Открытые бюджеты городов

Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации (АЦ) ежегодно, поквартально, начиная с 2015 года, проводит рейтинг публикации органами государственной власти информации в формате открытых данных. Результаты рейтинга представляет в формате бюллетеней [58]. В методике рейтинга заявлены следующие задачи:

- оценка количества опубликованных наборов открытых данных;

- изучение востребованности опубликованных наборов;

- анализ качества опубликованных наборов;

– исследование степень выполнения законодательства Российской Федерации в части публикации наборов открытых данных;

- оценка вклада федерального органа исполнительной власти (ФОИВ) для повышения привлекательности портала открытых данных Российской Федерации (data.gov.ru).

Самообследование уровня открытости федеральных органов исполнительной власти

Мониторинг открытости проводится по решению Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства [59]. Мониторинг и оценка открытости ФОИВов ежегодно проводятся федеральными органами исполнительной власти в виде самообследования и самоанализа. Цель самообследования - информирование других ФОИВов, правительства Российской Федерации и гражаданского общества о ходе реализации Концепции отрытости. Методы мониторинга - самобследование уровня открытости и социологического исследование по степени удовлетворенности граждан, общественных организаций, предпринимателей, органов исполнительной власти и самоуправления уровнем открытости.

Глава 2. Открытость бюджетных данных в России: методика и оценка

2.1 Принятые определения

В этом разделе мы дадим определения терминам исходя из теории Главы 1. «Что говорит наука и опыт разных стран про открытые данные, финансовую прозрачность и пользу для города?». Определения терминов имеют характер авторской интерпретации:

Открытые данные - это данные, опубликованные в структурированном (машиночитаемом) формате, для обработки компьютером (программными средствами и компьютерным кодом), доступны под свободной лицензией Creative Commons и пригодны для повторного использования.

Открытый бюджет / открытые бюджетные данные - открытые данные, характеризующие публичные финансы, бюджет, бюджетную систему и бюджетный процесс, предоставляемые государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Этот термин также относится к понятию «открытые государственные финансовые данные / открытые финансовые данные». Для целей настоящего исследования открытые бюджетные данные определяются как данные государственного бюджета, которые становятся доступными для общественности в машиночитаемом и многоразовом формате без каких-либо ограничений (бесплатно / юридически открытыми).

Визуализация данных - это наглядное отображение открытых данных с помощью иллюстраций, графиков, диаграмм, схем, таблиц. Смысл визуализации в том, чтобы наглядно изобразить множество количественных значений для понимания широкому кругу лиц. Визуализацией данных также обычно называют статическую или интерактивную инфографику.

Бюджет для граждан - информация о бюджетных данных, характеризующая его основные показатели в понятной для широкого круга граждан форме.

Пользователь информацией - физическое лицо, которое производит поиск необходимой ему информации о государстве.

Сайт - официальный сайт финансового органа государственной власти и (или) специализированный сайт, предназначенный для размещения открытых бюджетных данных, в том числе бюджета для граждан; в случае отсутствия указанных сайтов - под сайтом понимается раздел (страница) финансового органа или раздел, посвященный бюджету, на официальном сайте органа исполнительной власти.

Пакет документов - совокупность взаимосвязанных между собой документов.

Бюджет - бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований.

ФОИВ - федеральный орган исполнительной власти.

Минфин России - Министерство финансов Российской Федерации.

НИФИ - Федеральное государственное бюджетное учреждение «Научно-исследовательский финансовый институт».

Рейтинг - ранжирование определенных субъектов рейтинга, исходя из полученных итоговых оценок.

РФ - Российская Федерация.

Формат данных - расширение опубликованного файла, содержащего определенную информацию.

Машиночитаемые / структурированные данные - данные содержащиеся в файлах форматов «xlsx», «csv», «xml», «json».

Немашиночитаемые данные / неструктурированные - данные содержащиеся в файлах форматов «pdf», «doc», «jpg», «png».

2.2 Предпосылки для открытости в России

Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации официально развивается с 2012 года под контролем Открытого правительства и принята распоряжением Правительства в 2014 году. Концепция поддерживается поручением Президента Российской Федерации «до 15 июля 2013 года обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации», который сформулирован в майском указе от 2012 года В. Путина «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [60]. На концепции открытых данных строится система открытого правительства, которая предполагает раскрытие информации о деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти разработана с учетом отечественного и международного опыта обеспечения открытости государственных органов, а также для Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации [61], Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [62] и Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» [63]. Еще одним основанием для информационной открытости является Федеральный закон N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [64].

7 мая 2018 года во время инаугурационной речи Президент Российской Федерации произнес:

«Особая ответственность, разумеется, у государственной и муниципальной власти. Люди справедливо хотят, чтобы проблемы, которые их беспокоят, решались без проволочек. Чтобы к их предложениям, замечаниям, требованиям относились с должным вниманием. Чтобы такие понятия, как репутация, честь, отзывчивость, открытость стали нормой жизни для представителей всех уровней власти».

Конечно, «открытость всех уровней власти», можно интерпретировать разными способами. Возможно, под открытостью президент имел в виду - привлечение общества к диалогу, осмысленные ответы на запросы и обращения граждан, проведение дней открытых дверей, увеличение количества общественных советов, приемов граждан и т.д. Также, возможно, что люди, ответственные за исполнение этого посыла из речи президента, сделают список приоритетных направлений для работы и поймут под «открытостью» в том числе открытые данные.

Президент Российской Федерации подписал новые майские указы на 2018-2024 гг. [65]. Обратим внимание на следующие задачи, которые ставит президент перед Правительством:

1. В пункте 11 указа - реализация национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», в подпункте «б» стоят задачи внедрения цифровых технологий в сферы государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей;

2. В пункте 6 в подпункте «а» - создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды, до 30 процентов;

3. В пункте 16 в подпунктах «а» и «б» - предусматривать в приоритетном порядке бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию национальных проектов по направлениям: демография, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, безопасные и качественные автомобильные дороги, производительность труда и поддержка занятости, наука, цифровая экономика, культура, малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, международная кооперация и экспорт. А также обеспечить направление в приоритетном порядке дополнительных доходов федерального бюджета, образующихся в ходе его исполнения, на их реализацию.

В июле 2017 года Правительство Российской Федерации утвердило программу «Цифровая экономика». В рамках программы эксперты планируют реализовать платформу для идентификации (ЕСИА); единую платформу для обмена данными; витрину для оказания государственных услуг.

Очевидно, что большой частью реализации указов и программы цифровой экономики являются открытые данные по умолчанию. Открытость позволяет перестроить принятие управленческих решений и вовлекает активных граждан и представителей бизнеса в управление.

В статье О. В. Александрова, Е. И. Добролюбовой и Э. В. Талапиной «Развитие цифровой экономики: подходы ОЭСР и приоритеты для России» [66] считается, что цифровая экономика рассматривается международными организациями как один из ключевых факторов роста производительности труда и повышения качества жизни граждан; развитие цифровой экономики рассматривается в качестве одного из стратегических приоритетов и в России. Исходя из международного опыта, авторы формулируют предложения с учетом значимости мер государственного регулирования в стимулировании развития и использования цифровых технологий для России. В статье приведены рекомендации по широкому спектру мер, актуальных в российском контексте: использование цифровых технологий в налоговом администрировании, сборе и обработке статистических данных, ведение государственных реестров, реформирование трудового законодательства, законодательства о регистрации предприятий, действующих подходов к классификации продукции с целью использования передовых технологий в различных отраслях и секторах экономики и социальной сферы.

При этом Иван Бегтин, эксперт по открытым данным в России, констатирует, что более половины обязательств хартии G8 [67], подписанной Президентом Российской Федерации в 2013, не выполнено. Ключевые данные остаются неопубликованными в государственных системах. Без доступа к таким данным, не возможен ни социальный, ни экономический эффект. Одним из самых важных критериев открытости органов государственной власти, по мнению Ивана Бегтина, является уровень открытости наборов данных, заявленных в хартии G8, которые напрямую касаются качества жизни: экология, противодействие коррупции, реестры организаций, реестры недвижимости, результаты кадастровой оценки земли, декларации чиновников, криминальная статистика с детализацией до муниципалитета или точки на карте, результатов санитарных проверок, данные по заболеваемости, пожарам и т.д.

Таким образом, открытые данные являются приоритетным направлением развития для всех уровней органов государственной власти, а значит, и для Министерства финансов Российской Федерации, подведомственным ему службам и финансовым органам на региональном и муниципальном уровне тоже. Ко всем вышеизложенным основаниям для информационной открытости Минфина России можно добавить Приказ Минфина России № 243н «О составе и порядке размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации», а также статья 36 «Принцип прозрачности (открытости)» Бюджетного кодекса Российской Федерации [69].

Открытые государственные финансовые данные - это данные, раскрываемые Министерством финансов Российской Федерации и подведомственными ему службами: Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, Федеральная таможенная служба, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, а также региональными и муниципальными органами финансово-бюджетной сферы. Эти данные включают в себя данные о доходах и расходах государства в виде бюджетов разных уровней, данные о государственных контрактах, закупках, субсидиях, грантах и т.д.

В ведении Минфина России находятся такие федеральные порталы с открытыми данными, как:

1) Единый портал бюджетной системы РФ (ЕПБС/Электронный бюджет) - http://budget.gov.ru/epbs;

2) Единая информационная система в сфере закупок - http://zakupki.gov.ru/epz/. На основе этой системы реализован проект Комитета гражданских инициатив «ГосЗатраты» (https://clearspending.ru/);

3) Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях - http://bus.gov.ru/pub/home;

4) Федеральная информационная адресная система- http://fias.nalog.ru/Updates.aspx.

В настоящее время Минфин России является одним из лидеров по уровню открытости данных среди ФОИВов. Этот факт подтверждается результатами рейтингов, которые мы рассмотрели в прошлой главе. Например, в международном рейтинге по открытости бюджетов (Open Budget Index) Россия, благодаря усилиям Минфина России, на протяжении нескольких лет (2015-2017 гг.) получает более 70 баллов из 100, когда как средний балл рейтинга составляет чуть более 40 баллов. Минфин России занял 5 место по уровню открытости в 2015 году в рейтинге Открытого Правительства; 1 место в категориях «Официальные сайты» и «Открытые данные» рейтинга в рейтинге «Мониторинг государственных сайтов»; 3 место в рейтинге «Информационная открытость» Инфометра в 2017 году. Также высокий уровень открытости подтверждают разного рода инициативы Минфина России, посвященные распространению открытых государственных финансовых данных. Среди этих активностей можно выделить, например, конкурс «Открытые государственные финансовые данные «BudgetApps» (http://www.budgetapps.ru), ежегодные хакатоны Хакатон (англ. hackathon, от hack (см. хакер) и marathon -- марафон) - это 2-х или 3-х дневное соревнование специалистов из разных областей, которые вместе работают над решением какой-либо проблемы или созданием прототипа проекта. (напр. http://budgettools.ru/) и встречи представителей Минфина России с разработчиками (2015-2016 гг.).

Минфин России выступает также в качестве заказчика проведения российского рейтинга открытости бюджетов. Вернемся к рейтингу НИФИ по уровню открытости бюджетной информации субъектов Российской Федерации, который мы рассмотрели в прошлой главе. Так как Минфин России здесь выступает в роли заказчика, то рейтинг является инструментом мотивации для информационной открытости региональных финансовых органов. Несмотря на то, что методология рейтинга НИФИ основывается на передовом рейтинге по открытости бюджетов - Open Budget Index, в российской интерпретации методологию нельзя назвать полной и тщательно проработанной. В методиках версии 2017 и 2018 гг. рейтинга НИФИ отсутствует термин «открытые данные», а значит и «открытые государственные финансовые данные». Присутствует лишь термин «открытые бюджетные данные», который не предполагает данных в машиночитаемом формате с возможностью повторного использования. Исключить термин «открытые данные» просили представители региональных финансовых органов. Цитаты из свода предложений к методике 2017 года [70]:

Предложение №11: «Понятие «Открытые данные», предложенное в проекте методики, не соответствует законодательству Российской Федерации».

Ответ: «Уточнены термины «открытый бюджет», «открытые бюджетные данные». Исключен термин «открытые данные».

Предложение №12: «Раздел «Определения» и методика в целом содержат определения, отличающиеся по смысловому содержанию от терминов, используемых в правовых актах и официальных документах. Так, согласно Методическим рекомендациям по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления, а также техническим требованиям к публикации открытых данных, утвержденным протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства от 29 мая 2014 года № 4, открытые данные - информация, размещенная в сети «Интернет» в виде систематизированных данных, организованных в формате, обеспечивающем ее автоматическую обработку без предварительного изменения человеком, в целях неоднократного, свободного и бесплатного использования. С учетом этого некорректными являются используемые в методике определения «открытые данные», «открытый бюджет». Определение «бюджет для граждан», используемое в методике, существенно отличается по смыслу от термина «бюджет для граждан», содержащегося в приказе Минфина России от 22 сентября 2015 года № 145н «Об утверждении Методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме». Ряд определений, используемых в методике (например, «рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных», «сайт, предназначенный для размещения бюджетных данных»), содержит термин «бюджетные данные», однако значение данного термина не приводится. При этом термин «открытые бюджетные данные», определение которого дано в абзаце втором раздела «Определения», в методике не используется».

Ответ: «Уточнены термины «открытый бюджет», «открытые бюджетные данные», «бюджет для граждан». Исключен термин «открытые данные». В приказе Минфина России от 22.09.2015 г. №145н «Об утверждении Методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме» отсутствует термин «бюджет для граждан».

Исходя из предложений и ответов становится понятно, что составители рейтинга и представители органов государственной власти расходятся в понимании используемой терминологии, что не должно являться причиной полного исключения из методологии термина «открытые данные», а скорее должно уточняться так же, как и все остальные термины. Вопрос, почему открытость бюджетных данных оценивается без наличия в них открытых данных, остается открытым.

Перейдем к открытым бюджетным данным на муниципальном уровне. Внедрение принципов открытого управления в деятельность муниципальных органов влияет на повышение эффективности их работы, способствует снижению коррупции и росту доверия населения так же, как и на другие уровни государственной власти. Одной из задач открытости является привлечение общественности к участию и принятию решений. Больше всего шансов выполнить эту задачу есть у органов местного самоуправления, так как принимаемые властью решения наиболее близки и понятны для граждан и касаются их напрямую их окружения и объектов инфраструктуры. Органы местного самоуправления обязаны размещать информацию о своей деятельности в интернете согласно 8-ФЗ, а размещение информации о финансовой-бюджетной сфере регламентируется теми же предпосылками, что и для органов других уровней власти. Например, в перечень того, что должно быть открыто по 8-ФЗ закону, входят, в том числе, следующие категории информации:

· информация о нормотворческой деятельности;

· информация о результатах проведенных проверок;

· официальные выступления и заявления;

· статистическая информация о деятельности;

· контактная информация;

· стандарты муниципальных услуг;

· информацию о времени и порядке приема граждан и представителей организаций.

Открытые государственые финансовые данные, которыми владеет и которые производит финансовый орган местного самоуправления в рамках своей деятельности, подходят под категорию «статистическая информация о деятельности». Минфин России не реализует каким бы то ни было способом оценку уровня открытости финансовых органов местного самоуправления, именно с точки зрения наличия на их ресурсах открытых данных о бюджете и финансах. Среди выявленных российских рейтингов по открытости, только Инфометр делает анализ уровня информационной открытости веб-сайтов администраций городов с населением свыше 100 тысяч человек. Но этот рейтинг Инфометра не затрагивает открытые государственные финансовые данные и открытые бюджеты городов в рамках оценки уровная открытости.

Для повышения эффективности государственного управления необходимы не только прозрачность и доступность данных для граждан, но и обеспечение им возможности для участия в бюджетном процессе. Лучшим способом привлечения граждан к участию является «открытость снизу», то есть открытость органов местного самоуправления.Успешное решение этой задачи ведет к привлечению граждан к участию в принятии решений и диалогу между государством и обществом. Поэтому органы местного самоуправления должны тоже принять за практику публикацию всей информации в формате открытых данных.

Проверим насколько открыты финансовые органы на муниципальном уровне власти в городах России.

2.3 Выбор инструмента оценки открытости бюджетов городов или почему нельзя использовать рейтинг

В прошлой главе мы рассмотрели существующие рейтинги оценки уровня открытости как в России, так и за рубежом. В этом разделе мы рассмотрим экспертное мнение по поводу реальной необходимости рейтингов как способа оценки открытости бюджетов в городах России.

Д.Р. Трутнев в статье «Влияние международных рейтингов на содержание планов развития электронного правительства» [71] рассматривает возможность существования проблемы формирования ложных направлений национальных и региональных программ развития электронного правительства под влиянием стремления занять высокие позиции в авторитетных международных рейтингах. Автор статьи считает, что созданная в России система управления характеризуется жестким контролем по вертикали («вертикаль власти»). В такой системе указы идут сверху-вниз при, как правило, недостаточном учете обратной связи, особенностей горизонтальных связей и местных инициатив. Мнение и пожелания граждан и бизнеса (за исключение крупного), как правило не имеют существенного значения в принятии решений. Подтверждением может служить практически полное отсутствие инициированных государством исследований насущных потребностей граждан и бизнеса и их требований к составу и качеству государственных услуг. Заинтересованные стороны (граждане и бизнес) вплоть до недавнего времени не имели действенных механизмов оказания влияния на институты власти. В таких условиях, для региональных и муниципальных администраций, практически единственным мотивом создания электронного правительства являются федеральные законы и постановления («система мотивации - административный контроль и принуждение». Стремление к повышению позиции России в международных рейтингах рейтингов России у лидеров государственной власти - часто проявлялось в их официальных выступлениях. Можно сделать вывод о важности такого фактора влияния, как международные рейтинги, как на формирование направлений развития, так и на результаты развития электронного правительства в России. Логически рассуждая дальше, становится очевидным, что кратчайший путь повышения позиций в рейтингах - стремление развивать именно те элементы электронного правительства, которые оцениваются этими рейтингами.

В феврале 2018 года в открытых Telegram-чатах «OpenDataRussiaChat» (https://t.me/opendatarussiachat) и «Чат к каналу @begtin» (https://t.me/begtinchat) эксперты по открытым данным в России, Иван Бегтин, Ольга Пархимович, Тимур Алейников и Елена Никитина, высказались по поводу необходимости и полезности проведения рейтингов оценки уровня открытости государственных органов власти. В основом все эксперты сошлись на мнении, что любые количественные измерения в виде рейтингов смещают фокус от реальной цели и не приводят к нужным результатам, а именно в погоне за исполнением критериев рейтинга, теряется качество данных и смысл.

Например, Тимур Алейников, куратор цифровых проектов Министерства культуры России, предложил свой вариант критериев по оценке открытости органов государственной власти в каком бы то ни было рейтинге. Первым шагом - начать измерять объем опубликованных данных в байтах, а не по количеству наборов и записей в них. Затем пересмотреть нормативно-правовые акты и официальные требования к открытым данным, аннулировать часть требований. Обязать органы государственной власти публиковать вместе с открытыми данными наборы данных, содержащие перечень приложений и проектов, использующих открытые данные. Таким образом, мотивировать публикаторов привлекать внимание к своим данным и придумывать реальные задачи с использованием открытых данных для облегчения деятельности государственных органов. В этом случае есть риск симуляции, поэтому нужна будет экспертиза результатов.

Своим мнением по поводу рейтинигов поделилась Ольга Пархимович, эксперт по открытым государственным финансовым данным в России. Ольга Пархимович считает, что при поверхностном составлении методологии рейтингов, рейтинги скорее вредят, чем помогают. Ольга выделила несколько международных рейтингов, на показатели и методологию которых стоит ориентироваться: Open Budget Index (OBI) и Open Data Barometer. В статье «Открытость бюджета: единицы измерения» [72] Ольга Пархимович пишет, что международный рейтинг открытости бюджетных данных OBI имеет особое значение для Минфина России. В 2012 году, когда Россия впервые заняла в рейтинге 10 место, министр финансов РФ Антон Силуанов предложил [73] включить значения этого индекса в состав целевых индикаторов государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». Вхождение России в группу стран с наибольшей прозрачностью общественных финансов стало стратегическим ориентиром, для достижения которого необходимо перейти к программным бюджетам, публиковать бюджет для граждан и предоставлять информацию о результатах использования бюджетных средств. Через полтора года Минфин России объявил [74] о намерении войти в ТОП-5 рейтинга, а повышение позиции РФ по Индексу открытости бюджета, рассчитываемому Международным бюджетным партнерством, стало одной из целей деятельности Минфина России и Правительства России, согласно плану деятельности Минфина России на 2013-2018 годы [75]. Но за прошедшие 5 лет Россия не только не достигла поставленных целей, но и снизилась в рейтинге OBI. Ольга Пархимович считает, что это не говорит об отсутствии государственного интереса к повышению открытости финансовых данных:

«В таком случае может возникнуть вопрос, насколько рейтинг показателен. Некоторую действительность он, безусловно, отражает, потому что рассматривает важные документы. Но необходимо понимать, что он пытается одновременно учитывать факторы открытости как для граждан, так и для специалистов. Например, предварительное бюджетное заявление едва ли может заинтересовать граждан массово, хотя оно и интересно специалистам. Таким образом, рейтинг показывает открытость только бюджета на разных стадиях бюджетного процесса, но по нему нельзя судить об открытости финансовых данных в целом».

По поводу необходимости количественного измерения информации Ольга считает, что измерение открытых даных в байтах (единица измерения количества информации, равная 8 битам) в ряде случаев не может быть показательным. Например, на Едином портале бюджетной системы (ЕПБС - http://budget.gov.ru/epbs/) Минфина России вместо наименований показателей давно используются коды, за счёт чего объём данных уменьшается. Также наборы данных не равнозначны, например, раскрытие данных ЕГРЮЛ от ФНС, будет ценнее сотен других наборов данных налоговой службы. По поводу критерия вовлеченности граждан в диалог с государством - тоже есть, что сказать. Ольга Пархимович является также членом Совета по открытым данным. На каждом совете все представители ФОИВов оглашают статистику количества обращений граждан и сетуют на то, что она стремитьсся к нулю, нет общественного интереса и запросов граждан по раскрытию данных.

По поводу критерия «объем данных». Когда-то в рейтингах измеряли порталы открытых данных по количеству наборов. Французы нагенерировали около 200 тысяч наборов на своем федеральном портале открытых данных, разбив большие базы на кучу таблиц по годам и по показателям. Затем в рейтингах стали измерять открытые данные в байтах/гигабайтах, и тогда никто не мог обогнать американский data.gov, потому что американские эксперты публиковали огромный объем геоданных в формате «shapefile». Затем мировое передовое сообщество открытых данных перешло к рейтингам форматов Open Data Index и Open Data Barometer с качественными оценками - результаты стали средними, так как в этом случае куда сложнее осуществлять подлог и «подкручивать» рейтинг.

Иван Бегтин, эксперт по открытым данным России, считает рейтинги в большинстве случаев вредными. Так как довольно быстро они становятся предметом скандалов или подлога:

«Рейтинг - это неправильная формулировка с самого начала. У нас же не социалистическое соревнование, где Москва должна состязаться с Тывой или Чукоткой по открытости. Эффект несопоставимый, да и осмысленности в этом нет. Рейтинг активности не равен рейтингу результативности».

Иван Бегтин считает, что только в случае тщательно разработанной методики, рейтинг может показать через оценку реальный уровень открытости органов государственной власти. Оценку по качеству данных можно встретить лишь в нескольких рейтингах: Open Budget Index, World Justice Index и Open Data Barometer. Тогда, как например, OKI (бывш. OKFN) с рейтингом Open Data index не готовы к качественной оценке данных, о чем они пишут на своих информационных ресурсах. В РФ нет оценки качества данных тем более, даже при условии наличия критерия качества данных в методологии - оценкак происходит формально и поверхностно. При этом эксперт допускает, что возможна качественная оценка открытости данных по специализированным направлениям, но не в комплексе.

Елена Никита, эксперт по открытым данным в России, считает, что та польза и общественные блага, которые стоят за открытыми данными в теории или из опыта других стран, к реальной жизни в России пока имеют слабое отношение. В настоящее время в России ситуация такова, что ФОИВы не видят в открытых данных перспективы решения общественных задач с помощью негосударственного сектора. Госорганы вынуждены самостоятельно заниматься привлечением бизнеса к использованию открытых данных. Государственные органы не получают звапросы граждан по раскрытию данных, а граждане не делают запросов по причине сплошной бюрократизации. Получается замкнутый круг. Тем не менее на государственном уровне совершается много работы по обучению государственных органов, проводятся аналитические исследования, проверяется целостность наборов данных и корректности паспортов отдельных направлений, разрабатываются методики, пишутся поясняющие материалы на понятном языке и т.д.

В России с точки зрения качества составления методики самый адекватный рейтинг по открытым данным - это рейтинги Проектного Центра «Инфометр». Инфометр строго соблюдает критерии. В их методике четко понятно, какой критерий из какого документа или официально принятой методической рекомендации зачем и почему следует. Но по результатам этого года видно, что рейтинг, построенный на старых критериях Открытого правительства, себя исчерпал.

Эксперты считают, что существующие методические рекомендаци ведут не к развитию открытости, а провоцируют гонку за цифрами и профанацию. Причина проста: рейтинг не предполагает контроля за использованием раскрываемых данных, а это и есть результат.

Исходя из всего вышесказанного, принято решение отказаться от оценки открытости бюджетов с помощью рейтингования. Методология оценки уровня открытости бюджетных данных в городах будет представлена в следующем разделе.

2.4 Методология оценки открытости бюджетов в городах

Итак, исходя из решения отказаться от оценки открытости городов с помощью рейтинга, мы разработали методику анализа уровня открытости бюджетов городов в формате общего обзора с заключительными рекомендациями, которые можно экстраполировать на всю выбору.

Субъекты исследования - сайты финансовых органов или администрации городов России с численностью населения более 1 млн человек, а также ближайших городов-кандидитов на этот статус, то есть с численностью не менее 700 тыс. человек. Города федерального значения, Москва и Санкт-Петербург, являются субъектами Российской Федерации. По этой причине они не будут включены в выборку данного исследования.

Таблица 3. Список городов для исследования

№	Город	на 1 января 2017 года	Субъект РФ, в состав которого входит город
1	г. Новосибирск	1 602 915	Новосибирская обл.
2	г. Екатеринбург	1 455 514	Свердловская область
3	г. Нижний Новгород	1 261 666	Нижегородская обл.
4	г. Казань	1 231 878	Республика Татарстан
5	г. Челябинск	1 198 858	Челябинская область
6	г. Омск	1 178 391	Омская область
7	г. Самара	1 169 719	Самарская область
8	г. Ростов-на-Дону	1 125 299	Ростовская область
9	г. Уфа	1 115 560	Респ. Башкортостан
10	г. Красноярск	1 082 933	Красноярский край
11	г. Пермь	1 048 005	Пермский край
12	г. Воронеж	1 039 801	Воронежская область
13	г. Волгоград	1 015 586	Волгоградская область
14	г. Краснодар	881 476	Краснодарский край
15	г. Саратов	845 300	Саратовская область
16	г. Тюмень	744 554	Тюменская область
17	г. Тольятти	710 567	Самарская область

Способ публикации бюджетных данных - официальный сайт финансового органа или администрации; специализированный сайт (открытый бюджет). Органы государственной власти, ответственные за определенную область и публикацию данных, часто публикуют данные на нескольких веб-сайтах, а также во многих файлах и форматах. При оценке набора данных при таких условиях может быть использован следующий подход. Например, выбор одного ссылочного набора данных: найти один ссылочный набор данных или файл, который содержит все соответствующие характеристики.

Уровни открытости и категории данных, по которым будет оцениваться открытость бюджетных данных, определены на основе методик международных рейтингов и экспертного мнения Ивана Бегтина, директора АНО «Информационная культура», идеолога открытых данных в России.

Категории данных, которые необходимо публиковать в формате открытых данных:

– Бюджет;

– Исполнение бюджета;

– Реестр расходных обязательств;

– Реестр получателей поддержки из бюджета.

Уровень открытости бюджетных данных:

- Уровень открытости: Открытый - данные публикуются в машиночитаемом формате на отдельном портале «Открытый бюджет»;

- Уровень открытости: Средний - данные публикуются в машиночитаемом формате на сайте финансового органа;

- Уровень открытости: Низкий уровень открытости - сведения на сайте финансового органа публикуются в немашиночитаемом формате сканов и документов;

- Уровень открытости: Неоткрытый - данные не публикуются ни в каких форматах.

Актуальность (временные границы) - критерий оценки, при котором анализируются даты последнего обновления материалов, содержащих информацию о бюджетном процессе. При наличии отдельного раздела (страницы) с открытыми данными учитывается дата последнего обновления наборов данных. Актуальность данных - способность данных на настоящий момент времени (май 2018г.) адекватно и своевременно предоставлять информацию о текущем бюджетном процессе.

Понятность - критерий оценки доступности информации для понимания и восприятия для широкого круга при наличии раздела или отдельного специализированного сайта «Бюджет для граждан» (допускаются другие наименования).

Критерии оценки открытости бюджетных данных:

1. Способ публикации бюджетных данных;

2. Категории данных;

3. Уровень открытости;

4. Актуальность;

5. Понятность.

2.5 Оценка открытости бюджетов городов-миллионеров России

Новосибирск

1. Способ публикации бюджетных данных

Бюджетную информацию можно найти на официальном сайте Новосибирска (http://novo-sibirsk.ru). На отдельном портале открытых данных «Открытые данные. Новосибирск» (http://opendata.novo-sibirsk.ru/default.aspx) в разделе «Финансы и налоги» опубликовано 3 набора данных.

2. Категории данных

Раздел «Департамент финансов и налоговой политики мэрии города Новосибирска» публикует лишь многочисленные задачи департамента и открывает контактную информацию: контакты начальника, названия отделов с гиперссылками. Ту же информацию публикуют отделы департамента.

рис.1 Информация о задачах Департамента финансов г.Новосибирск

В подразделах раздела «Бюджет» публикуется в немашиночитаемом формате: решения о бюджете города, или бюджет; исполнение бюджета города; аналитическая информация о бюджете. После нескольких попыток на официальном сайте города удалось обнаружить раздел «Бюджет». При переходе в раздел появляется ряд новостей о бюджетных постановлениях городской думы, опубликованных в немашиночитаемом формате.

рис.2 Пример опубликованного документа о бюджете

На портале открытых данных Новосибирска публикуется 3 набора данных: план проведения проверок в целях предупреждения и выявления нарушений законодательства в сфере осуществления закупок; реестр участников бюджетного процесса Новосибирска; реестр юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса Новосибирска.

3. Уровень открытости

Сведения на сайте финансового органа публикуются в немашиночитаемом формате сканов документов. Наборы на портале открытых данных полезны, но их недостаточно. Уровень открытости - низкий.

4. Актуальность

Одна из последних дат обновления материалов о бюджетном процессе города - 27 апреля 2018 года.

5. Понятность

На сайте города есть раздел «Горожанам», из которого граждане могут узнать подробности о сферах: экономика и финансы, социальная сфера, городское хоязйство; аритектура, строительство, земля и имущество. В разделе «Экономика и финансы» есть подраздел «Бюджет города». Из него граждане могут узнать информацию об основных параметрах запланированного исполнения бюджета города Новосибирска на 2017 год. Это выглядит так:

рис.3 пример опубликованного бюджета для граждан «Бюджет города»

Очевидно, что невозможно интерпретировать эту таблицу с данными, не имея специализированных знаний.

Вывод: у бюджетных данных Новосибирска - низкий уровень открытости: сведения на сайте финансового органа публикуются в немашиночитаемом формате сканов. Новосибирск не является финансово прозрачным, данные не публикуются в открытом доступе и остаются в государственных информационных системах, а уже опубликованных данных о сфере финансов на отдельном портале открытых данных недостаточно. Раздел «Бюджет для граждан» не выполняет свои основные функции - не способен информировать понятный языком с использованием визуальных средств широкий круг граждан.

Екатеринбург

1. Способ публикации бюджетных данных

Информация о бюджетных процессах Екатиринбурга представлена на официальном сайте Департамента финансов Администрации города (http://финансы.екатеринбург.рф/), а также на отдельном сайте «Публичный бюджет Екатеринбурга» (http://бюджет.екатеринбург.рф).

рис.4 Скриншот главной станицы сайта «Публичный бюджет Екатеринбурга»

2. Категории данных

На сайте департамента финансов опубликованы бюджеты разных лет и отчеты об исполнении бюджета в доступной для граждан форме. На сайте «Публичный бюджет Екатеринбурга» опубликована инфографика для каждой категорий: доходы бюджета, расходы бюджета, исполнение основных показателей бюджета, сравнение с другими городами. Скачать данные, на основе которых формируется инфографика, нет возможности.

3. Уровень открытости

Информация о бюджетных процессах города опубликована в немашиночитаемом формате. Это уровень открытости - низкий.

4. Актуальность

Данные обновляются. Дата последнего обновления 3 мая 2018 года - опубликован отчет об исполнении бюджета муниципального образования в разделе «Бюджет для граждан».

5. Понятность

Отдельный официальный портал «Публичный бюджет Екатеринбурга» можно считать понятным для широкого круга.

рис. 5 Пример инфографики расходах бюджета с сайта «Публичный бюджет Екатеринбурга»

Вывод: уровень открытости бюджетных данных Екатеринбурга - низкий: сведения на сайте финансового органа публикуются в немашиночитаемом формате в виде документов и сканов. Екатеринбург не является финансово прозрачным, данные не публикуются в открытом доступе и остаются в государственных информационных системах. На портале «Публичный бюджет Екатеринбурга» к опубликованной инфографике необходимо добавить функцию «Скачать данные в разных форматах» и сделать, таким образом, портал с открытыми данными.

Нижний Новгород

1. Способ публикации бюджетных данных

Информация о бюджетном процессе города опубликована на официальном сайте городской Думы Нижнего Новгорода (http://www.gorduma.nnov.ru), на отдельном официальном городском портале (http://нижнийновгород.рф), а также на сайте Департамента финансов администрации города (http://depfin.r52.ru).

2. Категории данных

На сайте Думы в разделе «Открытый бюджет» опубликованы решение о бюджете на 2018-2020 гг.; исполнение бюджета; сборник «Бюджет для граждан». На городском портале опубликованы оперативные сведения об исполнении бюджета, решения бюджетов, бюджет для граждан. На сайте Департамента опубликованы бюджеты разных лет, отчеты за исполнение бюджета, реестр расходных обязательств.

рис.6 Скриншот с официального сайта Думы Екатеринбурга об исполнении бюджета.

3. Уровень открытости

Информация о бюджетном процессе на сайтах Думы и городского портала опубликована в формате отсканированных документов, то есть в немашиночитаемом формате. Ежемесячный отчет об исполнении бюджета на сайте Департамента финансов опубликован в машиночитаемом формате, годовые отчеты об исполнении бюджета в опубликованы в архивах и содержат в себе разные форматы данных, в том числе и машиночитаемые. По этой причине уровень открытости Нижнего Новгорода - средний.

4. Актуальность

Данные о бюджетном процессе Нижнего Новгорода публикуются регулярно.

5. Понятность

На городском портале опубликован сборник «Бюджет для граждан» 2018-2020 гг. (http://нижнийновгород.рф/upload/fc/af/10/files/%D0%98%D0%A1_2018.pdf), где описаны доходы, расходы бюджета, структура, приоритетные направления расходования бюджетных средств и т.д. На сайте городской думы в подразделе об исполнении бюджета в разделе «Открытый бюджет» опубликована инфографика по исполнению бюджета 2013-2017 гг.

рис. 7 Инфографика исполнения бюджета 2013-2017 гг.

Вывод: Бюджет Нижнего Новгорода открыт недостаточно, средний уровень. Основная категория данных, характеризующая исполнение бюджета, опубликована в машиночитаемом формате. Бюджет для граждан публикуется, но требует экспериментов с разными форматами.

Казань

1. Способ публикации бюджетных данных

Информация о бюджетном процессе опубликована на официальном сайте мэрии города (https://www.kzn.ru/).

2. Категории данных

Опубликованы категории: решения Думы о бюджете города, исполнение бюджета, реестр расходных обязательств.

3. Уровень открытости

Информация публикуется в разных форматах: принятый бюджет в формате сканов и документов, исполнение бюджета в машиночитаемом формате. Уровень открытости - средний.

4. Актуальность

Данные об исполнение бюджета регулрно обновляются. Последнее обновление в апреле 2018 года.

5. Понятность.

В разделе «Бюджет для граждан» представлен ряд инфографик, основанных на показателях бюджетного процесса. Данных к инфографике не прилагается.

рис. 9 Инфографика об основных показателях бюджета Казани на 2018-2020 гг.

Вывод: Исполнение бюджета публикуется в машиночитаемом формат, данных недостаточно, поэтому уровень открытости - средний. Функционалу визуализации бюджетных данных в виде инфографики не хватает опции «Скачать данные» и сделать, таким образом, портал с открытыми данными.

Челябинск

1. Способ публикации бюджетных данных

Информация о бюджетном процессе Челябинска публикуется на официальном сайте Комитета финансов города (http://www.chelfu.ru). На сайте есть раздел «Открытые данные».

2. Категории данных

На сайте публикуются информация о бюджете, данные исполнения бюджета.

3. Уровень открытости

Уровень открытости - средний, так как на сайте публикуются открытые данные об исполнении бюджета в формате CSV.

4. Актуальность

Данные регулярно обновляются и представлены за 2018 год. Раздел открытых данных также регулярно обновляется.

5. Понятность.

На сайте нет раздела «Бюджет для граждан». Какой-либо информации, излагающей сложную бюджетную информацию простым языком, не найдено.

Вывод: Бюджетные данные Челябинска являются средним уровнем открытости, не смотря на наличие раздела «Открытые данные» и наборов в формате CSV. Уровень открытости и регулярность размещенной информации позволяют их использовать. Необходимо привлечь гражданское сообщество, имеющее специализированные навыки, к созданию визуализации бюджетных данных в качестве восполнения пробелов по отсутствию «Бюджета для граждан».

Омск

1. Способ публикации бюджетных данных

Бюджетная информация представлена на официальном городском портале Алминистрации Омска (http://admomsk.ru/ ).

2. Категории данных

На сайте опубликованы исполнение бюджета и отчеты.

3. Уровень открытости

Информация об исполнении бюджета опубликована в машиночитаемом формате, отчеты в разных форматах. Уровень открытости - средний.

4. Актуальность

Информация опубликована за 2017 год. Возможно, представители финансового органа местного самоуправления публикуют информацию по годам, а не помесячно или поквартально, поэтому, возможно, что данные за 2018 год появятся позже.

5. Понятность.

На сайте в разделе «Бюджет для граждан» опубликованы ряд инфографик, основанных на ключевых показателях бюджета. По моему мнению они справляются с задачей понятного изложения и наглядно отражают основные показатели бюджета.

рис.10 Инфографика о динамике и структурк доходов бюджета города

Вывод: Бюджет Омска среднего уровня открытости. За каждый год, не считая текущего 2018 гг., публикуется отчет об исполнении бюджета в машиночитаемом формате. Представителям финансового органа стоит публиковать отчеты об исполнении бюджета поквартально, а в идеале помесячно, а также добавить другие категории данных. В разделе «Бюджет для граждан» при отрисовке инфографик, стоит добавить опцию «Скачать данные» и сделать, таким образом, портал с открытыми данными.

Самара

1. Способ публикации бюджетных данных

Информация о бюджетных процессах Самары публикуется на сайте Департамента финансов и экономического развития (http://dfsamara.ru/).

2. Категории данных

На сайте публикуются решения о бюджете Самары, отчеты об исполнении бюджета, реестр расходных обязательств.

3. Уровень открытости

Перечисленны материалы о бюджетном процессе публикуются в архиве, в том числе в машиночитаемом формате. Уровень открытости - средний.

4. Актуальность

Опубликованная информация актуальна на настоящий момент времени (май 2018).

5. Понятность

На сайте департамента есть раздел «Бюджет для граждан». В нем публикуется инфографика вместе с данные в виде виде таблицы. Функция скачать данные не реализована.

рис. 8 Инфографика исполнения расходов бюджета по направлениям

Вывод: Бюджет Самары среднего уровня открытости: данные за регулярно публикуются в машиночитаемом формате, есть данные об исполнении бюджета, но нет данных о самом бюджете города. Бюджет для граждан публикуется в виде инфографики, есть функция скачать изображение, но нет функции скачать данные, на которых она строится. Стоит добавить опцию «Скачать данные» и сделать, таким образом, портал с открытыми данными.

Ростов-на-Дону

1. Способ публикации бюджетных данных

Информация о бюджете Ростова-на-Дону публикуется на специализированном сайте «Бюджет города Ростова-на-Дону» (http://mukazna.rostov-gorod.ru).

рис. 11 Скриншот сайта «Бюджет города Ростова-на-Дону»

2. Категории данных

На сайте публикуются проекты, приказы принятия бюджета, исполнение бюджета.

3. Уровень открытости

Информация опубликована на сайте не в машиночитаемом формате. Уровень открытости - низкий.

4. Актуальность

Данные актуальные, дата последнего обновления апрель 2018 года.

5. Понятность

На сайте в разделе «Исполнение бюджета» генерируется инфографика. Реализована функция скачать изображение инфографики, но отсутствует опция «Скачать данные», на которых она основана. Стоит добавить опцию «Скачать данные» и сделать, таким образом, портал с открытыми данными.

рис.12 Инфографика по исполнению расходов по виду расходов

Вывод: Бюджет Ростова-на-Дону не является открытым, хотя созданы все условия (отдельный сайт) для его публикации в формате открытых данных. Уровень открытости - низкий. Бюджет для граждан необходимо дополнить опциями скачивания данных, на которых строится визуализация. А также в пробовать новые форматы визуализации данных.

Уфа

1. Способ публикации бюджетных данных

Бюджетная информация Уфы опубликована на официальном сайте Финансового управления городского округа (http://mp.ufacity.info/).

рис.13 Скриншот с официального сайта Финансового управления Уфы

Категории данных

На сайте публикуются проекты бюджета, решения о принятии бюджета, отчет об исполнении бюджета, а также различные сведения о льготах, доходах и расходах по муниципальным образованиям.

2. Уровень открытости

Основные показатели бюджетного процесса публикуются в машиночитамом формате. Уровень открытости - средний.

3. Актуальность

Последние обновления материалов посвящены 2017 году. Проследив регулярность обновлений прошлых лет, понятно, что обновление информации происходит не помесячно, а с годовой-полугодовой регулярностью.

4. Понятность.

Бюджет для граждан представлен в классическом формате в виде сборника с презентациями.

Вывод: Бюджетная Уфы среднего уровня открытости, а также данные публикуются по истечению года, вместо поквартального, а в идеале помесячного, обновление данных об основных показателях бюджета. Для более эффективной реализации концепции «Бюджет для граждан» необходимо искать и пробовать новые форматы представления бюджетной информации - инфографика на сайте и многое другое.

Красноярск

1. Способ публикации бюджетных данных

Бюджетная информация Красноярска опубликована на двух сайтах: официальном сайте Администрации города (http://www.admkrsk.ru/) и специализированном сайте «Открытый бюджет Красноярска» (http://budget.admkrsk.ru/Pages/default.aspx).



рис.14 Скриншот сайта «Открытый бюджет Красноярска»

2. Категории данных

На сайте опубликованы Администрации Красноярска опубликованы проекты бюджетов, отчеты и приказы. На специализированном портале «Открытый бюджет» опубликованы проекты решений об исполнении бюджета, постановления, графики подготовки отчетов об исполнении бюджета.

3. Уровень открытости

Информация о бюджетном процессе Красноярска опубликована в немашиночитаемых форматах. «Открытый бюджет» не открывает данные, а является бюджетом для граждан. Уровень открытости - низкий.

4. Актуальность

Данные о бюджете регулярно обновляются и опубликованы за текущий год.

5. Понятность.

...