Открытые бюджеты городов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Цифровые технологии могут трансформировать способ формирования, распространения и использования данных о государственных финансах в обществе, что, в свою очередь, может определять характер общественного обсуждения, подотчетности государства и участия граждан в принятии решений о государственных расходах. Как собираются и распространяются государственные финансы - это один из самых насущных политических вопросов нашего времени, влияющий на здоровье, благополучие и перспективы жизни общества в целом. Ежегодно принимаемый федеральный бюджет затрагивает все сферы жизни общества, определяя все: начиная от предоставления основных государственных услуг, до способности государственных учреждений принимать меры по решению насущных проблем таких, как нищета, неравенство или проблемы в экологии. Концепция открытых бюджетных данных будет рассмотрена в качестве способа реализации прозрачности, подотчетности государства перед обществом.

Лучшим способом привлечения интереса общества к открытым данным является их раскрытие на самом нижнем уровне - на уровне деятельности органов местного самоуправления: района и города. Открытость и прозрачность на муниципальном уровне способствует появлению ощущения сопричастности к принимаемым административным решениям и повышает уровень ответственности за общее будущее у всех заинтересованных сторон. Несмотря на это, в большинстве случаев органы местного самоуправления чаще всего не являются открытыми.

Движение за открытые финансовые данные популярно среди защитников и практиков финансовой прозрачности. В исследовании предлагается эмпирическое сопоставление и анализ состояния открытых бюджетных данных в городах-миллонерах России в 2018 году.

Цель исследования - оценить уровень открытости бюджетных данных в городах России.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

– Поиск и изучение источников открытых государственных финансовых данных в городах-миллионерах;

– Описание особенностей публикации открытых государственных финансовых данных органами местного самоуправления в соответствии с разработанной методикой;

– Выявление общих закономерностей, проблем и зон развития для повышения уровня открытости бюджетных данных;

– Представление примеров проектов, созданных с использованием открытых бюджетных данных обществом;

– Выдвижение предложений и рекомендаций для повышения уровня открытости бюджетных данных.

Целевая аудитория исследования - студенты и экспертное сообщество, заинтересованные в повышении уровня открытости и финансовой прозрачности на разных уровнях государственной власти.

В предлагаемом исследовании мы рассмотрим теоретические основы и фундаментальные исследования в области открытых данных и финансов. Для того чтобы охарактеризовать степень проработанности темы, было выделено несколько групп научных источников, которые также использовались в рамках данного исследования в качестве теоретической базы.

Первый раздел включает посвящен определнию открытых бюджетных данных и включает включает в себя работы Sunlight Foundation's «Ten Principles», Open Knowledge's Open Definition, Tim Berners Lee's «Five Stars», «8 Principles of Open Government Data, Open Data Handbook и другие материалы. Второй раздел литературного обзора посвящен финансовой прозрачности и понятности бюджетных данных для граждан. Третий раздел посвящен инновациям, созданных с использованием открытых данных, которые могут привести к экономическому росту. В четвертом разделе мы рассмотрим способы развития города с помощью данных и прозрачности деятельности государственных органов власти. В пятом разделе мы разберем существующие авторитетные международные рейтинги, а также российские рейтинги. В практической части мы предложим методику оценки и исследуем уровень открытости бюджетных данных в городах-миллионерах России, а также приведем несколько примеров проектов, созданных гражданским обществом на основе городских бюджетных данных. В заключении исследования мы предложим некоторые рекомендации для повышения уровня открытости бюджетных данных органам местного самоуправления.

Глава 1. Что говорит наука и опыт разных стран про открытые бюджетне данные и их возможности для города

Раздел 1.1 Открытые бюджетные данные

В этой главе я опишу совокупность определений, передовые практики, участников, вопросов и инициатив, связанных с темой открытых бюджетных данных. Что такое данные открытого бюджета? Начнем с определения ключевых терминов и разбора передовых мировых практик.

Что такое открытые данные?

Открытые данные - это данные, предоставленные каждому в свободном доступе для использования по своему усмотрению без ограничений авторского права, патентов или других механизмов контроля [1]. К открытым данным относятся данные, например, о государственных расходах, качестве воздуха, воды и новых научных исследованиях. Открытые данные дают возможность обществу использовать их для исследовательских целей, выявления проблем в настоящем и будущем с помощью разных способов (математические модели и прогнозы, мобильные приложения, журналистские расследования и т.д.).

Цифровые технологии могут трансформировать способ формирования, распространения и использования данных о государственных финансах в обществе, что, в свою очередь, может определять характер общественного обсуждения, подотчетности органов государственной власти и участия общественности в принятии решений о государственных расходах.

Согласно докладу Open Knowledge International 2015 года «Open Budget Data: Mapping the landscape» [2], концепция «открытых бюджетных данных» основана на идеях и практиках из двух отдельных, но взаимосвязанных областей: открытых государственных данных и открытого бюджетирования. Эти две области, в свою очередь, связаны с такими более широкими областями, как «Открытое правительство» и «Открытая разработка».

В процессе теоретического обзора было найдено несколько явных определений открытых бюджетных данных. По версии группы экспертов из Университета Цеппелина в Германии в исследовании «Open Budget 2.0 и Open Budget Data» [3] открытые бюджетные данные определяется следующим образом:

«Открытые бюджетные данные представляют собой наборы данных финансового органа государственной власти, которые доступны в машиночитаемом формате для использования без ограничений».

Авторы отчета «Ten principles for disclosing government information» Sunlight Foundation [4] считают, что в определение открытых бюджетных данных должны быть включены данные бюджета, бюджетные документы и бюджетные отчеты.

Другое определение открытых бюджетных данных предлагается авторами крупного исследования [5], проведенного по заказу Всемирного банка, «Открытые бюджетные данные»: сообщают ли правительства о том, куда идут деньги? Авторы отмечают, что информация о государственных финансах включает в себя бюджетные данные, а также другие компоненты финансовой деятельности государства такие, как внебюджетные средства, налоговые расходы и т.д. Это определяет финансовую прозрачность с точки зрения информации о финансовой политике, тогда как прозрачность бюджета ориентирована на полное раскрытие бюджетных данных о государственных доходах, отчислениях и расходах для всего государственного сектора. В 2015 году Глобальная инициатива по финансовой прозрачности (GIFT) предложила следующее определение открытых бюджетных данных:

«Бюджетные данные - это количественное измерение годового бюджета государства. Бюджет может быть сегментирован с точки зрения соответствия с заданными этапами цикла: предложение, утверждение, корректировка и исполнение доходов и расходов» [6].

При этом данные публикуются в машиночитаемом формате так, что другие могут легко проводить их анализ и преобразовывать. Многие исследовательские публикации, в которых упоминаются открытые бюджетные данные, содержат явные ссылки на открытые данные и связанные с ними определения. Это такие исследования, как Sunlight Foundation's «Ten Principles for disclosing government information» [4], Open Knowledge's Open Definition (http://opendefinition.org) [7], Tim Berners Lee's «Five Stars» о связанных открытых данных [8], «8 Principles of Open Government Data [9], Open Data Handbook [10] и другие материалы. Несколько других прямо ссылались на работы Всемирного банка или Университета Цеппелина [11].

Таким образом, исходя из полученных определений и литературного обзора, можно считать, что открытые бюджетные данные - это формальное юридическое обозначение технической возможности повторно использовать открытые данные о бюджетной деятельности органов государственной власти. Это понимание «открытости» противопоставляется другим понятиям таким, как открытость официальных процессов или институтов, посредством механизмов участия или подотчетности, например, с помощью проведения общественных советов, дней открытых дверей, приема руководителей и граждан и т.д.

Какую пользу приносят открытые данные для общества? Сторонники концепции открытых данных утверждают, что их можно использовать для достижения таких целей, как прозрачность в государственных финансах, подотчетность органов государственной власти и участие гражданского общества. Как утверждают Yu и Robinson: «Открытое правительство и открытые данные не могут существовать друг без друга» [12]. Теперь изучим более подробно, что понимается под открытым бюджетными данными. В следующей таблице приводятся три определения открытых бюджетных данных:

Таблица 1. Определения открытых бюджетных данных

В целом, все три определения относятся к информации о государственных финансах, которая генерируется и используется для планирования, выполнения и оценки распоряжения государственными средствами на разных бюджетных циклах.

Тем не менее, от государства к государству, как от случая к случаю, предусмотрены разные обязательные категории бюджетных данных для раскрытия. Например, некоторая информация о государственных финансах такая, как внебюджетные средства, налоговые расходы т.д. может исключаться из определения о бюджетных данных [5].

Таблица 2. Определения согласно Open Definition.

Основываясь на этих определениях и передовой международной практике, несколько организаций предоставили множество методов для публикации открытых бюджетных данных. В своем отчете Всемирного банка по информационным системам финансового управления и открытым бюджетным данным Cem Dener и Saw Young Min суммируют понимание лучшей публикации данных о государственных финансах следующим образом: - Публикация детальной, надежной и актуальной информации о государственных финансах;

- Государственные финансы опубликованы на ресурсе - на специализированном веб-сайте финансового органа государственной власти;

- На этом ресурсе легко ориентироваться и поиск необходимой информаци не занимает большое количество времени;

- Ресурс имеет функцию генерации отчетности, на основе выбранных данных. [5]

Они предлагают ряд различных показателей для оценки публикации финансовой информации, которые они группируют по четырем основным категориям: 1) наличие специального веб-сайта для государственных финансовых данных; 2) источник и надежность открытых финансовых данных; 3) объем и содержание государственной финансовой информации; 4) регулярность публикации финансовой информации. Они также поощряют «интерактивные варианты запросов к отчетам», включая экспорт данных в таких форматах, как «CSV, XLS, ODF, XML, PDF». Объясняя, что они подразумевают под полнотой бюджетных данных, они ссылаются к Обзору открытого бюджета, а также к Структуре оценки качества данных МВФ для статистики государственных финансов. Эксперты также подчеркивают важность исторических данных и утверждают, что правительства должны помочь сделать бюджетные данные более доступными и понятными для граждан, включая такие способы представления сложной бюджетной информации, как создание на их основе визуализаций, карт, приложений и много другого.

В противовес другой эксперт утверждает, что важно, чтобы характеристика «машиночитаемый» не заменяла «понятность для человека». Это значит, что бюджетная информация должна публиковаться не только в формате открытых данных, но и в других форматах, удобных для всех пользователей [14]. Присоединяется к этом тезису и Дэвид Хейлд [15]:

«Нет никаких противоречий, чтобы общественно значимые официальные документы предоставлять в максимально дружелюбной форме для пользователя, при этом обеспечить для профессионально заинтересованных лиц доступ к открытым данным, к файлам в машиночитаемом формате».

Sunlight Foundation [4] предлагает еще один набор рекомендаций для открытия финансовых данных. В предложенных рекомендациях сказано, что правительствам следует публиковать полный список наборов финансовых данных, чтобы граждане, группы гражданского общества и другие участники понимали, что доступно, и могли «помочь правительству в процессе установления приоритетов для доступа к этим данным в интернете». В рекомендации также входит условия, что данные должны быть юридически и технически открытыми (доступными, машиночитаемыми и без лицензии), актуальными, в постоянном доступе, с историческим материалом по государственным финансам в цифровом формате и дополняться такими вспомогательными документами, как законы, приказы и т.д. Sunlight Foundation также указывает на работу Исследовательской группы по общественным интересам Соединенных Штатов для оценки веб-сайтов прозрачности государственного управления. Авторы утверждают, что веб-сайты публичной финансовой прозрачности должны быть всеобъемлющими, включая подробную информацию о государственных контрактах, расходах, субсидиях и налоговых расходах всех государственных структур, за исключением секретных статей бюджета, посвященных безопасности и обороне. В частности, они утверждают, что данные должны быть загружены в массовом порядке в форматах, подходящих для анализа данных, таких, например, как XLSX, CSV, XML.

1.2 Бюджет для граждан и финансовая прозрачность

Параллельно с популяризацией концепции открытых данных идет распространение такого явления, как «понятность» - публикация сложной бюджетной информации в доступном для понимания виде для широкого круга граждан. В России такая понятность представления бюджетной информации называется «Бюджет для граждан» [16]. Этот способ предоставления информации в теории должен активно помочь вовлекать граждан в бюджетные процессы, например, посредством слушаний, консультаций, механизмов социального аудита и систем бюджетирования на основе участия.

Почему открытые бюджетные данные имеют значение для граждан? Как бюджетные данные могут быть использованы для создания различных проектов, реализации целей и задач? Существует множество аргументов в пользу того, почему финансовая прозрачность и открытые данные важны. Эти аргументы, в свою очередь, отражают множество различных политических программ и подходов к бюджетной политике.

Что такое бюджет для граждан?

Бюджеты граждан предназначены для представления сложной бюджетной информации для широкой аудитории. Его цель - представить на понятном языке, желательно, с включением визуальных элементов, сложную бюджетную информацию, чтобы помочь читателям, обычным пользователям, неспециалистам в финансово-бюджетной сфере, понять эту информацию.

Целевая аудитория бюджетов граждан - граждане, организации гражданского общества и какие-либо другие участники из негосударственного сектора. Бюджет для граждан должен быть подготовлен и выпущен органами государственной власти, поскольку он служит инструментом изложения собственной политики для общественности.

Почему важны бюджеты граждан?

Государство должно обеспечить условия, при которых граждане имели бы возможность узнавать и получать четкое представление о том, как устроен бюджет и как это влияет на их жизнь. Представляя бюджетную информацию в более доступном формате, чем большинство стандартных бюджетных документов, «Бюджеты граждан» способствуют лучшему пониманию того, каким образом происходит управление государственными (общественными) деньгами.

Бюджеты граждан должны быть проводником для получения дополнительной информации. Они не предназначены для замены более подробных бюджетных документов, но они важны для ознакомления гражданского общества со знаниями, которые им необходимы, как информированной заинтересованной стороне, чтобы участвовать и иметь возможность привлекать правительство к ответственности за то, как оно управляет государственными деньгами.

Какую информацию должны включать в себя бюджеты граждан?

Бюджеты граждан сильно различаются по целям, содержанию и длине. При разработке бюджета для граждан ответственные за их создание органы государственной власти должны проконсультироваться с гражданским обществом, чтобы определить, какая информация наиболее полезна и как ее следует представлять. Бюджеты граждан должны содержать информацию:

- Экономические обоснования бюджета: ожидания относительно экономического роста и инфляции, а также прогнозы относительно того, будет ли бюджет в профиците или дефиците;

- Сбор доходов: объяснение того, откуда берутся деньги государства;

- Распределение расходов: объяснение того, как расходуются деньги и почему;

- Значительные политические инициативы: объяснение значительного увеличения или уменьшения доходов или расходов;

- Контактная информация: информация о том, с кем связаться для получения дополнительной информации.

Бюджеты граждан могут также включать информацию о том, как бюджет формулируется и выполняется, и кто несет ответственность на каждом этапе. Кроме того, они могут представлять государственную политику в таких секторах, как здравоохранение и образование, и уточнять, какой уровень государственной власти (федеральный, региональный, местный) отвечает за предоставление конкретных услуг.

Бюджеты граждан могут быть реализованы различными способами: брошюры, сборник, отчет, презентация, видеоролик, веб-сайт и т.д. То есть бюджет для граждан может быть создан в любом формате, в том числе с использование мультимедийного контента и новейших способов визуализации данных. Независимо от формата, приоритетом должно быть представление информации о бюджете в краткой и понятной форме. Бюджет граждан должен составляться на официальном языке страны.

По мнению авторов исследования «Open Budget Data: Mapping the landscape» [17], визуализация данных - самый распространенный формат представления бюджетных данных. Каковы ее возможные функции? Многие из проектов визуализации финансовых данных дают общий обзор расходов и доходов в виде древовидных карт, пузырей или других визуальных форм, представляющих различные категории государственных денег, от больших до малых. Визуализация данных в интерактивном формате позволяет установлению «диалога», то есть позволяет пользователю взаимодействовать с визуализацией, и в зависимости от заложенных в ней возможностей, она способна реагировать на запрос, выдавая новое визуальное изображение. Визуализации и иллюстрации могут помочь сформулировать ключевую информацию.

Таким образом, основная задача бюджета для граждан - перевести сложный технический бюджетный язык или финансовый жаргона и канцеляризм на язык, доступный для понимания широкому кругу людей. Правительствам следует как можно шире распространять бюджеты для граждан, используя различные средства массовой информации.

Резюме: повышенная бюджетная прозрачность способствует повышению эффективности бюджетной политики, уменьшению уровня коррупции и появлению других общественных благ [18].

Далее мы рассмотрим аргументы в отношении открытых бюджетных данных и финансовой прозрачности в научной и практической литературе. Многие исследователи утверждают, что финансовая прозрачность является податливой концепцией, которая может служить широкому кругу различных политических взглядов и политических предложений [19]. Разные аргументы в пользу финансовой прозрачности ведут к выстраиванию приоритетов, какие данные необходимо раскрывать и насколько они значимы.

Многие эксперты утверждают, что международные стандарты, касающиеся финансовой прозрачности на межправительственном уровне, уходят своими корнями в «благое управление» и «бюджетную дисциплину» [20]. В частности, предполагается, что реформы государственного управления финансами проводились для контроля над расходами, сокращения бюджетного дефицита и обеспечения доверия к международным рынкам для привлечения иностранных инвестиций [5][21]. В этом контексте непосредственными пользователями и бенефициарами информации, выпущенной с целью финансовой прозрачности, часто являются правительственные и межправительственные субъекты, многосторонние инициативы, агентства развития, иностранные инвесторы и субъекты частного сектора [22].

Общепризнано, что финансовая прозрачность является стимулом для широкого участия общественности и демократической отчетности вокруг государственных финансов. Тем не менее, причинно-следственная динамика между этими тремя понятиями не всегда проста или предсказуема [23].

Дэвид Хейлд утверждает, что нельзя ограничиться лишь созданием и распространение информации, так как прозрачность требует от граждан понимания сложной бюджетной информации и только потом действий [24]. Рассмотрим некоторые из различных механизмов, благодаря которым, как утверждается, сформировался высокий уровень доступности и открытости бюджетной информации, способный вести к улучшению результатов деятельности государственных органов для граждан.

Многие исследователи и практики утверждают, что открытые бюджеты могут улучшить качество демократического участия и обсуждения бюджетной политики, позволяя повысить осведомленность граждан о государственных финансах [25]. Бюджеты граждан призваны повысить доступность ресурсов для широкой аудитории [26]. В контексте открытых бюджетных данных часто утверждается, что визуализация данных может помочь улучшить понимание государственных финансов гражданами [27]. Открытые данные способствуют повышению уровня доверия к правительству [5].

Помимо инициатив, направленных на обеспечение глубокого понимания и повышения осведомленности о государственных финансах, существуют также различные форматы проектов бюджетного мониторинга. Например, были реализованы проекты по использованию общественного аудита для отслеживания закупок и надзора за финансовыми потоками. Например, проект «Обзоры государственных расходов», цель которого - выявление потенциальной коррупции, неправильного использования или утечки государственных средств [28].

Согласно статье, совершенствование уровня доступности государственной информации не обязательно приводит к широкому участию общественности в политических процессах. Отношения государства и общества вовсе не так просты и линейны [29].

Другие же исследователи утверждают обратное, что финансовая прозрачность позволяет увеличить участие граждан в процессе составления бюджета [30]. В нескольких докладах четко упоминается потенциальная роль открытых данных в инициативах, при которых граждане имеют более прямой контроль над тем, как выделяются государственные средства. Они упоминают новые формы участия и обсуждения, созданные цифровыми технологиями а основе государственных финансов, которые они называют «Open Budget 2.0» [31].

Широко распространено мнение, что финансовая прозрачность может привести к лучшему и справедливому распределению ресурсов для граждан [32]. Например, инициативы по сокращению бедности используют финансовую прозрачность в качестве инструмента для продвижения налогово-бюджетной политики, которая распределяет государственные средства в пользу обездоленных групп [33]. Это позволяет увеличить расходы в на определенные сферы, выделить процентную долю доходов (например, из природных ресурсов) для программ социальных расходов, а также утвердить прогрессивную ставку налогообложения и политику распределения налогов.

Еще один ключевой аспект концепции открытых данных - это инструмент повышения эффективности деятельности государства, за счет обеспечения экономии средств, аутсорсинга и расширения партнерских отношений с частным и добровольным секторами, делегирование части государственных обязанностей на общество. Несколько исследований [34] показывают, что политика открытых данных приводит к жесткой экономии государственных средств.

Эрик Пиклс, государственный секретарь по вопросам общин и местного самоуправления правительства Великобритании (2010-2015), как-то произнес: «Большая открытость в расходах - лучший способ искоренить трату и улучшить соотношение цены и качества. Местные налогоплательщики должны знать, куда идут их с трудом заработанные деньги».

Прозрачность и открытые данные являются способом привлечения гражданского общества самостоятельно принимать меры и решения, не привлекая к ответственности государственные органы, самостоятельно справляться с проблемами, которые ранее рассматривались бы государством. Фрэнсис Мод, генеральный директор Paymaster, неоднократно заявлял, что прозрачность и открытые данные являются центральной и важной частью правительственной программы реформы государственного сектора, которая позволяет департаментам «сдерживать государственные финансы» [35]. Он говорит, что «открытость» и «открытые данные» являются первыми из его «пяти принципов реформ государственного сектора», которые также включают в себя: цифровой формат по умолчанию; создание надлежащей инновационной культуры в государственном секторе; смена жесткого финансового контроля из центра на жесткий контроль за расходами и намного более слабый контроль над операциями. На практике это означает, что все больше и больше услуг должны реализовываться за пределами государственного сектора. Правительствам следует сосредоточиться на переработке государственных услуг снизу вверх. В этом контексте открытые данные рассматриваются как инструмент для поддержки реформаторов, которые хотят продвигать «больше за меньшее», поддерживать шаги по предоставлению государственных услуг целому ряду неправительственных поставщиков и обеспечить большую рыночную конкуренцию в отношении гражданских проектов, созданных с использованием открытых данных.

Авторы исследования [2] обнаружили, что более существенные социальные и политические вопросы, связанные с бюджетной политикой (от решения проблемы неравенства до налоговой справедливости), по-видимому, являются сравнительно маргинальными в области открытых бюджетных данных. Ряд представленных групп гражданского общества по-прежнему ограничен более крупными международными организациями с гораздо меньшей репутацией у местных групп или организаций, которые в основном не ориентированы на прозрачность в своей работе. Явные «пути подотчетности» и теории изменений, по-видимому, относительно недостаточно развиты.

1.3 Правительство как платформа, инновации и экономичекий рост

Согласно статье Jonathan Gray «Towards a Genealogy of Open Data» [36] мы должны осознавать экономический и социальный потенциал открытых бюджетных данных, с помощью которых можно выявить проблемы и противоречия в деятельности государственного сектора за несколько лет до того, как они произойдут в других областях - от вопросов о том, кто распроделяются расходы, кто может использовать ресурсы, до обсуждения стандартов, лицензий, форматов и экономических аргументов в отношении возможности использования открытых государственных данных при создании инноваций или в коммерческих проектах. Например, в исследовании Open Data Impact (http://odimpact.org/) от TheGovLab рассмотрено влияние открытых данных на разные сферы жизни общества.

В документе под названием «Роль правительства в эпоху цифровых технологий» [37] сформулирована точка зрения о «балансе между государственными и частными», то есть между поставщиками информации и сопутствующими им продуктами и услугами. Предоставление открытых данных государством по умолчанию с возможностью повтороного использования дает возможность обществу разрабатывать новые информационные продукты и услуги, что может привести, в том числе, к новым проектам и росту конкуренции на рынке.

При популяризации открытых данных ставят акцент на сочетании таких характеристик развитого общества, как прозрачность, подотчетность, гражданское участия, демократия и инновации. Идея повторного использования открытых данных имеет гораздо более сильную и более конкретную экономическую направленность, предоставляя возможность для частного сектора, например, крупным предприятиям, эффективно использовать данные государственного сектора. В многочисленных консультационных отчетах говорится, что открытые данные могут генерировать миллиарды прибыли, если не триллионы долларов. [38] В другом исследовании от TheGovLab «OpenData500» (http://www.opendata500.com/) выявили 500 компаний получающих экономическую выгоду от использования открытых данных.

Существует также заметная тема в рамках концепции открытых данных, в которой утверждается, что государство не только должно предоставлять данные для всех без ограничений, но и должно отказаться от стремления предоставлять услуги, которые могут предоставляться другими неправительственными субъектами [39].

В США тенденция приоритетов предоставления услуг частному сектору до 2003 года была закреплена в циркуляре А-76 ОМБ Управлением по вопросам бюджета, в котором говорилось, что в процессе управления правительство не должно конкурировать со своими гражданами. Эта позиция кратко изложена в статье «Данные правительства и невидимая рука» [40], в которой исследователи утверждают, что Обама (бывш.президент США) должен «уменьшить роль федерального правительства в представлении важной правительственной информации гражданам» и что публичные информационные услуги «лучше всего могут быть созданы частными лицами в духе американской традиции предпринимательской самообеспеченности». В предпечатной статье 2008 года они пишут, что федеральное правительство показало, что оно не в состоянии постоянно идти в ногу с быстро развивающейся властью интернета. Для того, чтобы публичные данные извлекали выгоду из тех же инноваций, которые создают частные лица, федеральное правительство должно пересмотреть свою роль поставщика информации. Вместо того, чтобы изо всех сил пытаться разрабатывать сайты, соответствующие потребностям каждого конечного пользователя, он должен сосредоточиться на создании простой, надежной и общедоступной инфраструктуры, которая раскрывает базовые данные. Частные участники, некоммерческие или коммерческие, лучше подходят для предоставления государственной информации гражданам и могут постоянно создавать и изменять формы, которые люди используют для поиска и использования общедоступных данных. Лучший способ гарантировать, что правительство разрешает частным сторонам конкурировать на равных условиях с предоставлением государственных данных - требование, чтобы сами федеральные веб-сайты использовали одни и те же открытые системы для доступа к базовым данным, которые они предоставляют общественности. [41]

Известный издатель, эксперт и основатель открытого текста Тим О'Рейли одобрительно цитирует эту модель в своей влиятельной в 2010 году статье «Правительство как платформа» [42], в которой говорится о переходе от «правительства торговых автоматов» к модели «правительство как менеджер модели рынка», согласно которой правительство должно уступать частному сектору деятельность, связанную с предоставлением услуг. О'Рейли утверждает, что идея правительства, предоставляющего простую минимальную инфраструктуру для «продвижения инноваций и снижения затрат», иллюстрируется веб-сайтом Data.gov США, который выводит эту идею на новый уровень. Он утверждает, что правительство не должно самостоятельно разрабатывать все веб-сайты и приложения, которые используют открытые данные, а должно предоставить интерфейсы и возможность обращения к базе данных черех запросы программирования (API) независимым разработчикам, которые в свою очередь придумают новые варианты использования данных. Как сказано ранее, экономической выгоды от правительственной информации не меньше, чем демократического потенциала. Компании самостоятельно найдут преимущество в получении открытых данных, созданных за государственный счет.

В отчете за 2013 год «Обмен политикой», озаглавленный «Меньше, лучше, быстрее и сильнее: возрождение правительства в эпоху цифровых технологий» [43] авторы утверждают, что открытые данные будут играть центральную роль в проекте «трансформации государственного сектора», который использует «методы быстрого пуска», чтобы позволить правительствам делать больше и с меньшими затратами. Это говорит о том, что в открытом цифровом пространстве интеррнета мы сталкиваемся с явлениями, которые когда-то были ответственностью одного лишь государства, а на самом деле, как оказалось, лучше всего совершаются кем-то другим:

«В эпоху, когда не представляется возможным, чтобы государственный сектор работал на электростанциях или железных дорогах, почему он использует национализирует то, что должно быть самым динамичным сектором из всех - экономику знаний в интернете? Роль правительства должна заключаться в сборе и управлении высококачественными необработанными данными, а также в том, чтобы сделать их доступными всем для создания инновационных услуг».

Идея о том, что публичные данные должны быть повторно использованы гражданами, имеет центральное значение в популяризации открытых данных. Многочисленные статьи и исследования утверждают, что правительство не имеет монополии на инновации и должно стремиться гибко реагировать на идеи граждан по улучшению услуг, которые оно предоставляет, или должно найти способы поддержки инноваций со стороны граждан. Государство должно сосредоточиться на предоставлении информации частному сектору, поощряя создание общественных благ за счет сокращения расходов государственного сектора, а в свою очередь гражданское общество сумеет предоставить такие услуги. В Великобритании отношения между гражданами и государством, исходят из идеи, что правительство является платформой, где роль государства в основном предполагает предоставление необработанных данных для реализации услуг другими. Высвободить информацию из бюрократии, чтобы позволить гражданам «проявлять большую власть над государством» и «держать расточительное правительство на счету» (Cameron, 2009).

В отчете McKinsey Global Institute « Open data: Unlocking innovation and performance with liquid information» [44] эксперты пришли к выводу, что открытые данные могут способствовать получению 3 триллионов долларов в год в семи областях экономики. Также исследователи считают, что открытые данные создают множество таких возможностей для бизнеса, как потенциал повышения производительности, улучшение новых продуктов и услуг и создание совершенно новых направлений деятельности.

1.4 Данные и город: как открытые данные способствуют гражданскому участию в управлении городом

Как инфраструктура городских данных может поддерживать местное управлении и разработку политики при участии граждан? Исследование «Data and the City: New report on how public data is fostering civic engagement in urban regions» [45] показывает, как инфраструктура государственных данных создает новые виды отношений и общественные пространства между государственными учреждениями, группами гражданского общества и гражданами.

Развитие городских районов значительно влияет на жизнь миллионов людей во всем мире. Урбанизация решает такие проблемы, как нехватка жилья, рост трущоб и упадок городов, неадекватное строительство инфраструктуры, предоставление общественных услуг, нищета или загрязнение. В то же время, города во всем мире публикуют большие объемы данных из информационных систем, используемых в местном самоуправлении. Авторы исследования утверждают, что инфраструктура данных - это не просто «сырой» ресурс, который можно использовать. Вместо этого они употребялют термин «экосистема», в которой общественность творчески использует данные города для взаимодействия с городскими учреждениями. Инфраструктура данных может обеспечить прогресс в решении основных социальных, экономических и экологических проблем, с которыми сталкиваются города. В исследовании подчеркивается, что государственные данные часто креативно перерабатываются, агрегируются или дополняются другими источниками данных, и, таким образом, решают на конкретные потребности и отвечают разнообразным интересам гражданского общества.

Одно из примеров исследования показывает, как британская организация гражданского общества собирала бюджетные данные с помощью запросов о свободе информации от муниципального органа власти. Эта информация была загружена в открытую базу данных и стала доступной для финансирования экспертов и ученых, чтобы позволить им проводить «аудит государственного долга». Этот аудит позволил чиновникам и широкой общественности обсуждать объем государственного долга в британских городах и выявлять, как отсутствие общественного контроля снижает прибыль финансовых институтов, ставя нагрузку на государственный бюджет.

ODI и Open North [46] исследовали, как можно улучшить устойчивость города с помощью открытых данных. Все данные являются важной национальной инфраструктурой. Если город хочет стать устойчивым, то ему необходимо признать это и делать все для ее укрепления и развития.

В статье «Умное правительство и большие, открытые данные» [47] исследователи открытых данных в США описывают, что открытость местных органов государственной власти в некоторых из крупнейших городов Америки привела к тому, что государственные данные стали помогать находить решения реальных проблем общества. Тем не менее, при таком эффекте на муниципальном уровне остается очень много работы для того, чтобы полноценно использовать большие открытые данные в технологиях, и сделать, таким образом, местные органы власти более инновационными и прозрачными.

В статье «Прозрачность местного бюджета: случай 33 хорватских городов» [48] исследователи измеряли прозрачность бюджета в 33 городах Хорватии, анализируя качество и открытость бюджетных данных для городской общественности. Эксперты выявили, что основные проблемы в большинстве городов связаны с низким качеством данных документов местного бюджета. Проведенный опрос в рамка исследования также показывал, что процесс обмена данными местного бюджета недостаточно прозрачен.

The WorldPost в партнерстве Berggruen Institute опубликовали статью в The Washington Post на тему «Большие данные в качестве общественного блага» [49]. Автор статьи считает, что данные в обращении следует рассматривать как общественное благо, а агрегаторы данных должны стать хранителями общественного блага. Признавая потенциал открытых данных для стимулирования инноваций и экономического роста, многие гражданские организации и правительственные чиновники таких американских городов, как Чикаго, Нью-Йорк и Мэдисон, призывают к «данным для общественного блага». Открытые данные также способствуют внедрению инноваций в городе, а использование данных может не только противостоять монополистической практике в разных отраслях, но и способствовать более справедливому распределению общественного богатства.

Открытые данные являются отличным инструментом для исполнения демократических принципов. Если деятельность государства прозрачна для граждан, то они могут привлекать лидеров к ответственности, участвовать в принятии решений и требовать предоставления более качественных услуг. Открытые данные также могут помочь правительству проводить более эффективную политику для общества, экономики и окружающей среды. Открытые данные помогают бороться с преступностью. Город в центре внимания. Поскольку технологии трансформируют сферы транспорта, здравоохранения, образования, розничной торговли, энергетики, отходов, воды и других объектов инфраструктуры, и генерируют огромные объемы данных, данные становятся неотъемлемой частью нашей повседневной жизни.

Как мы можем использовать информацию для создания лучших городов? Ключ к созданию городских инноваций - идея о том, что люди и открытость должны быть в центре проектирования и эксплуатации города. Открытая культура создает лучшие города для всех. Независимо от того, что это за данные: о городском бюджете; местном жилье от государства; расписании поездов от железнодорожных компаний; программе семейных мероприятий; местах в супермаркетах у розничных торговцев, - открытые данные могут помочь нам всем лучше понять город и взаимодействовать с ним.

Открытость инфраструктуры и рынков - это единственный масштабируемый способ обеспечить справедливый и безопасный рост городов. Открытая, равноправная культура способствует использованию открытых данных, инструментов и систем для преобразования нашей архитектуры, среды и общества к лучшему. Необходимо объединить усилия и создать культуру открытости.

1.5 Рейтинг - инструмент оценки уровня открытости: обзор международных и российских практик

Программы и проекты, цель которых - технологический прогресс, прозрачность, улучшие социально-экономического положения общества, повышения качества жизни, привлекают к себе не только большое внимание, но и большие деньги во всем мире. Адекватная оценка результатов проектов может дать ценные знания об условиях и способах достижения результатов, заявленных в целях проектов. Рейтинг является универсальным инструментом для оценки разных видов деятельности, поскольку в его основе лежит методология, специально разработанная для конкретной области. Различные международные рейтинги играют большую роль в сравнении результатов, достигнутых странами в различных сферах. Результаты рейтингов учитывают правительства при принятии решений относительно дальнейшего развития. С другой стороны, позиции стран в таких рейтингах могут влиять на формирование отношения мировой общественности к ним. Существуют также не менее важные и внутренние рейтинги, созданные государством или гражданскими оранизациями с целью общественного контроля деятельности органов государственно власти. В этом разделе мы рассмотрим существующие международные и российские рейтинги по уровню информационной открытости и открытости данных.

Международные рейтинги

1. Рейтинг открытости бюджетов (Open Budget Index)

Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership) совместно с научно-исследовательскими институтами и общественными организациями проводит рейтинг открытости бюджетов (Open Budget Index) [50]. Обзор открытости бюджета (Open Budget Survey) -- это единственный независимый сравнительный анализ открытости государственных бюджетных данных в мире. Методические рекомендации рейтинга достаточно универсальны и применимы к различным государственным бюджетным, в том числе для стран с разным уровнем дохода.

Оценка состоит из трех компонентов:

1. Уровень прозрачности (Индекс открытости бюджета);

2. Участие граждан в бюджетном процессе;

3. Надзор за бюджетом.

Базовый показатель рейтинга оценивает уровень открытости ключевых данных об основных показателях бюджетной информации на соответствующем государственном официальном веб-сайте, а также полноту общедоступной бюджетной информации. В исследовании также оцениваются возможности граждан участвовать в процессе бюджетного процесса и потенциал надзора независимых финансовых институтов, законодательных органов и высших аудиторских учреждений. Критерии оценки открытости бюджетных данных: доступность, надежность, обратная связь.

Барометр открытых данных (Open Data Barometer)

Барометр открытых данных (ODB)[51] создан World Wide Web Foundation совместно с Open Data for Development (OD4D). Цель рейтинга - анализ реального влияния открытых данных на гражданские инициативы, бизнес и качество жизни. Он анализирует глобальные мировые тенденции и предоставляет сравнительные данные по странам и регионам с использованием углубленной методологии. Рейтинг оценивает открытость правительств на:

1) готовность к инициативам с использованием открытых данных;

2) внедрение открытых программ передачи данных;

3) влияние, которое открытые данные оказывают на бизнес, политику и гражданское общество.

Последняя версия методики барометра включает оценку эффективности работы открытого правительства в исполнении принципов Устава открытых данных. Экспертное исследование затрагивает вопросы доступности данных, формата, лицензии и актуальности. Глобальный рейтинг открытых данных Фонда открытых международных знаний (Global Open Data Index)

Глобальный рейтинг открытых данных (GODI)[52] - ежегодный международный эталон для публикации открытых государственных данных. В исследовании, основанном на краудсорсинге, измеряется открытость государственных данных в соответствии с Open Definition [53]. Open Definition - это набор принципов, определяющих открытость данных и контента.

Концепция открытых данных продвигается через диалог между государством и обществом. Используя этот инструмент, GODI исследует открытые данные, чтобы узнать, в каких из них существуют проблемы. В рамках исследования также разъясняется, как данные сделать полезными и эффективными. GODI обеспечивает важную обратную связь, которой обычно не хватает государству. Методология GODI ежегодно меняется в соответствии с тенденциями в области открытых данных. GODI пытается ответить на вопросы: как правительства по всему миру публикуют открытые данные? Какие государства активны в публикации открытых данных? Каким правительствам необходимо улучшить уровень публикации открытых данных? Что значит набор открытых данных? Каков минимальный уровень открытости набора данных? Какие аспекты открытых данных проще или сложнее реализовать?

GODI измеряет открытость четко определенных категорий данных и оценивает открытые правительственные данные, которые оказались полезными для общественности. Категории: бюджет, расходы, закупки, результаты выборов, реестр компаний, землевладение, национальные карты, административные границы, государственная статистика, законопроекты и законодательство, качество воздуха, качество воды.

Российские рейтинги

Рейтинг НИФИ по уровню открытости бюджетных данных субъектов Российской Федерации

Рейтинг составляется Федеральным государственным бюджетным учреждением «Научно-исследовательский финансовый институт» (НИФИ) и ежегодно проводится для Министерства финансов Российской Федерации России. Цель рейтинга - оценить уровень открытости бюджетной информации субъектов Российской Федерации, их доступность, а также уровень общественного участия в бюджетном процессе. Методика рейтинга НИФИ [54] основана на методологии рейтинга открытости бюджета (Open Budget Index) Международного бюджетного партнерства (International Budget Partnership). Методика составлена с учетом особенностей бюджетного законодательства Российской Федерации и практик реализации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, а также ежегодно видоизменяется в соответствии с полученным опытом за прошлый год и мировыми тенденциями. Методка призвана помочь финансовым органам субъектов корректно работать с бюджетными данными и их публикацией. Принципы обеспечения открытости бюджетной информации: доступность для общества; единство; регулярность и своевременность; полнота; конкертность; качество; средства и цели; ориентация на потребителя; публичность. (см. Методика рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных.

Рейтинг Инфометра

АИС «Инфометр» (Инфометр) - это автоматизированная информационная система, с помощью которой осуществляется анализ открытости государственных данных и составляются рекомендации по повышению их открытости и эффективности. Рейтинг Инфометра [55] - это инструмент измереният и повышения информационной открытости. Основная цель работы АИС «Инфометр» - сделать официальные сайты государственной власти информативными, соответствующими российским правовым актам о доступе к информации и удобными для пользователей. Ежегодно Инфометр проводит ряд общественнозначимых рейтингов [56]. Например, в 2018-2017 гг. были опубликовыне результаты следующих рейтингов: «Федеральные органы исполнительной власти. Открытые данные»; «Муниципальная открытость. Администрации городов с численностью постоянного населения от 100 тыс. человек (кроме городов федерального значения); Информационная открытость» и ряд других рейтингов, оценивающих информационную открытость веб-сайтов органов государственной власти каждого уровня, представленность органов государственной власти в социальных сетях и открытость общественных советов.

Рейтинг «Мониторинг госсайтов» (Госмониторинг)

На момент обращения к сайту (дата обращения: 10.05.2018) [57], ресурс переведен в режим самообслуживания. Но из открытых источников, например, на официальном сайте Минфина России, удалось найти основное описание проекта. Автоматизированная информционная система «Мониторинг государственных сайтов» (Мониторинг госсайтов) - это рейтинг информационной открытости государственных сайтов. Рейтинг разработан Министерством экономического развития Российской Федерации и предназначен для оценки открытости информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, также доступности государственных информационных ресурсов для граждан. Мониторинг ежегодно проводится с 2011 года. Основа методики рейтинга - требования законодательства Российской Федерации о доступе к информации о деятельности государственных органов.

Рейтинг публикации органами государственной власти информации в формате открытых данных Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации