Повышение эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России (на примере Федерального казначейства)

Рис. 1 Система управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти

Целью этой системы является не только определение эффективности деятельности органа исполнительной власти, но и целенаправленная работа по её повышению.

3. Выводы о содержании и элементах системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства.

Федеральное казначейство как орган исполнительной власти является особой институциональной единицей экономической системы страны. С одной стороны, оно обеспечивает выполнение бюджетных полномочий при кассовом обслуживании бюджетов, а с другой - выполняет функции главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Применение методологических подходов к системе управления экономической эффективностью деятельности органа исполнительной власти с использованием знаний о затратах, субъекте, процессах, объекте и результатах казначейской системы дало возможность построить соответствующую информационную модель (рис. 2).

Рис. 2 Информационная модель системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства

В диссертации обосновано, что затраты на содержание Федерального казначейства включают в себя бюджетные средства: на поддержание, развитие и создание нормативной правовой и инструктивной базы Федерального казначейства; инновационные ресурсы (создание систем инженерного обеспечения, построение ведомственной транспортной сети, разработку автоматизированной системы управления); содержание уже действующих инженерных и иных обеспечивающих систем (системы служебных помещений, коммунальные системы, системы связи, противопожарные, охранные, транспортные системы и т.п.); на оплату труда государственных гражданских служащих, на оплату труда служащих и младшего обслуживающего персонала.

Субъект системы управления Федерального казначейства включает: совокупность его органов (ФК), центральный аппарат Федерального казначейства (ЦАФК), управления Федерального казначейства по субъектам РФ (УФК), отделения управлений Федерального казначейства (ОФК)); руководителей (их заместителей) органов ФК; коллегии органов ФК; начальников (их заместителей) управлений и отделов органов ФК.

К объекту системы управления Федерального казначейства относятся: управленческие процессы (планирование, организация, мотивация, управленческий учет и контроль); функциональные процессы (формирование доходов бюджетов; осуществление расходов за счет средств бюджетов; учет, составление и представление отчетности об исполнении бюджетов; финансовый контроль за средствами бюджетов; судебная защита средств федерального бюджета); внешние риски (объективного и субъективного характера); внутренние риски (объективного и субъективного характера); исполнители (органы ФК; управления и отделы органов ФК; работники органов ФК).

Общественно значимыми результатами деятельности в рассматриваемой системе являются: объемы кассовых поступлений бюджетов бюджетной системы, распределенные, перечисленные и учтенные Федеральным казначейством; объемы кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы, произведенные и учтенные Федеральным казначейством; сумма средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы в ходе предварительного и текущего финансового контроля от необоснованного и нецелевого использования; сумма средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы в результате юридической работы.

Внутри субъекта системы управления, как следует из диссертации, можно выделить следующие виды взаимосвязей: централизованные, иерархичные, трехуровневые, равноправные и консультативные.

Следующим блоком структуры системы управления являются процессы. Взаимосвязь процесса «планирование» с другими управленческими процессами проявляется в том, что в результате планирования создаются документы, устанавливающие цели, сроки и исполнителей процессов организации, мотивации, учета и контроля. Вместе с этим процесс планирования должен быть организован, мотивирован, учтен, проконтролирован и спланирован. Аналогичным образом проявляются взаимосвязи и между другими управленческими процессами. Следовательно, внутренние взаимосвязи между управленческими процессами можно охарактеризовать как взаимозависимые и взаимообусловленные.

Третьим (последним) блоком системы управления является объект системы управления. Взаимосвязи управленческих процессов с функциональными процессами заключаются в том, что первые способствуют реализации вторых. Без планирования, организации, мотивации, учета и контроля невозможно реализовать полномочия и функции Федерального казначейства. Поэтому эти взаимосвязи могут быть охарактеризованы как взаимозависимые и взаимообусловленные.

Управленческие процессы связаны с внешними и внутренними рисками. Эти связи состоят в том, что одной из целей осуществления управленческих процессов является недопущение возникновения неблагоприятных для казначейской системы и бюджетов факторов. Данные связи можно также охарактеризовать как взаимозависимые и взаимообусловленные.

Между функциональными процессами и рисками существуют взаимосвязи, заключающиеся в том, что реализация функций возможна только при недопущении возникновения неблагоприятных факторов. Эти взаимосвязи можно охарактеризовать как взаимозависимые.

Взаимосвязи между исполнителями, процессами и рисками проявляются в том, что без исполнителей невозможно осуществление процессов и управление рисками. С другой стороны, отсутствие процессов и рисков, необходимости в осуществлении процессов и управлении рисками делает ненужным существование исполнителей. Поэтому взаимосвязи внутри объекта системы управления - между исполнителями можно охарактеризовать как взаимозависимые и взаимообусловленные.

Кроме взаимосвязей внутри элементов системы управления, существуют взаимосвязи между субъектом, объектом и процессами системы управления, особенностью которых является их существование только между всеми тремя элементами управления одновременно. Это объясняется предназначением системы управления, которая имеет одну общую для всех его элементов цель: приведение объектов управления к заданному состоянию (результату) с учетом эффективного и результативного использования финансовых ресурсов. Поэтому взаимосвязи между субъектом, объектом и процессами системы управления являются взаимозависимыми и взаимообусловленными.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что структура системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства представляет собой взаимосвязи субъекта, объекта и процессов системы управления на вертикальном и горизонтальном уровнях. Взаимосвязи по вертикали являются централизованными, иерархичными, трёхуровневыми, консультативными, взаимозависимыми и взаимообусловленными. На горизонтальном уровне они характеризуются как равноправные, консультативные, взаимозависимые и взаимообусловленные.

Оп - оценка площади служебного помещения на одного работника в соответствии со штатным расписанием без учета младшего обслуживающего персонала в % (более 10 м² оценивается в 20%, от 6 до 10 м² - 10%, до 6 м² - 0%);

Офс - оценка формы собственности здания, занимаемого ОФК в % (положительный показатель («да») - 20%, отрицательный («нет») - 0).

Значения укрупненных показателей по каждому муниципальному образованию (Ом) определяются по формуле Ом = Оу + Оно+ Оос, где Оу - оценка удаленности муниципального образования от административного центра (%) (удаленность, составляющая более 200 км, оценивается в 10%, от 151 до 200 км - 20%, от 101 до 150 км - 30%, до 100 км - 40%); Оно - оценка наличия налогового органа на территории муниципального образования (%) (положительный показатель («да») оценивается в 10%, отрицательный («нет») - 0); Оос - оценка наличия оптоволоконной связи на территории муниципального образования (%) (положительный показатель («да») оценивается в 50%, отрицательный («нет») - 10%).

Укрупненные показатели могут дополняться другими детализированными показателями, «стоимость» которых может меняться в зависимости от особенностей ОФК и территорий.

На третьем этапе вырабатываются предложения по созданию оптимальной сети ОФК и переходу к ней. ОФК, имеющие наибольший количественный удельный вес по результатам оценки управленческого обследования, принимаются за основу для дальнейшего присоединения к ним других отделений. На основании анализа возможных вариантов объединения ОФК и их географического положения готовится проект схемы их размещения.

На четвертом этапе осуществляется практический переход к оптимальной сети ОФК.

Внедрение Порядка оптимизация действующей сети ОФК должно привести к сокращению количества ОФК и числа работников.

Экономический эффект (Sэ2) определяется по формуле Sэ2 = Sз2 + Sф2, где Sз2 - сумма сэкономленных бюджетных средств на оплату труда работников органов ФК, которая рассчитывается по: Sз2 = Чв2 х Sот, где Чв2 - численность высвобожденных работников ОФК; Sот - фонд оплаты труда в расчете на одного работника ОФК; Sф2 - сумма сэкономленных бюджетных средств на обеспечение функционирования ОФК.

4.3. Методика определения эффективности деятельности органа ФК. В настоящее время Федеральное казначейство, как уже отмечалось, осуществляет 39 бюджетных полномочий, полномочий и функций¹¹ См.: Бюджетный кодекс РФ. Ст. 166.1. Приказ Министерства финансов РФ от 04.03.2005 г. № 33н «Об утверждении положений об управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации». Приказ Федерального казначейства от 29.03.2005 г. № 55 «Об утверждении Типового положения об Отделении Управления Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации». Приказ Минфина России № 114н и Федерального казначейства № 9н от 25 августа 2006 года «О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации». Система Консультант Плюс., итогами выполнения которых являются результатами его деятельности.

- индекс эффективности деятельности органа ФК по обслуживанию средств бюджетов (Эо), определяемый по формуле Эо = Ро: З;

- индекс эффективности деятельности органа ФК по защите средств бюджетов (Эз): Эз = Рз: З;

- индекс эффективности деятельности работников органа ФК по обслуживанию средств бюджетов (Эро): Эро = Ро: Зр;

- индекс эффективности деятельности работников органа ФК по защите средств бюджетов (Эрз): Эрз = Рз: Зр, где Ро - общественно значимые результаты деятельности органа ФК по обслуживанию средств бюджетов за такой-то период, определяемые по формуле Ро = Рп + Рв; Рз - общественно значимые результаты деятельности органа ФК по защите средств бюджетов за соответствующий период, определяемые по формуле Рз = Рк +Рю; где З - затраты на содержание органа ФК за соответствующий период; Зр - затраты на содержание работников органа ФК (сумма кассовых выплат, направленных на оплату труда, и начислений на фонд оплаты труда работников органа ФК).

Оценка эффективности деятельности органа ФК осуществляется с помощью соответствующих базовых индексов эффективности деятельности органов ФК (Эб) (далее - базовый индекс эффективности). Именно на них строятся критерии оценки эффективности деятельности органов ФК (далее - критерий оценки).

В диссертации обосновано, что возможны три основных варианта определения значения базовых индексов эффективности.

Первый вариант - значение базового индекса эффективности определяется как среднее значение индексов эффективности деятельности органа ФК соответствующего горизонтального уровня, например, на уровне УФК (Эб1): Эб1 = Э1 + Э2 + Э3 +…..Э83 / 83, где Эб1 - значение базового индекса эффективности, определяемое по первому варианту; Э1; Э2; Э3;...Э83 - значение индексов эффективности каждого из 83 УФК; 83 - количество всех УФК.

Второй вариант - централизованное установление значения базового индекса эффективности на основании плановых заданий (Эб2):

Эб2 = Рпл / Зпл

где Рпл - значение планируемых результатов деятельности органа ФК; Зпл - значение планируемых затрат на содержание органа ФК.

Третий вариант - значением базового индекса эффективности является значение индекса эффективности 2004 года (Эб3): Эб3 = Р 2004 / З 2004, где Р 2004 - значение результатов деятельности органа ФК за 2004 год; З 2004 - значение затрат на содержание органа ФК за 2004 год Данный подход объясняется тем, что 2004 год - это последний год работы казначейства непосредственно в составе Минфина России. С 2005 года и по настоящее время Федеральное казначейство является самостоятельной федеральной службой, работающей с новыми задачами и по новым технологиям..

Учитывая, что значения индексов эффективности должны являться информационной базой для принятия управленческих решений и оценки уже принятых управленческих решений, можно использовать базовые индексы эффективности - как по отдельности, так и вместе.

Оценка эффективности деятельности органов ФК с использованием Эб1 позволит установить положение соответствующего органа ФК среди других органов ФК в плане эффективности его деятельности. Использование Эб2 покажет, как органом ФК выполняются плановые задания вышестоящих структур. Применение Эб3 даст возможность увидеть динамику изменения эффективности деятельности соответствующего органа ФК.

Одновременное использование Эб1, Эб2 и Эб3 позволит получить объемную картину состояния эффективности деятельности соответствующего органа ФК и оценить эффективность деятельности каждого органа ФК в сравнении её со средним показателем эффективности и показателями эффективности других органов данной структуры, а также покажет, как выполняются плановые задания вышестоящих органов.

Важным обстоятельством является также и то, что управленческие решения на основании анализа индексов эффективности и коэффициентов должны приниматься вышестоящим органом ФК в отношении нижестоящих подразделений (ЦАФК - в отношении УФК; УФК - в отношении ОФК). Самому УФК (ОФК) значения индексов эффективности и коэффициента фактической нагрузки могут показать лишь динамику изменений во времени. При этом УФК (ОФК) не уполномочено самостоятельно менять количество и объемы полномочий и функций, а также фонд оплаты труда (основную составляющую затрат) и т.п.

4.4. Методика определения и оценки результативности деятельности органа ФК. Для оценки результативности деятельности органа ФК направления его функционирования формализуются в детализированных показателях, которые подразделяются на действующие показатели (сведения о выполнении постоянных функций органа ФК) и принимаемые показатели (сведения о выполнении задач, ежегодно доводимых ФК).

Действующие детализированные показатели являются целями функционирования органа ФК. Принимаемые детализированные показатели ежегодно формулируются на основании главных дел ФК, а также могут быть индивидуальными для отдельных органов ФК.

УФК доводит до ОФК детализированные показатели после получения на соответствующий финансовый год главных дел ФК из ЦАФК.

Детализированные показатели могут доводиться до органов ФК в течение бюджетного года более чем один раз в следующих случаях: смена руководителя соответствующего органа ФК; наделение ФК и его территориальных органов в течение бюджетного года новыми (дополнительными) государственными функциями или полномочиями.

Детализированные показатели включают конкретные цели и задачи деятельности органа ФК на предстоящий оценочный период и для удобства и наглядности оформляются в таблицу.

Оценка результативности деятельности органа ФК осуществляется, как правило, один раз в год, после сдачи годового отчета УФК (ОФК).

Механизм оценки включает три этапа. На первом этапе оценка исполнения каждой в отдельности задачи определяется по формуле

Оi = 10 - Сi,

где Оi - оценка исполнения соответствующей задачи; 10 - максимальное значение оценки выполнения задачи; Сi - санкции за нарушение или невыполнение задачи.

Санкции за нарушение или невыполнение задачи (Сi) определяется с использованием относительных величин либо по формуле Сi = С * Нi, где С - значение санкции за однократное нарушение или невыполнение задачи; Нi - количество нарушений соответствующей задачи.

На втором этапе индекс результативности (Р) определяется как

Р = Оi +Оi +Оi +…… / i;

где Оi - оценка исполнения соответствующей задачи; i - количество задач.

На третьем этапе вывод о результативности деятельности делается путем сравнения значения индекса результативности с критериальным показателем результативности деятельности органа ФК, которым признается значение оценки, равное 10 баллам. Вывод о результативности деятельности УФК (ОФК) в целом осуществляет руководитель вышестоящего органа ФК в следующем порядке:

- деятельность органа ФК признается результативной, если значение «Р» составляет от 8 до 10 баллов включительно;

- деятельность органа ФК признается недостаточно результативной, если значение «Р» составляет от 5 баллов включительно до 8 баллов;

- деятельность органа ФК признается нерезультативной, если значение «Р» составляет до 5 баллов.

Оценка эффективности и результативности деятельности УФК (ОФК) должны повлечь за собой следующие последствия: при признании деятельности органа ФК эффективной и результативной руководитель и коллектив этого органа поощряются в порядке, установленным законодательством РФ; в других случаях могут быть поставлены вопросы от обязательного повышения квалификации до освобождения государственных гражданских служащих от занимаемых ими должностей.

Экономический эффект от внедрения этого экономического инструмента определяется как Sэ3 = Sз3 + Sф3, где Sз3 - сумма сэкономленных бюджетных средств на оплату труда работников органов ФК, которая определяется по формуле Sз3 = Чв3 х Sот, где Чв3 - численность высвобожденных работников органов ФК; Sот - фонд оплаты труда в расчете на одного работника органа ФК; Sф3 - сумма сэкономленных бюджетных средств на обеспечение функционирования органа ФК.

4.5. Методика определения и оценки результативности деятельности структурных подразделений органов ФК. Для удобства и наглядности оценка результатов выполнения целей и задач структурным подразделением органа ФК может оформляться в соответствующую таблицу (аналогичную таблице для органа ФК).

Ро = Оi + Оi + Оi + …… / i;

где Оi - оценка исполнения соответствующей задачи; i - количество задач.

На третьем этапе вывод о результативности деятельности отдела делается путем сравнения значения средней оценки выполнения всех задач с критерием результативности деятельности, которым признается значение оценки, равное 10 баллам.

На основании средней оценки делается один из двух выводов: работа отдела признается результативной, если индекс результативности составляет от 8 до 10 баллов; она признается нерезультативной, если индекс результативности ниже 8 баллов.

Вывод о результативности деятельности структурного подразделения может повлечь за собой следующие последствия: при признании деятельности отдела результативной коллектив отдела премируется; при признании деятельности отдела нерезультативной руководителем УФК (ОФК) может быть поставлен вопрос о назначении внеплановой аудиторской проверки деятельности отдела либо служебной проверки ГГС.

Экономический эффект от внедрения этого инструмента (Sэ4) определяется по формуле Sэ4 = Sф4, где Sф3 - сумма сэкономленных бюджетных средств на обеспечение функционирования органа ФК.

Внедрение системы управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти следует осуществлять отдельно в каждом ведомстве и поэтапно.

На первом этапе необходимо выполнение работы по определению общественно значимых результатов деятельности данного органа исполнительной власти. Поэтому важно установление всех государственных полномочий (услуг, функций), осуществляемых данной структурой власти. Последовательно применяя критерии объективности, измеримости и информативности, из всего спектра итогов её деятельности предстоит выделить такие итоги, которые являются общественно значимыми.

На втором этапе следует произвести определение базовых индексов эффективности и индексов эффективности органов, входящих в систему. Это создаст соответствующую информационную базу для дальнейшего внедрения системы управления экономической эффективностью. Анализ данных показателей позволит увидеть перекосы между выделяемыми ресурсами и фактической нагрузкой на эти органы.

На третьем этапе необходимо принятие управленческих решений по вопросам перераспределения ресурсов и нагрузки. Данные управленческие решения должны сопровождаться мероприятиями по определению необходимого и достаточного количества работников органов и самих этих органов. Оптимизация их числа создаст экономический эффект. После реализации мероприятий данного этапа в органе исполнительной власти должна сложиться ситуация, при которой разница между индексами эффективности деятельности различных органов данного ведомства будет приближена к минимальному значению (идеальным считается 0-5%).

На следующем этапе предстоит внедрение для постоянного применения инструментов определения и оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, результативности деятельности их структурных подразделений и сотрудников. Данный этап является перманентным. Постоянный анализ состояния эффективности деятельности всех подразделений позволит принимать соответствующие решения по перераспределению ресурсов, объемов работы и выявит имеющиеся резервы.

Регулярная оценка результативности деятельности сотрудников обеспечит руководство соответствующей информацией о работе конкретного гражданина (создаст историю его работы) и позволит осуществлять моральное и материальное стимулирование на объективной платформе. Это должно побуждать каждого специалиста, а заодно и орган исполнительной власти в целом, к более результативной деятельности и являться одним из наиболее важных факторов его работы.

Комплексное применение в органе исполнительной власти экономических инструментов даст возможность управлять эффективностью его деятельности и мобильно реагировать на динамично изменяющиеся внешние финансово-экономические условия. Это будет способствовать повышению эффективности функционирования всей системы органов исполнительной власти страны.