Инструменты и методы формирования эффективной бюджетной политики

269,1

278,7

281,0

Равенство

ВРП на 1-го занятого:

медиана (тысяч рублей)

170,7

182,8

188,2

размах вариации (раз)

14,0

12,3

12,5

средневзвешенный КВ**

0,579

0,554

0,557

* средневзвешенная величина; ** коэффициент вариации.

Источник: расчеты автора.

Расчеты показывают, что расширение бюджетных инвестиций или текущих бюджетных расходов на 14%, т.е. на суммы, сэкономленные от повышения эффективности по трем социальным статьям, могут привести к соответствующему приросту ВРП в пределах от 3,8% до 4,4% в год. В абсолютном выражении, максимальную прибавку валового выпуска получат Москва, Московская область и Республика Башкортостан (70,4, 61,1 и 34,4 миллиарда рублей соответственно). В относительных цифрах, самые высокие темпы роста ВРП будут наблюдаться в Республиках Тыва, Алтай и Бурятия (15,9%, 14,6% и 13,9%).

Увеличение валового выпуска будет происходить быстрее в менее развитых регионах, поскольку именно они сильнее всего страдают от неэффективности бюджетов. Такое распределение возможной экономии и потенциального прироста ВРП ведет к получению еще одного результата, важного и с экономической, и с социальной точек зрения, а именно: к снижению территориальной неравномерности распределения валовых доходов. Действительно, расчетные средневзвешенные коэффициенты вариации региональных значений ВРП на одного работника, достигаемые при увеличении бюджетных расходов или инвестиций на сэкономленные суммы, составляют 0,554 и 0,557, т.е. несколько снижаются по сравнению с базовым уровнем (0,559). Кроме того, как заметно из Таблицы 6, уменьшается размах вариации и увеличиваются медианные значения душевого ВРП. Получается, что ускорение темпов экономического роста сопровождается снижением региональных различий. Следовательно, разумное использование сберегаемых бюджетных ресурсов не только стимулирует выпуск, но и оказывает нивелирующее воздействие на территориальное размещение доходов.

На основе проведенного исследования можно сделать несколько важных выводов. Во-первых, быстро развивающиеся непараметрические методы оценки бюджетных расходов вполне применимы не только для межстрановых, но и для межрегиональных сопоставлений. Более того, в региональной сфере эти приемы имеют ряд преимуществ по сравнению с традиционнымии процедурами анализа бюджетных программ. В частности, определение эмпирической границы эффективности социальных расходов дает возможность выделить наиболее продвинутые регионы, измерить их отрыв от отстающих, а также расчитать потенциальную экономию от повышения результативности аутсайдеров до наивысшего достигнутого уровня. Такая информация позволяет сформулировать конкретные количественные рекомендации в адрес субъектов территориальной бюджетной политики, а значит найти практическое применение итогам оценки эффективности. Данная проблема пока не решена в докладах о развитии и основных направлениях деятельности (ДРОНДах). Тем не менее, она приобретает все большую актуальность в свете внедряемого в России бюджетирования, ориентированного на результат.

Во-вторых, в большинстве российских регионов существуют возможности для значительного повышения эффективности социальных расходов. В целом, нынешние результаты могут быть получены за счет 71% фактических затрат на здравоохранение, образование и социальную политику. Возможная экономия от повышения эффективности до уровня регионов-лидеров по состоянию на 2005 год превышает 408 миллиардов рублей. Причем 41% этой суммы концентрируется в первой десятке «неэкономных» территорий. Улучшение использования социальных расходов в них всего на 1% сберегает те же суммы, что и 25%-ное повышение результативности в десяти регионах, использующих средства наиболее рациональным образом. Следовательно, с точки зрения абсолютной экономии, самые ощутимые результаты приносит концентрация усилий в ограниченном числе субъектов, допускающих нерациональные расходы в максимальных объемах. Тем не менее, учет ряда социальных последствий приводит к выводу о необходимости более сложной политики в области повышения эффективности.

Признание производительного характера общественных благ, предоставляемых за счет территориальных бюджетов, позволяет подсчитать, какой дополнительный объем ВРП можно получить, если направить потенциальную экономию на расширение текущих или инвестиционных статей. Расчеты показывают, что потенциальный прирост валового продукта может составить от 3,8% до 4,4% в год. При всей условности результатов, данные цифры представляют собой количественное выражение экономической «цены», уплачиваемой российским обществом за нерациональность расходной политики на региональном уровне.

В-третьих, улучшение отдачи бюджетных расходов и производительное использование сберегаемых средств имеют не только экономическое, но и социальное значение, поскольку повышение эффективности и направление экономии на инвестиции или расширение производства общественных благ позволяет добиться снижения пространственных различий. Как правило, при осуществлении мер регионального развития правительству приходится выбирать между темпами роста и равномерностью распределения. В данном случае сокращение территориального неравенства происходит на фоне одновременного ускорения динамики валового выпуска. Причем этот важнейших результат достигается без дорогостоящего выравнивания доходов и болезненного перераспределения трудовых и капитальных ресурсов. Это дает России уникальный шанс решить многие застарелые проблемы пространственного развития не за счет затратных методов региональной политики, а путем утилизации нивелирующего эффекта от повышения продуктивности расходов и производительного применения сберегаемых средств. С учетом этого, рациональная стратегия в отношении общественных финансов может стать центральным элементом сбалансированного развития российских регионов.

Отметим несколько направлений будущей научной работы в данной области. Весьма перспективным кажется распространение непараметрических оценок не только на социальные, но и на прочие статьи бюджетных расходов. По-видимому, нуждаются в уточнении приемы дифференциации регионов по факторам эффективности, параметры производственной функции в части взаимосвязи валового выпуска с затратами региональным бюджетов и другие элементы расчетов. Однако, частные изменения, вероятнее всего, не отменят общих выводов о продуктивности предложенных методов анализа расходов, о возможности количественного выражения «цены» нерационального использования финансовых ресурсов, и самое главное, о важности повышения эффективности для сокращения пространственных различий. А вот основной вопрос нашего исследования - об эффективности централизма - получает отрицательный ответ, поскольку наилучшее использование ресурсов обеспечивает их передача на субнациональный уровень. Тем не менее, федеральным властям по-прежнему принадлежит важнейшая роль в согласовании соответствующих действий в масштабах всей страны для реализации преимуществ децентрализованной бюджетной системы.

Методологический аппарат теории общественных финансов и развитие региональных бюджетных систем и институциональной среды

Проблемы региональной экономики и общественных финансов выходят далеко за пределы рассмотренных функций аллокации, перераспределения бюджетных ресурсов и предоставления общественных благ. Обратим внимание лишь на две конкретные задачи, решение которых кажется актуальным для осуществления эффективной политики пространственного развития. Речь идет, во-первых, о проведении международных сравнений субнациональных бюджетных систем, и, во-вторых, об оценке значимости институциональной среды. По нашему мнению, рассмотренные в предыдущих главах методологические подходы позволяют существенно расширить спектр представлений о соотношении централизованных и децентрализованных начал в развитии российских регионов.

Проблемы международного сопоставления территориальных бюджетных систем рассматриваются на примере городских финансов Санкт-Петербурга в рамках существующей в ОЭСР концепции «метро-регионов». Опыт стран ОЭСР, наиболее значимый для Санкт-Петербурга, можно разделить на три части: роль бюджетной системы в экономической трансформации города, методы мобилизации средств для создания инфраструктуры и лучшая практика в реформируемых областях. Первая часть отражает взаимодействие политики развития и городского бюджета. Ведущей тенденцией в ОЭСР является перенос центра тяжести с финансирования общественного сектора на повышение городской конкурентоспособности. В Санкт-Петербурге подобная задача ставится в долгосрочном плане, в то время как среднесрочные программы социально-экономического развития ориентированы на повышение стандартов проживания и состояния городской инфраструктуры. Это можно считать этапом «первоначального накопления» общественного капитала, за которым должно последовать развитие на частной основе и формирование действенных мер по усилению городских конкурентных преимуществ. Вторая часть связана с расширением источников накопления и инвестирования. В данной области наибольшее внимание стран ОЭСР привлекают возможности частного сектора и государственно-частного партнерства (ГЧП). Имеющаяся информация об оценке возможностей, отборе объектов, анализе эффективности ГЧП представляет значительный интерес и с теоретической, и с практической точки зрения. Третья часть опыта ОЭСР представляет собой примеры лучшей практики решения актуальных бюджетных проблем. По-видимому, для Санкт-Петербурга к их числу следует отнести бюджетное инвестирование, оплату труда административных работников, финансирование образования, политику заимствований, а также привлечение новых налогоплательщиков, создание благоприятных налоговых режимов и повышение устойчивости доходов.

Гипотеза о зависимости экономического развития и состояния институциональной среды анализируется на примере Дальнего Востока России, где в 1990-2000-х годах возник настолько глубокий «институциональный вакуум», что это отрицательно сказалось на развитии всех секторов экономики. Из-за слабости институтов торговля морскими биоресурсами и челночный бизнес были перенесены в теневую сферу, но даже для теневиков дальневосточный предпринимательский климат оказался слишком суровым. Теневые доходы, так же как и обычные, покидали регион и направлялись либо на запад России, либо за рубеж. Положительные результаты экономического развития и международного сотрудничества генерировались в одном месте, а использовались в другом. Положение дел изменилось только во второй половине 2000-х годов, когда центральное правительство достаточно укрепилось, чтобы разработать и осуществить необходимые мероприятия по улучшению институциональной среды. Кроме того, были приняты важные федеральные решения о формировании экспортной топливно-энергетической базы на Востоке страны, об усилении государственного участия в добыче и экспорте дальневосточных энергоресурсов, об осуществлении ряда крупных проектов развития. По-видимому, именно активная деятельность федерального центра заложила основы для улучшения ситуации в регионе.

В целом, результаты заключительной части работы показывают, что разработанные концепции сопоставления субнациональных бюджетных систем, анализа факторов экономического роста и трактовки «провалов рынка» вполне применимы к решению конкретных научно-практических задач, встающих в ходе совершенствования бюджетного процесса, институциональной среды и международных отношений на региональном уровне. Кроме того, во всех областях существует необходимость централизованного государственного вмешательства. В первом случае, наиболее актуальным для бюджета Санкт-Петербурга является обобщение лучшей практики метро-регионов ОЭСР, что традиционно относится к прерогативам центрального правительства. Во втором случае, подчеркивается значимость укрепления институциональных основ для реализации сырьевого и географического потенциала Дальневосточного федерального округа. Очевидно, что формирование единообразных институтов на всей территории страны входит в число приоритетных функций общенациональных органов власти. Использование методологического аппарата теории общественных финансов дает возможность значительно расширить рамки исследования указанных проблем и надежнее обосновать вывод об эффективности централизма применительно к конкретным областям и этапам развития региональной экономики.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Проведенное исследование позволяет сформулировать концепцию эффективного развития региональных экономик и систем общественных финансов в современных макроэкономических условиях. Основой концепции является тезис о тесной взаимосвязи бюджетной политики и состояния экономики регионов. Главными инструментами бюджетного влияния выступает воздействие на пространственное размещение факторов производства, т.е. капитала и рабочей силы. Указанный подход дает возможность применить критерии факторной производительности к анализу бюджетной эффективности. Распределение бюджетных ресурсов в соответствии с предельной производительностью труда и капитала прокладывает путь к такому повышению эффективности, которое позволяет не только ускорить экономический рост, но и компенсировать его неизбежные социальные издержки в виде расширения пространственных различий. Теоретическая разработка и практическое применение инструментов и методов формирования региональной бюджетной политики, оптимальной с точки зрения эффективности и равенства в рамках сложившейся в России модели вертикальных межбюджетных взаимосвязей и составляет основной итог данного исследования.

Российская модель межбюджетных отношений может быть названа системой «централистского федерализма». Основные ее черты заключаются в централизации доходов и регионализации расходов, циклических колебаниях бюджетных поступлений и ассигнований, а также в жесткой регламентации федеральными властями доходной и расходной деятельности региональных и местных органов. Современный комплекс межбюджетных отношений вполне соответствует и международному опыту, и теоретическим установкам, и практическому состоянию федеративной системы страны. Более того, по данным регрессионных оценок, по меньшей мере в первой половине 2000-х годов, централизация бюджетных расходов позитивно взаимодействовала с темпами роста валового регионального продукта. Тем не менее, напрашивающийся вывод о целесообразности централистских тенденций был поставлен под сомнение сложным характером влияния на динамику валового выпуска со стороны федеральных и региональных расходов по экономическим статьям. Вопрос об эффективности централизма потребовал намного более глубокого исследования с применением средств эконометрического и институционального анализа. Существенную помощь в систематизации данных оказала классификация функций общественных финансов и выделение в их составе аллокации ресурсов и бюджетного выравнивания, предоставления общественных благ и институционального развития.

Аллокация ресурсов изучалась в рамках формальной математической модели, разработанной на основе аппарата производственных функций и критериев предельной производительности. Полученные результаты позволили дать количественную характеристику ряда важных экономических явлений, которые до настоящего времени были описаны лишь в качественном виде. Назовем, в частности, положение об относительно низкой эффективности пространственного распределения трудовых ресурсов по сравнению с капитальными, проблему выбора между эффективностью и равенством в распределении бюджетных капиталовложений, вопрос о соотношении социальных и экономических последствий расширения трудовой миграции. В итоге, удалось установить, что существуют варианты инвестиционной и миграционной политики, ведущие к одновременному повышению региональных темпов роста и улучшению пространственного распределения доходов. Все рассмотренные сценарии предполагают межрегиональное перераспределение факторов производства и могут быть осуществлены только на федеральном уровне, что является весомым аргументом в пользу эффективности сложившейся централизованной модели верктикальных бюджетных взаимосвязей.

Анализ перераспределительной функции общественных финансов связан с гипотезой о производительном характере бюджетных расходов, которую удалось подтвердить эконометрическим путем. После определения коэффициентов эластичности валового выпуска по региональным консолидированным расходам и бюджетным инвестициям появилась возможность расчитать «экономическую цену» реализуемых в настоящее время программ бюджетного выравнивания. Чаще всего, такие предположения как отказ от выравнивающих трансфертов и более производительное использование средств означали прирост валового выпуска, но одновременно сопровождались расширением пространственных различий. В то же время, нежелательные социальные последствия компенсировались путем проведения соответствующей инвестиционной и миграционной политики. Также как и в случае с аллокацией ресурсов, для решения подобных задач требовались активные действия центрального правительства, возможные при достаточной концентрации ресурсов и полномочий на федеральном уровне.

В изучении связи предоставления общественных благ с состоянием региональной экономики и финансов применены быстро развивающиеся методы непараметрической оценки эффективности услуг. Среди регионов России выделены те, которые добиваются получения максимальных результатов в областях образования, здравоохранения и социальной защиты при минимальных затратах бюджетных ресурсов. Таким образом сформирована эмпирическая «граница эффективности». Расходы всех остальных субъектов на получение одинакового уровня полезности, превышающие пограничный уровень, отнесены к категории условно-излишних. Предполагается, что их можно сократить, а высвободившиеся средства направить на увеличение других расходных статей. Поскольку, как отмечалось выше, бюджетные расходы и инвестиции положительно связаны с валовым региональным продуктом, нетрудно подсчитать потенциальный прирост выпуска и определить новые характеристики пространственного распределения доходов.

Как показали проведенные расчеты, сильнее всех страдают от малой результативности предоставления общественных услуг регионы с низким уровнем экономического развития. Более того, повышение эффективности и производительное применение возможной экономии именно в тех субъектах, где она получена, имеет нивелирующий эффект, т.е. позволяет сократить территориальные разрывы на фоне одновременного повышения темпов роста. Причем этот важнейший результат достигается без применения дорогостоящих программ бюджетного выравнивания и болезненного перераспределения факторов производства. Появляется редкая возможность решить многие проблемы региональной политики не за счет затратных методов, а путем повышения эффективности расходов и производительного применения экономии, что может стать важнейшим элементом сбалансированного территориального развития. В данном случае наилучшее использование бюджетных ресурсов обеспечивает их передача на субнациональный уровень. Тем не менее, условия для реализации потенциальных выгод должны создать федеральные власти, которым предстоит определить правила, порядок, механизм, или, другими словами, - обеспечить необходимую институциональную среду для действий российских регионов.

Важность создания прочных институциональных основ путем проведения единой государственной политики наглядно продемонстрировали два конкретных примера. Существенный вклад в совершенствование бюджетной систмы Санкт-Петербурга мог бы внести опыт городских образований (метро-регионов) ОЭСР, обобщение и распространение которого традиционно относится к прерогативам центрального правительства. На Дальнем Востоке России институциональные факторы оказывают прямое позитивное влияние на динамику ВРП, тем самым подтверждая экономическую значимость институциональной политики федеральных властей. Приведенные примеры подчеркивают роль центрального правительства как генерального провайдера общенациональных институтов.

Проведенное исследование позволяет аргументированно заявить: в современных макроэкономических условиях и в рамках сложившейся системы вертикальных межбюджетных взаимосвязей возможно значительное повышение эффективности бюджетной политики. Существует реальная возможность балансировать количественные и качественные характеристики роста, т.е. сочетать ускорение темпов регионального развития с сокращением региональных различий. Важнейшим инструментом подобной политики является воздействие на пространственное размещение трудовых и капитальных ресурсов. К числу методов относится сознательный выбор сценариев пространственного размещения экономических ресурсов, количественная оценка вариантов на основе рыночных критериев, а также централизованное формирование сильных общественных институтов, способствующих решению перечисленных задач в условиях нарождающегося рынка. Все это представляет собой наиболее перспективные направления развития региональной экономики и общественных финансов Российской Федерации.

Основные публикации по теме диссертации на русском языке за период 2002-2009 годов

Книги и монографии

1. Белов А. (2002) Реформа бюджетного социализма: вертикальный аспект. Санкт-Петербург: Издательство СПбГУ.

2. Белов А., Демин С. (2002) Санкт-Петербург в бюджетной системе Российской Федерации. Санкт-Петербург: Леонтьевский Центр.

3. Статьи в журналах, рекомендованных ВАК:

4. Белов А. (2009) К вопросу об эффективности и равенстве как критериях федеральной инвестиционной политики. // Пространственная Экономика. № 1. С.51-61.

5. Белов А. (2008) Что может дать российским регионам повышение эффективности социальных расходов? // Финансы. № 12. С.19-21.

6. Белов А. (2008) К вопросу об эффективности и равенстве в региональной политике Российской Федерации. // Федерализм. № 2 (50).

7. Белов А. (2008) Финансовая децентрализация и экономический рост в регионах Российской Федерации. // Регион: Экономика и Социология. № 1. С.45-57.

8. Белов А. (2008) Территориальное размещение факторов производства в Российской Федерации: равенство или эффективность? // Экономика и математические методы. Том 44. Выпуск 4. С.49-57.

9. Белов А. (2006) Российская бюджетная система и основные проблемы экономического развития страны. // Проблемы Современной Экономики. № 1-2 (17-18). С.217-224

10. Белов А. (2005) Российская бюджетная система в зеркале международных сравнений. // Проблемы Современной Экономики. № 3-4 (15-16). С.209-213.

11. Белов А. (2005) Заметки экономиста об отношениях Японии и России. // Вестник Дальневосточного отделения РАН. № 4 (124). С.57-69.

12. Белов А. (2004) Факторы экономической динамики дальневосточных регионов России. // Вестник Дальневосточного отделения РАН. № 6 (118). С.14-25.

13. Белов А. (2004) Некоторые проблемы развития японо-российской торговли. // Проблемы Современной Экономики. № 3 (11). С.132-135.

14. Белов А. (2003) Институциональная среда и экономическое развитие: оценка взаимосвязи и эмпирическая проверка на примере Дальневосточного региона. // Вестник Санкт-Петербургского Университета. Серия Экономика. Выпуск 3. С.41-55.

15. Белов А. (2002) К созданию Банка развития Северо-Восточной Азии: возможные пути решения проблемы. // Проблемы Современной Экономики. № 3-4. С.85-89.

Размещено на Allbest.ru