Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования состоит в обращении к ключевым для отечественной истории и современности вопросам, связанным с государственным и общественным устройством России и его реформированием. В начале царствования Александра I Россия встала на путь политических и социальных преобразований. В правительстве и обществе обсуждались различные варианты сословной реформы, отмены крепостного права, а также совершенствования системы государственной власти и управления, включая планы конституционных преобразований. Молодой монарх стремился придать системе государственной власти более рациональный характер и создать правильные начала взаимоотношений между правительством и обществом. Неоднократно высказывая свои симпатии к республиканскому образу правления, Александр I, однако, искал более умеренные и реалистичные способы осуществления своих преобразовательных планов. Многие исследователи даже рассматривают эти шаги императора как незавершенный процесс превращения феодально- абсолютистской монархии в монархию буржуазную.

Конституционные проекты царствования Александра I стали мощным импульсом в деле преобразования государственного управления России в XIX - начале XX в. Проблемы создания эффективного механизма подготовки и осуществления реформ, а также согласования преобразовательных замыслов с общественными потребностями и интересами актуальны и сегодня. Их решение обеспечит нашей стране прогрессивное социально- экономическое, политическое и культурное развитие.

Целью настоящей работы является изучение роли конституционных проектов в процессе преобразования системы государственного управления в эпоху царствования Александра I.

Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:

1. исследовать этапы подготовки и проведения реформ государственного строя России в первой четверти XIX века;

2. подробно проанализировать содержание конституционных проектов государственных деятелей в период царствования Александра I, выявить политико-правовой характер этих проектов;

3. дать характеристику конституционных проектов и замыслов декабристов в контексте имевшихся у правительства планов конституционных реформ, выявить социально-политическую специфику декабристских идей.

Объектом исследования является процесс эволюции государственного строя России в первой четверти XIX века.

Предметом исследования является роль конституционных проектов государственных и общественных деятелей России того времени в реформировании государственного строя.

Хронологические рамки исследования охватывают весь период царствования Александра I - с 1801 по 1825 г., в течение которого в правительственных и общественных кругах России осуществлялась подготовка крупных социально-политических преобразований.

Степень изученности темы. В дореволюционный период политическая история царствования Александра I неоднократно становилась объектом изучения отечественных исследователей. Авторами многотомных трудов об Александре I и его преобразованиях являются официальные историки («историографы») А.Н. Пыпин и Н.К. Шильдер.

Николай Карлович Шильдер (1842-1902) впервые положил начало разделению царствования Александра I на два этапа, первый из которых (1801-1812 гг.) был связан с подготовкой и проведением ряда важных реформ, а второй (1815-1825 гг.) - с отказом от их дальнейшего продолжения. Разумеется, здесь особняком стоит период 1812-1815 гг. связанный с решающими событиями Наполеоновских войн - Отечественной войной 1812 г. и Заграничным походом. По мнению Шильдера, преобразования первой половины царствования Александра I носили либеральный характер, но позднее государь был разочарован в своих реформаторских замыслах, поэтому последнее десятилетие его царствования стало «периодом реакции». Шильдер считал, метаморфозы политического курса Александра I стали одной из главных причин восстания декабристов.

Крупный литературовед, славист, этнограф профессор Петербургского университета Александр Николаевич Пыпин (1833-1904) в своей книге исторических очерков «Общественное движение при Александре I» ввел в оборот большое количество источников, воссоздав и существенно обогатив картину политической истории царствования Александра I. Он, в частности, подробно рассмотрел планы преобразований начала XIX в., характер и мировоззрение молодого царя, его реформаторские попытки. А.Н. Пыпин пришел к выводу, что Александр I был проникнут «идеалистическими мечтами о свободе и счастии людей», но ему не хватало реального знакомства с жизнью народа.

Свой анализ государственной деятельности Александра I провели крупнейшие русские историки второй половины XIX -- начала XX века: С.М. Соловьев, В.О. Ключевский, А.А. Корнилов и др. C.М. Соловьев отмечал, что Александр I во внутренней политике принципиально стремился избегать крайностей, но при этом оставался приверженцем прогрессивных реформ. Со своей стороны, B.О. Ключевский указывал на два основных стремления, которые определяли содержание внутренней политики Александра I: 1) «уравнение сословий перед законом», и 2) «введение их в совместную дружную государственную деятельность».

В советской историографии имелись, в основном, негативные оценки правления Александра I, либеральные начинания правительства представлялись «лицемерными». Преобразования начала XIX в. истолковывались как попытка господствующего класса приспособить государственный аппарат страны к новым формам социально-экономических отношений, причины умеренно-либеральных реформ чаще всего объяснялись вызреванием капиталистического уклада в недрах феодальной формации и обострением классовой борьбы, а причины отказа царя от продолжения реформ - последствиями революций в Италии и Испании, а также восстания Семеновского полка в 1820 г.

Так, А.В. Предтеченский главную цель внутренней политики Александра I видел в спасении феодально-крепостнической системы от гибели. По мнению историка, царь сознательно шел на уступки, которые, однако, не затрагивали основы феодально-абсолютистского строя и, кроме того, сопровождались политическими колебаниями Александра. Прогрессивный характер его реформаторских начинаний и замыслов при этом был заметно преуменьшен.

Следуя известным оценкам В.И. Ленина, официальная советская историография именовала декабристов дворянскими революционерами, а декабристское движение - первым (дворянским) этапом освободительного движения в России, который завершился поражением из-за классовой ограниченности дворянских революционеров, «страшно» далеких от народа. Подобные оценки содержатся в трудах крупных советских исследователей декабристского движения - М.В. Нечкиной и Н.М. Дружинина.

Лишь в позднесоветский период (1980-е - начало 1990-х гг.) появились работы, в которых дана более объективная, обстоятельная и всесторонняя оценка социально-политическому реформаторству Александра I - «тайной истории самодержавия», а также движению декабристов.

Н.В. Минаева в своей монографии о правительственном конституционализме и прогрессивной общественной мысли России говорит о закономерном характере действий верховной власти. Историк признает либерально-конституционный смысл намерений правительства, но вместе с тем показывает принципиальные различия между умеренно-либеральными намерениями правительственных реформаторов и радикальными стремлениями передовой части общества.

В книгах С.В. Мироненко дан анализ реформаторских, в т.ч. конституционных, попыток правительства Александра I. Автор прослеживает ход борьбы вокруг политических проектов в правящих кругах России и по- своему оценивает причины провала либеральных инициатив царя и лиц из его окружения. С.В. Мироненко подчеркнул, что, действуя келейными и бюрократическими способами, самодержавие не сумело провести жизненно необходимых для страны преобразований, что повлекло за собой усиление политического радикализма и зарождение декабристского движения. декабрист конституционализм сенат реформа

В середине 1970-х гг. С.С. Ланда в книге «Дух революционных преобразований…» впервые за долгое время указал на реформаторскую сущность и реалистичность положительной политической программы декабризма. А.В. Семенова в монографии о декабристских планах создания временного революционного правительства показала политическую многоплановость декабристов, предполагавших передать временную власть в стране прогрессивно настроенным, но отнюдь не революционным деятелям - М.М. Сперанскому, адмиралу Н.С. Мордвинову, генералам А.П. Ермолову и П.Д. Киселеву. Таким образом, из отечественной историографии стали уходить категоричные оценки декабристов как радикальных, но далеких «от народа» и реальности революционеров-утопистов.

Такой новый подход во многом предопределил основные тенденции в современной отечественной историографии царствования Александра I.

A.Н. Сахаров рассматривает Александра I как одного из первых крупных реформаторов России и либерального самодержца, значительно опередившего свое время. Вместе с тем, он показывает большое влияние субъективного фактора на политику царя, желавшего «оправдать свое восшествие на престол делами на благо Отечества» и посредством полезных реформ «принести счастье людям». В свою очередь, неудачи в целом ряде политических начинаний проистекали у царя, в частности, из «постоянного чувства страха за свою жизнь»; а в основе отказа Александра I от реформ, по мнению Сахарова, «лежал целый комплекс причин, общественных потрясений, личных драм Александра».

Парадоксы мировоззрения и политического курса правительства в первой четверти XIX в. блестяще отражены в книге Л.М. Ляшенко об Александре I. Историк называет царя-реформатора «самодержавным республиканцем». Этим необычным сочетанием объясняется также закономерность появления декабристского движения.

Развивая концепцию С.С. Ланды, О.И. Киянская в своих книгах о декабристахпоказывает участников декабристского движения - П.И. Пестеля, К.Ф. Рылеева и др. как активных оппозиционно настроенных общественных деятелей, имевших конструктивную программу социальных и политических реформ.

Таким образом, проблема правительственного и общественного реформаторства первой четверти XIX в. остается в центре внимания исследователей и является предметом научных дискуссий.

Источниковая база исследования. По исследуемой проблеме имеется широкий круг источников. К их числу относятся: официально- документальные материалы, документы мемуарно-эпистолярного характера (мемуары, дневники, письма) и публицистика.

Важным официальным документом является «Полное собрание законов Российской империи» - систематизированный многотомный сборник русского дореволюционного законодательства. К составлению «Полного собрания законов…» правительство приступило в начале царствования императора Николая I - в 1826 г. Руководил кодификацией законов Империи лично М.М. Сперанский. Законы, указы и распоряжения правительства отражают государственно-правовые нормы и официальную позицию властей в вопросах государственного управления, а также являются свидетельством свершившихся преобразований. Для настоящей работы особую важность имеют содержащиеся в «Полном собрании законов…» акты «Об учреждении министерств», «О правах и обязанностях Сената» и другие распоряжения верховной власти, изменявшие устройство, структуру и порядок деятельности высших органов Российской империи.

Ключевыми для настоящего исследования являются конституционные проекты царствования Александра I: составленное под началом М.М. Сперанского «Введение к Уложению государственных законов» (1809), составленный под руководством Н.Н. Новосильцева проект «Государственной Уставной грамоты Российской империи» (1818-1820 гг.), атакжеполитическиепроектыдекабристов-«Конституция»Н.М. Муравьева (1822-1826 гг.) и «Русская правда» П.И. Пестеля (1822-1824 гг.). Эти проекты кардинально расходятся между собой по характеру планировавшихся преобразований в государственном строе страны, но вместе с тем представляют собой единый комплекс правительственных и общественных инициатив в деле модернизации всей системы политико- правовых отношений.

Источники мемуарно-эпистолярного характера представлены, главным образом, воспоминаниями государственных деятелей того времени. Среди них следует выделить мемуары и переписку с Александром I польского князя А. Чарторыйского - близкого соратника царя, члена Негласного комитета в 1801-1803 гг. и министра иностранных дел России в 1804-1806 гг. Мемуары и переписка Чарторыйского отражают крупные политические события, содержат весьма значимые факты, а также интересные и яркие характеристики деятелей той эпохи. Они способствуют воссозданию обширной картины придворной и общественно-политической жизни России первой четверти XIX в.

Большую ценность представляют мемуары князя П.А. Вяземского, который - поэта, публициста, друга А.С. Пушкина, общественного и государственного деятеля. Вяземский принимал деятельное участие в секретной деятельности по подготовке проекта российской конституции - «Государственной Уставной грамоты». Он был осведомлен о всех деталях работы над проектом, а также лично переводил на русский язык, редактировал и дорабатывал труды французского конституционалиста П. Пешар-Дешана, предназначавшиеся для составления документа. О своей тайной работе над конституцией П.А. Вяземский впервые рассказал только в 1829 г. - во время своей опалы.

Особенности политической и культурной атмосферы «дней Александровых» довольно колоритно передают записки русского поэта и государственного деятеля И.И. Дмитриева, других современников эпохи.

Выдающимся публицистическим сочинением того времени, касающимся конституционного вопроса, является консервативное по духу сочинение русского историка Н.М. Карамзина «Записка о древней и новой России…» Критикуя, с его точки зрения, непродуманные и опасные для будущего России конституционные замыслы, Карамзин выступает защитником самодержавного образа правления - «мудрого самодержавия», которое считает спасительным для России и оптимальным вариантом ее государственного бытия. При этом историк предостерегал царя и общество от гибельного «разновластия», неоднократно ввергавшего Россию в смуту.

Использование материалов публицистики позволяет проследить динамику перемен в общественном мнении, а также идейной борьбы представителей разных общественных сил в исследуемый период.

Методологической основой исследования являются различные подходы и принципы изучения проблемы реформирования политического строя в Российской империи в первой четверти XIX века как целостного и взаимосвязанного процесса. Исследование носит комплексный характер и предполагает сочетание нескольких методов решения задач, опирающихся на принцип историзма. При проведении исследования использованы следующие методы: историко-ситуационный, позволяющий исследовать проблему в контексте соответствующей исторической ситуации; историко- сравнительный (компаративный), позволяющий изучить реформаторскую деятельность Александра I на широком социокультурном фоне - в условиях активизации общественно-политической жизни страны; историко- генетический, позволяющий выявить мотивацию действий правительственных реформаторов и общественных деятелей того времени; ценностный (аксиологический), дающий возможность анализировать деятельность авторов и инициаторов подготовки конституционных проектов с точки зрения их ценностных ориентиров.

Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые проведено комплексное исследование влияния конституционных проектов первой четверти XIX в. на развитие и совершенствование системы государственного управления и на процесс реформирования государственного строя России - в целом. При этом дан анализ преобразовательной деятельности правительства, политических стремлений в общественных кругах и становления идей конституционализма в общественно-политической мысли России, воплотившихся в различных замыслах ограничения или уничтожения самодержавной власти.

Практическая значимость заключается в использовании материалов и выводов настоящего исследования в ходе преподавания различных аспектов политической истории России первой четверти XIX в. в школах и вузах, в факультативных и специальных курсах по проблемам политического реформаторства, а также при подготовке соответствующих научных и учебно-методических трудов.

Глава 1. Подготовка и проведение реформы государственного строя России в первой четверти XIX века

1.1 Конституционализм в русском общественном сознании в первой четверти XIX века

Одно из ведущих мест в начале девятнадцатого столетия заняли вопросы государственности. В первой четверти Российская империя находилась на перекрестке между самодержавно-крепостническим строем и поисками новых форм организации социально-экономической и политической жизни.

Этот период русской истории связан с царствованием Александра I. Главным наставником, воспитателем политической мысли императора был полковник Ф.-С. Лагарп (Frйdйric-Cйsar Laharpe), швейцарский республиканец, восторженный, хотя и осторожный поклонник отвлеченных идей французской просветительной философии. Поэтому при вступлении на престол молодой император уже имел сформировавшие взгляды и определенные планы во введении внутренней политики.

В манифесте от 12 марта 1801 года новый император принял обязательство управлять народом «Мы, приемля наследственно Императорский Всероссийский Престол, восприемлем купно и обязанностей управлять Богом нам врученный народ по законам и по сердцу в Бозе почивающей Августейшей бабки нашей, Государыни Императрицы Екатерины Второй, коея память нам и всему Отечеству вечно пребудет любезна, да, по ея премудрым намерениям шествуя, достигнем вознести Россию на верх славы и доставить ненарушимое блаженство всем верным подданным нашим…».

По словам Ключевского В.О. вступление Александра на престол возбудило в русском, преимущественно дворянском, обществе самый шумный восторг.

Карамзин писал: «Два мнения были тогда господствующими в умах: одни хотели, чтоб Александр, к вечной славе своей, взял меры для обуздания неограниченного самовластия, столь бедственного при его родителе; другие сомневаясь в надежном успехе такого предприятия, хотели единственно, чтобы он восстановил разрушенную систему Екатеринина царствия, столь счастливую и мудрую в сравнению с системою Павла».

Первые мероприятия молодого императора, связанные с внутренней политикой - это исправление наиболее неблагоприятных распоряжений Павла I. Причиной такой политики являлось, как писал Ключевский В.О., «предшествующее царствие для общества было строгим постом». Тем самым, Александр I выступил против деспотизма и самодурства отца. Реформаторские замыслы и действия Александра I были не случайными, а закономерными. Общество оценивало поток либеральных мыслей «как некий отмыв России от павловской грязи до екатерининского блеска».

В течение месяца после восшествия на престол Александр помиловал 156 заключённых (в том числе А. Н. Радищева, А. П. Ермолова и др.), помиловал и разрешил вернуться на службу 12 тысячам ранее уволенных Павлом, снял запрет на ввоз различных товаров и продуктов в Россию (в том числе книг и музыкальных нот), объявил амнистию беглецам, укрывшимся за границей, восстановил дворянские выборы, освободил священников и дьяконов от телесных наказаний, восстановил денежные пособия на содержание ведущих научных учреждений -- Вольного экономического общества (5 тыс. рублей) и Российской академии (6 тыс. рублей) и т. д. 2 апреля восстановил действие Жалованной грамоты дворянству и городам, ликвидировал Тайную канцелярию. Эти меры создали Александру славу либерально настроенного правителя.

Первые указы Александра Павловича импонировали и «старикам», и «молодым друзьям» царя. «Молодые друзья» царя надеялись, что эти указы предвещают появлению в империи новой политической элиты, то есть возвышения представителей именно их поколения. Екатерининские «орлы» ратовали за ускорение административных реформ, дабы перераспределить власть монарха в пользу зрелых и опытных политиков.

Александр дал понять, что намерен провести реформы по самым насущным общественно-политическим проблемам. Интенсивные поиски новых путей развития, прерванные войнами 1812-1815 гг., продолжались почти 20 лет.

Для осуществления своих замыслов и решения важнейших проблем российской жизни Александр I создал Негласный комитет. Состоял он из ближайших друзей императора: Новосильцева Н.Н., Строганова П.А., Кочубея В.П. и Чарторыйского А.Е. Негласный комитет разделял поставленные перед ним задачи на три группы: 1) изучение действительного состояния дел в империи; 2) произведения административной реформы; 3) увенчание это преобразования конституцией, которая гарантировала бы сохранность произведенных изменений.

Молодой император неоднократно говорил о желании установлении конституционного строя. Все его замыслы, касались ли они политических преобразований (Жалованная грамота Российскому народу, проект Сперанского, “Уставная грамота” Новосильцева) или были связаны с упразднением крепостных отношений, разрабатывались в глубокой тайне и были скрыты от общества.

Возможно, для государства с абсолютной монархией, заявление императора о необходимости изменений коренных основ социально- политического строя страны является показателем кризиса всей системы.

Эпоха Просвещения -- крупное явление в истории общественного сознания Европы, Америки и стран Востока, антифеодальная идеология, принимающая характер антикрепостнического протеста в тех странах, где сохранялось политическое бесправие до начала XIX века.

Русское общество рубежа XVIII - XIX веков стало свидетелем краха абсолютной монархии во Франции, казни короля и якобинского террора, революционных, а затем и наполеоновских войн, узурпации власти Наполеоном и многих других драматических событий. На глазах у современников последовательно проходило формирование нового общественно-политического строя и новых государственных институтов власти в революционной, наполеоновской и постнаполеоновской Франции.

Становление идеи конституционализма в политико-правовой мысли России относят к рубежам XVIII - XIX веков. В данный период все явственнее проявлялась тенденция к разработке конституционных проектов, так или иначе ограничивающих самодержавную власть. По словам Н.В. Минаевой, «в политических исканиях общества и власти идея абсолютизма разделялась далеко не всеми. Она подвергалась обсуждению в общественных кругах,всамомправительственномаппаратераздавалисьголоса, осуждающие крайности деспотизма».

Безусловно, основная масса дворянства оставалась косной и приверженной идеалам старины. По мнению Карамзина, самодержавие является гарантом государственности Российской империи «Россия пред святым алтарем вручила самодержавие твоему предку и требовала, да управляет ею верховно и нераздельно».

«На развитие идеи парламентаризма существенное влияние оказывали революционные процессы в Западной Европе и Америке конца XVIII века. Кроме того, обозначился настрой на общественные преобразования, связанный с началом царствования Александра I, в 1801 году».

Образованные современники Александра I имели достаточно выраженную систему теоретических взглядов и нравственно-политических ценностей, нашедшую выход в практической деятельности. Читающая, мыслящая публика составила интеллектуальную аристократию, влиявшую на формирование общественного сознания. Благодаря этому зародилось два направления российского конституционализма: правительственный и революционный. Понятие «конституционализм» относительно рассматриваемого периода может быть определено как совокупность идей и принципов, направленных на ограничение самодержавия, введение в государственно-правовую практику элементов разделения властей. Сущностью политической борьбы определялась противостоянием самодержавия и передовой части русского общества.

В отечественной политико-правовой мысли первой половины XIX века не нашли большого отражения идеи, связанные с правами человека, что объясняется наличием таких пережитков феодализма, как крепостное право и сословное деление общества, а также доминированием коллективистских и публично-правовых начал в правовой системе.

По мнению Е.Б. Мирзоева, «в России эта проблема адаптации была осознана еще Екатериной II , но при Александре I она приобрела особую актуальность и требовала уже не теоретического осмысления, а практического решения. Предстояло найти ответ на вопрос о том, какими средствами и способами укрепить российскую государственность и не допустить развития событий по французскому сценарию».

Российский конституционализм первой половины XIX века может быть классифицирован следующим образом: 1) правительственный и революционный (например, проекты М.М. Сперанского и Н.Н. Новосильцева и проекты декабристов). «Критерий подразделения обоих видов конституционализма при этом состоит в характере и масштабах конституционных гарантий, а также способах их достижения. В первом случае (правительственного конституционализма) результатом является ограниченная по существу и данная свыше монархом конституция, которая на практике мало чем отличается от рационализированной и систематизированной административной системы монархического государства, действующей на основании твердых законов. Второй тип конституционализма (революционный) мог быть осуществлен лишь в рамках буржуазного развития общества, а средством его достижения служило давление на правительство снизу посредством революционного выступления или широкого общественного движения».

Конституционные проекты рассматриваемого периода, как правило, были не реалистичны, не адаптированы к условиям российской действительности. В этом заключается одна из основных причин того, что они не были реализованы на практике.

В этот период дворянские конституционалисты, наученные горьким опытом Французской революции, все менее посягали на права монарха, но не отказывались от идеи «истинной монархии», основанной на сословном господстве дворянства.

В этом отношении показательны проекты графа А.Р. Воронцова, главный из которых стал основой для составления «Жалованной грамоты российскому народу». Этот документ должны были опубликовать во время коронации Александра I в Москве в сентябре 1801 года. Согласно «Грамоте», российскому народу даровались общие права на сохранение свободы и собственности, и в то же время подтверждались сословные преимущества дворянства. Вместо опубликования «Грамоты» Александр I ограничился жалованием должностей и титулов, А.Р. Воронцов стал государственным канцлером и получил от императора обещание реализовать положения «Грамоты» в недалеком будущем.

В то же время представители официального конституционализма, такие как Н.Н. Новосильцев и особенно М.М. Сперанский, фактически продолжали «дело» Екатерины Второй, направленное на укрепление административно- государственной системы на правовой основе. А.Н. Сахаров считает, что они оставили «потомству блестящие конституционные проекты, которые, если бы они осуществились, круто повернули бы историю России на путь конституционной, буржуазной монархии за сто лет до ее весьма урезанного пришествия уже в начале XX века».

Таким образом, первая четверть XIX века для России оказалась временем становления конституционализма. Эти идеи получили развитие, и их обсуждение и властью, и обществом обретало новые формы. Своеобразие ситуации состояло в том, что инициатором коренных политических реформ и отмены крепостничества, которое являлось основой всей социально- экономической и социально-политической системы, выступал ни кто иной, как сам император. Александр I стремился разработать пути постепенного освобождения крепостных крестьян и введения в Российской империи представительного монархического правления, опередив в этом будущих декабристов.

1.2 Разработка и этапы проведения министерской реформы 1802 - 1811 гг.

Вступив на престол, Александр I решил реформировать государственный аппарат. В наибольшей степени вся реформаторская деятельность выразилась в создании министерской системы управления.

За пять лет до проведения реформы был учрежден Департамент уделов (по закону об "Учреждении императорской фамилии"), во главе которого стоял впервые в истории России был поставлен министр. В впоследствии, Департамент уделов вошел в состав Министерство императорского двора, но при этом сохранил свою самостоятельность. Министр уделов совмещает в себе вторую должность министра императорского двора.

Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 года и одно заседание 16 марта 1803 года). Министерская реформа имела как сторонников (В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, граф П.А. Строганов, князь А.Е. Чарторыйский и др.), так и противников (Д. П. Трощинский, С. П. Румянцев, П. В. Завадовский). Начало становлению министерской системы управления в России было положено 8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств». С обнародованием манифеста новая организация центрального управления привлекла внимание не только чиновников, но и общества. По свидетельству Чарторыйского, «Манифест наделал много шума в государстве, и в особенности в петербургских и московских салонах».

Карамзин писал: «Движимый любовию к общему благу, Александр хотел лучшего, советовался и учредил министерства, <…> Прежде всего, заметим излишнюю поспешность в сем учреждении: министерства установлены и приведены в действие, а не было еще наказа министрам, т.е. верного, ясного руководства в исполнении важных их обязанностей».

Министерская реформа, которая была представлена Н.Н. Новосильцевым и одобренная Негласным комитетом была проведена в 2 этапа. В соответствии с манифестом вместо старых петровских коллегий было учреждено 8 министерств: 1) иностранных дел, объединившее Коллегию иностранных дел и Церемониальный департамент придворного ведомства, 2) военных сухопутных сил, в состав которого полностью вошла Военная коллегия, 3) военных морских сил, с включением в него Адмиралтейств - коллегии, 4) внутренних дел, в составе: Мануфактур- коллегии; Медицинской коллегии; Главной соляной конторы; Главного почтового управления (Почтового департамента); Экспедиции государственного хозяйства, 5) финансов, в составе: Берг - коллегии; Монетного департамента; Экспедиции о заготовлении и хранении вексельной бумаги; подразделения Экспедиции государственного хозяйства, управляющие делами по Камеральному столу и печатанию векселей и заемных писем; Лесного департамента; Государственного ассигнационного банка и Государственного заёмного банка; Экспедиции заготовления листов для ассигнаций; Контора придворных банкиров и комиссионеров; 6) юстиции, структурные подразделения которого не были точно зафиксированы в манифесте. Министр юстиции должен был руководствоваться в своей деятельности инструкцией генерал-прокурора, что означало слияние должности генерал-прокурора и министра юстиции, 7) коммерции, в составе Коммерц-коллегии, с подчинением министру коммерции всех таможенных чиновников; 8) народного просвещения, в составе Главное училищное правление со всеми частями, Академия наук, Российская академия, университеты и все частные и казенные типографии, цензура, издание периодики, библиотеки, музеи.

А. Чарторыйский в своих мемуарах писал: «Реформа имела целью учредить, по примеру большей части европейских государств, отдельные министерства, точно определить область работы каждого из министерств, сосредоточить в каждом министерстве все подлежащие ему дела, сконцентрировать, таким образом, их деятельность и этим увеличить ответственность главных государственных чиновников».

На министерские посты были назначены некоторые члены Негласного комитета, что изначально предполагало отсутствия единства среди руководителей новых учреждений. Например, В.И. Кочубей возглавил Министерство внутренних дел (1802 г.), а товарищем стал гр. П.А. Строганов;А.Е. Чарторыйский - помощник министра в Министерстве иностранных дел (1804 г.).

Очевидно, что борьба между сторонниками эволюционного пути развития российской государственности, и сторонниками радикальных преобразований должна была перейти из теоретической в практическую плоскость.

«Новые министерства находились под влиянием двух партий, из коих в одной господствовали служивцы века Екатерины, опытные, осторожные привыкшие к старому ходу, нарушение коего казалось им восстанием против святыни. Другая, которой главой был граф Кочубей, состояла из молодых людей, образованного ума, получивших слегка понятие о теориях новейших публицистов и напитанных духом преобразований и улучшений. Такое соединение двух возрастов могло бы послужить на пользу правительств <…> Но, к сожалению, и самые благородные души не освобождены от эгоизма, порождающего зависть и честолюбие»- писал И.И. Дмитриев.

Во главе каждого новообразования стоял министр, назначаемый императором и лично ответственный перед ним. Для межведомственного контроля был учрежден Комитет министров, который созывался по мере необходимости. Председателем первого Кабинета министров в 1802 - 1809 годах являлся граф А.Р. Воронцов. «Комитет министров являлся государственным органом, в котором была представлена высшая бюрократия во главе с императором. До 13 октября 1806 года в нём председательствовал лично император (до 1804 года практически всегда присутствовал на заседаниях), а при его отсутствии - члены по очереди. С 31 мая 1810 г. по 20 марта 1812 г. председателем являлся государственный канцлер.

С 20 марта 1812 года должность председателя комитета была совмещена с председательством в Государственном совете, и председательствовали на должностях представители высшей бюрократии: князь Н.И. Салтыков, Светлейший князь П.В. Лопухин, князь В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, князь И.В. Васильчиков, граф В.В. Левашов, Светлейший князь А.И. Чернышев.

По должности в состав комитета входили: первоначально все министры и их товарищи (последние до 1808 г., в 1808-1810 гг. только вместо министров). С 31 мая 1810 г. по важным делам на заседаниях Комитета министров должны были присутствовать председатели департаментов Государственного совета».

По словам Чарторыйского: «ждали от этой реформы, надеялись, что она послужит также действительным средством против злоупотреблений, взяточничества и бесчисленных хищений, составлявших страшную язву России, и против которых все принимавшиеся до сих пор меры были бессильны».

Помимо восьми новых министерств, Манифест от 8 сентября 1802 года определил предметы ведения еще одного учреждения государственного управления - ведомства Государственного казначея или Государственного казначейства. В соответствии с Манифестом, к ведению Государственного казначея относились - Экспедиция о государственных доходах при Сенате, Казначейства для штатных и остаточных сумм в Санкт-Петербурге и Москве, а также все казенные палаты «только по части казенных сборов», все губернские и уездные казначеи и Счетная экспедиция казенных палат. Тем самым,юридическизакрепляласьструктураэтогоучреждения,не получившего к 1802 года организационного устройства.

Все коллегии и подчиненные им места переходили под контроль министров. Каждый подчиненный орган еженедельно отчитывался министру о положении дел. Министр отвечал конкретными предложениями. Если коллегии не согласны, то представляли министру рассуждения по данному вопросу. Если министр настаивал на изменениях, то они исполнялись, а претензии подчиненных органов заносились в журнал.

Таким образом, было осуществлено совмещение двух систем государственного управления - коллежской и министерской. Это было следствием компромиссного решения, принятого императором на заседании Негласного комитета 24 марта 1802 г. В соответствии с данным решением, коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министрам, и подлежали постепенному упразднению в будущем, когда опыт покажет их бесполезность.

В помощь министрам появилась должность заместителей-товарищей министра, которые замещали последних в период их отсутствия. Министры вместе с «товарищами» обязаны были немедленно создать свои канцелярии и заняться их штатом.

«Министерские бюро заняли место коллегий; где трудились знаменитые чиновники, президент и несколько заседателей, имея долговременный навык и строгую ответственность правительствующего места, там увидели мы маловажных чиновников, директоров, экспедиторов, столоначальников, которые под щитом министра действуют без всякого опасения».

Министры наделялись правом представления личных докладов императору в случае возникновения сомнений или предотвращения «неудобств» в сфере вверенного управления. Эти доклады должны были быть предварительно обсуждены всеми министрами. После утверждения императором такие доклады подлежали немедленному исполнению.

Все министры становились членами Непременного Совета и присутствовали в Сенате. Каждый министр подавал ежегодный отчет о деятельности своего министерства императору, через Сенат. После его рассмотрения Сенатом, отчет, вместе с докладом и мнением Сената об управлении и состоянии дел, подавался императору.

Министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов.

Термин «министерство», по отношению ко всей системе министерств, использовался лишь в первое время после учреждения министерств.

Александр I в письме к своему воспитателю Ф.-Ц. Лагарпу 26 октября 1802 г., так выражал свои первые впечатления по поводу министерской реформы: «Мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии. Министерство образовано и идет довольно хорошо уже более месяца. Дела от этого приобрели гораздо более ясности и методы, и я знаю тотчас с кого взыскать, если что-нибудь идет не так, как следует».

Манифест 1802 г. устанавливал контроль Сената за деятельностью министерств. В конце каждого года министр должен был представить в Сенат отчёт, чтобы из него можно было сделать заключение: «какое употребление сделано из денег, отпущенных на годичное сих частей содержание, какие успехи каждая из них имела, в каком положении все он находятся и чего в будущие времена от них ожидать можно». Отчёт обсуждался вместе с министром и совместно с его мнением Сенат «об управлении и состоянии дел ему порученных» поступал доклад к императору. Несмотря, на то, что министрам позволялось право личного доклада императору, мы всё равно видим, что их деятельность находится под контролем Сената.

Таким образом, создание министерств и объединяющего их высшего административного органа - Комитета министров, а также Государственного казначейства, формирование системы ведомств означало решительный шаг по пути модернизации государственной машины Российской империи и выстраивания достаточно эффективной вертикали исполнительной власти. В системе прослеживался принцип персональной ответственности, создавалось более чёткое разграничение обязанностей между ведомостями. Тем самым, центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной системы.

1.3 Реформа Сената в начале царствования Александра I

Высшим органом административной юстиции являлся Сенат. Правительствующий сенат в Российской империи -- высший государственный орган, подчинённый императору и назначаемый им.

Учрежденный Петром I в 1711 году, он не был первоначально только органом надзора за законностью управления, а являлся вообще высшим государственным учреждением, сосредоточивавшим в себе все функции управлении, суда, законодательства.

Карамзин писал: «Подобно древней Боярской Думе, Сенат в начале своем имел всю власть, какую только вышнее правительствующее место в самодержавии иметь может. Генерал-прокурор служил связью между им и государем; там вершились дела, которые надлежало бы вершить монарху: по человечеству не имея способа обнять их множество, он дал Сенату своё верховное право и своё око в генерал-прокуроре, определив, в каких условиях действовать сему важному месту по известным законам и в каких требовать его высочайшего соизволения. Сенат издавал законы, проверял дела коллегий…».

И хотя после смерти Петра I значение Сената не раз и существенно менялось. Сенат вместо Правительствующего стал именоваться Высоким. В 1741 г. императрица Елизавета Петровна издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел», но реальное значение Сената в делах внутреннего управления было невелико.

Как писал А. Чарторыйский: «Положение Сената действительно очень изменилось со времени его учреждения Петром I, и ему нельзя было приписывать той роли, которую он играл непосредственно следовавший затеям царствования. Хотя во всех затруднительных случаях и прибегают к Сенату, но в настоящее время Сенат утратил своё значение настолько, что стал пустым именем, эхо, повторяемым еще обществом, тщетно ищущим в нем точки опоры».

Но до реформы нашего центрального управления при Александре I Сенат все-таки неизменно сохранял за собою функции активного управления. Учреждение министерств, как специальных органов активного управления, привело к тому, что за Сенатом остались собственно только функции суда, гражданского и уголовного, и функция надзора за законностью управления, следовательно, функция административной юстиции. Подобное положение дел не шло на пользу Сенату; автор анонимной записки начала XIX века

«Введение к образованию Сената» пишет, что «мало-помалу многие отрасли управления сами собой отторгнулись от Сената... Сенат остался при одних делах судных». Назревала необходимость сенатской реформы, которая, прежде всего, должна была решить вопросы как о разделении властей внутри самого Сената, так и о распределении полномочий между Сенатом и другими государственными учреждениями.

Почти немедленно по вступлении на престол император Александр I приступил к реформе Сената, осознавая всю необходимость положить конец тому унизительному положению, до которого было доведено верховное учреждение империи.

Указом 5 июня 1801 года «о сочинении Сенату особого доклада о правах и обязанностях его, для утверждения оных силою закона на незыблемом основании» объявлялось желание императора восстановить и возвысить значение этого старейшего учреждения России, «яко верховное место правосудия и исполнения законов», поставив его «на пержнюю приличную и для управления мест ему подвластных толико нужную». Предписывалось установить причины падения авторитета Сената и наметить меры, необходимые для его возрождения, чтобы права и преимущества Правительствующего Сената «поставить на незыблемом основании как государственный закон <…> и соделать его навеки непоколебимым»3. Составление проекта доклада «О правах и обязанностях Сената» было поручено сенатору, графу П. В. Завадовскому.

Отправной точкой правительственной политики Александра I в области законодательства стали записки и советы его учителя Фредерика Лагарпа. Главный мотив, которого просил придерживаться швейцарец, - законность и порядок в законодательной сфере. В то же время он не советовал самодержцу ограничивать полноту своей власти в пользу Сената или какого-либо другого законосовещательного органа.

Как писал член Негласного комитета гр. П.А. Строганов, «Сенат - это единственное учреждение в империи, в рамках которого вследствие его древности и авторитета может быть создано что-нибудь хорошее» . Поэтому первый варианта проекта указа был представлен графом П.В. Завадовским на обсуждении 1-го департамента Сената уже 6 июля 1801 года, что вызвало живейшее обсуждение в среде государственных деятелей.

Процесс подготовки указа «О правах и обязанностях Сената» продолжался более года. И 8 сентября 1802 года в один день с Манифестом об учреждении министерств Александр I подписал указ о Сенате. За время подготовки сенатской реформы он заметно охладел к идее возрождения былого значения этого учреждения. Император согласился с мнением, что проведение масштабных преобразований России невозможно без сильной монархической власти.

Сенат стал «верховным местом» империи и был наделен исполнительными, судебными и надзорными функциями. Над Сенатом не было никакой другой власти, кроме власти императора, и его указы должны исполняться всеми «как собственные Императорского величества».

Учреждение министерств и Комитета министров внесло существенные коррективы в реализацию указа «О правах и обязанностях Сената». Согласно указу, министры были подотчётны Сенату, как верховному учреждению, не имевшему над собой власти, кроме царской. Однако последующая практика показала, что на деле Сенат, как учреждение коллегиальное, не мог иметь существенного влияния над отдельными личностями, напрямую сносившимися с императором по конкретным делам. Что касается министерских отчётов Сенату, уже впервые годы после образования министерств их количество постепенно уменьшалось: за 1802 г. в Сенат поступило 8 министерских отчётов, в 1803 г. - 7, в 1804 г. - 4, а «с 1805 г. ввиду малой эффективности сенатского «свидетельствования» министры предпочитали передавать свои отчёты в Комитет министров».

Комитет самым тщательным образом анализировал каждый отчёт, проверял их по имеющимся делам в Сенате, приглашал министров для объяснений по неясным вопросам, требовал от них дополнительных сведений. Сенаторы задавали много «неудобных» вопросов. Они интересовались на какие цели израсходованы та или иная сумма денег; по каким причинам сразу забракованы, как пришедшие в ветхость, свыше 160 судов различных судов; почему принято решение не выписывать лес из-за границы для постройки судов, когда у нас имеются огромные площади казенных лесов; на каком основании выдано вперед жалованье тем или иным чиновникам, почему в разных губерниях столь неординарное число арестантов и так далее. В 1804 году специальным указом министерствам предписывалось представить дополнения к отчётам по замечаниям сенаторов. Однако, рассмотрение отчётов вскоре прекратилось, а с ним и контроль Сената за деятельностью министров.

Право Сената представлять государю о неудобствах в существующих законах, дарованное Сенату указом 8 сентября 1802 года, подверглось существенному ограничению при первой же попытке сената воспользоваться им. Когда Сенат представил императору Александру I, что указ 5 декабря 1802 года о сроках службы унтер-офицеров из дворян противоречит указу о вольности дворянства и жалованной грамоте дворянству, то государь, приняв это замечание весьма немилостиво, разъяснил указом 21 марта 1803 года, что возражения Сената неосновательны и что право Сената представлять возражения относится единственно к законам существующим, не касаясь вновь изданных или подтверждаемых.

Так с 1803 года Сенат лишился права делать представления на высочайшие указы. М.М. Сперанский по этому поводу написал: «Из самих сил отчётов усмотрено было, что все разрешения министров и все их меры принимаемы были не иначе, как по докладу и совершаемы высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 г. воспрещено было Сенату делать примечания, то рассмотрение отчётов превратилось в один письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресекся».

Несмотря на немаловажное значение указа «О правах и обязанностях Сената», восстановившего пошатнувшийся авторитет высшего учреждения Российской империи и де-юре поставившего министерства в подчинённое по отношению к Сенату положение, полноправной реформой этот указ не позволяет считать тот факт, что структурная организация Правительствующего Сената изменена всё же не была. Значимой реформой Сената, произведённой в царствование Александра I, следует считать высочайше утвержденный доклад министра юстиции П.В. Лопухина «О разделении дел по департаментам Сената...».

Впервые московские департаменты Сената были организованы ещё при Екатерине II - 15 декабря 1763 года был издан Манифест «О постановлении штатов разным присутственным местам...» согласно которому Сенат был разделен на 6 департаментов, 2 из которых - 5-й и 6-й - были учреждены в Москве, вместо бывшей Сенатской конторы. Дела по департаментам были распределены согласно институциональному (а не географическому) принципу. В компетенцию московских департаментов вошли: 5-го - «отправление всяких государственных текущих дел, каковы ныне исправляет Сенатская контора», 6-го - «апелляционные дела и по Герольдии против 2-го департамента». Сенат в составе 6 департаментов функционировал без структурных изменений на протяжении практически всей второй половины XVIII века. В результате к декабрю 1796 года в Сенате скопилось почти 11,5 тыс. нерешённых дел, в большинстве своём судебных.

Подобное положение дел сохранялось и весной 1802 года, когда проект указа «О правах и обязанностях Сената», представленный П.В. Завадовским, обсуждался в собрании Государственного совета. Из всех мнений, представленных членами собрания по поводу проекта, самым обстоятельным было мнение генерал-прокурора А.А. Беклешова. Постатейно раскритиковав проект, названный им в итоге «для пользы государственной и выгоды народной не только недостаточным, но и собственной своей цели и намерению, в нём предположенному, не соответствующим». Генерал- прокурор представил предложение о реорганизации Сената, с приложением примерного расписания штата сенатской канцелярии. А.А. Беклешов предлагал разделить первый департамент на два особых департамента, которым вверить исключительно административные функции; остальные департаменты, число которых также увеличивалось на один, должны были исправлять все судебные дела Сената. При этом генерал-прокурор впервые предлагал ввести территориальный принцип разделения дел. При этом заметив, что сенатские дела поступали сначала в петербургский Сенат, и только затем, «пропустя наперёд немало времени, препровождались в московский департамент», А.А. Беклешов предложил, «в предупреждение и накопления и напрасного времени упущения... назначить и отделить непосредственно губернии, из которых дела прямо туда поступать могут». К своему предложению генерал-прокурор прилагал и проект штата канцелярии петербургских и московских департаментов Сената.

В итоге указ «О правах и обязанностях Сената», всё же был принят без учёта организационных предложений А.А. Беклешова; однако П.В. Лопухин, став в 1803 году министром юстиции, воплотил предложения генерал- прокурора в жизнь, положив их в основу реформы Сената 1805 года.

В утвержденном 27 января 1805 года докладе П.В. Лопухина говорится, что, несмотря на наличие учреждённых Павлом I временных департаментов, дела во всех департаментах Сената умножаются в такой степени, что «вся известная деятельность гг. сенаторов и неутомимые труды чиновников, канцелярию Правительствующего Сената составляющих, теряются в бесполезности, потому, что нет средства достигнуть до той желаемой цели, чтобы дела, при теперешнем их положении, текли без препинания, свободно, успешно и скоро».