Повышение эффективности формирования и исполнения расходной части бюджета на примере Уваровского района Тамбовской области

Изменение численности занятых в бюджетном секторе повторяет динамику числа государственных и муниципальных учреждений: численность работников за 2012-2014 гг. сократилась на 5% (в основном за счет сокращения занятых в федеральных государственных учреждениях). Темпы снижения количества работников федеральных государственных учреждений за 2010-2014 гг. опередили сокращение сотрудников в государственных учреждениях субъектов РФ и муниципальных учреждениях на 3% (в том числе в сфере образования - на 8,5%, в сфере здравоохранения - на 26%, в сфере культуры - на 12%). Оптимизация бюджетной сети в форме реорганизации обусловила внутриотраслевую миграцию трудовых ресурсов. В частности, снижение числа работников учреждений дошкольного образования и увеличение работающих в общеобразовательных организациях во многом продиктовано реорганизацией дошкольных учреждений путем их присоединения к общеобразовательным.

Первое противоречие - увеличение неиспользованных остатков на счетах государственных и муниципальных учреждений при выполнении ими объемов оказанных услуг (работ) в рамках государственного заказа.

На 01.01.2015 сальдо не использованных федеральными бюджетными и автономными учреждениями субсидий составило 113,1 млрд руб., увеличившись на 57% по сравнению с 01.01.2014 и достигнув 31% общего объема ос татков на счетах данных учреждений. Основной объем неосвоенных бюджетных средств приходится на учреждения образования (24%), здравоохранения (17%), культуры (4%)4. Образование подобных остатков - результат влияния разноплановых факторов. Наряду с обстоятельствами, свидетельствующими о ненадлежащем исполнении главными распорядителями своих полномочий либо о слабом менеджменте со стороны руководителей. Актуальны и иные факторы, такие как:

- резервирование учреждениями бюджетных средств для выполнения обязательств по оплате труда и публичных обязательств перед физическими лицами, а также оплате контрактов в начале очередного финансового периода;

- экономия бюджетных средств, обеспечиваемая учреждениями за счет оптимизации численности работающих, энергосбережения, сокращения затрат на коммунальные услуги и иных мер эффективного хозяйствования.

Второе противоречие - снижение доступности государственных и муниципальных услуг (прежде всего для сельских жителей) в связи с низким качеством планирования территориального размещения учреждений исходя из оценки транспортной обеспеченности и потребности населения. В Российской Федерации среди населенных пунктов с численностью населения от 301 чел. до 1,5 тыс. чел.:

- 49% - не имеют дошкольных образовательных организаций;

- 31% - не имеют организаций общего образования;

- 89% - не имеют подразделений первичной медико-санитарной помощи.Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения соглашений между Министерством образования и науки Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) образовательных Организаций» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2015. № 7. С. 306; Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения соглашений между Министерством здравоохранения Российской Федерации и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2015. № 7. С. 190, 192-193, 237

Третье противоречие - расширение сферы услуг, оказываемых на платной основе. При устойчивом потребительском спросе на социальные услуги сокращение государственных и муниципальных учреждений создает благоприятные условия для увеличения платных услуг, оказываемых как государственным, так и частным секторами. Это находит проявление в следующем:

- в положительной динамике объема доходов государственных и муниципальных учреждений от приносящей прибыль деятельности;

- в увеличении числа негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги (например, при уменьшении в 2014 г. состава государственных образовательных организаций высшего образования на 30 ед. число частных образовательных организаций высшего образования увеличилось на 11 ед.);

- в росте объема платных услуг (в 2014 г. объем медицинских услуг на платной основе увеличился на 24,2%).

В Российской Федерации сохраняется тенденция постепенного замещения государственных и муниципальных расходов на образование и здравоохранение негосударственными расходами. В 2012 г. частные расходы на образование в РФ составили 0,7% к ВВП против 4% государственных и муниципальных расходов, а него сударственные расходы на здравоохранение достигли 1,7% к ВВП против 6% государственных и муниципальных расходов.

В 55 субъектах Российской Федерации указали, что реализуют мероприятия по повышению эффективности управления государственным имуществом (в том числе путем реорганизации, ликвидации учреждений, передачи части площадей в аренду, консервации свободных площадей).

Работа по оптимизации сети государственных учреждений проводится на основе анализа эффективности их деятельности, по результатам которого формируются рейтинги эффективности учреждений и принимаются решения о ликвидации либо реорганизации неэффективных учреждений. При этом разрабатываются и утверждаются программы реструктуризации бюджетной сети (по отраслям), предусматривающие концепцию развития и организационную схему управления учреждениями, а также план реструктуризации бюджетной сети, включая изменение типа существующих государственных учреждений, перепрофилирование, присоединение, ликвидацию отдельных учреждений.

В рамках данного направления осуществляются:

1) инвентаризация имущества, находящегося в государственной собственности, в целях выявления неиспользуемых основных фондов государственных учреждений и принятия мер по их продаже или сдаче в аренду, а также осуществляется анализ возможности изъятия из оперативного управления учреждений в целях последующей приватизации арендуемых объектов недвижимого имущества, невостребованного для уставной деятельности учреждения;

2) мероприятия по консервации неиспользуемых объектов основных средств;

3) слияние мелких учреждений с загруженностью менее чем на 50% от своей мощности с более крупными учреждениями, а также объединение учреждений, у которых наблюдается дублирование (или существенное пересечение) состава и содержания оказываемых услуг (выполняемых работ). Это обеспечивает снижение административных издержек на оказание государственных услуг при сохранении их доступности и качества.Доклад об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации за 21016 год. Министерство Финансов Российской Федерации.С.21.

43 субъекта Российской Федерации указали, что осуществляют деятельность по развитию ГЧП в социальной сфере, расширению практики привлечения негосударственных организаций для оказания государственных (муниципальных) услуг.

При этом «в декабре 2015 года задача по активному привлечению социально ориентированных некоммерческих организаций для оказания соцуслуг была перед государственными органами власти в Послании президента РФ Федеральному собранию. Среди конкретных мер предусматривается запуск специальной программы президентских грантов наряду с уже существующими для поддержки НКО, которые зарекомендовали себя как безупречные партнеры государства, - установление правового статуса «некоммерческой организации - исполнителя общественно полезных услуг» с предоставлением ряда льгот и преференций. Кроме того , предусматривается поэтапное направление НКО до 10% средств региональных и муниципальных соцпрограмм. В мае 2016 года Правительство РФ утвердило «Комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа СО НКО, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемых на предоставление социальных услуг населению, на 2016-2020 годы». Кроме того в 2016 году принят ФЗ №287, определяющий статус НКО - исполнителя общественно полезных услуг. Таким образом. Актуальный вектор развития нормативно - правовой базы свидетельствует о существенной заинтересованности государственных органов в подключении потенциала некоммерческого сектора к решению задач социальной политики, прежде всего к повышению качества социальных услуг, их доступности и вариативности»Интервью с А.Е. Шадриным. Журнал Огонек № 5 (5452). С.19.

Наряду с этим с января 2016 года в четырех субъектах РФ - Мурманской области, Башкортостане, Пермском крае и Ханты - Мансийском автономном округе - будет опробоваться законопроект Минфина «О государственном заказе на оказание государственных услуг в социальной сфере». По нему средства на некоторые госуслуги будут распределяться по новой схеме: на конкурсной основе среди государственных организаций , бизнеса и НКО, в сферах не только соцзащиты, но и об образовании, здравоохранении, занятости населения, спорте, искусстве, туризме.



2. Составление и реализация расходной части бюджета Уваровского района Тамбовской области. Проблемы и пути повышения эффективности

2.1Формирование бюджета Уваровского районапо расходам и порядок оценки результативности исполнения Муниципальных программ Уваровского района

Уваровский район образован в составе Тамбовской области Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 февраля 1939 года и занимает территорию общей площадью 1,142 тысячи квадратных километров. Административным центром Уваровского района является город Уварово Тамбовской области. Уваровский район - муниципальное образование действующее на основании устава, принятым Советом народных депутатов 30 июня 2005 года, состоящее из сельских поселений, объединённых общей территорией. Границы муниципального образования Уваровский район совпадают с границами административно- территориального образования - Уваровский район. Территорию Уваровского района составляют территории всех входящих в него сельских поселений: Берёзовского, Верхнешибряйского, Лучёвского, Моисеево-Алабушского, Нижнешибряйского, Павлодарского,Уваровский район Тамбовской области является муниципальным образованием, В соответствии с Уставом Статья 1,УставаУваровского района Тамбовской области. созданы 3 органа местного самоуправления:

1. Представительный  орган муниципального образования - Уваровский районный Совет народных депутатов;

2. Глава муниципального образования - глава Уваровского района;

3. Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - администрация Уваровского района.

Администрация Уваровского района решает следующие вопросы местного значения:

1. составление проекта бюджета района, исполнение бюджета района, осуществление контроля за его исполнением, составление отчета об исполнении бюджета района;

2. владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности района;

3. организация в границах района электро- и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации»;

4. дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах района, обеспечение безопасности дорожного движения на них, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5. создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах района;

6. участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории района;

7. разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;

8. участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории района;

9. организация охраны общественного порядка на территории района муниципальной милицией;

9.1. предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке муниципального района сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции;

9.2. до 1 января 2017 года предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности

10. организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

11. организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

12. создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;

13. участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории Уваровского района;

14. утверждение схем территориального планирования района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории8 района, резервирование и изъятие земельных участков в границах района для муниципальных нужд;

15. утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе»;

16. формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

17. содержание на территории района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

18. создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

19. организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;

20. создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

21. создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав района;

21.1. сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального района, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального района;

22. выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав района, за счет средств бюджета района;

23. организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

24. создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения ;

25. организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории района;

26. осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

27. создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству;

28. обеспечение условий для развития на территории района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий района;

29. организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью;

30. осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам

31. осуществление муниципального лесного контроля;

32. обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципального района, проведение открытого аукциона на право заключать договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом.

33. осуществления мер по противодействию коррупции в границах муниципального района;

34. присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения), наименований элементам планировочной структуры в границах межселенной территории муниципального района, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;

35. организация в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территорий. Статья 7, Устава Уваровского района Тамбовской области.

Для обеспечения выполнения этих функций на основании принятых муниципальных программ происходит выделение ассигнований из бюджета Уваровского района.

Рассмотрим формирование бюджета по расходам Уваровского района. Так в статье 65 Бюджетного кодекса РФ определено, что «формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов». При этом  сами «расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

- принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

- принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

- заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

Рассмотрев «Свод реестров расходных обязательств» муниципального образования на 2016 год мы можем выделить три уровня нормативно правовых актов на основании которых формируются финансовые обязательства:

- Федеральный уровень - ФЗ от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» который определяет перечень полномочий администрации муниципального образования, при этом, не определяя обязательства по финансовому обеспечению на реализацию данных полномочий.

- Областной уровень - на данном уровне определяются требования к формированию уровня затрат на выполнение определенных функций, требования к услугам формируемым в рамках муниципального задания, и уровень субвенций на финансирование части полномочий переданных на нижестоящий уровень.

- Местный уровень - постановления администрации и существующие муниципальные программы, определяющие уровень затрат на выполнение определенных функций в рамках своих полномочий.

И так можно констатировать, что не все расходные обязательства имеют на муниципальном уровне отзыв в части финансирования в рамках принятых муниципальных программах. Открытым остается вопрос об эффективном управлении расходами осуществляемых в рамках исполнения обязательств по муниципальному управлению.

Также необходимо рассмотреть порядок принятия расходных обязательств к исполнению. Кроме расходов на управление, расходы принимаются к исполнению в следующем порядке:

1. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ утверждается решением о районном бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом администрации района.

2. Планирование бюджетных ассигнований на реализацию муниципальных программ в очередном финансовом году и плановом периоде осуществляется в соответствии с нормативными актами, регулирующими порядок составления проекта районного бюджета и планирование бюджетных ассигнований.

3. Внесение изменений в муниципальные программы в части увеличения объемов финансирования осуществляется при наличии дополнительных источников финансирования.

4. Финансирование ведомственных программ, включенных в состав подпрограмм, осуществляется в порядке и за счет средств, которые предусмотрены для ведомственных программ.

При этом в параграфе 2 Постановления Администрации Уваровского района Тамбовской области«Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации муниципальных программ Уваровского района Тамбовской области»№ 549 от 27.08.2013 г., установлено:

- Разработка проектов муниципальных программ осуществляется на основании Перечня.

- Проект Перечня формируется отделом экономики и социальной политики администрации района на основании положений нормативных правовых актов Российской Федерации, Тамбовской области и Уваровского района, предусматривающих реализацию муниципальных программ, а также с учетом предложений органов местного самоуправления, структурных подразделений администрации района и утверждается нормативным правовым актом администрации района.

- Проект Перечня формируется отделом экономики и социальной политики администрации района на основании положений нормативных правовых актов Российской Федерации, Тамбовской области и Уваровского района, предусматривающих реализацию муниципальных программ, а также с учетом предложений органов местного самоуправления, структурных подразделений администрации района и утверждается нормативным правовым актом администрации района.

- Разработка проекта муниципальной программы (изменений в муниципальную программу) производится ответственным исполнителем совместно с соисполнителями в соответствии с настоящим Порядком

Исходя из вышесказанного мы видим что, основополагающими при разработке программ является наличие ассигнований по определенной статье расходов в бюджете на период действия программы. А разработчиками, как самой муниципальной программы, так и целевых индикаторов которые планируется достигнуть в ходе реализации программы, являются ответственные исполнители программы. На наш взгляд данное положение, хотя и соответствует федеральным нормативно правовым актамСтатья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации,и Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", не может обеспечить высокий уровень эффективности при реализации мероприятий обозначенных в муниципальных программах.

Так же следует отметить еще ряд проблем при составлении реализации и финансового обеспечения реализуемых программ:

1. При составлении программы не учитываются средства на содержание аппаратов органов местного самоуправления. Данное положение может привести к тому, что на администрирование хода выполнения мероприятий потратится больше средств, чем на реализацию программных мероприятий. Также искажается действительная стоимость реализации программы.

2.Увеличение ассигнований из районного бюджета ( как и прочих ассигнований) не влечет повышение результативных показателей, что в рамках програмно - целевого исполнения бюджета недопустимо.

3. Не существует альтернативы мероприятиям, заложенным в программах. То есть не рассматривается вопрос более эффективного использования бюджетных средств - достижение заявленных результатов с меньшими затратами или получение лучших результатов с прежним уровнем финансирования.

4. Не подтверждается, что именно мероприятия, заложенные в программе, приводят к достижению обозначенных индикаторов ( являются следствием получение того или иного социального эффекта).Так в программе «Эффективное управление финансами и оптимизация муниципального долга в Уваровском районе Тамбовской области на 2014-2020 годы» заложено повышение объема областных ассигнований для снижения доли дотаций из областного бюджета (не более 70% для бюджетов поселений). Вопрос за счет чего должно быть достигнуто снижение доли дотаций из бюджета области для бюджетов сельских поселений при этом остался открытым ( за счет увеличения уровня дотаций из районного бюджета или за счет снижения расходов или по другим причинам не ясно)

5. Разработанная методика по увеличению ассигнований на реализацию программ не предусматривает увеличение эффекта от реализации программы, делая расходы сверх запланированных бессмысленными. Кроме того не рассмотрен процесс уменьшения ассигнований в случае достижения поставленных задач (даже в случае максимального результата), что может привести к расходованию излишних бюджетных средств.

6. Минимальный обозначенный срок реализации программы - 6 лет. Данное положение может привести к финансированию мероприятий без социального эффекта. Например программа«Информационное общество в Уваровском районе Тамбовской области на 2014-2020 годы» имеет срок реализации 7 лет ( 2014 - 2020 годы ) при этом увеличение показателей обозначены только в первые три года, далее уровень значений обозначен как поддержание 100% уровня значений, без указания причин естественного снижения уровня достигнутых показателей. Вполне возможно что достигнутые показатели будут оставаться на достигнутом уровне и без выделения запланированных ассигнований. Кроме того в отчете по реализации программных мероприятий за 2015 не показано достижение заявленных в программе показателей кроме уровня освоения выделенных средств.

Многие выявленные проблемы возникают в виду не полного исполнения части второй «Порядка разработки, утверждения и реализации муниципальных программ Уваровского района Тамбовской области» при составлении проектов муниципальных программ.

Для оценки результатов достигнутых в ходе реализации мероприятий муниципальных программ разработано «Положение о порядке проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ Уваровского района Тамбовской области», в котором указана методика оценка эффективности муниципальных программ и порядок принятия решения об их дальнейшем финансировании. Здесь можно выделить два основных момента:

Для оценки эффективности используется формула:

R = К1 х 0,3 + К2 х 0,15 + К3 х 0,2 + К4 х 0,15, (1)

K1 - достижение результатов, целей и задач муниципальной программы, подпрограмм муниципальной программы;

K2 - качество управления финансовыми ресурсами по муниципальной программе;

K3 - эффективность расходования средств по муниципальной программе;

K4 - качество администрирования муниципальной программы, подпрограмм муниципальной программы.

То что оценка достигнутых результатов ( К1 и К3) и оценка уровня управления реализацией программы ( К2 и К4), используются для получения итоговой оценки эффективности, на наш взгляд, не отражает в полной мере эффективность мероприятий заложенных в программах. Так как К1 и К3 - характеризуют достижение целей и задач муниципальной программы и эффективное использование средств районного бюджета для их достижения, а К2 и К4 отражают качество работы отдела - ответственного исполнителя. Так итоговую оценку R более пяти может получить программа с неэффективными мероприятиями, но высоким уровнем администрирования, высоким уровнем освоения выделенных средств и имеющим финансирование из источников отличных от фонда районного бюджета. Наряду с тем с достижением высоких показателей при достижении результатов но низким уровнем администрирования и эффективностью расходования средств результативный показатель будет тоже достаточно высоким, при этом очевидно что достижение плановых показателей и реализация программы мало взаимосвязаны, поэтому также рекомендуется рассматривать итоговые значения показателей К1 К3 отдельно от показателей К2 и К4.

Для принятия решения о об уровне выделяемых ассигнований из районного бюджета для программ с уровнем оценки ниже 5 ( не эффективная программа) применяют формулу:

Vi = FixPixq, (2)

Fi - итоговый показатель эффективности муниципальной программы, рассчитанный в соответствии с методикой оценки;

Pi - расходы районного бюджета в части принятых обязательств по муниципальной программе за отчетный период;

q - коэффициент распределения средств, который определяется по формуле:

q = Vp / (F1 x P1 + F2 x P2, + ... + Fi x Pi), (3)

Vp - предельный (прогнозный) объем средств районного бюджета на финансирование бюджета принимаемых обязательств по муниципальным программам на очередной финансовый год.

При этом в случае признания муниципальной программы низкоэффективной на протяжении двух лет, отдел экономики и сферы услуг администрации района вправе подготовить рекомендации о приостановлении реализации данной муниципальной программы в очередном финансовом году и о системном пересмотре ее содержания.

Согласно этой формуле при достаточно высоком уровне среднего балла эффективности финансирование программы резко снижается, при среднем балле 7 на 35%, при этом плановые показатели остаются на прежнем уровне и становится очевидно что программные мероприятия на следующий год окажутся тоже малоэффективными ( но как мы рассматривали выше увеличение показателя может произойти за счет К2,К3, К4 - показателей не влекущих за собой получение социального эффекта от реализации программы). Поэтому представляется более эффективным рекомендовать системный пересмотр содержание программы уже на следующий год.

2.2 Анализ эффективности исполнения бюджета по расходам и муниципальных программ в 2016 году

Как видно из Отчета об исполнении бюджета Приложение № 3 к решению Уваровского районного Совета народных депутатов районного Совета от 23.03.2017г №345 "Об утверждении отчета об исполнении бюджета Уваровского района за 2016 год"фактический объем выделенных ассигнований на 2016 год превысил плановые показатели на 77 миллионов рублей, около 58 процентов ( при этом не учитываются средства выделенные в рамках ФЦП "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017годы и на период до 2020 года" на строительство концертного зала в деревне Ивановка). В связи с этим возникает вопрос - как же распределились эти средства?

Не программные расходы возросли на 57,6 % с 28218 тысяч рублей до 44461 тысяч рублей, так как непрограммные расходы в основном идут на выплаты заработной платы сотрудникам казенных учреждений. Остальной фонд денежных средств распределяется по муниципальным программам.

В уваровской районе в 2016 году действовало17 муниципальных программ, это:

1. Доступная среда для инвалидов и других маломобильных групп населения в Уваровском районе на 2016-2020 годы;

2. Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности на водных объектах в Уваровском районе на 2015-2020 годы;

3. Информационное общество в Уваровском районе Тамбовской области на 2014-2020 годы;

4. Обеспечение безопасности населения Уваровского района и противодействие преступности на 2015-2020 годы;

5. Обеспечение населения комфортным и доступным жильем в Уваровском районе Тамбовской области на 2014-2020 годы;

6. Оказание содействия добровольному переселению в Уваровский район соотечественников, проживающих за рубежом» на 2014-2020 годы;

7. Повышение эффективности бюджетных расходов Уваровского района на 2015-2020 годы;

8. Развитие культуры Уваровского района Тамбовской области на 2014-2020 годы;

9. Развитие физической культуры, спорта и туризма Уваровского района Тамбовской области на 2014-2020 годы;

10. Развитие образования Уваровского района Тамбовской области на 2014-2020 годы;

11. Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2014-2020 годы;

12.Развитие транспортной системы и дорожного хозяйства в Уваровском районе Тамбовской области на 2014 - 2020 годы;

13. Экология и природные ресурсы Уваровского района на 2016-2020 годы;

14. Экономическое развитие Уваровского района Тамбовской области на 2014-2020 годы;

15. Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Уваровском районе Тамбовской области на 2014-2020 годы;

16. Эффективное управление собственностью Уваровского района Тамбовской области на 2014-2020 годы;

17. Эффективное управление финансами и оптимизация муниципального долга в Уваровском районе Тамбовской области на 2014-2020годы.

Рассмотрим реализацию некоторых из них на основании Постановления об утверждении программы, внесенных в него изменениях и Отчете об исполнении программы за 2016 год.

1. Муниципальная программа Доступная среда для инвалидов и других маломобильных групп населения в Уваровском районе на 2016-2020 годы, принята в целях повышения качества жизни инвалидов и маломобильных категорий граждан и обеспечение их интеграции в общество. Данные по программе представлены в Приложении 3.

Изначально объем финансирования составлял в 2016 году - 10,0 тыс. рублей; в 2017 году - 50,0 тыс. рублей; в 2018 году - 50,0 тыс. рублей; в 2019 году - 50,0 тыс. рублей; в 2020 году - 50,0 тыс. рублей. Итого 210 тысяч рублей.Запланированно проведение 17 мероприятий, 2 из них имеют финансирование- это проведение праздника для детей - инвалидов в 2016 году и оборудование пандусами организаций ифраструктуры в 2017 - 2020 годах.

Заданы следующие индикаторы с достижением по годам начиная с базового 2015 года до 2020 года:

- Количеств о репортажей, сюжетов, статей по данной тематике единиц (абсолютная величина) - 2, 3, 5, 7, 9, 12.

- Доля детей, охваченных социокультурными и спортивными мероприятиями от общего количества детей с ограниченным возможностями % - 0, 70, 75, 80, 85, 95.

- Количество единиц (абсолютная величина) объектов социальной инфраструктуры для инвалидов и маломобильных категорий граждан оборудованных объектов социальной инфраструктуры - 1, 2, 1, 1, 1. Заметно что в 2016 году произойдет увеличение объектов оборудованными пандусами, при этом мероприятия по их монтажу в программе отсутствуют, а в период 2017 - 2020 годы этот показатель снизится и останется на уровне 2015 года.

30 декабря 2015 года внесены изменения в программу в части объемов ассигнований - в 2016 году - 5,0 тыс. рублей; в 2017 году - 270,0 тыс. рублей; в 2018 году - 270,0 тыс. рублей; в 2019 году - 270,0 тыс. рублей; в 2020 году - 50,0 тыс. рублей - 450 тысяч рублей единовременная помощь семьям с детьми инвалидами, и увеличение на 200 тысяч рублей затрат на оборудование пандусами,финансирование данного мероприятия на 2017 год отменено, при этом не произошло изменений в части уменьшения планового показателя на 2017 год и увеличения величины достигнутых показателей в целом.

На 2016 год запланировано приобретение Новогодних подарков для детей инвалидов на сумму 5 тысяч рублей - ответственный исполнитель отдел образования Уваровского района. По итогам 2016 года о реализации программных мероприятий отчитался Начальник отдела экономики, социальной политики и сельского хозяйства.

Все эти несоответствия говорят о формальном подходе к составлению и реализации данной программы, несоответствии программных индикаторов и мероприятий программы.

2.Муниципальная программа «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности на водных объектах в Уваровском районе» на 2015-2020 годы.

Программные мероприятия и индикаторы Программы представлены в Приложении 2. Как можно видеть мероприятия не конкретизированы а индикаторы обобщены, одинаковые мероприятия исполняемые в разные годы имеют разную стоимость ( как в сторону увеличения так и уменьшения), без обоснования причины. Отчета за 2016 год нет, а в отчете по реализации программы за 2015 год указаны только суммы на реализацию мероприятий и их соответствие плановым показателям. Также можно заметить частое внесение изменений в программу, что связанно не только с добавлением программных мероприятий, но и изменением объема финансирования по факту исполнения программных мероприятий и корректировки количественных показателей индикаторов, что в свою очередь связано с низким уровнем планирования комплекса мероприятий. Изменения в носимые в программу - следствие «подгонки» итоговых значений по реализации программы к «запланированным» показателям ( последние корректировочные изменения в программу вносятся в последний день отчетного года).

3. Муниципальная программа «Информационное общество в Уваровском районе Тамбовской области на 2014-2020 годы». Данные по программе представлены в Приложении 5.

Перечень мероприятий муниципальной программы«Информационное общество в Уваровском районе Тамбовской области на 2014-2020 годы» представлен в Таблице1:

Таблица 1

Перечень мероприятий муниципальной программы «Информационное общество в Уваровском районе Тамбовской области на 2014-2020 годы»

Наименование основного мероприятия программы	ООтветственный исполнитель, соискатели	Ожидаемые непосредственные результаты	Объёмы финансирования, тыс. рублей, в том числе:
		наименование	единица измерения	Значение (по годам реализации мероприятия)	По годам всего	Федеральный бюджет	Областной бюджет	Местный бюджет	Внебюджетные средства
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Приобретение лицензионного программного обеспечения и средств антивирусной защиты	Администрация района	Доля рабочих мест,	%	2014	100	100,0	-	-	100,0	-
				2015	100	90,0	-	-	90,0	-
				2016	100	40,0	-	-	40,0	-
				2017	100	40,0	-	-	40,0	-
				2018	100	40,0	-	-	40,0	-
				2019	100	40,0	-	-	40,0	-
				2020	100	40,0	-	-	40,0	-
Итого	Х	Х	Х	Х		390,0	-	-	390,0	-

Как видно из отчета по реализации программы и последнего изменения внесенного в программу, как и в предыдущем случае, данные по запланированным показателям программы подстраиваются под фактические цифры характеризующие исполнение программы в отчетном году. Объем ассигнований по годам плавающий и не соответствует объему проводимых мероприятий. Вносятся новые показатели, мероприятия, и индикаторы. Все это говорит об подстраивании программы под текущие нужды. Программа не является долгосрочным инструментом планирования.

4.Муниципальная программа «Обеспечение безопасности населения Уваровского района и противодействие преступности на 2015-2020 годы». Данные по программе представлены в приложении 6. Данная программа включает в себя комплекс мер по

- повышению уровня безопасности в школах и детских садах,

- проведению мероприятий по борьбе с терроризмом и экстремизмом,

- снижению уровня преступности,

- борьбе с наркоторговлей,

- профилактики правонарушений среди несовершеннолетних и молодежи,

- повышению уровня патриотизма среди лиц призывного возраста и состояния их здоровья,

- повышению уровня занятости среди молодежи,

- повышению безопасности дорожного движения.

При этом ответственным исполнителем является Отдел ГО, ЧС, общественной безопасности администрации района, что не соответствует его функциям и полномочиям. Так-же можно констатировать наличие прогнозирование реализации программы от уже достигнутого.

5. Муниципальная программа «Обеспечение населения комфортным и доступным жильем в Уваровском районе Тамбовской области на 2014-2020 годы».. Разработана в соответствии с государственной программой «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации». При этом индикаторы муниципальной программы не соответствуют индикаторам федеральной целевой программы.

Дальнейшее рассмотрение муниципальных программ не имеет смысла. Основные проблемы и недостатки находят место во всех реализуемых муниципальных программах, и это:

1.данные по запланированным показателям программы подстраиваются под фактические цифры характеризующие исполнение программы в отчетном году;

2. объем ассигнований по годам плавающий и не соответствует объему проводимых мероприятий;

3. несоответствие программных мероприятий функциям ответственного исполнителя.

4. увеличение финансирования программы не влияет на объем и качество программных мероприятий, и достигнутого эффекта от реализации муниципальной программы;

5. заявленный эффект от реализации программы не всегда можно оценить с качественными или количественными индикаторами.

6. формальный подход к составлению муниципальной программы.

Учитывая наличие этих несоответствий принципам програмно - целевого планирования расходов бюджета, муниципальные программы не могут выступать инструментом повышения эффективности расходов.

2.3 Предложения по повышению эффективности составления и исполнения расходной части бюджета Уваровского района Тамбовской области

Рассмотрев порядок составления и исполнения расходной части бюджета Уваровского района, для повышения эффективности предлагается следующий комплекс мер:

1. Внести изменение в «Порядок разработки, утверждения и реализации муниципальных программ Уваровского района Тамбовской области», в части разделения функций разработчика и исполнителя муниципальных программ. Для обеспечения возможности внесения данного изменения необходимо внести изменение в Федеральный законом от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

2. Внести в «Порядок разработки, утверждения и реализации муниципальных программ Уваровского района Тамбовской области» положение о обоснованности повышения уровня ассигнований на реализацию программных мероприятий и взаимоувязки увеличение финансирования с увеличением количественных или качественных индикаторов выполнения программных мероприятий. Стоит отметить что статья 179 Бюджетного кодекса РФ в пункте 2 определяет, что «государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу». Данное положение противоречит статьям 68 и 89 где указано, «что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, включенными в реестр расходных обязательств, используемый при составлении проекта бюджета свод законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств». То есть муниципальная программа как нормативно-правовой акт является первичным и на его основе составляется проект бюджета, документа на основании которого принимается закон о бюджете, а не наоборот.

3. Исключить возможность пересмотра программных мероприятий, индикаторов характеризующих выполнение программы, необходимый объем финансирования по инициативе ответственного исполнителя муниципальной программы, для исключения случаев, когда данные по запланированным показателям программы подстраиваются под фактические цифры характеризующие исполнение программы в отчетном году

4. В «Положении о порядке проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ Уваровского района Тамбовской области» исключить применение коэффициентов К2 и К4 для оценки эффективности исполнения муниципальной программы. А оценку эффективности работы ответственного исполнителя (соисполнителя) программы проводить на основании отдельно разработанного Положения, с увязкой качества администрирования с уровнем заработной платы, для повышения заинтересованности данных лиц в высоком уровне администрирования и достижения уровня индикаторов, заявленных в программе.

5. В «Положение о порядке проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ Уваровского района Тамбовской области» внести показатель оценивающий достижение плановых показателей реализации муниципальной программы при экономии выделенных денежных средств на ее реализацию.

6. Разработать комплекс мер для осуществления участия общественности в разработке и внесении изменений в муниципальные программы.

7. Для муниципальной программы актуальным показателем является объем привлеченных внебюджетных средств, этого можно достигнуть привлечением к исполнению программы некоммерческих организаций, представителей бизнеса и общественности.

8. Исключить случаи несоответствия программных мероприятий функциям ответственного исполнителя. Финансирование данных мероприятий целесообразно производить в форме субсидий для бюджетных организаций другого уровня и не бюджетных организаций - НКО и коммерческих организаций.

9. Разработать меры по доступности бюджетных ассигнований на выполнение государственного заказа для НКО и представителей бизнеса, и меры по контролю уровня качества оказанных услуг.

10. Рассмотреть возможность передачи функций по обслуживанию муниципальных учреждений на аутсорсинг.



Заключение

Целью выпускной квалификационной работы является рассмотрение методов повышения эффективности формирования и исполнения расходной части бюджета на примере Уваровского района Тамбовской области в рамках применения програмно - целевого метода планирования. Для достижения остижение поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

- рассмотреть опыт иностранных стран по применению Бюджетирования, ориентированного на результат.

- проанализировать российскую практику внедрения принципов Бюджетирования, ориентированного на результат, при исполнении расходной части бюджетов.

- рассмотреть порядок составления и исполнения расходной части бюджета в муниципальном образовании - Уваровский район Тамбовской области.

- разработать предложения по повышению эффективности составления и реализации расходной части бюджета.

История бюджетирования, ориентированного на результаты, началась в 1947 году в США,когда комиссия Гувера, предложила новый формат представления федерального бюджета, переносившего акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов.В рамках реформирования бюджетного процесса в США в 1965 г. было внедрено программное планирование и исполнение бюджета. А в 1977 году было планирования бюджета от нуля - министерство или ведомство должно было предоставлять несколько вариантов одного и того же результата, причем затраты ни по одному из них не могли быть выше текущего значения.Программный бюджет США планируется на десятилетний период. Каждое агентство составляет бюджет, ориентированный на результат, в котором стратегические, долгосрочные и краткосрочные цели увязаны с ожидаемыми расходами на их достижение.С 2004 года Бюджетное управление при Президенте проводит систематические процедуры оценки реализации программ по пятибалльной шкале: эффективная, умеренно эффективная, адекватная, неэффективная и невозможность оценки результатов.

Одним из ключевых направлений модернизации бюджетного процесса в Южной Кореи стал переход на программное бюджетирование. В декабре 2006 г. был введен в действие Национальный закон об управлении государственными финансами, содержащий требования к анализу и оценке программ и определяющий основные подходы к построению программного бюджета, который описывает также стратегические направления политики и распределение ресурсов в каждом секторе.

Интересным является рассмотрение опыта бюджетного программирования во Франции.Основой для внедрения программного метода во Франции стал конституционный закон о финансах, принятый в 2001 году, который стал мощным рычагом продвижения бюджетных реформ. В соответствии с данным законом с 2006 г. все расходы во Франции планируются и исполняются на основе бюджетных программ, которые отражают основные направления государственной политики.

Учитывая успешный опыт применения принципов бюджетирования, ориентированного на результат в зарубежных странах, в России с 2004 года происходит постепенный процесс внедрения програмно - целевого метода составления и исполнения расходной части бюджета. Постоянно ведется работа по совершенствованию нормативно - правовой базы регулирующий процесс применнения государственных и муниципальных программ, как инструмента эффективного расходования бюджетных средств.

...