Инструменты и методы формирования эффективной бюджетной политики

где Y - валовой региональный продукт (ВРП); А - остаточный или технологический параметр; L - среднегодовая численность занятых в экономике; K - основные фонды; б - эластичность выпуска по труду. В данной работе применено несколько спецификаций функции и способов ее оценки.

Эффективность применения факторов производства в функции Кобба-Дугласа выражается их предельной производительностью (ПП, или MP - marginal productivity):

;

Показатель предельной производительности предоставляет широкие аналитические возможности. Дело в том, что в конкурентной рыночной среде, где наемные работники и предприниматели преследуют цель максимизации дохода, при прочих равных условиях, факторы производства должны концентрироваться в наиболее производительных регионах. При соблюдении данной предпосылки удельные веса отдельных территорий в национальном объеме факторов будут коррелировать с соответствующими показателями предельной производительности. Отклонение предельной производительности каждого фактора в конкретных регионах от национального среднего уровня (у - сигма), учитывающее размер территориальных единиц, можно оценить по следующей формуле [Yamano, Ohkawara, op.cit. P.216]:

где F=K, L; i, j - федеральный округ или субъект Российской Федерации, t - год.

Наши оценки показали, что подобная корреляционная связь в Российской Федерации действительно существовала, хотя ее интенсивность заметно различалась в зависимости от исследуемого периода (кризис или рост), объекта наблюдения (округа или субъекты Федерации), но более всего - от вида анализируемых факторов производства (среднегодовой численности занятых или стоимости основных фондов).

В частности, рассмотрим итоги расчетов по федеральным округам за период 1996-2004 годов. Стоимостные данные выразим в постоянных ценах 2000 года. Применим спецификацию производственной функции с использованием степеней утилизации факторов производства (U_L для труда и U_K для капитала) и неэконометрическим определением параметра эластичности б [Oomes N., Dynnikova O. (2006) The Utilization-Adjusted Output Gap: Is the Russian Economy Overheating? // IMF Working Paper WP/06/68]:

Используем рекомендованные величины U_L, U_K и б, полученные из официальной российской статистики или оценок независимых экономических организаций (Таблица 1):

Таблица 1. Значения степеней использования труда U_L, капитала U_K и эластичности труда б (%).

Источник:Ѓ@U_L, U_K - [Oomes, Dynnikova, op.cit. P.19]; б - расчитано, исходя из экономического смысла данного показателя, на основе публикуемой Росстатом статистики СНС как доля оплаты труда наемных работников в ВВП за вычетом налогов и субсидий на производство и импорт.

В такой системе координат распределение трудовых ресурсов оказывается практически не связанным с предельной производительностью труда. Коэффициент корреляции (r) между долями округов в общей занятости и отклонением предельных производительностей от национальной средней (у_L) составляет 0,093 и не имеет приемлемых показателей статистической значимости. Следовательно, по данному критерию региональное распределение трудовых ресурсов не является эффективным.

В размещении накопленного капитала наблюдается иная картина. Коэффициент корреляции долей округов в основных фондах и отклонений предельных производительностей (у_K) равняется 0,748 и статистически значим на уровне 0,01. Поэтому, пространственная структура фондов намного лучше соответствует избранному критерию эффективности, чем распределение занятого населения.

Проверим данный вывод и перейдем от округов к субъектам Российской Федерации, а период наблюдения расширим с 1996-2004 до 1996-2006 годов. Оценки утилизации трудовых ресурсов и основных фондов применять не будем. Значение б зафиксируем на уровне 0,7. При использовании перечисленных ограничений коэффициент корреляции региональных долей в численности занятых и агрегата у_L составляет 0,393. Аналогичный показатель для долей основных фондов и у_K равняется 0,649 и имеет высокую степень статистической значимости (0,01). Следовательно, географическое распределение занятого населения по-прежнему намного слабее взаимодействует с предельной производительностью труда и с этой точки зрения является менее эффективным, чем аллокация основных фондов.

Подчеркнем, что различаются абсолютные величины и статистические характеристики коэффициентов корреляции. Однако, главный полученный вывод - относительно низкая эффективность пространственного распределения для трудовых и сравнительно высокая для капитальных ресурсов - сохраняет свою значимость независимо от периода анализа, объекта наблюдения и коэффициентов расчета предельной производительности. На наш взгляд, это убедительно свидетельствует о том, что в России в территориальном размещении факторов производства, и прежде всего трудовых ресурсов, существуют весьма серьезные проблемы, заметно влияющие на эффективность экономики страны.

Как отмечалось выше, государство обладает мощными рычагами влияния на пространственное распределение капитала и труда. Макроэкономические последствия государственной политики можно определить при помощи специальной математической модели. В основу модели положена следующая идея: если вычесть из накопленного объема трудовых и капитальных ресурсов их годовой прирост (миграцию или инвестиции), а затем перераспределить его между регионами по формальным критериям, то при известной производственной функции можно подсчитать соответствующий валовой выпуск и оценить результаты с точки зрения эффективности и равенства.

Перечислим основные ограничения и этапы модельных расчетов.

Первоначально осуществим перераспределение бюджетных инвестиций и затем - трудовых ресурсов. Предполжим, что:

где ABI - сумма бюджетных инвестиций (федеральных, субнациональных или совокупных); BI_i - бюджетные инвестиции в регионе i; n - число регионов (федеральных округов или субъектов Российской Федерации). Инвестиции, осуществленные в конкретном регионе, вычтем из накопленного в нем объема основных фондов, перераспределим и добавим к величине фондов в других регионах. Соответственно, изменим пространственное распределение накопленного капитала, а значит и величину валового выпуска. Тем самым, смоделируем возможность федерального правительства влиять на темпы роста и пространственные различия путем инвестирования в тех или иных регионах.

В качестве критериев распределения бюджетных инвестиций используем показатели полного равенства, инвестиционной поддержки наименее обеспеченных территорий и максимальной эффективности. В зависимости от избранных критериев сформируем варианты, или сценарии перераспределения:

«Равный» сценарий (Equal - Eq)

Долю региона (BI_i^Eq) в общих бюджетных инвестициях (ABI) примем равной доле в общей занятости (L):

«Социальный» сценарий (Retributive - Re)

Критерием распределения сделаем уровень ВРП на одного занятого (Y/L). В регион с меньшим ВРП направим больше инвестиций, чем в регион с большим ВРП.

Формулы для расчета инвестиций каждого региона (BI_i^Re) построим на основе следующих предпосылок:

>>…>

<<…<

Регионы проранжируем по уровню ВРП на одного занятого. Бюджетные инвестиции будем распределять небольшими порциями. Первую порцию направим в наименее обеспеченный регион. Сумма накопленного капитала в нем увеличится и, при прочих фиксированных параметрах производственной функции, уровень ВРП на одного занятого несколько возрастет. Продолжим направлять в регион порции инвестиций до тех пор, пока душевой ВРП в нем не достигнет уровня следующего по рангу беднейшего региона. После этого, начнем направлять порции инвестиций уже в два региона, пока их показатели ВРП не повысятся до уровня третьего. Процесс продолжим до тех пор, пока не перераспределим всю сумму годовых бюджетных вложений. В результате, некоторые экономически развитые регионы вообще останутся без инвестиций, зато наименее обеспеченные получат существенно больше первоначальных объемов. Расчеты конкретных показателей проведем следующим образом:

«Эффективный» сценарий (Effective - Ef)

Перераспределим инвестиции в соответствии с предельной производительностью капитала (ПП капитала, или MPK):

>>…>

>>…>

Регионы проранжируем по ПП капитала. Прежде всего, часть бюджетных вложений направим в первый из них, имеющий наивысшую производительность. Накопленный объем капитала в нем увеличится, а предельная производительность упадет (это вытекает из ее определения и формулы расчета). Когда производительность снизится до уровня второго по рангу региона, начнем выделять ему порции инвестиций наряду с первым. Оба указанных региона будут получать инвестиции до тех пор, пока их производительность не упадет до уровня третьего и т.д. Следовательно, территории с низкой производительностью могут вообще не получить инвестиций, зато эффективные регионы окажутся в выигрыше. После перераспределения всех бюджетных инвестиций подсчитаем новые объемы накопленного капитала, или основных фондов. Эти суммы сделаем исходными для перераспределения инвестиций в следующем году. Повторим процесс несколько раз на протяжении всего исследуемого периода. В заключении, с использованием известной производственной функции, вычислим возможную величину валового выпуска и расчитаем показатели, характеризующие его прирост и равномерность пространственного распределения.

Кроме того, в рамках эффективного сценария предположим, что занятость в регионе изменяется в зависимости от душевого ВРП, т.е. существует эластичность труда по валовому доходу. Это может происходить за счет сокращения безработицы, увеличения доли экономического населения или трудовой миграции. Практические расчеты новых цифр региональной занятости осуществим по следующим формулам:

Ключевую роль в данном случае играет параметр д (дельта), который представляет собой коэффициент эластичности рабочей силы по ВРП на одного занятого. Значение д₁=0,01 будем считать низкой эластичностью. В этом случае, если в базовом году t ВРП на одного работника в регионе i (щ_it) в 2 раза превысит национальный средний уровень (щ_t), то в следующем году t+1 доля региона в общей занятости увеличится на 1%. При высокой эластичности д₂=0,05, доля округа возрастет на 5%. В зависимости от того или иного значения д эффективный сценарий распределения инвестиций реализуем в трех вариантах - без дополнительной эластичности, а также с низкой и высокой эластичностью.

Полученные результаты для каждого из перечисленных сценариев сравним с фактическими (базовыми) величинами валового выпуска и показателями территориальной неравномерности распределения. Это даст возможность количественно сопоставить положительные и отрицательные эффекты вариантов пространственной аллокации. Иными словами, появится способ точно определить «цену вопроса» при осуществлении сознательного выбора между эффективностью и равенством, что необходимо для формирования обоснованной региональной политики.

Аналитические возможности описанной модели достаточно широки. В частности, увеличение бюджетных инвестиций за счет части федеральных выравнивающих дотаций или экономии от более эффективного производства бюджетных услуг позволяет исследовать не только аллокацию ресурсов, но и другие финансовые функции, такие как выравнивание и предоставление общественных благ. Именно этот эконометрический аппарат будет задействован в последующих разделах нашей работы.

На первом этапе сосредоточимся на расчетах перераспределения федеральных и региональных бюджетных инвестиций в разрезе федеральных округов в период 1996-2004 годов. Связь валового выпуска и факторов производства выразим в виде функции Кобба-Дугласа с неэконометрическим определением параметров и использованием степеней утилизации ресурсов (Таблица 1). Инвестиции за счет бюджетов всех уровней вычтем из стоимости основных фондов и перераспределим в соответствии со сценариями описанной модели. После завершения годового перераспределения определим новый объем основных фондов в каждом регионе и примем его за базу для расчетов в следующем году. Таким образом, учтем накопление основных фондов за счет инвестиций в течение ряда лет на протяжении всего исследуемого периода. В заключение, оценим итоги с точки зрения эффективности и равенства (Таблица 2).

Разумеется, с учетом неизбежных допущений и огрублений интерес представляют не столько конкретные цифры, сколько отражаемые ими тенденции и проблемы. Максимальный рост ВРП по сравнению с базовым вариантом достигается при распределении бюджетных инвестиций в соответствии с предельной производительностью капитала. «Эффективный» вариант позволяет получить 1,1% дополнительного прироста ВРП при неизменном распределении трудовых ресурсов, 1,4% - при низкой и 2,7% - при высокой эластичности труда по доходу. Во всех остальных случаях происходит сокращение ВРП, в том числе на 0,8% при «социальном» и на 0,3% - при «равном» распределении.

Таблица 2. Результаты моделирования и сценарии распределения бюджетных инвестиций по федеральным округам (1996-2004 годы).

* эластичность занятости по валовому доходу на одного занятого (д), низкая эластичность соответствует значению д₁=0,01, высокая - д₂=0,05; ** в ценах 2000 года; *** средневзвешенная величина; **** средневзвешенный коэффициент вариации.

Источник: расчеты автора.

Наиболее равномерные показатели ВРП на одного работника наблюдаются при «эффективном» размещении бюджетных инвестиций в условиях высокой эластичности занятости. В данном случае средневзвешенный коэффициент вариации снижается до 0,287, т.е. ниже базовых значений (0,325). Ослабление территориального неравенства происходит также при распределении по «социальному» и «равному» вариантам.

Без дополнительного прироста рабочей силы или в условиях низкой эластичности труда по доходу повышение ВРП, как правило, сопровождается усилением территориального неравенства. Исключение составляет, вероятно, короткий период нестабильного развития в 1999-2000 годах. В это время происходили серьезные структурные изменения, и в результате можно было одновременно увеличить выпуск и уменьшить пространственные разрывы, эффективно распределяя бюджетные капиталовложения.

Отметим, что рост при сокращении региональной дифференциации в условиях быстрых структурных перемен вполне возможен и наблюдался, например, в Японии в начале 1950-х годов. Однако в современной России, как правило, снижение неравенства сопровождается либо падением выпуска, либо крупными перемещениями рабочей силы. Увеличение ВРП и параллельное уменьшение территориальных различий возможны только при одновременном соблюдении двух условий: распределении бюджетных инвестиций в соответствии с предельной производительностью и обеспечении высокой подвижности трудовых ресурсов. Проверочные расчеты с изменением параметров подтверждают указанный вывод.

В целом, неэконометрические оценки региональных производственных функций, расчеты показателей предельной факторной производительности и использование их в качестве критериев эффективности дают возможность сопоставить конкурирующие варианты аллокации бюджетных инвестиций. В частности, передача средств в наиболее эффективные регионы позволяет обеспечить дополнительный годовой прирост валового выпуска от 0,4 до 2,5%, но на 4-5% увеличивает разрыв максимального и минимального уровней душевых доходов. По-видимому, именно так выражается количественная сторона компромисса эффективности и равенства, актуального для современной региональной политики.

В территориальном размещении факторов производства в Российской Федерации существуют серьезные проблемы. Распределение трудовых ресурсов слабо увязано с предельной производительностью труда, и с этой точки зрения не является эффективным. Размещение основных производственных фондов, особенно вновь создаваемых, намного лучше отвечает критерию предельной производительности капитала. Равные усилия по расширению занятости в растущих регионах дают более ощутимый результат, чем совершенствование инвестиционного процесса. В этом смысле миграционную и трудовую политику следует считать приоритетным направлением в улучшении пространственной аллокации факторов производства.

Теоретически, вполне возможно одновременно повысить региональный продукт и понизить территориальную неравномерность, если допустить полностью эффективное распределение бюджетных инвестиций и значительную эластичность трудовых ресурсов. Тем не менее, выполнение двух поставленных условий означает концентрацию всех бюджетных вложений в Центральном и Уральском округах, или, точнее, в Москве и Тюменской области, а также дополнительное перемещение в них нескольких миллионов занятых в течение исследуемого периода. Ко всем остальным территориям «невидимая рука рынка» оказывается чрезвычайно жестокой, забирая у них капитал и трудоспособное население. Без «мягкой перчатки» государственного участия социальной среде обитания в большинстве регионов необъятной России легко причинить «повреждения, несовместимые с жизнью», и тогда движение «в Москву, в Москву!» станет единственным исходом для сотен тысяч обитателей российских провинций. «Сохранение народа» за пределами административной, нефтяной, северной и других немногочисленных столиц - против повышения эффективности и снижения издержек - так формулируется качественная характеристика важнейшей альтернативы развития российского государства и общества.

Анализ сценариев распределения позволяет заявить, что теоретически возможна и максимизация темпов роста, и минимизация территориальных различий, и количественная оценка их взаимосвязи. Причем, в реально существующей институциональной среде все варианты политики требуют активных действий именно от федеральных, а не от региональных властей. Это относится и к оптимизации бюджетного инвестирования, и к содействию трудовой миграции, и к проведению широкой дискуссии об использовании финансовых резервов. Следовательно, повышение аллокационной эффективности связано с концентрацией ресурсов в руках федерального правительства, поскольку это расширяет диапазон сознательного выбора направлений развития и вариантов региональной политики. С этой точки зрения централизм следует признать эффективным.

Бюджетное выравнивание и проблемы его оптимизации

Политика бюджетного перераспределения, также как и аллокации ресурсов, сталкивается с проблемой выбора между эффективностью и равенством, или, другими словами, между финансированием высоко продуктивных в экономическом плане регионов и территориальным выравниванием доступа к общественным благам. Это особенно актуально для современной России, где само существование терминов «доноры» и «реципиенты» риторически увязывает благополучие преуспевающих с поддержкой малообеспеченных субъектов Федерации.

Выбор финансовых приоритетов можно обосновать следующим образом: с экономической точки зрения бюджетные расходы выступают, во-первых, как источник накопления основных фондов, и во-вторых, как способ покрытия затрат на создание необходимых общественных услуг. Оба элемента правомерно рассматривать в виде особых факторов производства. Следовательно, теоретически возможно построить такую производственную функцию, которая позволит определить эластичность валового регионального продукта по составляющим бюджетных расходов и их предельную производительность. Использование последней в качестве критерия оптимальности даст возможность сформулировать новые методы решения задач пространственного распределения. В частности, появится шкала сравнения потенциальных выгод и потерь от передачи выравнивающих трансфертов в адрес наиболее результативных регионов. Это и составит искомую основу для сознательного выбора между эффективностью и равенством. Причем, если будут найдены более привлекательные, по сравнению с существующими, варианты перераспределения, это станет весомым аргументом в пользу усиления централистских тенденций в российской модели бюджетного федерализма.

Статистические данные о размерах доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации на душу населения свидетельствуют о серьезной территориальной неравномерности в их размещении. В сочетании со сложившимися в России представлениями о справедливости использования общественных финансовых ресурсов это диктует необходимость пространственного выравнивания. В рамках одного года механизм бюджетного выравнивания приносит ощутимые результаты и неплохо выполняет свои функции. Тем не менее, более внимательный динамический анализ свидетельствует, что вариация региональных показателей бюджетной обеспеченности постоянно возрастает.

В качестве альтернативы широко применяемой, но недостаточно эффективной перераспределительной поддержки регионов можно предложить иную концепцию. В частности, как отмечалось ранее, в конкурентной рыночной экономике эффективность использования факторов производства выражается их предельной производительностью. Следовательно, если определить вклад выравнивающих дотаций, бюджетных инвестиций и других категорий расходов в создание валового выпуска, можно подсчитать сравнительную эффективность различных вариантов их пространственного распределения. Вполне вероятно, что положительный результат от финансирования наиболее продуктивных регионов сможет компенсировать потери от уменьшения притока денежных средств в менее эффективные территории. Это позволит сформулировать новый - «рыночно-эффективный» - подход к региональной политике, государственной поддержке и бюджетному выравниванию по сравнению с опорой на простое перераспределение бюджетных средств. Суть его можно выразить следующим образом: перенести центр тяжести с распределения федеральной финансовой помощи на расширение выпуска в высокопроизводительных субъектах Федерации. Попробуем оценить плюсы и минусы подобной политики с использованием разработанных в предыдущей главе аппаратов производственных функций, критериев предельной производительности и моделей аллокации бюджетных ресурсов.

С экономической точки зрения в составе бюджетных расходов можно выделить две разнородных составляющих. Одна из них относится к фонду накопления (бюджетные инвестиции), другая потребляется в виде общественных благ (ассигнования на оборону, охрану порядка, культуру и т.д.). Граница между ними весьма условна, поскольку существенная доля текущих затрат фактически аккумулируется благодаря приросту человеческого капитала, повышению производительности, развитию технологий и институтов. С учетом этого, теоретически возможны по меньшей мере три направления анализа эффективности: с точки зрения накопленных результатов («запас»), с позиций промежуточных итогов («поток») и синтетический подход, объединяющий оба предыдущих.

Анализ научной литературы и предварительные статистические оценки показывают, что накопленные человеческие, материальные и технологические ресурсы, а также текущие затраты на их обслуживание и увеличение вносят важный, хотя и не идентичный вклад в создание валового регионального продукта. По-видимому, это позволяет рассматривать показатели «запаса» капитальных ресурсов и «потока» инвестиционных и бюджетных средств в качестве самостоятельных факторов производства. Таким образом, вполне возможно объединить их в одной производственной функции следующего вида:

где Y - ВРП, i - регион, t - год, A - технологический параметр, L - численность занятых, C - основные фонды за вычетом инвестиций, I - инвестиции в основной капитал, E - расходы консолидированных бюджетов субъектов федерации за вычетом бюджетных инвестиций, б в е ц - искомые коэффициенты эластичности.

Оценка из логарифмического представления данной функции с использованием техники анализа статистических панелей дает достаточно надежные статистические результаты. Полученная производственная функция записывается уравнением:

где u - ошибка, специфичная для каждого региона и каждого периода наблюдения.

Вид функции показывает, что влияние технологического параметра (совокупной факторной производительности) совсем невелико (lnA=-0,451), эластичность выпуска по капиталу (в=0,369) ощутимо превышает эластичность по труду (б=0,121), текущие бюджетные расходы (ц=0,336) вносят в создание ВРП вклад, сравнимый с инвестициями (е=0,327). Разумеется, приведенные цифры серьезно зависят от качества исходных данных и техники статистического анализа. Вероятно, при существующих ограничениях эконометрические методы позволяют уверенно установить лишь наличие и направление влияния факторов на валовый выпуск. Поэтому, даже с учетом высокой статистической значимости, полученная функция является не более чем дополнительной иллюстрацией известных характеристик региональной экономической динамики первой половины 2000-х годов, таких как преимущественно экстенсивный тип роста, сравнительно низкая оплата труда и относительно высокая значимость бюджетных расходов.

Тем не менее, итоги оценки содержат важную информацию о результативности использования и характере размещения факторов производства в Российской Федерации с точки зрения их предельной производительности (ПП). Как отмечалось выше, в условиях совершенного рынка под воздействием конкуренции трудовые и капитальные ресурсы концентрируются в наиболее производительных регионах. Бюджетные расходы и инвестиции, рассматриваемые как прирост человеческого и материального капитала, также размещаются в соответствии с ПП последних. В этом случае, удельный вес территории в суммарном значении фактора коррелирует с отклонением производительности от национальной средней (рассмотренный ранее агрегат у_F), а интенсивность корреляции является критерием эффективности пространственного размещения (Таблица 3).

В 2000 году доля в занятости слабо взаимодействовала с ПП труда (коэффициент корреляции составлял 0,386), т.е. географическая структура трудовых ресурсов не являлась эффективной. Это вполне понятное и предсказуемое явление, отмечаемое во многих исследованиях об экономике СССР и современной России.

Размещение основных фондов и, особенно, инвестиций намного лучше соответствовало данному критерию (0,623 и 0,638). Аналогичные выводы были получены в предыдущем разделе на основе неэконометрических оценок производственных функций для федеральных округов и субъектов Федерации. Поэтому, факт сравнительно низкой эффективности территориального распределения труда и высокой - для капитала - на рубеже 1990-2000-х годов можно считать достаточно достоверным и надежно установленным.

Однако, уже в 2005 году положение существенно изменилось. Эффективность размещения занятого населения (0,429) превысила соответствующий показатель для основных фондов (0,309) и вплотную приблизилась к уровню инвестиций (0,446). Следовательно, прирост использования рабочей силы быстрее шел в регионах с высокой ПП труда. Другими словами, «поток» трудовой миграции и расширения занятости в эффективных регионах постепенно исправлял перекосы в территориальной структуре «запаса» трудовых ресурсов, появившиеся в плановый и трансформационный период. Разумеется, указанный процесс протекал очень медленно и неравномерно.

Без Москвы и Тюменской области, занимающих особое место среди регионов России и требующих специального анализа, размещение занятости вообще теряло связь с предельной производительностью (статистически незначимые коэффициенты 0,126 в 2000 году и 0,177 в 2005 году). Тем не менее, положительная динамика и появление центров эффективного рыночного применения труда представляли собой очень важное для российской экономики явление.

Таблица 3. Показатели эффективности территориального размещения (корреляция долей регионов в суммарном объеме факторов производства и агрегатов у_F - отклонений предельных производительностей от национальной средней).

*, ** статистическая значимость, соответственно, на уровне 0,01 и 0,05; *** 79 регионов (автономные округа учтены в составе более крупных субъектов Федерации, Чеченская Республика исключена).

Источник: расчеты автора.

В размещении капитальных ресурсов наблюдалась иная картина. Интенсивность корреляции с ПП капитала снизилась и для основных фондов, и для инвестиций (с 0,623 до 0,309 и с 0,638 до 0,446). Основная причина, вероятно, была связана с резким повышением инвестиционной активности в начале 2000-х годах и закономерным падением отдачи на вложенный капитал, а также выходом сроков окупаемости отдельных проектов за пределы анализируемого периода.

Кроме того, действовал по меньшей мере еще один очень важный фактор. Как показывают эмпирические исследования, в ряде стран при несовершенстве капитального рынка быстрое расширение финансовых возможностей вело к концентрации инвестиций не в наиболее прибыльных и производительных, а в капиталоемких и высокообеспеченных отраслях и регионах.

В частности, в конце 1990-х годов подобная ситуация отмечалась среди субъектов Российской Федерации и провинций Китая [Belov A. (2006) Regional Inequalities and Effectiveness of Investment: Russia and China in the Period 1999-2003. // The Business Review. Volume 5. № 2. Pp.280-283]. В 2000-2005 годах положение дел в российских регионах, судя по всему, снова оказалось именно таким.

Действительно, 24-32% всех капиталовложений поглощали «сверхбогатые» по российским меркам Москва и Тюменская область. Правда столица могла эффективно применить значительно большие объемы (без Москвы корреляция инвестиций с предельной производительностью понижалась с 0,446 до 0,307), а вот Тюмень оказалась перенасыщена и инвестициями, и основными фондами, и рабочей силой (без Тюмени соответствующие показатели повышались).

Следовательно, при всей очевидной обоснованности вложений в нефтегазовый комплекс, уже в начале 2000-х годов существовали более производительные направления инвестирования.

Тем не менее, потенциально привлекательные проекты не получали достаточных средств просто потому, что их инициаторы не имели ни нужного имиджа для привлечения частных инвесторов, ни лоббистских возможностей для доступа к бюджетным ресурсам. В итоге, в российских условиях «деньги шли к деньгам», а не к максимальной прибыли и минимальному риску.

Другими словами, рост инвестиций приводил к падению эффективности их размещения по рыночным критериям. Существовала отмечаемая рядом ученых диспропорция между объемами денежного рынка и возможностями его институциональных структур. Такую ситуацию на языке экономической теории можно назвать провалом капитального рынка, требующим коррекционного вмешательства государства.

И наконец, интересующие нас бюджетные расходы оказались наиболее тесно увязаны с предельной производительностью труда (0,767 в 2000 и 0,737 в 2005 году). Причины этого вполне понятны, поскольку возможности бюджетов зависят от валового выпуска. Намного труднее дать однозначную экономическую оценку данного явления.

С одной стороны, если рассматривать бюджетную деятельность как предоставление общественных благ, необходимых в процессе воспроизводства, а также как накопление человеческого капитала, имеющего рыночную оценку, ориентация на предельную производительность выступает как положительный фактор.

Действительно, ассигнования увеличиваются именно там, где расширяется выпуск на одного занятого. Эффективный регион получает дополнительные ресурсы роста, а выгоды в масштабе страны перекрывают возможные потери. С другой стороны, фактическое распределение расходов в соответствии с параметрами рынка явно противоречит декларируемым целям бюджетного выравнивания.

Попробуем сопоставить две стороны анализа затрат бюджетов и определить экономическую «цену» выбора тех или иных направлений использования общественных финансов.

Решить поставленную задачу можно при помощи описанной ранее аллокационной модели, несколько изменив схему расчетов. Прежде всего, наряду с инвестициями учтем все остальные виды распределяемых бюджетных ресурсов. Кроме того, представим, что средства всегда направляются в самые результативные субъекты Федерации, имеющие наивысшую предельную производительность.

В первом случае откажемся от выравнивания при помощи безвозмездных перечислений и перераспределим их для получения максимальных объемов общественных услуг и валового выпуска. Во втором - переведем выравнивающие дотации и другие трансферты в инвестиции и подсчитаем наилучший вариант пространственного применения. В третьем случае дополним оптимальное распределение «потока» инвестиций и бюджетных расходов оценкой соответствующих изменений «запаса» производственного и человеческого капитала.

Проанализируем полученные данные с точки зрения эффективности и равенства (Таблица 4).

Базой для сравнения выберем фактические итоги 2005 года: валовой региональный продукт в объеме 17976 миллиардов рублей, средневзвешенный ВРП на одного занятого - 269,1 тысяч рублей, его медианное значение - 170,7 тысяч рублей, превышение максимального уровня над минимальным - 14,0 раз и средневзвешенный коэффициент вариации - 0,579 (Таблица 4, столбец 1).

В 2005 году федеральный бюджет направил регионам более 440 миллиардов рублей в виде выравнивающих дотаций из ФФФПР и других межбюджетных трансфертов. Безвозмездные перечисления, в основном, выполняли функцию выравнивания обеспеченности территорий общественными благами. Однако, их можно подчинить увеличению валового выпуска, если сначала вычесть, а затем перераспределить в соответствии с избранным критерием эффективности.

Именно это и подтверждают результаты проведенных расчетов (Таблица 4, столбец 2). Прогнозируемое увеличение валового выпуска за счет отказа от финансовой помощи и перераспределения высвободившихся средств по рыночным критериям составляет 516 миллиардов рублей или 2,9% в год.

Данные цифры дают хотя и весьма приблизительный, но достаточно обоснованный ответ на вопрос об экономической «цене» осуществляемых в России программ бюджетного выравнивания. Точно так же можно оценить итоги перевода трансфертов в бюджетные инвестиции и перераспределения последних в соответствии с предельной производительностью капитала (Таблица 4, столбец 3).

Таблица 4. Результаты моделирования и варианты распределения факторов производства (2005 г.).

* низкая эластичность труда по валовому доходу д=0,01; ** высокая эластичность труда по валовому доходу д=0,05; *** сверхвысокая эластичность труда по валовому доходу д=0,20 (получено расчетным путем и представляет собой величину д, при которой одновременно происходит рост ВРП и снижение неравномерности его территориального распределения); **** средневзвешенная величина; ***** средневзвешенный коэффициент вариации.

Источник: расчеты автора.

Эластичность трудовых ресурсов в сочетании с размещением трансфертов и инвестиций по предельной производительности позволяет разрешить принципиальное противоречие бюджетной политики, а именно: одновременно ускорить рост валового выпуска и сократить территориальные разрывы (Таблица 4, столбцы 4-6). Причем, теоретически возможна даже ситуация, когда показатели неравенства окажутся ниже фактического уровня 2005 года, а ВРП вырастет сразу на 1438 миллиардов рублей или на 7,4% (Таблица 4, столбец 6). Правда при этом в течении одного года за счет миграции, снижения безработицы и повышения экономической активности населения занятость должна увеличиться в Москве сразу на 2546 тысяч человек, в Тюменской области - на 1280 тысяч, в республиках Коми и Саха, Мурманской и Сахалинской областях, а также в Пермском крае - незначительно возрасти, а во всех остальных территориях - соответственно сократиться. Разумеется, подобные перемещения рабочей силы трудно представить даже в тоталитарной плановой, не говоря уже о демократической рыночной системе. И все же, данный пример имеет не только теоретическое значение. По-видимому, именно так выражается количественная сторона компромисса эффективности и равенства, сочетающего максимизацию выпуска с сокращением нынешних пространственных различий.

Выводы данного раздела можно разделить на три части. Во-первых, анализ субнациональных бюджетных расходов в составе факторов производства позволяет получить статистически значимые оценки региональной производственной функции и предельной факторной производительности. Использование последней в качестве критерия эффективности дает возможность сравнить конкурирующие варианты применения финансовых ресурсов. В частности, отказ от бюджетного выравнивания и передача средств в наиболее результативные регионы обеспечивают прирост ВРП в размере от 0,7 до 2,9 % в год, но в полтора-два раза увеличивают разрыв максимального и минимального уровней душевых доходов.

Во-вторых, размещение трудовых и капитальных ресурсов в Российской Федерации слабо связано с их предельной производительностью, т.е. не является эффективным. При этом, труд представляет собой настолько важный и специфический фактор производства, что оптимизация занятости позволяет разрешить принципиальный конфликт целей территориального развития и добиться повышения темпов роста одновременно со снижением пространственных различий. Вероятнее всего, крупномасштабное перемещение населения является тем самым инструментом, без которого уже невозможно ощутимое сближение уровней благосостояния в российских регионах. Это подчеркивает важность рациональной трудовой миграции, стимулирование которой зачастую выпадает из числа государственных приоритетов.

В-третьих, начальный период устойчивого роста показал, что рыночные механизмы все же еще слишком слабы, чтобы обеспечить заметное повышение эффективности географического распределения ресурсов. По-видимому, в России сложилась ситуация, когда улучшение экономической среды и устранение провалов нарождающегося рынка требует намного более активного государственного участия, а консенсус в отношении нерыночных методов воздействия пока не сформировался. В этих условиях, с учетом сложности стоящих задач и ограниченных возможностей управляющих органов, доминирующим принципом их деятельности следует считать не исправление кажущихся недостатков, а стимулирование бесспорных достижений, т.е. поддержку эффективной территориальной динамики факторов производства.

Так например, в 2000-2005 годах трудовая миграция явно смещалась в направлении регионов с высокой предельной производительностью труда, а значит, несмотря на возможные социальные издержки, эффективным стоило бы признать углубление этого стихийного людского потока. Инвестиции и основные фонды, напротив, концентрировались не столько в самых результативных, сколько в наиболее обеспеченных субъектах Федерации. Следовательно, разумным являлось повышение привлекательности «небогатых», но потенциально прибыльных территорий, не получавших достаточных капитальных вложений. В области бюджетных ресурсов рост затрат на выравнивание не поспевал за расширением региональных различий, что вызывало законные сомнения в правильности принимаемых мер. Очевидно, логичным было бы выдвижение альтернатив, количественная оценка вариантов и широкая общественная дискуссия о направлениях бюджетной политики.

Проведенное исследование можно значительно расширить и углубить по целому ряду направлений. Тем не менее, неизбежные неточности и упрощения не отменят главного вывода о том, что количественное решение задачи выбора эффективности и равенства возможно и необходимо для качественного скачка в региональной политике. Условием этого является активная и обоснованная деятельность федерального правительства в области пространственного размещения экономических ресурсов. Следовательно, анализ перераспределительной, или выравнивающей функции общественных финансов дает еще один аргумент в пользу эффективности централизма в системе межбюджетных отношений Российской Федерации.

Региональные аспекты повышения эффективности предоставления общественных услуг

В данном разделе анализируется одна из важнейших финансовых функций, связанная с производством различных видов общественных благ. Объект исследования охватывает сферы образования, здравоохранения и социальной политики, отражаемые в официальных отчетах Росстата об исполнении консолидированных субнациональных бюджетов. Цель состоит в том, чтобы изучить свойственные Российской Федерации особенности пространственного распределения соответствующих расходов и на этой основе сделать выводы об эффективности либо централизованных, либо децентрализованных вариантов использования бюджетных ресурсов.

Актуальность данной проблемы связана с циклическим расширением социальных расходных статей в середине 2000-х годов, которое стало возможным в условиях серьезного улучшения ситуации в российских общественных финансах. Как известно, простое расширение затрат без соответствующего повышения эффективности далеко не всегда ведет к расширению производства и предложения общественных благ. Теоретическое объяснение этого дает так называемый эффект Баумоля (Baumol effect), устанавливающий замедленный рост производительности в публичном секторе экономики. Эмпирическое подтверждение данного явления содержит опыт многих стран. Неудивительно, что начавшаяся в России передача части коньюнктурных доходов на нужды социального сектора вызывает большой интерес и с научной, и с практической точки зрения.

Проблема эффективности в теории общественных финансов имеет множество измерений, соответствующих задачам государственного сектора экономики. В данном разделе изучается эффективность производства общественных благ, понимаемая как соотношение затрат и результатов. В этой области применяется развитый аналитический аппарат оценки расходных программ, основанный на сравнении приведенных издержек и выгод. Подсчет затрат и конечных итогов с учетом экстерналий, денежное выражение величин, не являющихся предметом рыночного обмена, приведение к единому моменту времени, учет риска и приоритетов распределения, а также другие подобные методы достаточно хорошо проработаны с теоретической точки зрения. Однако в реальной жизни их использование сталкивается с такими серьезными трудностями, что это заставляет искать альтернативные пути решения перечисленных задач.

Неудивительно, что в последние годы быстро развивается более узкое и «практичное» направление анализа эффективности, существенно отличающееся от упомянутых выше. Во-первых, результаты не выражаются в денежном виде, а замещаются косвенными статистическими индикаторами. Во-вторых, предметом анализа является не эффект в виде разницы выгод и издержек, а собственно эффективность как частное от деления натуральных показателей результатов на величины бюджетных затрат. В-третьих, критерием оптимальности считается не максимизация чистой выгоды, а минимизация расходов на достижение определенного уровня полезности. Удовлетворяющие этим условиям варианты производства, регионы или страны (в зависимости от уровня исследования) объявляются «технически эффективными» и формируют «границу эффективности» (efficiency frontier). Затраты всех прочих субъектов относятся к категории условно-излишних, которые можно сократить при повышении производительности бюджетных расходов.

По-видимому, наиболее обоснованная с теоретической точки зрения оценка бюджетной эффективности для Российской Федерации на основе указанного подхода была осуществлена в 2007 году специалистами МВФ [IMF (2007) Benchmarking the Efficiency of Public Expenditure in the Russian Federation. Russian Federation: Selected Issues. Washington DC: IMF]. Межстрановой сравнительный анализ социальных расходов позволил установить, что ряд «технически эффективных» стран с переходной экономикой получал аналогичные результаты, затрачивая в среднем на 30% меньше российского уровня. Примерно такие же цифры характеризовали разрывы в показателях бюджетной результативности среди регионов страны.

Данные МВФ применимы для получения важной информации о количественных границах и экономической значимости повышения эффективности. В частности, суммы возможной экономии от повышения отдачи расходов до уровня эмпирически отобранных «технически-эффективных» регионов можно определить по следующей формуле:

где Y - возможная экономия, i - регион (79 единиц наблюдения), j - статьи социальных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение), E_ij - расходы консолидированного бюджета i-го региона по j-й статье, x_ij - соответствующая «техническая» эффективность i-го региона по j-й статье (оценки МВФ [IMF, op.cit. P.47]).

По расчетам для 2005 года, общая сумма экономии, которую возможно получить при доведении отдачи социальных бюджетных расходов до наивысшего уровня, свойственного ряду «технически-эффективных» территорий России, достигает 408,7 миллиарда рублей, в том числе 147,6 миллиарда рублей по здравоохранению, 157,4 миллиарда рублей по образованию и 103,7 миллиарда рублей по социальной политике (Таблица 5).

Таблица 5. Возможная экономия от повышения эффективности социальных расходов в некоторых регионах Российской Федерации (2005 г.).

* ранг по абсолютной величине возможной экономии; ** миллионов рублей; *** миллионов рублей, расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на образование, здравоохранение и социальную политику.

Источник: расчеты автора, данные Росстата.

В процентах к фактическим расходам это составляет, соответственно, 29,0% от общей суммы, 32,2% от затрат на здравоохранение, 25,6% - на образование и 31,1% - на социальную политику. Приведенные цифры подтверждают ранее сделанный вывод о том, что основные проблемы, связанные с низкой эффективностью, сосредоточены в области здравоохранения и социального обеспечения. Ситуация в сфере образования на этом фоне выглядит несколько лучше, хотя и оставляет широкое поле деятельности для улучшения.

Суммы потенциально сберегаемых средств устойчиво коррелируют с расходами консолидированных бюджетов на социальные цели. Коэффициент корреляции соответствующих величин составляет 0,587 и является статистически значимым на уровне 0,01. Эта количественная взаимосвязь указывает, что возможности для получения наибольшей экономии от повышения результативности бюджетных затрат сосредоточены в крупных субъектах Российской Федерации.

Экономию от повышения эффективности можно использовать различными способами. Рассмотрим лишь одно направление, связанное с выделением в составе бюджетных расходов текущих и капитальных затрат. Текущ...