и программу их развития на среднесрочную перспективу.

В процессе подготовки докладов федеральные органы исполни-тельной власти:

- должны систематизировать цели и задачи своей деятельности с последующей привязкой их к целям Правительства Российской Федерации;

- выделить в собственной деятельности программную и внепро-граммную составляющие;

- распределить расходы по целям, задачам и программам;

- отчитаться в результативности расходования бюджетных средств.

При этом СБП, который достигает более значимых результатов (эффективность расходов выше), приобретает приоритеты в последу-ющем финансировании своей деятельности. Реализация БОР на практике осуществляется на основе подготовки рассматриваемых докладовДоклады являются инструментом, позволяющим увязывать цели, задачи и результаты деятельности СБП. В Методических рекоменда-циях определен порядок представления докладов:

- представляются в сроки, указанные в Положении о докладах в правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, в Минфин России, в Минэкономразвития России;

- общий объем основной части «Доклада» не должен превышать 15--30 страниц (федеральные СБП), 10-15 (региональные СБП), 5--10 (муниципальные СБП);

- «Доклад» обязательно содержит расчеты и обоснования, объем которых не ограничен.

В «Докладе» должны быть представлены разделы, перечисленные ниже.

Миссия, цели и задачи деятельности. Важное место в данном разделе принадлежит значению показателей (индикаторов) их достижения.

Расходные обязательства и формирование доходов. Приводятся сведения об общем объеме исполняемых расходных обязательств СБП и анализ изменения их объемов и структуры за отчетный и на плановый периоды.

Бюджетные целевые программы и внепрограммная деятельность. Обоснование действующих и планируемых бюджетных целевых программ, а также внепрограммной деятельности СБП.

Распределение расходов по целям, задачам и программам. В этом разделе анализируется сложившаяся и планируемая структура расходов по целям, задачам, программам и тенденции ее изменения в отчетном году и плановом периоде.

Результативность бюджетных расходов. Производится сопоставление показателей затрат и результатов деятельности СБП в отчетном и плановом периоде, предоставляется анализ результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению.

Доклады как инструмент реализации БОР на уровне федерации начали создаваться в 2005 г. В 2006 г. Институт экономики переходно-го периода провел выборочный анализ качества их составления. Ре-зультаты анализа подготовленных в 2005 и 2006 гг. докладов позво-лили выявить целый набор системных недостатков в организации бюджетного планирования как на уровне СБП, так и в плоскости меж-ведомственных отношений при составлении бюджета, что закономер-но, поскольку практика развития БОР свидетельствует о долгосроч-ности его становления и развития.

Анализ докладов позволил также выявить целый ряд недостат-ков, которые предстоит ликвидировать при внедрении модели бюдже-тирования, ориентированном на результат, на региональном и муниципальном уровнях. Российские аналитические центры выделяют следующие из них.

1.Необходимо устранить фрагментарность при сопоставлении целей, задач, программ и показателей докладов СПБ, так как при этом значительная часть целей Правительства Российской Федерации оказывается невыполнимой из-за отсутствия координации между СБП при попытке достижения отдельных подцелей, соответствующих целей Правительства Российской Федерации. В сегодняшних условиях роль координационно-контрольного центра отводится Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, обязанности которой:

- Аккумулировать и анализировать поступающие от СБП доклады;

- Вырабатывать предложения по совершенствованию процедуры подготовки и представления докладов, уточнению основных направлений и результатов деятельности СБП;

- Разрабатывать предложения по разработке ведомственных целевых программ и повышению эффективности федеральных целевых программ;

- Обеспечивать общность деятельности различных СБП для реализации всей системы целей Правительства Российской Федерации.

Последняя функция Правительственной комиссии приоритетна в современных условиях, поскольку разрозненность индикаторов эф-фективности бюджетных расходов отягощает бюджетное планирова-ние и снижает его результативность. При переходе к БОР на уровне субъектов необходимо создание региональной комиссии по повыше-нию результативности бюджетных расходов.

2.Необходимо добиться обеспечения эффективного взаимодействия СБП между собой и с органами государственной власти других уровней бюджетной системы РФ. В какой-то степени этому способствует работа Минэкономразвития России, к компетенции которого относятся:

- обеспечение функции по контролю над выполнением СБП за явленных положений докладов;

- ответственность за подготовку «Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации» (далее -- Сводный доклад), призванного стать стратегическим плановым документом, обобщающим ключевые положения докладов отдельных СБП.

Назначение Сводного докла-да состоит в превращении в проработанную программу комплексного развития, устанавливающую целевые ориентиры для последующей разработки планов деятельности СБП на среднесрочную перспективу. Программа комплексного развития модифицируется Минэкономраз-вития России в стратегию развития национальной экономики.

Однако, несмотря на всю свою важность в системе программно-целевого бюджетного планирования, сводный доклад в сегодняшнем скорее носит формальный харак-тер, выполняя функцию промежуточного звена между заявленными приоритетами социально-экономического развития страны и комплек-сом мероприятий СБП на трехлетний период времени.

По причине неразвитости механизма реализации совместных мер широкий спектр возможных направлений повышения результативности через эффективное решение межведомственных задач оказывается недоступным. Следовательно, повышение результативности бюджетных расходов в рамках такой слабоорганизованной системы бюджетного планирования становится возможным только на уровне отдельных СБП.

Существенным недостатком организации процесса распределения расходов СБП по реализуемым им целям, задачам и программам является также сохранение возможности аналитического (экспертного) подхода к распределению бюджетных расходов с правом не осуществлять разбивку программных расходов между несколькими задачами, одновременно решаемыми данной целевой программой. Отсутствие отлаженной процедуры распределения и взаимоувязки расходов с целями, задачами и программами приводит к тому, что министерства по-прежнему в течение года действуют в рамках своей компетенции, а затем - уже в ходе подготовки промежуточного и итогового докладов - стараются вписать выполненные мероприятия в определенные в Докладе цели, задачи и показатели. Очевидно, что организованное таким образом бюджетирование как способ финансового планирования малоэффективно, а Доклад все еще не стал программой действий на предстоящую перспективу, и его нельзя применить в процессе управления государственными финансами.

Более того, низкое качество разрабатываемых докладов зачастую порождает ошибочные ориентиры использования бюджетных средств по сферам деятельности соответствующих федеральных органов ис-полнительной власти. Речь идет о последующем использовании материалов докладов при подготовке Сводного доклада, проектов перспек-тивного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год. Сайт studfiles.ru. Статья бюджетирование, ориентированное на результат, - новая модель построения бюджетного процесса в российской федерации.Часть 4 «Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов»URL:http://www.studfiles.ru/preview/5131700/page:4/

В статье 11 Бюджетного кодекса РФ даны определения Реестрам государственных услуг и реестрам муниципальных услуг

Так Федеральный реестр государственных услуг содержит сведения:

- о государственных услугах, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов;

- об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов государственных услуг и включены в перечень, утвержденный в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона;

- об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и оказываемых федеральными государственными учреждениями и иными организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств федерального бюджета;

- иные сведения в соответствии с перечнем, установленным Правительством Российской Федерации.

Реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации содержит сведения:

- о государственных услугах, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

- об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг и включены в перечень, утвержденный в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона;

- об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и оказываемых государственными учреждениями субъекта Российской Федерации и иными организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации;

- иные сведения, состав которых устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Реестр муниципальных услуг содержит сведения:

- о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании;

- об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и включены в перечень, утвержденный в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона;

- об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и оказываемых муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств местного бюджета;

- иные сведения, состав которых устанавливается местной администрацией.



1.3Анализ состояния формирования и исполнения расходов бюджетов при программно-целевом методе бюджетирования по данным за 2014 - 2015 годы

Анализ проблем возникающих в ходе внедрения програмно - целевого метода реализации расходной части бюджета проведем на основании материалов «Доклада об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации за 21016 год» представленный Расширенной коллегией Министерства финансов, в котором представлено описание результатов анализа существующих на региональном уровне проблем, системы мероприятий, осуществляемых РОИВ, и описание рекомендуемых направлений совершенствования бюджетного законодательства.

Приведем самые значительные на наш взгляд проблемы указанные в Докладе:

1. В Сфере совершенствования государственных программ субъектов Российской Федерации

1.1. Наиболее часто регионами отмечается проблема низкого качества планирования значений целевых показателей государственных программ. На это указали 27 субъектов Российской ФедерацииДоклад об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации за 21016 год. Министерство Финансов Российской Федерации.С 5.. Заявление о низком качестве планирования целевых показателей программ от руководителей органов исполнительной власти ( далее в тексте РОИВ), звучит как минимум странно, учитывая что разработкой и принятием программ к исполнению занимаются как раз органы исполнительной власти. Причиной данной проблемы может служить только низкий уровень професионализма лиц ответственных за разработку государственных программ.

Далее в Докладе отмечено что «планирование значений показателей и формирование отчетности на основании ведомственной статистики не обеспечивает в полной мере объективность оценки эффективности реализации государственной программы» и «в большинстве случаев целевые показатели определяются самостоятельно ответственными исполнителями государственных программ, которые заинтересованы в достижении их значений и, как следствие, устанавливают наиболее «удобные» для себя показатели»Доклад об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации за 21016 год. Министерство Финансов Российской Федерации.Сс 5-6.. Стоит отметить, что планирование целевых показателей должно производиться не исходя из статистических данных, а исходя из ожидаемого социально - экономического эффекта от реализации программных мероприятий, а случаи, когда разработчик и ответственный исполнитель государственной программы, являются повсеместными.

1.2.Несовершенство системы мониторинга и оценки эффективности государственных программ, что выражаетсяв следующих формах:

-отсутствие единой методики оценки эффективности реализации государственных программ;

-формальный контроль ответственных исполнителей (исполнителей) за ходом реализации государственных программ;

-общеинформативный характер мониторинга реализации государственных программ, результаты которого не влияют на реализацию государственных программ;

-недостаточная проработка методологии проведения экспертной оценки государственных программ;

-несоответствие сроков обработки и предоставления статистических даных, на основе которых рассчитываются показатели государственных программ, срокам проведения оценки эффективности реализации государственных программ и формированию проекта закона о бюджете;

-отсутствие автоматизированных информационных систем мониторинга и анализа хода реализации государственных программ и другие.

На мониторинг государственных программ негативное влияние оказывает текущая организация системы контроля за достигнутыми значениями показателей, поскольку отчеты представляются ответственными исполнителями до момента формирования федеральным органом государственной статистики официальных данных.

Повышению качества государственных программ могло бы способствовать создание единой базы данных, включающей объемы финансирования и установленные целевые показатели государственных программ. Подобная база данных позволила бы проводить сопоставление и сравнительный анализ государственных программ, учитывать при формировании государственных программ опыт различных субъектов Российской Федерации. Доклад об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации за 21016 год. Министерство Финансов Российской Федерации.С.6.

Не смотря на просьбу региональных властей разработать единую методику оценки эффективности программ разного уровня, на данный момент на местах самостоятельно разрабатывают методики оценки эффективности.

1.3. Несмотря на то, что отсутствие в бюджетном законодательстве норм о взаимосвязи корректировки государственных программ и бюджетных ассигнований, предусмотренных законом о бюджете на их реализацию, в течение финансового года отметили в качестве важной проблемы только 3 субъекта Российской ФедерацииДоклад об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации за 21016 год. Министерство Финансов Российской Федерации.С. 9., эта проблема и на наш взгляд является одной из важных. Так изменение ассигнований на реализацию программных мероприятий ( почти всегда в сторону увеличения) не находит отражение в изменении результативных показателей реализации программы. Так доля государственных программ, утвержденный объем финансирования, которых изменился в течение отчетного года более чем на 10%, в 2014 году составила в среднем по регионам 43,3%, что ни как не повлияло на результативность.

2. Повышение качества государственных услуг и оптимизация сети государственных учреждений субъектов Российской Федерации

Реструктуризация бюджетной сети в субъектах Российской Федерации привела к тому, что среди государственных учреждений субъектов Российской Федерации приоритетное положение принадлежит бюджетным учреждениям, доля которых составляет более 60%. Казенные учреждения наиболее распространены в сфере образования и культуры

Таким образом, проведенная реструктуризация бюджетного сектора характеризуется сохранением значимого положения казенных учреждений, как на федеральном уровне, так и в ряде субъектов Российской Федерации, что позволяет делать вывод об отсутствии масштабного ограничения сметного финансирования. Равномерного перехода от содержания учреждений к субсидированию оказанных ими услуг в субъектах РФ не произошло. Привлекательность казенных учреждений в ряде регионов остается высокой, включая социальные отрасли, где учреждениям бюджетного и автономного типа должен быть отдан приоритет.Васюнина М.Л. Оптимизация бюджетных расходов и финансовое обеспечение государственных и муниципальных услуг // Финансы и кредит. 2016. №6 (678). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/optimizatsiya-byudzhetnyh-rashodov-i-finansovoe-obespechenie-gosudarstvennyh-i-munitsipalnyh-uslug.

В Российской Федерации сохраняется отрицательная динамика числа государственных и муниципальных учреждений по всем основным направлениям социальной сферы (за исключением среднего профессионального и дополнительного образования детей). Между тем доминирующим фактором сокращения числа учреждений является не их ликвидация, а реорганизация путем укрупнения, преобразования в филиалы и структурные подразделения. В 2014 г. 77% от общего числа образовательных организаций и 93% от общего числа медицинских организаций, охваченных процедурами оптимизации, были реорганизованы, а 23 и 7% соответственно ликвидированы. Подобный подход не позволяет говорить о существенном сужении бюджетного сектора и не создает ожидаемой экономии бюджетных средств. Реорганизация учреждений путем их слияния (присоединения), как правило, не сопровождается высвобождением имущественного комплекса и соответствующим уменьшением бюджетных расходов на его содержание.

...