Консолидация финансовых ресурсов по обеспечению национальных интересов России

В диссертации отмечается, что важное значение для определения эффективности процессов консолидации финансовых ресурсов имеет анализ финансовой системы по сегментам экономики, участвующим в формировании консолидированных финансовых ресурсов. Такой анализ позволяет, во-первых, поставить вопрос о консолидированных финансовых ресурсах с точки зрения их формирования в основных звеньях экономики и, таким образом, выйти на более объективную основу исследования во взаимосвязи с анализом финансовых ресурсов этих экономических субъектов; во-вторых, исследовать финансовую систему как среду и механизм формирования и использования консолидированных финансовых ресурсов; в-третьих, определить роль финансовой системы как посредника и регулятора взаимодействия секторов национальной экономики и использования целевой функции финансовой системы для формирования консолидированных финансовых ресурсов.

Формирование эффективной консолидированной системы финансовых ресурсов должно учитывать важнейшие взаимосвязи, существующие между всеми элементами финансовой системы: государственными финансовыми ресурсами, ресурсами субъектов федерации, ресурсами предпринимательских структур, банков и финансовых институтов. Вместе с тем, важную роль в осуществлении взаимосвязи в системе играют такие механизмы как бюджетно-налоговый, кредитно-финансовый, валютно-денежный, фондовый. Именно структурный анализ элементов финансовой системы и их взаимосвязей позволяет исследовать проблему эффективности использования консолидированных финансовых ресурсов в двух основных аспектах: во-первых, при формировании финансовых ресурсов у субъектов экономики; во-вторых, при их использовании в процессе финансирования социально значимых проектов.

Во втором разделе диссертации «Структура и тенденции развития государственного сегмента финансовых ресурсов» рассмотрены содержание и направления развития государственного сегмента финансовых ресурсов, где важная роль отведена исследованию механизма реализации государственной экономической политики, направленной на консолидацию финансовых ресурсов.

В работе отмечается, что новое качество развития предполагает переход к новой органичной модели функционирования экономики на основе соответствующей концепции. В ее рамках необходимо сформулировать цели экономического развития; определить политико-экономическую конфигурацию социальных сил, которые могут выступить субъектом новой модели развития национальной экономики, что, в свою очередь, требует определения принципов, приоритетов и основных инструментов экономической политики, способной консолидировать финансовые ресурсы для обеспечения динамичного и эффективного экономического развития.

Необходимым условием реализации данной задачи является кардинальное изменение функционирования институциональной среды. Сегодня активно обсуждается две модели финансовой консолидации. Первая, «авторитарная» - исходит из того, что эффективным субъектом консолидации в России может быть только государство. Для реализации соответствующей парадигмы модернизации государство должно сконцентрировать в своих руках собственность и основные рычаги управления финансовыми потоками в стратегически важных отраслях. Использование рычагов государственного управления позволит, по мнению сторонников данного подхода, сконцентрировать финансовые ресурсы на решении приоритетных национальных задач и проектов, включая упрочение международного положения России, повышение жизненного уровня населения.

Второй, «рыночный» подход - базируется на убеждении, что основным субъектом консолидации должен быть реальный сектор, использование потенциала которого, а также механизмов рыночной конкуренции - прочная основа для динамичного экономического развития, модернизации хозяйственного механизма страны и становления государственного аппарата, адекватного парадигме рыночной экономики.

Для современной России, где усиление инновационной составляющей экономического развития является центральной проблемой, обращение к «авторитарной» модели связано с целым рядом негативных последствий. Концентрация основных ресурсов на крупных индустриальных проектах неизбежно влечет за собой усиление «сырьевой» ориентации экономики. При этом без активности бизнеса, окажется довольно трудно использовать потенциал спроса «сырьевиков» для модернизации высокотехнологичных секторов. Усилится тенденция к оснащению сырьевых секторов импортной техникой и технологией.

Такой сценарий влечет за собой снижение спроса на продукцию высокотехнологичных секторов, что, в свою очередь, еще более сократит спрос на научные и научно-технические кадры, ускорит деградацию отечественной науки и высшей школы. Все это находится в кардинальном противоречии с высокозначимой для российского общества традицией развития отечественной науки и образования. Сознательный отказ от этих конкурентных преимуществ, рачительное использование которых является одним из главных ресурсов развития нашей страны, является огромным стратегическим просчетом, граничащим с отказом от целей подлинной модернизации Формирование национальной финансовой стратегии России: путь к подъему и благосостоянию. Монография под ред. Сенчагова В.К. - М.: Дело, 2004..

Главной проблемой «рыночной» модели является сложность создания государственных механизмов, обеспечивающих мобилизацию национальных ресурсов на решение приоритетных задач модернизации. Эта проблема не является серьезным препятствием для тех стран, которым в силу геополитических обстоятельств, историко-культурных и национально-государственных традиций нет необходимости отстаивать свою субъектность в международных отношениях.

Однако, по-нашему мнению, обе рассмотренные модели не учитывают огромные возможности предпринимательского капитала, который в настоящее время способен к его мобилизации под реализацию национально-значимых проектов. Поэтому представляется необходимым рассмотреть принципы формирования модели с активизацией участия частного капитала в решении социальных задач государства. В этой связи важнейшим условием консолидации финансовых ресурсов для государства, на наш взгляд, должны стать требования к социальной ответственности российского капитала, соблюдение которых является уже нормой в западной практике взаимоотношений государства и бизнеса. Нужно отметить, что численность стран, в которых в различных формах развивается финансовое партнерство государства и предпринимательских структур, постоянно растет. Существенным фактором, лежащим в основе формирования консолидированных финансовых ресурсов, является наличие принятых законодательных актов, поскольку в выстраивании таких отношений принципиальное значение имеет наличие четкой законодательно- нормативной базы, так как существует необходимость согласования различных интересов у государства и частного бизнеса. Это положение для успешной реализации финансового партнерства должно быть положено в основе формируемых взаимоотношений и в России.

Наиболее активно схема привлечения финансов частного сектора реализуется в странах-членах Европейского Союза. Программы и проекты партнерства государства и частного бизнеса, как правило, реализуются в странах ЕС в сфере общественного транспорта, вывоза и переработки мусора, в образовании и здравоохраненииСильвестров С. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России XXI век. - 2005. - № 18.. Концепция партнерства государства и частного сектора за рубежом имеет различные варианты, роль государства в которых может быть очень разнообразной. Вместе с тем в мировой практике развития финансового сотрудничества государства и бизнеса явно доминируют концессии в различных формах проявления. Причем эта форма управления государственной собственностью на основе консолидации финансовых ресурсов нашла применение в самых развитых странах мира (Великобритания, Германия, Франция, Италия, другие государства ЕС, США, Австралия, Канада, Япония), в Центральной и Латинской Америке. Этот опыт может быть полезен и для России, поскольку сегодня для достижения компромисса между государством и бизнес-сообществом сложились благоприятные предпосылки. Большая часть крупного бизнеса начинает пересматривать свое место в жизни страны, осознавать свою ответственность перед страной и обществом. Но со стороны государства необходимо сделать несколько важных шагов для того, чтобы создать необходимые условия для взаимовыгодного сотрудничества.

Прежде всего, требуется повысить качество институциональной среды и обеспечить рост на этой основе предпринимательской активности. Именно эти условия открывают большие возможности для ускорения экономического развития, перехода к новому качеству роста, но имеющиеся большие предпосылки ускорения экономического развития невозможно реализовать без целенаправленной экономической политики государства.

Однако современное государство пока не готово реализовывать предложенные меры, способные учитывать специфические условия хозяйственной жизни отдельных секторов экономики и регионов страны, основная направленность государственной политики - отдельные избирательные меры. В то же время, именно такие меры являются наиболее эффективными, если они позволяют использовать значительные резервы финансового потенциала государства. В связи с чем, по нашему мнению, в рамках такой политики должны быть разработаны и подготовлены меры, направленные на комплексную поддержку отечественных товаропроизводителей, защиты российского внутреннего ранка, допустимых нормами ВТО. Одновременно необходима разработка финансово-экономических механизмов, обеспечивающих реальную эффективность таких мер, среди которых важной составляющей должно стать развитие бюджетного федерализма, создание стимулов для экономической инициативы регионов страны, для поиска ими внутренних ресурсов для решения своих настоятельных проблем. Инициатива на уровне субъектов федерации должна стать важным фактором повышения жизненного уровня населения этих регионов, служить побудительным стимулом для мобилизации разнообразных ресурсов социально-экономического развития, создания новой общественно-экономической атмосферы в этих регионах, стране в целом. Повышение эффективности государственного управления должно позволить реализовать комплекс селективных мер поддержки отечественного бизнеса, стимулирования импортозамещения, включая рост производства товаров длительного пользования. Это создаст возможности для реализации крупномасштабных проектов, требующих объединения организационных и финансовых усилий государства и крупных российских корпораций, например, по строительству автомобильных дорог, эффективному использованию и возобновлению морских биоресурсов и т.д. Кроме того, продекларированный Правительством РФ переход от модели сырьевого развития к модели инновационного развития экономики является основным ориентиром в обеспечении устойчивого развития страны. Вместе с тем, особенностями реализации концепции технологического динамизма в условиях российской экономики, являются, во-первых, необходимость вовлечения частного капитала в развитие инновационной инфраструктуры, во-вторых, взаимосвязь государственных программ инновационного развития экономики с бизнес-проектами реального сектора; в-третьих, выделение роли технологического взаимодействия элементов инновационной инфраструктуры в качестве определяющей. Экономика России в части технологического развития и наукоемкости очень неоднородна. В связи с чем необходима разработка дифференцированной государственной политики, призванной решать принципиально различные задачи технологического развития, стоящие перед секторами отечественной экономики, которые относятся к разным технологическим уровням и сталкиваются с различными воспроизводственными проблемами.

Как свидетельствуют результаты проведенного анализа отечественного и зарубежного опыта, ключевыми элементами инновационной инфраструктуры являются, во-первых, технопарковые структуры, включающие научные парки, технологические и исследовательские парки; инновационные, инновационно-технологические и бизнес-инновационные центры; центры трансферта технологий, инкубаторы бизнеса и инкубаторы технологий; виртуальные инкубаторы; технополисы и др., во-вторых, информационно-технологические системы, состоящие из баз научной и технологической информации, технико-юридической и технико-экономической информации и др.

В этой связи инновационная сфера представляет собой одно из основных направлений для привлечения частного капитала на основе консолидации финансовых ресурсов с государством. В диссертации рассмотрены стратегические аспекты консолидации финансовых ресурсов в целях обеспечения эффективной социальной инфраструктуры на основе анализа Федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов.

Основными его отличительными особенностями являются: планирование и утверждение бюджета на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики. Данный подход, на наш взгляд, позволяет придать бюджетному процессу более предсказуемый и стабильный характер, а социальные проблемы решать в рамках единой стратегии.

В связи с чем переход к среднесрочному бюджетированию, использование новой укрупненный структуры доходов (нефтегазовые и ненефтегазовые) позволит обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость. Анализ структуры социальных расходов проекта федерального бюджета в 2008-2010 годах (Табл.1) показывает, что совокупные расходы на социальные отрасли и социальную политику составят в 2008 году 940 млрд. рублей, что будет соответствовать 2,7% ВВП, или 14,4% от всех расходов федерального бюджета.

консолидация финансовый ресурс бюджетный

Таблица 1. Структура социальных расходов проекта федерального бюджета в 2008-2010 годах

Источник: Министерство экономического развития РФ.

Эта величина за трехлетний период возрастет на 44% (по отношению к 2007 году) при расчетах в текущих ценах, или на 18% в реальном выражении (с учетом инфляции). В то же время, представленные расходы по годам практически сохранят свою долю в ВВП - 2,7% и в расходах федерального бюджета - 14,2-14,6%.

Низкий уровень социальных расходов в федеральном бюджете определяется тем фактом, что подавляющая их часть обеспечивается с помощью территориальных бюджетов: 76% на образование и здравоохранение, более 90% на ЖКХ и более 70% на социальную политику. Учитывая эти доли расходов, можно оценить величину затрат на социальную сферу в консолидированном бюджете на уровне 11,2-11,7% ВВП. Если прибавить к ним межбюджетные трансферты на социальные цели и трансферты государственным внебюджетным фондам, то совокупная величина на социальные цели в консолидированном бюджете составит величину равную 17-18% ВВП.

В работе отмечается, что с целью преодоления проблемы оценки величины социальных расходов необходимо, по мнению автора, в качестве макроэкономических ориентиров использовать соответствующие удельные величины затрат, принятые в развитых странах на исполнение важнейших социальных функций государства: здравоохранение, образование, отдых и культуру, социальную защиту, жилищно-коммунальное обслуживание. В связи с этим следует отметить, что социальные бюджеты в большинстве промышленно развитых стран служат для реализации целей по повышению качества жизни населения и являются эффективными механизмами перераспределения произведенного национального продукта. Так, в промышленно развитых странах через бюджет «проходит» до 50 и более процентов ВВП (в России - 18,8% ВВП в 2008 году), а доля социальных расходов составляет, как правило, 25-30% ВВП.

Центральным вопросом межбюджетных отношений в стране является выравнивание финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении субъектов Российской Федерации. Из-за существующих территориальных различий в размещении и структуре отраслей экономики данная проблема носит объективный характер. Это связано со сверхвысокой концентрацией основной массы промышленного производства, финансовых возможностей налогоплательщиков в ограниченном числе регионов страны, что приводит к высокой дифференциации в налоговой базе регионов. Проблему усугубляет отсутствие положительных тенденций в достижении финансовой самодостаточности субъектов федерации - они не наблюдаются ни в 2008 году, не прогнозируются в периоде до 2010 года, что видно из пропорций в соотношении между расходами федерального бюджета и бюджетами других уровней. На 2008-2010 годы это соотношение складывается в пропорции 56:44 в пользу федерального бюджета против 50:50, установленных ранее Бюджетным кодексом.

В целях совершенствования социального бюджетирования, обеспечивающего выбор обоснованных приоритетов бюджетной политики, направленных на повышение качества и уровня жизни населения, нуждаются в совершенствовании, прежде всего, межбюджетные отношения, в том числе: в части повышения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации путем создания высокоэффективной системы целевых и местных налогов; методика распределения межбюджетных трансфертов с целью повышения заинтересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении темпов поступлений доходов в бюджеты всех уровней.

Нуждается в соответствующей корректировке бюджетный процесс, где необходимо усилить его социальную направленность и прозрачность, а также обеспечить возможность аргументированной социальной (по группам населения) экспертизы расходов бюджета. Для чего необходимо показатели социальной классификации расходов бюджетов отражать в специальных приложениях к бюджету, что внесло бы ясность по конкретным расходам по социальным адресам конечных получателей государственных средств.

Требуются определенные изменения и в сфере социального страхования, где было бы целесообразно вернуть платежам по единому социальному налогу страховую форму, что позволило бы сформировать на этой основе систему институтов обязательного социального страхования (пенсионного, медицинского, по безработице).

Предлагаемая «социальная» группировка расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации может способствовать повышению прозрачности главного финансового документа страны, усилению адресности бюджетного процесса и обоснованности принятия решений. В конечном счете, это может способствовать повышению эффективности управления социальной сферой.

Вместе с тем, как показал проведенный в работе анализ федерального бюджета, в нем заложены ограниченные возможности государства в части реализации функций по решению основной задачи экономики - повышению благосостояния российского населения. Это усиливает значение разработки государством устойчивой системы формирования консолидированных финансовых ресурсов с целью решения национально значимых задач.

На сегодняшний день в России сформировалось четыре приоритетных направления развития: здравоохранение, образование, жилье, развитие АПК (агропромышленного комплекса), которые соотносятся с национальной идеей государства, учитывающей основные его проблемы.

Реализация этих направлений осуществляется на основе Национальных проектов, финансируемых государством за счет средств предусмотренных бюджетом. Эти проекты состоят в следующем:

1. Национальный проект «Здоровье» предусматривает решение следующих задач:

в четыре раза увеличить объемы оказания высокотехнологичной медицинской помощи;

полностью укомплектовать участковую службу квалифицированными врачами и медицинскими сестрами, обеспечить ее необходимым оборудованием.

открыть по всей стране Центры Здоровья, где бесплатно молодежь могла бы заниматься спортом;

обеспечить население чистой питьевой водой.

2. Национальный проект «Образование» должен решить первоочередную задачу - дать системе образования стимул к движению вперед. Решать данную задачу планируется, во-первых, стимулированием инновационных программ, премированием молодых ученых и учителей и другими подобными мерами. Во-вторых, предполагается внедрение новых управленческих механизмов: создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (профсоюзы, советы ректоров и т.д.) к управлению образованием. Значительные изменения также коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений (адресное финансирование).

3. Национальный проект «Доступное жилье» состоит в формировании рынка доступного жилья. В рамках реализации проекта планируется:

обеспечить адресную поддержку десятков тысяч молодых семей, молодых специалистов на селе;

обеспечить массовое строительство новых микрорайонов (увеличить темпы строительства социального жилья, конвейерное домостроение).

4. Национальный проект «Развитие АПК» включает в себя три основных направления:

ускоренное развитие животноводства;

стимулирование развития малых форм хозяйствования;

обеспечение доступным жильем молодых специалистов (и их семей) на селе.

В настоящее время в России наиболее значимые проблемы, имеющие общегосударственное значение, решаются с помощью национальных проектов в сфере образования, здравоохранения, АПК, ЖКХ,

На основе национальных проектов, федеральных целевых программ (ФЦП) и федеральных адресных инвестиционных программ (ФАИП), которые формирует Минэкономразвития РФ, бюджетные деньги инвестируются в выделенные приоритетные отрасли и объекты. При этом Правительство РФ утверждает список объектов, а Государственная Дума Российской Федерации одобряет расходы бюджета по таким разделам как «Энергетика», «Дорожное строительство» и т.д. на которые в 2008-2010 гг. На развитие национальных проектов планируется потратить 700 млрд. руб., в том числе 100 млрд. руб. на решение демографической проблемы.

Таким образом, содержание Национальных проектов показывает, что объемы финансовых ресурсов, планируемые для решения поставленных задач, не могут ограничиваться рамками государственных финансов. Государство должно разделить финансовую ответственность с бизнесом на основе формирования условий для эффективного вложения капитала и получения социально-значимого эффекта в решении существующих в стране проблем.

В третьем разделе диссертации «Основные тенденции формирования и развития региональных сегментов консолидированных финансовых ресурсов» поднимаются проблемы формирования и использования региональных финансовых ресурсов.

В диссертации показано, что в рыночной экономике составные части финансового потенциала могут находиться в разных формах собственности, принадлежать разным хозяйственным субъектам. Эффективное использование финансового потенциала субъекта Федерации с целью достижения целей наднационального, национального и регионального уровня, а также финансирование крупных, капиталоемких и долговременных проектов требуют консолидации финансовых ресурсов.

Сегодня, как показывает мировая практика, нет идеальной модели формирования и развития консолидированных финансовых ресурсов, которую можно было использовать в рамках субнациональных финансовых систем. При этом ключевым фактором, определяющим вектор развития взаимоотношений бюджетов различных уровней, является степень их децентрализации.

Сложившийся к настоящему времени уровень децентрализации финансовых ресурсов в целом соответствует среднему показателю федеративных государств (рис. 1).

Рисунок 1 Доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов некоторых федеративных государств (без учета финансовой помощи, в %)

Более высокая децентрализация, как мы видим, характерна для более развитых в социально-экономическом и политическом плане федераций. Более эффективной консолидации и использованию финансовых ресурсов, на наш взгляд, в настоящее время препятствуют следующие обстоятельства:

- концентрация на федеральном уровне инструментов долговой и бюджетной политики; - высокая зависимость от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры, что значительно усиливает долю таможенных пошлин в доходах федерального бюджета;

- социально-политические факторы.

В то же время, опыт западных стран показывает, что децентрализованная система межбюджетных отношений в федеративных государствах, в которой субфедеральным и муниципальным властям предоставлены широкие доходные и расходные полномочия, является продуктом достаточно длительного исторического развития. Для переходных и развивающихся стран более характерна относительно централизованная бюджетная система, позволяющая федеральному центру обеспечивать территориальное перераспределение финансовых ресурсов в интересах регионов.

В таких условиях представляется, что увеличение финансовых потоков должно являться одним из ключевых факторов устойчивого экономического развития и эффективного функционирования системы консолидированных финансовых ресурсов государства.

Другой, не менее важной проблемой, по мнению автора, является доминирующая тенденция регионального развития, состоящая в углублении межрегиональной дифференциации. Это относится к основным экономическим и большинству социальных параметров. Углубляется фрагментарность хозяйственного пространства, усиливается экономическая разобщенность не только между различными регионами, но и между территориями внутри отдельных регионов. Наиболее опасная тенденция заключается в углубляющемся разрыве в уровне экономического и социального развития различных регионов. Например:

- по уровню денежных доходов на душу населения -- в 10 раз между Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и Москвой;

- по объему валового регионального продукта на душу населения - в 46 раз между Тюменской областью и Республикой Ингушетия.

В работе показано, что в основе дифференциации регионов лежат законы средней нормы прибыли и монопольных цен - создаваемая стоимость перетекает в территории, где сосредоточены капиталоемкие отрасли производства, и, через систему ценообразования национальный продукт перераспределяется в пользу регионов, эффективно использующих свое монопольное административно-институциональное или ресурсно-отраслевое положение и присваивающих соответствующие формы ренты.

В результате возникают хронически депрессивные регионы, которые превращаются, по мнению С.Ю. Глазьева в «инвестиционную пустыню и выпадают из экономической жизни страны».

При этом, как показано в работе, аналогичные тенденции наблюдаются не только во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами, но и внутри отдельных субъектов Российской Федерации. Фрагментация экономического пространства является фактором дестабилизации экономической ситуации в стране, во многом подрывающим национальную безопасность.

В условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ и доходной базы их бюджетов возрастает роль федерального центра по выравниванию условий развития за счет межбюджетных трансфертов. Вместе с тем, федеральные власти не всегда учитывают необходимость сокращения дифференциации, т.к. доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, как мы видим, снижается.

Действовавшие в 2007 году формы и схемы распределения межбюджетных трансфертов построены таким образом, что основное место в их структуре занимают бюджетные ассигнования на предоставление трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов и дотаций бюджетам субъектов РФ и МО (таблица 2).

Таблица 2. Структура бюджетных ассигнований на предоставление трансфертов, в процентах к общему объему ассигнований.