Організаційно-правове забезпечення функціонування окупаційної адміністрації Райхскомісаріату "Україна"

Політику гітлерівської окупаційної адміністрації в галузі сільського господарства репрезентують документи господарсько-управлінських структур - Полтавської обласної та окремих районних земельних управ (ДАПО).

Загалом архівні джерела, виявлені та залучені до реалізації завдань дослідження, є різними за походженням, евристичним потенціалом, ступенем вірогідності, об'єктивності й повнотою висвітлення різних аспектів проблеми. Значну частину документів використано вперше та перекладено з німецької мови. За умови максимального залучення й системного вивчення зазначених архівних документів існує можливість відтворення практично всіх сторінок історії гітлерівського окупаційного режиму. Опрацьований емпіричний масив створює підґрунтя для комплексного дослідження заявленої теми.

У дослідженні використано опубліковані збірки документів і матеріалів, документальні праці, у яких містяться факти діяльності гітлерівської окупаційної адміністрації.

Частину матеріалів, зібраних вітчизняними науковцями, було опубліковано в перші повоєнні роки. До них належить видання “Документы обвиняют: Сборник документов о чудовищных преступлениях немецко-фашистских захватчиков на советской территории”. У збірнику міститься чимало матеріалів, виданих окупаційними органами влади, але упорядники мали перед собою цілком зрозуміле і прагматичне завдання - обмежитися тим, щоб відобразити неймовірні страждання, яких зазнав український народ від рук гітлерівців.

У період 1963 - 1985 рр. було тричі перевидано збірник документів “Преступные цели - преступные средства”. У виданні вміщено документи, що засвідчують злочинну сутність окупаційного режиму. Такі документальні видання як “Німецько-фашистський окупаційний режим на Україні”, тритомник “Советская Украина в годы Великой Отечественной войны 1941 - 1945”, “Історія застерігає”, “Преступные цели гитлеровской Германии в войне против Советского Союза” на тривалий час заклали джерельну базу досліджень окупаційної доби. Незважаючи на певну тенденційність та однобічність підбору матеріалів, ці та інші збірники мають пізнавальну й наукову цінність і сьогодні.

У 60 - 70-х рр. ХХ ст. з'явилася низка регіональних збірників, виданих на основі матеріалів усіх областей УРСР. Пізнавальний потенціал цих видань досить високий. Наріжним каменем, на якому формувалися методологічні підходи та сюжетні лінії відібраних документів, залишалося викриття злочинів військової та цивільної адміністрації РКУ, німецьких поліційних формувань щодо різних категорій місцевого цивільного населення та військовополонених, а також розгортання радянського партизанського та підпільного руху.

Особливості організації та функціонування окупаційного режиму на теренах Вінниччини, обумовлені розташуванням у регіоні польової ставки А.Гітлера “Вервольф”, розкрито в документальному збірнику “Життя в окупації”, авторами-упорядниками якого є В.Васильєв та Р.Подкур.

Помітним явищем в археографії теми стала поява першої книги п'ятитомного проекту: “Бабий Яр: человек, власть, история: Документы и материалы”. По-перше, книга містить документи, значна частина яких опублікована вперше, по-друге, у ній у формі коментарів укладачі не лише пропонують власні підходи до інтерпретації джерельної бази, а й здійснюють її класифікацію та формулюють концептуальні засади до аналізу сфери міжетнічних відносин в окупованій Україні.

Ще один проект, пов'язаний із публікацією раніше недоступних документів, що вийшли з надр радянських спецслужб, було здійснено вітчизняними науковцями у 2004 р. Цінність видання ”Київ у дні нацистської навали” і в тому, що його укладачі здійснили наукове коментування та інтерпретацію опублікованих документів, подали інформативні примітки. Значна частина опублікованих у збірнику джерел перебувають на зберіганні у фондах ГДА СБУ й відомчому архіві МВС України.

У документально-довідковому виданні “Архіви окупації” здійснено кваліфіковану репрезентацію архівних “окупаційних фондів“ України. Упорядники видання представили евристичний потенціал найбільш важливих архівних справ, що ілюструють ключові моменти окупації.

Свої спогади “Київ під ворожими окупаціями” залишив керівник міської управи періоду 1942 - 1943 рр. Л.Форостівський. Звісно, автор намагається навести факти позитивного аспекту діяльності міської управи у справі організації повсякденного життя місцевого населення, опускаючи цілу низку дражливих тем, зокрема, причетності її службовців до репресивно-каральних заходів німецької влади.

Пізнавальна цінність спогадів Ф.Пігідо-Правобережного “Велика Вітчизняна війна” полягає в тому, що автор безпосередньо перебував у районах Київщини й описав особливості початкового періоду окупації, настрої місцевого населення. Мемуарист дав оцінку діяльності органів місцевого управління, проте все ж гіперболізував участь представників радянського руху Опору та колишніх комуністів у їх роботі, пов'язуючи невдачі окупаційної адміністрації з підривною діяльністю цих людей.

В останні роки в сучасній українській археографії оформився окремий напрям, що стосується долі “остарбайтерів”. Одним із помітних видань є синтетична праця “... То була неволя”. У книзі зібрані й опрацьовані спогади, усні інтерв'ю, листи людей, які пережили воєнне лихоліття. У багатьох із них містяться спогади про умови існування людей в окупованій Україні, оцінки заходів керманичів “нового режиму” в багатьох сферах життя населення.

Таким чином, широка джерельна база дозволяє всебічно вивчити проблему організаційно-правового забезпечення функціонування окупаційної адміністрації РКУ та правового статусу місцевого населення.

У підрозділі 1.3 “Теоретико-методологічні основи дослідження” окреслено теоретичні та методологічні орієнтири, принципи та методи дослідження проблеми.

Методологічною основою дослідження є принципи об'єктивності, історизму та системності. Їх застосування передбачало відмову від заангажованих підходів та вибіркового аналізу зібраної емпіричної бази. Ці універсальні принципи наукового пізнання дали змогу репрезентувати цілісну картину підокупаційного минулого України у сфері функціонування цивільної адміністрації РКУ, її нормативно-правового впливу на місцеве суспільство.

Згідно з принципом історизму розгляд предметів, об'єктів і явищ окупаційного режиму здійснювався в їхньому розвитку та динаміці. Історичний підхід до предмета дослідження передбачав аналіз основних етапів створення, розвитку й діяльності органів влади військової та цивільної адміністрації РКУ, органів місцевого управління, місцевих поліційних установ та відповідних німецьких формувань, процедур і механізмів передачі владних повноважень військовою адміністрацією та набуття чинності компетенції цивільною адміністрацією, співіснування військових та цивільних органів влади.

Керівну, системоутворюючу роль у реалізації завдань дослідження відігравало використання діалектичного принципу загального зв'язку, детермінованості та взаємозалежності явищ, фактів і процесів. При цьому реконструйована об'єктивна “окупаційна” реальність виступає єдиним цілим, де кожен сегмент предмета дослідження постійно перебуває у взаємному зв'язку з іншими.

Важливе місце в організації матеріалу посідав принцип системності, відповідно до якого кожен структурний елемент центральних окупаційних органів влади вивчався в його взаємозв'язку з аналогічними складовими організаційної структури генеральних комісаріатів та гебітскомісаріатів, органів місцевого управління. Застосування системного підходу дало можливість визначити та описати окупаційний режим як об'єктивну дійсність закономірно пов'язаних один з одним, притаманних виключно цьому історичному періоду детермінованих німецьким вторгненням явищ, предметів та процесів. Цей підхід дозволив визначити досліджувану систему як сукупність елементів та їх властивостей, взаємодія між якими зумовила формування якісно нової реальності, що супроводжувалася формуванням стійких ієрархічних зв'язків.

У дослідженні використовувався комплекс методів різних рівнів, сфер дії, спрямованості, котрі застосовувалися з урахуванням конкретних умов, мети й підпорядкованих їй завдань. Поряд із прийомами формальної логіки (аналіз, синтез, індукція й дедукція) залучався оперативний інструментарій різних наукових дисциплін.

У зв'язку з потребою аналізу широкого корпусу нормативно-правової документації, яка врегульовувала всі сторони функціонування окупаційної управлінської системи РКУ та повсякденне життя місцевого соціуму, у дослідженні використовувалися спеціальні методи правової науки (формально-юридичний метод, метод тлумачення нормативно-правових актів).

У другому розділі дисертації “Концептуальні підходи лідерів Третього Райху до організаційно-правового оформлення німецьких окупаційних органів влади РКУ” визначаються погляди А.Гітлера та інших нацистських керівників на формування управлінської системи, яка мала постати на майбутніх окупованих територіях СРСР.

У підрозділі 2.1 “Політичні установки керівництва Німеччини у сфері управління окупованими територіями України” враховуються особливості політичного устрою тогочасної Німеччини. У центрі політичної системи Третього Райху перебувала фігура А.Гітлера, який не лише користувався необмеженою владою, а й визначав майбутнє народу, був фактичним джерелом права. Напередодні військового конфлікту між Третім Райхом та СРСР німецьке керівництво мало досить хаотичні і приблизні уявлення про майбутню управлінську систему, що мала постати на окупованих територіях. Фюрер Райху рішуче відмовлявся від співпраці з українськими емігрантськими політичними угрупованнями, які напередодні військового конфлікту зверталися до вищих німецьких інстанцій із власними планами, меморандумами, у яких у різний спосіб висловлювали своє бачення майбутнього України. Позиція А.Гітлера в цьому питанні остаточно сформулювалася лише на початку 1941 р. Політична система СРСР підлягала ліквідації, а разом із нею - право на власне державне життя народів окупованої країни.

Відповідно до планів керівництва Третього Райху СРСР мав бути розчленований на кілька регіонів, які очолювали райхскомісари. Здійснюючи підготовку до війни з СРСР, нацистське керівництво розробило конкретні плани щодо створення управлінської системи на теренах завойованої України. Вона мала стати невичерпним джерелом робочої сили та забезпечувати Третій Райх і Вермахт усім необхідним для переможного завершення військової кампанії. Усі владні повноваження належали німцям. Управлінська система також створювалася за німецькими зразками. Представники місцевого населення допускалися до участі в роботі лише органів місцевого управління, які діяли під суворим контролем німецьких службовців та могли зайняти певні другорядні посади в німецьких органах влади.

У підрозділі 2.2 “Настанови Райхсміністерства східних окупованих територій та РКУ з питань організації адміністративної системи на захоплених землях” розглядаються принципові підходи німецьких управлінців до організації “нового порядку” на зайнятих українських землях.

Центральним органом влади Третього Райху, який здійснював безпосереднє управління окупованими територіями, стало Райхсміністерство східних окупованих територій, якому підпорядковувалася адміністрація РКУ.

Стратегічна мета окупації з погляду нацистського керівництва Третього Райху була однозначною: захоплені території мали стати “життєвим простором” для німецького народу. Щодо тактичних заходів реалізації стратегічної мети підходи в керівників Німеччини мали різний вигляд. Одним із тих, хто репрезентував відмінні, аніж в А.Гітлера погляди, був А.Розенберг - один з ідеологів нацизму, визнаний знавець і спеціаліст у “східному питанні”.

Фактично А.Розенберг пропонував здійснювати диференційований підхід до кожного з народів СРСР та проводити окрему стратегічну лінію щодо кожного окупованого регіону. Він вважав, що з метою ослаблення Росії як головного фактора небезпеки “новому порядку” необхідно створити певні національні державно-політичні утворення, серед яких основне місце відводилося Україні. У разі домінування поглядів А.Розенберга майбутня Українська держава мала перебувати під контролем Німеччини та отримати суто формальні ознаки незалежності, виконуючи основне стратегічне завдання на Сході, що полягало у стримуванні Росії.

А.Гітлер та його найближче оточення вважали ці погляди такими, що не відповідали реальному становищу та не враховували здобутки Вермахту. Плодами перемоги А.Гітлер не збирався ділитися ні з ким. 16 липня 1941 р. на нараді керівників Райху обговорювалося питання щодо майбутнього окупованих територій. Позиція А.Розенберга зазнала критики, а керівником РКУ був призначений Е.Кох, який вважався провідником позиції А.Гітлера.

Принциповими підходами до побудови та функціонального забезпечення діяльності цивільної адміністрації РКУ згідно з вказівками Е.Коха стали мінімізація кількості управлінського апарату та максимальна ефективність його функціонування. Райхскомісар зобов'язував своїх підлеглих зробити все можливе для використання “українського фактора” з метою перемоги у війні. Підкорений народ виступав безмовною та знеособленою масою, яка повинна була працювати на потреби Райху. Окрім того, українці не визнавалися окремим народом, а були тими ж “росіянами”.

Основними принципами, якими керувалися представники окупаційної адміністрації, стали безапеляційність, суворість та безжалісність у спілкуванні з підкореним народом, використання його потенціалу лише для потреб Райху, досягнення поставлених завдань будь-якими засобами, високий рівень самостійних дій, виправдання можливих помилок нагальними потребами і необхідністю діяти.

Третій розділ “Налагодження системи управління у військовій зоні” присвячений аналізу заходів командування тилу групи армій “Південь” у сфері управління окупованими територіями України.

У підрозділі 4.1 “Нормативно-правове забезпечення діяльності цивільної адміністрації РКУ” аналізується нормативна база, на основі застосування якої функціонувала система німецьких органів влади. У досліджені встановлено, що оскільки керівництво Третього Райху не могло застосувати в Україні систему нормативних актів, які діяли на теренах Німеччини в повному обсязі, було використано засоби локального нормотворення, окремі нормативні акти, що перед цим поширювалися винятково на громадян Райху, а також елементи радянської правової системи.

Основні нормативні акти, які поширювалися на Україну, друкувалися в централізованому порядку у спеціальних збірниках. Цим процесом керував райхсміністр східних окупованих територій із підлеглими йому німецькими правовими службами. Основним виданням, де друкувалися юридичні приписи, став “Збірник постанов райхсміністра східних окупованих територій”, який ухвалював їх відповідно до указів фюрера та імперського (загальнонімецького) законодавства. Окрім “Збірника постанов райхсміністра”, на територію України поширювалася також дія нормативних актів, уміщених у “Віснику імперських законів” (”Reichsgesetzblatt”). На основі цієї нормативної бази райхскомісар мав право видавати власні підзаконні акти.

Але реальна ситуація зі створення підзаконної нормативної бази в РКУ була далеко не такою стрункою. Фактично своїми діями райхскомісар перетворював себе на головне джерело права для службовців та населення РКУ. З осені 1941 р. до 1 травня 1942 р. райхскомісар видавав “Службові повідомлення” та “Вісник постанов райхскомісара”, у яких друкувалися витяги з імперського законодавства (переважно акти райхсміністра східних окупованих територій), а також відповідні нормативні акти райхскомісара. З 1 травня 1942 р. в РКУ почав видаватися “Центральний бюлетень”.

Керівники генеральних округ також видавали друковані збірники нормативних актів - “Службові бюлетені”, певна частина яких мала додатки, так звані “Українські переклади”, що призначалися для використання службовцями органів місцевого управління.

Адміністративному облаштуванню та службовій компетенції німецьких органів влади присвячений підрозділ 4.2 “Адміністративно-територіальні та організаційно-правові аспекти формотворення німецьких окупаційних органів влади”. У підпорядкуванні Райхсміністерства східних окупованих територій перебував Райхскомісаріат “Україна”, створений указом А.Гітлера 20 серпня 1941 р. РКУ поділявся на генеральні округи “Волинь і Поділля”, “Житомир”, “Київ”, “Миколаїв” і “Таврія”. Генеральні округи поділялися на 114 гебітскомісаріатів, які складалися з 434 районів за довоєнним радянським територіально-адміністративним поділом. Кожен із гебітскомісаріатів мав площу 250 - 400 тис. га і налічував 150 - 250 тис. населення. Виокремлювалися 5 округ міського типу, якими управляли штадткомісаріати на чолі з генерал-комісарами: Київ, Дніпропетровськ, Запоріжжя, Кривий Ріг, Кам'янське. Меншими містами керували штадткомісари, а невеликими (усього їх налічувалося 25) - ортскомісари. На початок 1943 р. площа РКУ становила 339 тис. км?, на якій мешкало 16,9 млн. осіб.

При визначенні місця в системі державної влади, що виникла в окупованій Україні, Райхсміністерство східних окупованих територій можна вважати органом першого, РКУ - другого, генеральні округи та гебітскомісаріати - третього управлінського рівнів. Усі вони за способом утворення належали до призначуваних органів влади, за принципами керівництва - до одноосібних, за часом функціонування - до постійних і тимчасових, а за територією поширення повноважень - до центральних і місцевих (локальних). Останні були репрезентовані генеральними округами та гебітскомісаріатами.

До форм і засобів здійснення управлінських функцій Райхскомісаріатом слід віднести законодавство (загальноімперське, “райхсміністерське” та “райхскомісаріатське”), управління правосуддям (військово-поліцейські й німецькі суди), контроль і нагляд, правоохоронну (у тому числі й каральну) та правозастосовчу діяльність.

Центральний апарат РКУ мав організаційну структуру, яка нагадувала апарат Райхсміністерства східних окупованих територій. Адміністративний апарат РКУ базувався на 4 головних управліннях: центральному, політичному, господарському й технічному. Організаційна структура РКУ час від часу змінювалася, до неї вносилися певні поправки та корективи. Генеральні комісаріати й гебітскомісаріати мали дещо спрощену структуру.

Організаційна структура генеральних комісаріатів передбачала створення зовнішніх представництв окремих відділів, зокрема сільського господарства і харчування. Існували також і зовнішні представництва гебітскомісаріатів. Ці заходи дозволяли централізувати систему управління.

У підрозділі 4.3 “Особливості організації та функціонування гебітскомісаріатів РКУ” визначається організаційна структура та службові повноваження найнижчого німецького органу управління, представленого гебітскомісаріатами.

Встановлено, що цивільні установи РКУ були перевантажені службовими завданнями, а кваліфікованих працівників для реалізації поставлених завдань не вистачало, до того ж частину з них довелося направити на фронт. Професійний рівень чиновників РКУ був різним, але загалом у сучасників залишилися негативні згадки про безпосередніх провідників політики Райху на окупованих територіях. Генеральні комісари на власний розсуд здійснювали набір керівних кадрів, призначених для роботи в “умовах Сходу”. У свою чергу гебітскомісари підшуковували кандидатів на заміщення посад в органах управління. Часто критеріями відбору ставали особиста відданість, знайомство та “націонал-соціалістична свідомість”. Зловживання й некомпетентність службовців окупаційних органів влади стали повсюдним явищем.

У руках гебітскомісарів зосереджувалася практично вся влада на місцях. Така надмірна централізація виправдовувалася перебуванням німецьких інституцій у реальному ворожому середовищі, практичними потребами роботи, спрямованої на забезпечення подальшого ведення війни. Проте цей підхід змушував гебітскомісарів займатися дріб'язковими, другорядними питаннями.

Гебітскомісаріати стали наймасовішими німецькими органами цивільної адміністрації РКУ. Вони орган підпорядковувалися відповідним генеральним комісаріатам і репрезентували німецьку верховну владу. Службові повноваження та компетенція гебітскомісаріатів дають підстави для того, щоб вважати їх органами влади комбінованого типу з військово-адміністративними, господарськими та поліційними функціями.

Встановленню причин і проявів негативної управлінської практики цивільної адміністрації РКУ присвячений підрозділ 4.4 “Деструктивні явища у функціонуванні німецької управлінської системи на теренах РКУ”. Незважаючи на начебто логічну і зрозумілу адміністративну модель, створену для управління захопленими територіями, весь апарат РКУ був уражений деструктивними явищами, які врешті-решт призвели до політичної кризи гітлерівського окупаційного режиму. Основними причинами цих явищ стали визначальні риси тогочасної німецької політичної системи, у центрі якої перебувала ідеологія нацизму з її расизмом, ідеєю зверхності німецького народу, “вождизмом”.

Із самого початку формування органів адміністрації РКУ її працівники орієнтувалися на високий рівень самостійності в реалізації тактичних завдань, відсутність санкцій та відповідальності за вчинення помилкових дій. Професійний рівень німецьких керівників був невисоким, значна їх частина не була готова до виконання поставлених службових завдань.

До цього додалися й інші проблеми управлінського характеру, насамперед, паралелізм та дублювання службових компетенцій органів влади всіх без винятку рівнів, недостатній контроль Райхсміністерства східних окупованих територій над початковим етапом формування системи органів та установ РКУ. На ефективність реалізації завдань адміністрації РКУ впливала й непродумана демаркація кордонів між зонами відповідальності військової та цивільної адміністрацій, а також із Румунією, що в цілому призводило до розриву усталених економічних міжрегіональних зв'язків.

Різне бачення та підходи до реалізації тактичних завдань функціонування окупаційної адміністрації відобразилися в конфлікті між А.Розенбергом та Е.Кохом. Останній дозволяв собі не виконувати прямих вказівок безпосереднього керівника, а в разі суперечностей звертався особисто до А.Гітлера. Конфлікт і взаємна неприязнь двох керівників перекинулася на весь апарат влади Райхміністерства та РКУ. Заручниками ситуації стали генеральні комісари, частина яких виконувала вказівки Е.Коха, ігноруючи при цьому нормативні акти, що надходили в обхід Райхскомісаріату. Але знаходились генеральні комісари, які “не помічали” розпоряджень Е.Коха, звертаючись до нормативних актів, виданих райхсміністром, або користуючись скасованими розпорядженнями.

Найбільш рельєфно антагонізм між двома керівниками простежується на рівні нормативної бази, що створювалася для управління окупованими територіями. Так, з 1 травня 1942 р. райхскомісар почав видавати “Центральний бюлетень” - збірник нормативно-правових актів. Фактично його можна вважати виданням, у якому друкувалося тлумачення райхскомісаром загальноімперських та міністерських нормативних актів.

Райхскомісар обмежив доступ керівників органів німецького цивільного управління до актів, виданих керівництвом Райхсміністерства східних окупованих територій. Це ж стосується актів міністерств праці, юстиції, пропаганди, Головного командування окупаційними військами в Україні. Тому будь-які “реформістські заходи” А.Розенберга (які, слід визнати, містили певний раціоналізм і могли працювати на користь Райху) не доводилися до безпосередніх виконавців.