Инструменты и методы формирования эффективной бюджетной политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный университет

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Специальность - Финансы, денежное обращение и кредит

на тему: Инструменты и методы формирования эффективной бюджетной политики

Выполнил:

Белов Андрей Васильевич

Санкт-Петербург 2010

Диссертационная работа выполнена на кафедре теории кредита и финансового менеджмента ФГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет»

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор Иванов Виктор Владимирович.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Двас Григорий Викторович доктор экономических наук, профессор Иванова Наталия Георгиевна доктор экономических наук, профессор, Акулов Владимир Борисович.

Ведущая организация: Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Защита состоится « » 2010 г. в часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 191123, г. Санкт-Петербург, ул. Чайковского, 62, ауд. 415.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. М.Горького Санкт-Петербургского государственного университета

Автореферат разослан « » 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, профессор Н.С. Воронова.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Значимость избранной темы определяется процессами, происходящими в мировой и российской экономике, а также в экономической науке. В конце 1990-х годов начала набирать силу тенденция к расширению государственного вмешательства в экономическую деятельность, которая окончательно оформилась десятилетие спустя. Международной финансовой кризис 2008-2009 годов дал толчок к резкому ускорению данного процесса. Основным инструментом антикризисной политики стало выделение колоссальных общественных средств для замещения элементов экономической системы, основанных на принципах частного предпринимательства и свободной конкуренции. Применение подобных мер будет иметь чрезвычайно широкие последствия, научное осмысление которых пока еще только начинается. Тем не менее, уже сейчас можно заявить, что одним из результатов должно стать серьезное повышение требований к эффективности использования бюджетных ресурсов.

Глобальные перемены сопровождались поворотом мирового научного «мейнстрима» от крайнего неолиберализма к более сбалансированным принципам анализа экономики. На смену «Вашингтонскому консенсусу» окончательно пришли концепции, подчеркивающие важность не только стихийно-рыночного, но и сознательно-общественного формирования социальных, институциональных, инфраструктурных и других основ экономической деятельности. В частности, в теории общественных финансов был отмечен всплеск интереса к проблемам сокращения неравенства, обеспечения доступа населения к общественным благам, инвестирования в создание базовой инфраструктуры и т.п.

Особую актуальность указанные вопросы приобрели в современной России, где завершился трансформационный кризис, закончился период восстановительного роста и началось развитие на новой социально-экономической основе. Тем не менее, углубились проблемы зависимости России от экспорта сырья, расширения социальных и территориальных различий и многие другие. Закономерно встал вопрос о том, возможно ли одновременное стимулирование темпов и улучшение качественных характеристик роста. Экономические возможности государства на протяжении 2000-х годов серьезно расширились. Наиболее ярко это проявилось в беспрецедентным росте масштабов общественных финансовых ресурсов. Причем, впервые в современной российской истории, для решения многих проблем появились не только средства, но и возможности широкого обсуждения, поисков наилучших путей их использования. Последнее связано с вызреванием российского общественного организма, с осознанием сложности экономических, социальных и других задач, которые необходимо решить стране в условиях жестких временных и бюджетных органичений, а также с развертыванием кризисных явлений в 2009 году.

В центре внимания российских специалистов оказались проблемы сравнительной оценки, выбора вариантов и оптимизации использования государственных средств. Характерной чертой дискуссий стало выдвижение полярных концепций, формирование коалиций и трудные поиски компромиссов между ними. Достаточно указать на широко известные столкновения групп поддержки стабильности бюджетной системы и увеличения государственных расходов, эффективности инвестирования и масштабного обновления стареющей инфраструктуры, вложений в наиболее производительные регионы и выравнивания уровней территориального развития.

С учетом этого, по нашему мнению, важнейшей задачей экономической науки стало информационное обеспечение того сознательного выбора сценариев использования общественных финансов, который предстоит сделать российским общественным и политическим кругам. Среди множества аспектов выбора в такой обширной и многообразной стране как Россия особое значение имеет дилемма эффективности и равенства в пространственном распределении экономических ресурсов. Именно поэтому данная работа посвящена разработке стратегии роста при сокращении различий. Более конкретно, речь идет об анализе инструментов и методов формирования эффективной бюджетной политики, оптимизирующей развитие региональных экономик по показателям темпов роста и пространственных разрывов и, тем самым, определяющей альтернативы региональной экономической динамики при различных вариантах расходования бюджетных средств.

Степень разработанности проблемы.

Тема исследования находится на стыке нескольких экономических дисциплин, охватывающих теоретические и практические аспекты взаимосвязей региональной экономики и общественных финансов. В российской и зарубежной научной литературе накоплен огромный массив публикаций практически по всем элементам данной проблемы. В частности, в работах зарубежных авторов большое внимание уделяется связи бюджетной децентрализации и экономического роста, производительности общественного капитала и бюджетных ассигнований, эффективности пространственного размещения факторов производства, оценке результативности бюджетов, международным сравнениям региональных экономических систем (обзоры литературы приводятся в тексте соответствующих разделов диссертации).

В России глубоко разрабатываются вопросы бюджетной и финансовой политики, бюджетного федерализма, регионального размещения производительных сил, бюджетного выравнивания, организации региональных бюджетов и многие другие.

Тем не менее, ряд аспектов взаимодействия региональной экономики и общественных финансов пока недостаточно исследован. Необходимо отметить, прежде всего, выявление сравнительных характеристик экономической и бюджетной систем России в территориальном разрезе, оценку эффективности аллокационной, выравнивающей и прочей деятельности региональных бюджетов и применение существующих эконометрических моделей к анализу российской действительности. Все это еще раз подчеркивает актуальность избранной темы и позволяет точнее определить конкретные направления исследования, предпринятого в данной работе.

Направления исследования.

Объектом исследования является взаимосвязь общественных финансов и макроэкономических параметров развития региональной экономики.

Предмет исследования включает модификации пространственного размещения экономических ресурсов под влиянием общественных финансов в ходе выполнения ими функций аллокации, выравнивания, предоставления общественных благ и институционального развития. Важнейшими инструментами указанного влияния являются, во-первых, накопление общественного капитала (капитальные расходы), и, во-вторых, предоставление общественных услуг (текущие расходы), которые формируют социальную среду экономической деятельности и в значительной степени определяют размещение рабочей силы. Следовательно, предмет работы можно сформулировать как воздействие бюджетной политики на пространственное распределение основных факторов производства, т.е. трудовых и капитальных ресурсов.

Основная идея заключается в том, чтобы использовать в исследовании бюджетных проблем критерий эффективности применения факторов, а именно: предельную производительность труда и капитала. Теоретически, концентрация бюджетных инвестиций и социальных расходов в наиболее производительных регионах должна привести к увеличению валового выпуска, которое способно перекрыть неизбежные социальные издержки в виде расширения территориальных различий. Подтверждение (или опровержение) данной гипотезы даст возможность предложить принципиально новое направление анализа бюджетной политики, важной для стимулирования темпов и повышения равномерности регионального развития.

Цель исследования заключается в определении приоритетов экономического развития округов и субъектов Российской Федерации в соответствии с возможными сценариями использования общественных финансовых ресурсов, ориентированными на повышение темпов и улучшение параметров равномерности регионального роста, а также в разработке соответствующей теоретической и методической базы, проведении модельных расчетов и количественного анализа.

Исходя из поставленной цели сформулированы следующие задачи исследования:

- установить характер связи темпов экономического развития субъектов Российской Федерации и децентрализации бюджетных расходов;

- определить количественные параметры взаимодействия показателей эффективности и равенства в развитии федеральных округов и субъектов Федерации при различных сценариях пространственной аллокации бюджетных ресурсов путем примененения аппарата производственных функций и моделей территориального перераспределения ресурсов по критериям предельной производительности;

- подсчитать потенциальный экономический эффект от доведения эффективности региональных бюджетных расходов на образование, здравоохранение и социальную защиту до теоретически возможного уровня и предложить пути оптимального использования полученной экономии;

- оценить вклад бюджетных расходов и инвестиций в прирост валового регионального продукта, выдвинуть и обосновать альтернативные и наиболее эффективные варианты использования фондов выравнивания бюджетной обеспеченности и финансовой поддержки регионального развития;

- провести международные сопоставления экономики и бюджетной системы, экономической и бюджетной политики Санкт-Петербурга на основе концепции метро-регионов ОЭСР;

- применить методологический аппарат теории общественных финансов и государственного сектора к анализу институциональной среды и ее роли в развитии региональной экономики.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

В данной работе применяются положения макроэкономической теории, региональной экономики и теории общественных финансов, устанавливающие связь валового выпуска и пространственного размещения факторов производства с изменениями бюджетных ресурсов, расходуемых на территории региона.

Методологическую основу работы составляет системный анализ, аппарат производственных функций, непараметрический анализ эффективности бюджетных расходов, а также комплекс эконометрических методов изучения взаимосвязей, вариации и временных рядов.

Информационной базой диссертации служат официальные данные международных организаций и государственных органов Российской Федерации и зарубежных стран, научные публикации, а также материалы полевых исследований, проведенных автором в ряде регионов России и стран Северо-Восточной Азии.

Научная новизна и основные результаты исследования.

Научная новизна заключается в выдвижении и разработке концепции формирования эффективной бюджетной политики в зависимости от предельной производительности факторов производства в территориальном разрезе. Доказана принципиальная возможность одновременного повышения темпов экономического роста и улучшения параметров равномерности регионального развития при оптимизации бюджетной политики по критериям эффективности и равенства. В работе получены конкретные прогнозы развития региональной экономики на основе сценариев пространственного размещения бюджетных ресурсов и многомерных расчетов с применением оригинального комплекса эконометрических моделей.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту (смотри также Схему 1):

1. Бюджетная политика серьезно влияет на пространственное размещение факторов производства (основных фондов и рабочей силы). Следовательно, предельная факторная производительность может выступать критерием эффективности территориального распределения бюджетных средств. Анализ производительности требует применения аппарата производственных функций, исследование которых позволяет сделать ряд важных эконометрических выводов. В частности, способы оценки региональных производственных функций в Российской Федерации должны различаться в зависимости от периода исследования. Объединение этапов трансформационного спада и начала восстановительного роста позволяет применить неэконометрические методы. Анализ растущей экономики дает возможность получить статистически значимые оценки с применением техники регрессионного анализа.

2. С точки зрения выполнения общественными финансами аллокационной функции наибольшее значение имеют серьезные различия в размещении отдельных факторов производства между территориями России. Пространственное распределение рабочей силы слабо зависит от предельной производительности труда, а значит не является эффективным по данному критерию. Основные фонды распределены более рационально. Перераспределение федеральных и региональных бюджетных инвестиций между регионами в соответствии с предельной производительностью позволяет ускорить экономический рост, но увеличивает территориальные различия. Иные варианты аллокации инвестиций замедляют темпы, но обеспечивают более равномерное распределение валовых доходов. Однако, при сочетании эффективного инвестирования с достаточно высокой подвижностью рабочей силы возможно одновременное ускорение развития и сокращение территориального неравенства. Этот вывод является принципиально важным для формирования региональной политики в нынешней России. Проведенные расчеты позволяют не только выделить конкретные территории, наиболее перспективные для бюджетных вложений, но и подчеркивает значимость стимулирования трудовой миграции, что зачастую не включается в состав государственных приоритетов.

3. В области предоставления общественных услуг важное значение имеет и повышение результативности соответствующих бюджетных расходов, и наиболее продуктивное использование возможной экономии. Применение быстро развивающихся непараметрических методов оценки эффективности региональных бюджетных затрат на здравоохранение, образование и социальное обеспечение позволяет подсчитать объемы потенциальных сбережений при доведении результативности расходов до теоретически возможного уровня. Использование высвобождающихся средств для увеличения бюджетных расходов или бюджетного инвестирования в тех самых регионах, где получена экономия, имеет нивелирующий эффект, т.е. дает прирост валового выпуска с одновременным уменьшением территориальных различий.

4. Оптимизация перераспределительной деятельности общественных финансов предполагает анализ эластичности валового выпуска по различным составляющим бюджетных расходов, прежде всего по безвозмездным перечислениям (трансфертам). Эта задача решается при помощи оценки региональной производственной функции с выделением «запаса» и «потока» трудовых и капитальных ресурсов. Результаты показывают, что расходы субнациональных бюджетов, рассматриваемые в качестве затрат на предоставление общественных услуг и накопление основных фондов, вносят существенный положительный вклад в формирование валового регионального продукта. Применение соответствующих распределительных процедур позволяет сформулировать такие варианты инвестиционной, трансфертной и миграционной политики, которые дают возможность варьировать соотношение показателей эффективности и равенства в территориальном разрезе. Это составляет информационную основу для осуществления сознательного общественного выбора между социально-оправданным перераспределением средств в пользу отстающих и экономически-эффективным инвестированием в наиболее перспективных регионах.

5. Эконометрические оценки свидетельствуют, что в период экономического роста централизация расходов оказывает положительное влияние на темпы развития большинства российских регионов. Это серьезно противоречит сложившимся в начальный период рыночных реформ представлениям о безусловной позитивной роли децентрализации. Одновременно с этим появляется возможность экономически обосновать важность централистских тенденций, получивших распространение на протяжении 2000-х годов. Тем не менее, несмотря на очевидную корреляцию централизации и валового выпуска, не всякое увеличение федеральных ассигнований стимулирует рост, в частности потому, что позитивный эффект имеют скорее не федеральные, а региональные бюджетные инвестиции. В этих условиях оптимальной стратегией в межбюджетных отношениях является расширение целевой передачи федеральных бюджетных ресурсов для финансирования региональных инвестиционных программ.

6. Международные сопоставления позволяют выделить специфические черты бюджетной системы Российской Федерации, нередко выпадающие из поля зрения ученых. В области доходов, кроме зависимости от экспортных поступлений и формирования крупных резервных фондов, к ним относятся низкие ставки ряда налогов и высокие доли поступлений в бюджет, что указывает на чрезвычайно жесткий характер налоговой политики и диктует необходимость упрощения налогового администрирования. В области расходов российские особенности связаны с недостаточной эффективностью предоставления базовых общественных услуг и глубокими структурными проблемами сектора государственного управления. Динамика доходов и расходов носит циклический характер. Это указывает на необходимость модификации бюджетной политики на различных стадиях цикла экономической коньюнктуры.

7. В 2000-х годах произошли значительные изменения в организации межбюджетных отношений. На смену «асимметричному федерализму» 1990-х пришла иная модель, характеризующаяся существенным расширением полномочий национального уровня. «Централистский федерализм» возник на волне завершившегося в 2008 году экономического подъема, однако эффективное функционирование вертикального среза общественных финансов в условиях циклического спада требует серьезных перемен в области формирования и исполнения бюджетов всех уровней.

8. Применение концепции метро-регионов ОЭСР к анализу экономики и общественных финансов Санкт-Петербурга позволяет сделать важный шаг к проведению качественных международных сопоставлений. В соответствии с этим, меры городской экономической политики можно классифицировать на предоставление общественных услуг и повышение региональной конкурентоспособности. Наиболее значимыми направлениями развития бюджетной системы города представляются диверсификация доходов и расширение спектра используемых методов анализа эффективности расходных программ.

9. Институциональная среда оказывает серьезное влияние на экономическое развитие российских регионов. Роль институтов, а значит и формирующей их бюджетной политики, наиболее очевидна в период кризиса (трансформационного, валютно-финансового, банковско-кредитного). На этапе быстрого роста главными факторами становятся добыча и экспорт сырьевых ресурсов, расширение внутреннего спроса и бюджетное стимулирование экономики, вслед за которыми следуют характеристики институциональных условий.

10. Предложенная классификация направлений анализа бюджетной политики в зависимости от функций общественных финансов (аллокация, выравнивание, предоставление общественных благ, институциональное развитие и восполнение провалов рынка) является важным методологическим приемом, который позволяет предложить новый подход к исследованию взаимодействия региональных бюджетов и экономики.

Схема 1.

Порядок исследования:

предмет, метод и основные результаты, полученные лично автором.

Предмет: Вертикальные взаимосвязи в бюджетной системе РФ (Глава 1).

Метод: Описание и сравнительный анализ.

Результаты:

ь Циклические колебания в бюджетной политике в соответствии со стадиями экономического цикла.

ь Формирование «централистского федерализма» на этапе экономического подъема.

ь Необходимость анализа эффективности централистской модели для приспособления ее к условиям спада и депресии.

Предмет: Связь централизации (децентрализации) и экономического развития (Глава 2).

Метод: Регрессионный анализ.

Результаты:

ь Адаптация китайской регрессионной модели анализа экономических эффектов децентрализации к российским условиям.

ь Позитивная корреляция централизации бюджетных расходов и темпов роста ВРП в регионах РФ, вывод об эффективности централистской модели.

ь Различная роль федеральных и региональных расходов по экономическим статьям, необходимость углубленного анализа эффективности бюджетной политики.

Анализ эффективности бюджетной политики в соответствии с функциями общественных финансов (аллокация, перераспределение, предоставление общественных услуг, институциональное развитие и ликвидация «провалов рынка»).

Предмет: Аллокация ресурсов, или роль общественных финансов в пространственном размещении факторов производства (Глава 3).

Метод: Регрессионный и корреляционный анализ, аппарат производственных функций, модель перераспределения бюджетных инвестиций и трудовых потоков.

Результаты:

ь Возможность использования критерия предельной производительности для оценки эффективности пространственного размещения факторов производства в РФ.

ь Эффективное распределение запаса капитальных и неэффективное - трудовых ресурсов, количественная характеристика данного явления в виде различий корреляции предельной производительности и долей регионов в национальном объеме факторов.

ь Неэконометрические и регрессионные оценки производственных функций в зависимости от периода исследования.

ь Адаптация японской модели перераспределения факторов производства к российским условиям.

ь Количественные оценки состояния региональной экономики с точки зрения эффективности (прирост ВРП) и равенства (вариация ВРП на одного занятого) при различных вариантах бюджетной инвестиционной и миграционной политики.

ь Принципиальная возможность одновременного ускорения темпов роста и сокращения территориального неравенства при распределении бюджетных инвестиций по предельной производительности капитала и стимулировании миграции в соответствии с предельной производительностью труда.

Предмет: Перераспределение, или альтернативы бюджетного выравнивания (Глава 4).

Метод: Аппарат производственных функций, модель перераспределения бюджетных инвестиций и трудовых потоков.

Результаты:

ь Регрессионная оценка региональной производственной функции с выделением бюджетных инвестиций и других бюджетных расходов.

ь Анализ альтернатив бюджетного выравнивания (социально-оправданное перераспределение в адрес отстающих или экономически-эффективное инвестирование в наиболее производительных регионах).

ь Количественное обоснование того, что отказ от трансфертов, инвестирование соответствующих средств в производительных регионах и одновременное стимулирование миграции может дать больший экономический и социальный эффект, чем нынешняя политика бюджетного выравнивания.

Предмет: Предоставление общественных услуг, или экономические и социальные аспекты повышения эффективности (Глава 5).

Метод: Непараметрические методы оценки эффективности расходов на образование, здравоохранение и социальную защиту.

Результаты:

ь Анализ непараметрических методов повышения эффективности предоставления общественных услуг.

ь Количественная оценка потенциального эффекта от доведения результативности до теоретически возможного уровня по регионам РФ.

ь Выделение «нивелирующего эффекта», т.е. возможности одновременного повышения темпов и снижения территориальных различий при инвестировании высвобождающихся средств именно в тех регионах, где получена экономия от повышения эффективности.

Предмет: Международные сравнения и институциональное развитие (Глава 6).

Метод: Описание, сравнительный и регрессионный анализ.

Результаты:

ь Адаптация концепции метро-регионов ОЭСР для сравнительного анализа экономики и бюджетной сферы Санкт-Петербурга.

ь Важность формирования соответствующей институциональной среды для экономического развития регионов РФ.

Вывод: в современных макроэкономических условиях,а также в рамках сложившейся модели вертикальных межбюджетных отношений возможно серьезное повышение эффективности бюджетной политики, которое приведет к ускорению роста на фоне сокращения территориальных различий. Основным инструментом данной политики является влияние на пространственное размещение факторов производства, т.е. капитальных и трудовых ресурсов, а методом - распределение по критериям предельной факторной производительности.

Практическая значимость исследования.

Результаты диссертационного исследования были использованы при составлении Пояснительных записок к проектам городского бюджета Санкт-Петербурга (2001-2003 годы), разработке Направлений развития налоговой политики Санкт-Петербурга (2004 год), а также Методического обеспечения для проведения сравнительного анализа бюджета Санкт-Петербурга с бюджетами других европейских городов (2005 год).

Кроме того, данные полевых исследований включены в научные отчеты, представленные в Экспортно-импортный Банк Японии по теме «Региональные бюджеты и межбюджетные отношения в России» (1996 год); Министерство образования Японии по темам: «Возможность создания Банка развития Северо-Восточной Азии» (2002 год), «Международная миграция населения и ее значение для экономики приграничных регионов стран Северо-Восточной Азии» (2004 год), «Особенности российского рынка труда» (2008 год); а также в Министерство иностранных дел Японии по теме «Перспективы развития административной и бюджетной системы России» (2005 год).

Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть полезны в практической работе по совершенствованию налогового администрирования, оценке бюджетных инвестиционных программ, формированию миграционной политики, сравнению субнациональных бюджетных систем, анализу региональных внешнеэкономических связей. Материалы диссертации могут использоваться в преподавательской деятельности для чтения курсов «Общественные финансы», «Региональная экономика», «Международные экономические отношения» и др., а также в научных исследованиях.

Апробация работы.

Диссертация подготовлена в результате многолетней научной работы в области общественных финансов, региональной экономики и международных экономических связей. Основные положения и выводы докладывались в 1997-2009 годах на более чем 30 международных конференциях, совещаниях, семинарах. В частности, в 2001 и 2003 годах - на конференциях Экономического факультета СПбГУ, в 2004, 2006 и 2007 годах - на конференциях Японского научного общества сравнительной экономики, в 2008 году - на конференции Европейской ассоциации сравнительных экономических исследований в ГУ ВШЭ (Москва), в 2009 году - на конференции КВС правительства Санкт-Петербурга и Экономического факультета СПбГУ (Санкт-Петербург).

Составные части работы опубликованы в монографиях «Реформа бюджетного социализма: вертикальный аспект» (СПб.: Издательство СПбГУ, 2002) и «Санкт-Петербург в бюджетной системе Российской Федерации» (в соавторстве с С.В.Деминым, СПб.: Издательство Леонтьевского Центра, 2002), а также в 14 статьях журналов, рекомендованных ВАК. Всего по теме исследования за последние 10 лет опубликовано более 60 научных работ на русском, японском и английском языках, в том числе 1 авторская монография, 11 коллективных монографий, 22 статьи в журналах с системой рецензирования рукописей и более 30 прочих работ.

ОБЪЕМ И СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ.

Диссертация содержит 295 страниц машинописного текста, 38 таблиц, 30 формул, две схемы и состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы из 221 наименований и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Вертикальный срез бюджетной системы Российской Федерации.

Характер вертикальных взаимосвязей в бюджетной системе России определяется особенностями общественных финансов на конкретных этапах развития страны. Важнейшими факторами экономической динамики в последние два десятилетия стали трансформация планового механизма и циклические изменения мирового и внутреннего рынка. Системные преобразования начала и середины 1990-х в условиях падения экспортных цен, кризис 1998 года, улучшение условий торговли и быстрый рост 2000-х, очередной спад и структурные проблемы 2008-2009 годов привели к появлению в бюджете расширенного правительства ряда специфических черт. К ним относятся периодические колебания доходов и расходов, зависимость поступлений от вывоза сырья, формирование резервных фондов, масштабные реформы в секторе государственного управления и т.д. Существенные изменения произошли и в отношениях между уровнями бюджетной системы: на этапе подъема расходные обязательства оказались сдвинуты в сторону субнациональных, а доходные источники сконцентрировались в федеральном бюджете, набрал силу процесс централизации доходов и децентрализации расходов. Появился новый комплекс межбюджетных отношений, описание которого представляет большой интерес и с теоретической, и с практической точек зрения.

Прежде всего, российская модель вертикальных бюджетных взаимосвязей выступает как продукт взаимодействия множества факторов, среди которых выделяются процессы социально-экономической трансформации и зависимость бюджетной системы от сырьевых экспортных доходов. Экономическая теория описывает лишь одну сторону дизайна межбюджетных отношений, а именно: оптимальное распределение ресурсов между уровнями управления для максимизации предоставления услуг и стимулирования роста. В период системных преобразований, как показал опыт России, оптимизация была вряд ли возможна, поскольку связь выделения бюджетных ресурсов и предоставления общественных благ выглядела слишком неявной для появления разумных рекомендаций. Неудивительно, что система межбюджетных отношений, сложившаяся к концу 1990-х годов, оказалась скорее результатом стихийного действия центробежных сил, чем итогом осуществления продуманной политики. Одним из немногих спланированных шагов был удачно влившийся в русло всеобщей либерализации «сброс» необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета на региональный уровень с целью выполнения требований МВФ. Возникшая «асимметричная» модель не отвечала ни одному из признаков эффективного «бюджетного федерализма». С учетом этого был сделан вывод о целесообразности некоторой рецентрализации для повышения эффективности общественных финансов.

С 2000 года в развитии страны начался новый этап. В политике и федеративных отношениях была сформирована мощная «вертикаль власти». В экономике начался период быстрого роста, в бюджетной системе - приток рентных доходов. Ситуация потребовала от центрального правительства усиления макроэкономического регулирования, концентрации и перераспределения ресурсов. Вполне естественно, что система межбюджетных отношений также начала приводиться с соответствие с новыми реалиями. Последовательное распределение полномочий привело к тому, что расходные обязательства сдвинулись в сторону регионов, а доходные источники сконцентрировались в федеральном бюджете.

Конкретным проявлением этого стала централизация доходов, расширение безвозмездной передачи средств на субнациональный уровень и децентрализация ряда расходных статей. В частности, федеральные поступления в сравнении с ВВП увеличились с 15,5% в 2000-м до 23,6% в 2007 году, трансферты регионам и внебюджетным фондам - с 1,4% до 5,8%, а затраты нижестоящих бюджетов на социально-культурные мероприятия и национальную экономику - с 5,5% и 1,5% до 7,7% и 2,6%. Очевидно, что федеральный уровень получил зависящие от мировой конъюнктуры сырьевые доходы, а субнациональный - наиболее подверженные периодическим колебаниям социальные расходы. Параллельно и расходная, и доходная деятельность региональных и местных органов попали под жесткую регламентацию федеральных властей. Все это и составило содержание нового варианта межбюджетных отношений, который получил название «централистского федерализма».

Проведенные реформы стали результатом осознанного политического выбора, сделанного руководством и поддержанного гражданами России. Реформы строились на солидном научном фундаменте, осуществлялись на основе детально проработанных концепций и планов, проводились в условиях относительной социальной стабильности, быстрого экономического роста и невиданного бюджетного благополучия. Сформированный комплекс межбюджетных связей вполне соответствовал и международному опыту, и теоретическим установкам, и практическому состоянию федеративной системы. Однако, в развитии общественных финансов отчетливо проявился циклический характер. После перелома тренда экономического развития в 2009 году стало очевидно, что бюджеты эффективно выполняют слишком узкий набор функций и не готовы к проведению действенной антициклической политики. Похожая ситуация сложилась и в сфере межбюджетных отношений. «Централистский федерализм» пришел на смену «асимметричному» на восходящей фазе цикла. И даже в таких благоприятных условиях обострились проблемы, связанные с расширением территориальных различий, распределением государственных инвестиционных ресурсов, снижением количества и качества предоставляемых услуг. Все это закономерно поставило под сомнение адаптивность и устойчивость созданной модели в период предстоявшего спада и кризиса. Значимый анализ вертикального среза бюджетной системы стал невозможен без ответа на чрезвычайно сложный и многогранный вопрос, который, тем менее, можно было свести к простой и короткой формуле: эффективен ли централизм?

Централизация и децентрализация общественных финансов в экономическом развитии регионов

Формирование «централистского федерализма», особенно проблем концентрации и перераспределения доходов, достаточно подробно исследованы российскими и зарубежными учеными. В то же время, вертикальный сдвиг расходных обязательств и влияние его на развитие экономики пока не изучены ни с теоретической, ни с эмпирической точки зрения. Именно поэтому в данной работе сделана попытка установить характер взаимодействия указанных процессов с территориальной динамикой валового выпуска.

Анализ научной литературы позволил выделить несколько методологических принципов построения состоятельной эконометрической модели для оценки связи финансовой децентрализации и экономического роста. Прежде всего, предмет исследования должен включать объекты, сравнимые с исторической, культурной и институциональной точки зрения, например регионы одной страны. Возможности межстрановых сопоставлений весьма ограничены и могут применяться лишь на основе тщательного отбора. Далее, период исследования должен иметь единый тренд развития, поскольку роль национального и субнациональных правительств существенно различается в период кризиса, депрессии и экономического роста. И наконец, метод исследования должен допускать анализ эволюционной составляющей процесса децентрализации, т.е. адаптационных изменений в поведении уровней власти.

С учетом перечисленных ограничений для оценки корреляционной зависимости бюджетной децентрализации и скорости экономического развития регионов Российской Федерации выбрана стандартная модель множественной линейной регрессии. В качестве зависимой переменной Y использовано значение индекса валового регионального продукта (ВРП), характеризующего скорость экономического роста. Вектор независимых переменных X разделен на три составных части, куда введены показатели бюджетной децентрализации D, обязательные переменные N, а также контрольные переменные C. Соответственно, уравнение регрессии приняло форму:

Показатели бюджетной децентрализации включались последовательно по одному. Обязательные переменные в регрессионном уравнении присутствовали постоянно. Контрольные переменные вводились в различных комбинациях на этапе проверки полученных результатов. Набор обязательных и контрольных переменных определен с использованием имеющихся публикаций о факторах экономической динамики в регионах России. Разложение вектора переменных на составные части, формат показателей децентрализации, методы последовательного введения и способы проверки заимствованы из получившего широкое признание исследования бюджетной децентрализации в Китае [Zhang T., Zou H. (1998) Fiscal Decentralization, Public Spending, and Economic Growth in China. // Journal of Public Economics. № 67. Pp.221-240].

Перечень независимых переменных X включал перечисленные ниже экономические индикаторы.

Показатели бюджетной децентрализации (D_1-3):

D₁ - отношение расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации на душу населения к душевым расходам федерального бюджета (%);

D₂ - отношение расходов территориальных отделений государственных внебюджетных фондов на душу населения к общим душевым расходам соответствующих фондов (%);

D₃ - отношение расходов «расширенных» (консолидированные бюджеты плюс внебюджетные фонды) бюджетов субъектов Федерации на душу населения к душевым расходам консолидированного бюджета России (%).

Обязательные переменные (N_1-2):

N₁ - индекс физического объема инвестиций в основной капитал;

N₂ - изменение среднегодовой численности занятых в экономике в % к предыдущему году. экономическое развитие децентрализация бюджет

Контрольные переменные (C_1-3):

C₁ - доля добычи полезных ископаемых в объеме производства (%);

C₂ - отношение оборота внешней торговли к ВРП (%);

C₃ - индекс потребительских цен.

Оценка осуществлялась раздельно для объединенных и для панельных данных, т.е. наряду с обычной использовались также регрессии с промежуточными, фиксированными и случайными эффектами. Построенные модели имели достаточно высокую объясняющую способность и были вполне пригодны для дальнейших расчетов. Главный вывод по результатам проведенного анализа состоял в том, что все три использованных показателя бюджетной децентрализации оказались отрицательно связаны с темпами экономического роста. Соответствующие коэффициенты регрессии устойчиво сохраняли отрицательный знак и высокий уровень статистической значимости независимо от модификации методов оценки, введения контрольных переменных и изменения периодов наблюдения.

Устойчивая отрицательная связь бюджетной децентрализации и темпов территориального развития представляет собой достаточно редкое, хотя и не уникальное экономическое явление. Похожие выводы с использованием аналогичных показателей и методических приемов были сделаны на материалах Китая за период 1980-1992 годов [Zhang, Zou, op.cit. P.233-237]. Тогда это оказалось весьма неожиданно в свете господствовавших представлений об явном преобладании положительных свойств в экономической либерализации вообще, и в бюджетной децентрализации в частности. Однако, результаты исследования получили вполне логичное объяснение. Дело в том, что с учетом стадии экономического развития, на которой Китай находился в те годы, национальное правительство по сравнению с руководством провинций имело лучшие возможности для реализации эффективных инвестиционных проектов. Именно поэтому централизованные бюджетные ассигнования на цели развития в Китае оказывали положительное, а региональные капиталовложения - отрицательное влияние на экономический рост.

В России складывалась похожая, но не идентичная ситуация. Описание бюджетной системы, приведенное выше, позволяет заключить, что резкое увеличение доходов в течение 2000-х годов в значительной мере стало следствием улучшения условий торговли и расширения притока капитала. Внешнеторговые и рентные поступления в соответствии с требованиями финансовой теории и бюджетной практики были сосредоточены в руках центральных властей. Рост экономики, увеличение доходов и повышение доли расходов федерального правительства в консолидированном и расширенном бюджетах определялись скорее характером российского экономического подъема, чем логикой межбюджетных отношений. Вполне вероятно, что это и повляло на результаты регрессионных оценок. Однако, бюджетные расходы любого из уровней являлись важным компонентом совокупного спроса и неизбежно оказывали серьезное влияние на экономическую деятельность. Следовательно, для повышения значимости исследования необходимо выяснить механизм такого влияния, например путем анализа корреляции структуры бюджетных ассигнований и территориальных темпов экономического роста.

В качестве инструмента анализа была использована разработанная ранее регрессионная модель с введением в состав контрольных переменных показателей структуры бюджетных расходов. Результаты проведенных статистических расчетов свидетельствовали, что показатель децентрализации устойчиво сохранял отрицательный знак и высокую статистическую значимость. А вот расходы по статье «национальная экономика» оказывали на рост ВРП различное влияние в зависимости от уровня бюджетов, а именно: эффект ассигнований федерального уровня являлся отрицательным, а регионального - положительным.

Напомним, что в Китае наблюдалась прямо противоположная картина, что позволяло сформулировать важный практический вывод в области бюджетной политики: для повышения темпов роста было желательно сокращение провинциальных и увеличение национальных расходов по экономическим статьям. Ситуация в России выглядела значительно сложнее. С одной стороны, была очевидна необходимость усиления роли центра в макроэкономическом регулировании, консолидации конъюнктурных доходов, укреплении институциональных основ, модернизации общенациональной инфраструктуры и выполнении других государственных функций. С другой стороны, в первой половине 2000-х годов после затянувшегося бюджетного кризиса федеральное правительство оказалось ориентировано скорее на погашение накопленной внешней и внутренней «социальной», «оборонной», «образовательной» и т.п. задолженности, чем на реализацию проектов, приносящих немедленный экономический результат. По-видимому, в краткосрочном и среднесрочном плане ведущая роль в стимулировании развития перешла к региональным властям. Следовательно, простая концентрация доходной и расходной деятельности на федеральном уровне, несмотря на установленный отрицательный эффект децентрализации, могла негативно сказаться на темпах территориального роста. Выход из этого противоречия, вероятно, необходимо было искать в передаче на субнациональные этажи тех расходов, которые имели четко выраженный стимулирующий характер, т.е. в расширении ассигнований на национальную экономику или капитальных вложений за счет региональных бюджетов.

Итак, статистический анализ позволил установить отрицательную взаимосвязь децентрализации расходов и территориальной динамики валового выпуска. Следовательно, поставленный вопрос - «эффективен ли централизм?» - получил однозначный положительный ответ. Да, централизм действительно эффективен, поскольку концентрация бюджетных ресурсов в руках федерального правительства позитивно соотносится с региональными темпами экономического роста.

Это подверждает те положения теории финансовой децентрализации, которые указывают на зависимость ее результатов от уровня, этапа и особенностей развития страны. В начале 2000-х годов на волне благоприятной мировой конъюнктуры Россия вступила в период быстрого подъема, сопровождаемого притоком сырьевых экспортных доходов и дешевых капитальных ресурсов. Неудивительно, что особое значение приобрела стабилизационная и перераспределительная деятельность центрального правительства. Тем не менее, усилия федеральных властей были направлены на национально-значимые, но не приносящие немедленной отдачи проекты. Соответственно, позитивное влияние на скорость территориального развития начали оказывать не столько централизованные, сколько региональные расходы. В этих условиях, перед разработчиками экономической политики встала задача сбалансировать выгоды от концентрации финансов и потери от неэффективного исполнения некоторых расходных статей на национальном уровне. Приведенные количественные оценки показывают, что одним из вариантов стратегии межбюджетных отношений, способствующей ускорению роста, могла бы стать передача федеральных ресурсов для финансирования региональных расходов на национальную экономику.

И все же, статистические методы дают возможность определить знак, но никак не направление взаимосвязи децентрализации и скорости экономического развития. Эмпирические наблюдения подсказывают, что влияние этих величин имеет двусторонний характер. Причем, вероятнее всего, вначале бюджетные средства концентрируются в руках федерального правительства под влиянием специфики российского подъема, а затем, просочившись вниз, подталкивают региональные темпы роста. На первом этапе такая динамика - централизация на восходящей фазе цикла - является состоятельной в теории и эффективной на практике. Однако, подъем сменяется спадом, начинается сокращение доходов и ужесточение бюджетных ограничений. Соответственно, внимание научных и правительственных кругов должно переключится с концентрации растущих на оптимизацию сжимающихся финансовых ресурсов. Последняя задача представляется намного более сложной, поскольку для ее решения необходимо разработать убедительную модель пространственной бюджетной политики. Требуется либо доказать преимущества централизма в новых условиях развития страны, либо подумать о коррекции федеральной и бюджетной вертикали. Применительно к нашему исследованию это означает, что вслед за проблемой «эффективен ли централизм?» логично поставить вопрос «почему?», а ответ развернуть в плоскостях аллокации и перераспределения ресурсов, предоставления общественных благ и восполнения провалов рынка, составляющих основные функции публичных финансов.

Общественные финансы и пространственное размещение факторов производства

Проведенное исследование бюджетной децентрализации и территориальных темпов роста позволило установить отрицательный характер существующей между ними корреляционной зависимости. Цель дальнейшей работы состоит в том, чтобы определить не только знак, но и направление взаимодействия указанных явлений, т.е. изучить механизм прямого и обратного влияния общественных финансов на развитие региональной экономики. Порядок изложения отражает классификацию финансовых функций, куда входит аллокация, предоставление общественных благ, перераспределение и восполнение провалов рынка. Логика анализа заключается в следующем: если существуют варианты использования федеральных бюджетных ресурсов, позволяющие получить лучший результат по сравнению с передачей средств на региональный уровень, то централизм эффективен.

Прежде всего, анализируется аллокационная деятельность общественных финансов. Предполагается, что федеральное правительство посредством проведения региональной политики может влиять на размещение факторов производства, и тем самым изменять характеристики пространственного развития.

Географические различия в распределении факторов производства оказывают сложное влияние на экономику страны. Когда труд и капитал концентрируются в эффективных регионах, это ведет к повышению совокупного выпуска, но чаще всего сопровождается ростом территориального неравенства. Другие варианты распределения снижают темпы роста, хотя, как правило, обеспечивают большую равномерность. Теоретически, вполне возможно найти оптимальный баланс между эффективностью и равенством. На практике, во многих странах ограниченные возможности государства не позволяют достичь этой цели. По-видимому, с серьезными проблемами в разработке региональной политики столкнулась и Россия. На протяжении 2000-х годов объем общественных ресурсов, направляемых на цели территориального развития, ежегодно возрастал, но результативность производимых затрат вызывала серьезные сомнения. В этой связи интересно было бы проследить влияние проводимых мероприятий на географическое распределение факторов с позиций равенства и эффективности.

Первый аспект указанной проблемы - равенство, или территориальная дифференциация в России - традиционно привлекал большое внимание, а вот второй аспект аллокационной дилеммы - эффективность размещения факторов производства - пока не получил должного отражения в научных исследованиях. Изучение пространственной структуры трудовых и капитальных ресурсов и влияния ее на развитие регионов достаточно активно велось применительно к экономике СССР. Однако, аналогичных работ на материалах современной России практически не выходило. Нет сведений также и о точных оценках соотношения экономического роста с географической дифференциацией. Неудивительно, что выбор между эффективностью и равенством - конфликтующими целями в области территориального развития - в России 1990-2000-х годов чаще всего осуществлялся в результате политического компромисса на базе качественных критериев. Тем не менее, проблема выбора имеет количественную интерпретацию.

Основными средствами государственного воздействия на пространственное размещение факторов производства является проведение активной инвестиционной и миграционной политики. Следовательно, если определить вклад инвестиций и дополнительных трудовых ресурсов в региональный валовой выпуск, нетрудно просчитать возможные сценарии пространственной аллокации и оценить их с точки зрения темпов роста и равномерности распределения. Соответствующий эконометрический аппарат разработан применительно к Японии, устойчиво занимающей первое место среди стран ОЭСР по относительным объемам государственного инвестирования и накопленного общественного капитала [Yamano N., Ohkawara T. (2000) The Regional Allocation of Public Investment: Efficiency or Equity? // Journal of Regional Science. Volume 40. № 2. Pp.119-137]. Существующие модели, с учетом некоторых допущений, вполне применимы в российских условиях.

Наиболее распространенным инструментом в исследованиях связи факторов производства и валового выпуска, в том числе и в региональном разрезе, является аппарат производственных функций, и прежде всего, стандартная функция Кобба-Дугласа:

...