Внешнеполитический механизм США: эволюция, реформирование, проблемы (1947-2008 гг.)

5. Слабые стороны внешнеполитического механизма обусловлены спецификой национального менталитета американцев и их политического сознания. Отсутствие историзма, неизбывная вера в собственную "исключительность" и универсализм американской системы ценностей, склонность к мессианизму и упрощенному чёрно-белому восприятию внешнего мира, приводят к отрицанию большого культурно-цивилизационного разнообразия мира, отрыву содержания американских внешнеполитических идей и концепций от реальностей других стран и народов, отказу изучать их отличия от США.

Действуя на основе таких отвлечённых идей, политическая элита США совершала в прошлом, совершает в настоящее время и, вероятнее всего, будет совершать в будущем грубые внешнеполитические ошибки. Войны во Вьетнаме, Ираке, Афганистане, недавние попытки демократизации Палестины и Пакистана - убедительное тому подтверждение.

6. Попытка неоконсерваторов и правых республиканцев в администрации Дж. Буша мл. утвердить в начале XXI столетия имперскую однополярную структуру мирового порядка потерпела неудачу. Они явно переоценили современные политические и военные возможности США и степень готовности американского общества поддержать их имперские амбиции.

Возникший в 2008 г. глобальный финансово-экономический кризис, инициатором которого стали США, поставил под сомнение и целесообразность их лидирующей роли в мировой экономике.

Пришедшая к власти в начале 2009 г. новая демократическая администрация Б. Обамы извлекла определённые уроки из неудач республиканцев, косвенно признала возникновение полицентричного мироустройства, выдвинула на передний план дипломатию в качестве главного инструмента осуществления внешней политики, отказалась от односторонних действий.

7. Вера в универсализм и отказ американцев изучать отличия от них других государств, т.е. познавать их внутреннее содержание, ведут к тому, что о мощи и силе какого-либо государства США судят по внешним признакам, по тому, насколько уверенно и решительно оно действует на международной арене.

Пользуясь философским категориями, можно сказать, что о внутреннем содержании какого-либо государства или международного процесса американцы судят по их внешним формам и проявлениям.

Для современной России сказанное означает следующее. Российскому руководству не следует дожидаться, когда у него появятся сильные внутренние тылы, в виде мощной, свободной, саморазвивающейся экономики и многочисленного среднего класса.

Следует начать действовать более решительно и наступательно при отстаивании национальных интересов страны уже в настоящее время. Реакция США и в целом Запада будет вполне предсказуема: "Если они столь решительны во внешней политике, значит, и внутри страны имеется мощный потенциал". В таком случае Россия быстро обретёт достойное место в мире.

Во введении к работе даётся обоснование её актуальности, представление об объекте и предмете исследования, формулируются главная цель и конкретные задачи диссертационного исследования. Здесь же объясняются теоретико-методологические основы работы в виде совокупности трёх подходов: конкретно-исторического, системного и политико-культурного, указываются её хронологические рамки, глубоко анализируется её источниковая база. Кроме того, во введении оценивается степень научной новизны работы, её практическая значимость, излагаются основные положения, которые выносятся на защиту. Также указывается общий объём публикаций в 72,5 а.л., в которых основные положения диссертации прошли апробацию.

Первая глава - "Совет Национальной Безопасности: Становление и эволюция (1947-1980 гг.)" посвящена созданию, процессу становления и проблемам острой межведомственной борьбы нового внешнеполитического института федерального правительства США в лице СНБ, прежде всего, с Государственным департаментом, которая наиболее острые формы приняла в 70-е годы прошлого века. Одновременно в главе большое внимание уделяется ряду конкретно-исторических ситуаций.

Совет Национальной Безопасности (СНБ) - это высший, надведомственный, президентский форум, на котором рассматриваются наиболее важные, стратегические проблемы внешней политики и обеспечения безопасности США. Законом определяется, что председателем и одновременно членом СНБ является президент США. К другим постоянным членам совета относятся: вице-президент, государственный секретарь, министр обороны, а также другие министры и их заместители, которых президент сочтёт необходимым назначить в СНБ в зависимости от рассматриваемого вопроса.

СНБ был создан, как удалось прояснить автору, на основе уроков и опыта Второй мировой войны, в первую очередь, травмирующего для американцев неожиданного разгрома Тихоокеанского военно-морского флота США японской авиацией 7 декабря 1941 г. в гавани Пирл-Харбор на Гавайских островах. К концу войны в Конгрессе с целью предотвращения аналогичных трагических событий в будущем были разработаны законопроекты по реформированию процесса принятия и реализации решений в сфере обеспечения национальной безопасности.

В июле 1947 г. в соответствии с Законом (Актом) о национальной безопасности и с одобрения президента-демократа Гарри Трумэна был создан СНБ. По этому же закону учреждались объединённое Министерство обороны (МО) с единым оборонным бюджетом и единый разведывательный орган федерального правительства в лице Центрального разведывательного управления (ЦРУ).

По закону основная функция СНБ заключается в том, чтобы "давать советы президенту в отношении объединения (integration) внутренней, внешней и военной политики … с целью более эффективного сотрудничества военного ведомства и других министерств и агентств правительства в делах, имеющих отношение к национальной безопасности".

После учреждения СНБ каждая американская администрация стремилась создать хорошо отлаженный механизм руководства политикой национальной безопасности путём извлечения уроков из ошибок своих предшественников.

В 1953 г. президентом-республиканцем Д.Эйзенхауэром был учреждён пост помощника президента по национальной безопасности, которому был переподчинён аппарат СНБ. Назначение на новую должность не требовало "совета и согласия" Сената. В 50-е годы численность аппарата совета возросла до 72 человек.

Как удалось выяснить соискателю, в 50-60-е годы помощники по национальной безопасности (Роберт Катлер, Макджордж Банди, Уолт Ростоу) играли преимущественно административную роль, не стремились превратиться во влиятельные политико-формулирующие фигуры. Их основные функции сводились к объективному информированию президентов о позициях внешнеполитических министерств и ведомств по конкретному вопросу до принятия решения по его разрешению, а затем контролю за его исполнением внешнеполитическими ведомствами. При этом все президенты - и республиканец Д. Эйзенхауэр, предпочитавший коллегиальный стиль руководства и часто проводивший заседания СНБ, и президенты-демократы Дж. Кеннеди и Л. Джонсон, предпочитавшие единоличное принятие внешнеполитических решений, главную роль во внешнеполитическом механизме отводили Государственному департаменту и государственному секретарю, как и предусмотрено законом.

Для усиления контроля за выполнением принятых решений по распоряжению Кеннеди в 1962 г. была создана Ситуационная комната, которую разместили в Белом доме рядом с кабинетом помощника по национальной безопасности. Через неё Белый дом напрямую связали с каналами коммуникаций Госдепартамента, Пентагона и некоторыми каналами ЦРУ.

Пришедшие к власти в начале 1969 г. республиканцы во главе с президентом Ричардом М. Никсоном пошли по пути резкой концентрации власти в рамках президентского аппарата, включая СНБ. Главными фигурами в этом процессе выступили выходцы из Калифорнии, ближайшие помощники президента Роберт Холдеман - руководитель аппарата Белого дома и Джон Эрлихман - помощник по внутренней политике. Они были чужаками в политическом Вашингтоне.

Никсон со времён своего вице-президентства в 50-е годы питал глубокое недоверие к карьерной бюрократии, включая многотысячный корпус профессиональных дипломатов Госдепартамента. Обладая склонностью к жёстким, единоличным методам руководства, он лично начал формировать и осуществлять внешнюю политику своей администрации. Госсекретарю и Госдепартаменту при этом отводилась второстепенная роль.

По этой причине помощником по национальной безопасности был назначен видный внешнеполитический эксперт Республиканской партии, "генератор идей", профессор Гарвардского университета Генри Киссинджер, а государственным секретарём Уильям Роджерс, не являвшийся сильной личностью. Киссинджер создал и возглавил сильно централизованную систему СНБ, состоявшую из шести специализированных комитетов.

С одобрения Никсона он и аппарат СНБ присвоили себе исполнительные функции, что не предусмотрено законом. Киссинджер в обход Госдепартамента и Пентагона стал главным переговорщиком администрации по важнейшим внешнеполитическим направлениям и начал комментировать свои шаги перед представителями СМИ. Переговоры проводились в обстановке секретности. Это позволило, в первую очередь, осуществить быстрый и решительный поворот к разрядке напряжённости в отношениях с СССР и Китаем. Численность аппарата СНБ к 1972 г. возросла до 112 человек. Между Киссинджером и Добрыниным была установлена прямая телефонная связь, что также держалось в строжайшем секрете.

При такой ситуации Конгресс, по мнению соискателя, в немалой степени утратил контроль за реализацией внешней политики, поскольку Министерство обороны и Госдепартамент часто оказывались в неведении относительно важнейших внешнеполитических инициатив Никсона-Киссинджера.

США в конце 60-х, первой половине 70-х годов, как выявил автор, терпели унизительное поражение в войне в "маленькой азиатской стране" - Вьетнаме. Конгресс под напором мощного антивоенного движения постоянно сокращал военный бюджет с тем, чтобы быстрее "уйти из Вьетнама". Никсон начал проводить политику "вьетнамизации", в частности, постепенно уменьшать в Республике Южный Вьетнам численность более чем полумиллионного контингента американских сухопутных сил. К началу 1973 г. антивоенное движение постепенно сошло на нет.

В то же время, СССР в 60-е годы ускоренными темпами наращивал свой стратегический ядерный потенциал и в начале 70-х годов добился примерного паритета с американцами. США же тогда не могли адекватно ответить поскольку Конгресс из-за Вьетнама отказывался финансировать программы создания новых стратегических вооружений. В итоге, как считает соискатель, в период президентства Р.Никсона США оказались в положении внешнеполитической и внутренней слабости, что и послужило главным побудительным мотивом для перехода к политике разрядки напряжённости.

Концепция разрядки с СССР, предложенная Никсоном и Киссинджером, как полагает автор, носила для американской политической элиты и общественности смелый и новаторский характер, была кардинальным отходом от предшествующей политики "сдерживания коммунизма". Она подразумевала, что Советский Союз на международной арене будет выступать одновременно и соперником и партнёром. Соперником, прежде всего, в идеологическом плане, партнёром в том, "чтобы воспрепятствовать превращению идеологического конфликта в ядерную войну" Киссинджер Г. Дипломатия. Пер. с англ. В.В. Львова. М.: "Ладомир", 1997. С. 675..

Никсон и Киссинджер официально признали ядерный паритет и "равенство" с СССР, что шло вразрез с взглядами американцев на себя как на "исключительную" нацию, превосходство которой над всеми народами и государствами рассматривалось как норма. Они заключили с СССР в 1972 г. Договор ОСВ-1, ограничивавший стратегические ядерные вооружения, и бессрочный договор по противоракетной обороне (Договор по ПРО), запрещавший её разработку.

Конечно же, Никсон и Киссинджер признали "равенство" с СССР только символически. Они, по мнению автора, прекрасно понимали, что Советский Союз оказался равен Соединённым Штатам только в сфере ядерных вооружений, во всех других областях он уступал. Следовательно, США, по-прежнему, должны были лидировать в мире. Они хотели с помощью системы взаимосвязанных "вознаграждений и наказаний" принудить СССР играть в мире подчинённую роль.

Главным средством "вознаграждения" Никсон и Киссинджер считали советско-американское торгово-экономическое соглашение, заключённое в 1972 г. Они надеялись, что значительное расширение экономического сотрудничества с Советским Союзом подтолкнёт его руководство к сдержанности в странах "третьего мира" и отказу поддерживать антизападные, антиколониальные революции.

Как полагает соискатель, после убедительной победы Никсона на президентских выборах 1972 г. он и Киссинджер имели хрошие шансы утвердить новую, сложную концепцию внешней политики в умах представителей политической элиты, американской общественности и СМИ. Однако, разразившийся уотергейтский кризис сорвал реализацию таких замыслов.

Никсон после переизбрания вознамерился подчинить своему жёсткому контролю довольно независимый от находящейся у власти администрации вашингтонский корпоративный правящий слой, состоящий из тесных "тройственных союзов" высшей карьерной бюрократии федеральных министерств, соответствующих комитетов Конгресса и лоббистских организаций. Любая администрация ради обеспечения успешности своей политики вынуждена идти на компромисс с данными "тройственными союзами".

Никсон, Холдеман и Эрлихман с помощью создания "суперкабинета" министров решили сломать эту структуру власти и лишить данный слой, а следовательно, и Конгресс, независимости.

В итоге в начале 1973 г. между президентом и его аппаратом, с одной стороны, и Конгрессом, с другой, возникла политическая конфронтация. В Конгрессе сразу же в нескольких комитетах началось расследование уотергейтского инцидента, что привело к стремительному разрастанию скандала и превращению его в кризис президентства Р. Никсона. Ближайшие помощники президента были вынуждены уйти в отставку, затем получили различные сроки тюремного заключения.

Уже к лету 1973 г. Никсон из-за "Уотергейта" утратил поддержку в Конгрессе, со стороны общественности и СМИ. С исторической точки зрения "Уотергейт", завершившийся досрочной отставкой Никсона в августе 1974 г., был случайностью. Но, как полагает автор, эта случайность стала одной из причин быстрого завершения периода разрядки в советско-американских отношениях.

Анализируя другие причины неудачи разрядки, соискатель приходит к выводу, что и советская, и американская стороны несут ответственность за это. Возможно, советская сторона - в большей мере, в первую очередь, из-за резко расширившейся в 70-е годы поддержки "национально освободительных движений" в развивающихся странах, что шло вразрез с ожиданиями американцев.

Но и политическая элита США, по мнению соискателя, оказалась не готовой к одобрению концепцию разрядки по формуле "партнёр-соперник". Об этом свидетельствует, в первую очередь, "пристёгивание" Сенатом в 1974 г. поправки Джексона-Вэника к торгово-экономическому соглашению с СССР с последующим отказом Москвы от него. Тем самым был утрачен для СССР главный торгово-экономический стимул разрядки. Об этом же свидетельствует и создание Комитета по существующей опасности (КСО), нового "мозгового центра" в ноябре 1976 г., в рамках которого либералы и консерваторы объединились против разрядки.

Ради политического выживания Никсон в сентябре 1973 г. назначил популярного Киссинджера ещё и государственным секретарём. Он оказался единственным в истории США политиком, совместившим два важнейших поста и получившим беспрецедентные внешнеполитические полномочия.

На деле такое совмещение, продолжавшееся более двух лет, оказалось малопродуктивным. Как помощник по национальной безопасности Киссинджер должен был вырабатывать беспристрастную, "надведомственную" позицию по конкретному вопросу, что в Госдепартаменте рассматривалось чуть ли не как измена. Если же он отстаивал точку зрения дипломатического ведомства, то со стороны представителей других внешнеполитических министерств на заседаниях СНБ звучали обвинения в ведомственной пристрастности.

В ноябре 1975 г. новый президент Дж. Форд освободил его от поста помощника. Новым помощником по национальной безопасности был назначен генерал-лейтенант Брент Скаукрофт, бывший до этого заместителем Киссинджера. Киссинджер до конца президентства Форда оставался государственным секретарём.

Проработав несколько лет государственным секретарём, он убедился в ошибочности его и Никсона методов осуществления внешней политики в обход Госдепартамента. Он понял, что новаторская внешняя политика, чтобы быть стабильной и продолжительной, должна быть укоренена в постоянно действующей бюрократической машине, т.е. среди высокопоставленных, карьерных чиновников внешнеполитических министерств, в первую очередь, Госдепартамента. Со временем её основные идеи должны быть внедрены в "умы и сердца нации". И, если президент не доверяет государственному секретарю, то лучше его заменить, а не использовать помощника по национальной безопасности в качестве главной фигуры во внешнеполитическом процессе Kissinger H. Years of Upheaval. Boston: "Little Brown and Co.", 1982. P. 434. .

К середине 70-х годов после войны во Вьетнаме и "Уотергейта" роль Конгресса и американского общественного мнения во внешнеполитическом процессе резко возросла.

Демократической администрации Дж. Картера - бывшего губернатора Джорджии, пришедшей к власти в начале 1977 г., пришлось отказаться от командных методов руководства, которые он и его команда практиковали в своём штате. Им пришлось быстро осознать значительную роль Конгресса и всего вашингтонского правящего слоя, состоящего из упоминавшихся "тройственных союзов", в деятельности федерального правительства.

Помощником по национальной безопасности Картер назначил Зб. Бжезинского, своего внешнеполитического наставника, "генератора идей" и признанного к тому времени внешнеполитического эксперта Демократической партии. Бжезинский в силу своих амбиций и энергии, как считает соискатель, стремился играть такую же значительную роль во внешнеполитическом механизме, какую играл Киссинджер в республиканских администрациях. Он, поддерживая на словах стремление Картера создать кабинетную форму правления, т.е. напрямую вовлечь внешнеполитических министров в процесс формирования внешней политики и, соответственно, понизить роль СНБ, на деле с помощью ряда административных уловок быстро превратился во влиятельную политико-формулирующую фигуру.

С одобрения президента уже с 1978 г. он стал бесцеремонно вторгаться в сферу компетенции Госдепартамента, в частности, совершил поездку в Китай, затем возглавил проведение переговоров по нормализации американо-китайских отношений, начал комментировать перед СМИ политику администрации.

Государственным секретарём был назначен представитель "восточного истэблишмента" С. Вэнс. Бжезинский предложил и Картер одобрил простую структуру системы СНБ, состоявшую всего из двух комитетов. Один возглавил Вэнс, второй - сам Бжезинский. В сферу компетенции последнего он включил: переговоры с СССР по Договору ОСВ-2, разведку и урегулирование международных кризисов.

По мнению автора, администрация Картера первоначально под руководством заместителя Бжезинского Гарвардского профессора Сэмюэля Хантингтона выработала вполне здравую концепцию развития советско-американских отношений. В ней признавалось, что эти отношения, вероятнее всего, останутся "смесью сотрудничества и соперничества". При этом Бжезинский был призван отстаивать линию соперничества с СССР, а Вэнс - линию сотрудничества. Сам Картер откровенно признавался, что "у него не было более сложной и деликатной задачи, чем сбалансировать эти две линии".

Ему не удалось ни "сбалансировать" эти линии, ни создать единую команду. Малозаметные вначале противоречия между Бжезинским и Вэнсом быстро перешли в нескрываемую враждебность двух внешнеполитических группировок. Картер же был не способен дисциплинировать своих подчинённых, метался между этими группировками. В итоге внешняя политика Вашингтона оказалась противоречивой и непоследовательной.

Общий сдвиг вправо массовых настроений в США к концу 70-х годов, усиление шовинистических настроений и возрождение традиционной враждебности к СССР содействовали постепенному усилению линии и группировки Бжезинского во внешнеполитическом механизме. Этому же способствовал и ввод советских войск в Афганистан в декабре 1979 г., что было воспринято крайне негативно во всём мире.

В апреле 1980 г. С. Вэнс вышел в отставку, первоначальная внешнеполитическая команда администрации окончательно развалилась. Картер "заморозил" ратификацию Договора ОСВ-2 и ввёл ряд санкций против СССР. Линия на соперничество с Советским Союзом одержала верх.

Завершается первая глава анализом предложений об оптимальной роли помощника президента по национальной безопасности во внешнеполитическом механизме, которые Г. Киссинджер и Зб. Бжезинский выдвинули в начале 80-х годов.

Оба согласились с тем, что помощник должен быть одновременно и советником президента, который, опираясь на аппарат СНБ, вырабатывает собственную, лишённую ведомственных предвзятостей альтернативу решения конкретного вопроса. Помощник должен и возглавлять деятельность системы СНБ, поскольку ни одно внешнеполитическое ведомство не будет долго терпеть преобладание в этой системе представителя другого ведомства.

В то же время, Киссинджер считал, что помощник должен сознательно уступать первую роль во внешнеполитическом процессе государственному секретарю, отказываться от общения с СМИ и внешнеполитических комментариев, находиться в тени. Комментарии - это удел президента и государственного секретаря.

Бжезинский же высказался за повышение статуса помощника и превращение его в руководителя внешней политики более высокого по рангу, чем государственный секретарь, его назначение с "совета и согласия" Сената, наделение аппарата СНБ исполнительными функциями.

Дальнейшая внешнеполитическая практика показала, что идеи и предложения Киссинджера оказались востребованными и были воплощены в действительность.

Во второй главе - "Совет Национальной Безопасности: Обретение зрелого и стабильного состояния (1981-2005 гг.)" - преимущественно рассматривается состояние аппарата СНБ в период первого срока президентства Рональда Рейгана (1981-1985 гг.), влияние "Ирангейта" (1986-1987 гг.) на систему СНБ и анализируется современное, зрелое состояние этой системы, сложившееся в период президентства Джорджа Буша-отца (1989-1993 гг.).

Будучи избранным президентом на пике враждебности американской общественности к СССР в 1980 г., правый республиканец Р. Рейган поставил во главе внешнеполитических ведомств исключительно "ястребов" (Фред Икле - директор Агентства по разоружению и контролю над вооружениями; Каспар Уайнбергер - министр обороны, Ричард Перл - его помощник, Уильям Кларк - помощник по национальной безопасности, Ричард Пайпс - высокопоставленный сотрудник аппарата СНБ, Уильям Кейси - директор ЦРУ и др.). Многие из них пришли из КСО.

Первоначально в аппарате СНБ, который традиционно состоит из представителей Госдепартамента, Пентагона, ЦРУ и академического сообщества, дипломатов вообще не было. Как полагает соискатель, это подтверждало то, что администрация Рейгана не собиралась вести серьёзные переговоры с СССР, в первую очередь, в сфере контроля над вооружениями. Она взяла курс на модернизацию ядерных стратегических сил и традиционное достижение "мира с позиции силы".

По мнению автора, единственным исключением во внешнеполитической команде правых стал Дж. Шульц, возглавивший Госдепартамент с середины 1982 г. Его попытки возобновить переговоры с СССР (на американских условиях) и организация советско-американских саммитов вылились в многолетнюю изнурительную "бюрократическую войну" с окружением президента и руководством других внешнеполитических ведомств. Со своей стороны, самому Рейгану была свойственна отстранённость от принятия сложных внешнеполитических решений и нежелание вмешиваться в конфликты подчинённых.

Несмотря на рекомендации Киссинджера, в своей идеологической непримиримости к "коммунизму" Рейган подтолкнул аппарат СНБ к противозаконным тайным действиям, направленным на низвержение революционного, сандинистского режима в Никарагуа - одной из центрально-американских стран. Сандинисты избрали "социалистическую", т.е. просоветскую ориентацию, что вызывало негодование Рейгана и его "ястребов". Конгресс, опасаясь "нового Вьетнама", отказывался выделять значительные средства на финансирование "контрас", партизанских формирований свергнутого проамериканского режима, которые периодически вторгались в Никарагуа.

Тогда по воле президента аппарат СНБ занялся проведением тайных операций, т.е. вновь присвоил себе исполнительные функции ЦРУ и Пентагона. Американское оружие стали тайно продавать Ирану, а вырученные средства направлять на финансирование "контрас". Когда поздней осенью 1986 г. сведения об этом просочились в американские СМИ, вновь возникла острая политическая конфронтация между президентским аппаратом и Конгрессом. Рейган самоизолировался. С конца 1986 г. и в течение 1987 г. правые республиканцы были вынуждены уйти в отставку подобно ближайшему окружению Р. Никсона во времена "Уотергейта". Им на смену пришли республиканцы-центристы.

Помощником по национальной безопасности был назначен Фрэнк Карлуччи, специалист по "тушению политических пожаров" в Республиканской партии, затем его сменил темнокожий генерал Колин Пауэлл. Они произвели чистку в аппарате СНБ и уволили всех сотрудников, причастных к проведению тайных операций.

Рейган согласился для расследования "Ирангейта" создать специальную комиссию во главе с бывшим сенатором-республиканцем Джоном Тауэром. Отчёт комиссии Тауэра, выпущенный в феврале 1987 г., в жёсткой форме требовал, чтобы аппарат СНБ никогда более не присваивал себе исполнительные полномочия. Комиссия также рекомендовала повысить роль помощника по национальной безопасности и сделать его председателем на заседаниях СНБ. Рейган одобрил это.

Проведённое автором исследование позволило понять, что современная система СНБ более менее сложилась в период президентства Дж. Буша - отца и практически оставалась стабильной и устойчивой в 90-е и начале 2000-х годов.

Современная система СНБ состоит из следующих основных компонентов: самого Совета Национальной Безопасности и его аппарата, межведомственного Комитета руководителей внешнеполитических министерств и ведомств (КР), межведомственного Комитета заместителей этих руководителей (КЗ) и многих межведомственных комитетов на уровне помощников глав министерств и ведомств, т.е. руководителей внутриведомственных управлений. Их число обычно колеблется в пределах 20-30. Некоторые из этих комитетов могут иметь собственный аппарат. Другими словами, современная система СНБ имеет четыре иерархических уровня.

Основная задача такой четырёхуровневой системы - максимально разгрузить президента от принятия решений по текущим, малозначительным проблемам, добиться выработки межведомственного компромисса по решению этих проблем на наиболее низком иерархическом уровне, представить на рассмотрение президента лишь наиболее важные, стратегического характера вопросы.

Максимально возможная разгрузка президента - одна из главных функций помощника по национальной безопасности. Кроме того, как удалось выяснить соискателю, он обязан: представить президенту всю необходимую информацию (в первую очередь, разведывательную) по рассматриваемой проблеме, вовлечь высокопоставленных участников заседаний СНБ в процесс выработки политики, представить президенту на основе межведомственных согласований полный набор альтернатив решения конкретной проблемы (включая собственный, надведомственный вариант). При этом шансы и риски, связанные с реализацией каждого варианта, должны быть выявлены, а также должны быть учтены внутренние трудности, с которыми может столкнуться разрешение проблемы.

В реальности идеальные помощники президента, обладающие указанными способностями, встречаются очень редко. По мнению автора, в наибольшей мере к такому идеалу приближались Б. Скаукрофт в администрациях Дж. Форда и Дж. Буша - отца и К. Пауэлл в последние годы президентства Р. Рейгана.

Важнейшей составной частью структуры СНБ является его аппарат. При Клинтоне его численность достигла в 1999 г. 208 человек, 100 из которых составляли аналитики. Причём, 35 человек были из дипломатического ведомства, 12 из Министерства обороны и 23 из ЦРУ, остальные - из академического сообщества. При Дж. Буше мл. численность аппарата возросла до 225 человек, а количество аналитиков до 110.

Основные функции аппарата СНБ, как это удалось выяснить автору, сводятся к следующему: работа на президента в кризисных международных ситуациях, помощь в проведении переговоров во время президентских саммитов, формулирование президентской внешней политики для министерств и американской общественности, организация зарубежных поездок президента, межведомственное согласование формирования внешней политики и её осуществления. Кроме того, аппарат разрабатывает и публикует документ "Стратегия Национальной Безопасности США", который готовится путём довольно длительных согласований приблизительно с 25 правительственными ведомствами.

Аппарат структурно организован по директоратам (отделам). Его структура не регламентируется законом, и каждый президент видоизменяет её в соответствии со своими предпочтениями. Отделы имеют как региональную, так и функциональную специализацию (см. вставку по аппарату СНБ Дж. Буша мл.).

В конце второй главы автором делаются общие выводы по первым двум главам, посвящённым СНБ. Главный из них заключается в том, что методы выработки сложного межведомственного компромисса при принятии решений в системе СНБ, а не директивного командования, обеспечивают высокую отдачу от деятельности внешнеполитических министерств и ведомств, т.е. высокую административно-управленческую эффективность внешнеполитического механизма. Но они не гарантируют от грубых просчётов во внешней политике Вашингтона. Почему? Ответ даётся в последующих главах.

Кроме того, полностью подтвердилась эффективность "скромной" роли помощника по национальной безопасности, предложенная Г. Киссинджером.

В третьей главе, которая называется "Государственный департамент во внешнеполитическом механизме США", анализируются важнейшие аспекты роли дипломатического ведомства во внешнеполитическом процессе. В частности, рассматриваются: основные функции государственного секретаря, деятельность ряда важных подразделений Госдепартамента, взаимоотношения между многотысячным корпусом профессиональных дипломатов и сменяемым политическим руководством этого министерства, устройство Заграничной службы, система ежегодной географической ротации дипломатов, деятельность их федерального профсоюза и другие вопросы.

По Конституции президент США наделён полномочиями заключать договоры с другими государствами и назначать послов "по совету и согласию" Сената. Для оказания помощи президенту при осуществлении внешней политики Конгресс в 1789 г. учредил пост государственного секретаря. Одновременно был создан и Государственный департамент, как главное внешнеполитическое ведомство.

Государственный департамент - это важнейший институт внешнеполитического механизма. Он призван с помощью дипломатии реализовывать глобальную стратегию США, которая вырабатывается президентом и его надведомственным аппаратом.

Соискатель выявил путём изучения деятельности внешнеполитического механизма в последние десятилетия, что у государственного секретаря имеются две основные альтернативы руководства своим министерством.

Первая, наиболее часто практикуемая, основана на том, что государственный секретарь и его ближайшее лояльное ему окружение считают себя неотъемлемой частью находящейся у власти команды президента. Тогда они реализуют её внешнеполитическую стратегию с учётом своих внутриполитических интересов, действуя нередко вопреки интересам и взглядам профессионального дипломатического корпуса.

Многотысячный корпус профессиональных дипломатов США - это карьерное чиновничество Госдепартамента, которое относится к юрисдикции Заграничной службы (Foreign Service). Карьерные дипломаты десятилетиями постепенно поднимаются вверх по служебной лестнице на конкурсной основе до ряда высших, руководящих постов. Дипломатический корпус, в целом, представляет в Вашингтоне интересы иностранных государств и не связан с внутренними интересами президента и его администрации. Этот корпус подчинён госсекретарю и небольшой по численности группе политических назначенцев (political appointees), которые приходят и уходят со сменой очередной администрации.

Наиболее типичными представителями такой модели руководства в последние десятилетия были государственные секретари: Генри Киссинджер (1973-1977 гг.) и Джеймс Бейкер (1989-1992 гг.). После окончания "холодной войны" сходным образом действовали Уоррен Кристофер и Мадлен Олбрайт (1993-2001 гг.) в период президентства Билла Клинтона. В 2005-2009 гг. такого же способа руководства дипломатическим ведомством придерживалась и Кондолиза Райс.

При такой модели существует значительное недоверие между Заграничной службой и политическим руководством Государственного департамента.

Вторая модель реализуется реже. Она означает, что государственный секретарь становится подлинным руководителем, "патриотом" своего ведомства и начинает отстаивать позиции и интересы дипломатического корпуса перед президентом и его аппаратом. Реализация такой модели требует определённого мужества и даже жертвенности со стороны государственного секретаря.

При этом варианте высока вероятность того, что госсекретарь начнёт восприниматься президентом и его окружением как "чужак" и как лицо, противодействующее президентской внешней политике. Это может привести к его досрочной отставке. Как удалось выяснить автору, наиболее яркими фигурами, придерживавшимися такой модели в последние десятилетия, были государственные секретари Сайрус Вэнс (1977-1980 гг.) и Колин Пауэлл (2001-2005 гг.).

Но только при таком способе руководства Госдепартаментом, вызывающем доверие корпуса профессиональных дипломатов, возникают реальные возможности для реформирования дипломатического ведомства. Не случайно, оба указанных госсекретаря преуспели в реформировании Госдепартамента, а Закон (Акт) о Заграничной службе 1980 г. до сих пор действует с последующими поправками.

Соискатель на основе углублённого анализа мемуаров Киссинджера и Вэнса выявил некоторые неформальные особенности деятельности Госдепартамента, которые сохраняются десятилетиями и, как правило, выпадают из поля зрения американских политологов. Они таковы.

Во-первых, основные его структурные подразделения - региональные (географические) и функциональные управления, обладают высокой степенью автономности. И, поскольку при выработке позиции дипломатического ведомства по конкретному вопросу необходимо учесть мнение каждого управления, интересы которого этот вопрос затрагивает, постольку деятельность Госдепартамента отличается большой медлительностью. И он не пригоден для быстрого разрешения кризисных международных ситуаций. Эта сфера деятельности охватывается либо системой СНБ, либо небольшой группой ближайших к президенту доверенных лиц.

В-вторых, дипломатия по своей природе нацелена на неспешное проведение переговоров по конкретным вопросам и получение тактических выгод, на проявление осторожности и терпения. По этой причине Госдепартамент не способен на выработку долгосрочной внешнеполитической стратегии, крутые повороты во внешней политике. Это удел президента, его аппарата и системы СНБ.

В-третьих, подчинить деятельность Госдепартамента, где управления обладают большой самостоятельностью, а из сотен посольств идёт бесконечный поток телеграмм (с конца 2004 г. - электронных посланий), единой стратегической направленности - очень непростая задача. Сложно найти сильного государственного секретаря, которому по силам её решение. При слабом госсекретаре дипломатическое ведомство функционирует как совокупность почти независимых управлений.

Соискатель выявил, что среди многих функций госсекретаря наиболее важные следующие: быть главным внешнеполитическим консультантом президента, проводить важнейшие переговоры, руководить Госдепартаментом, следить за эффективностью Заграничной службы, рекомендовать президенту кандидатуры американских послов.

При государственном секретаре и его первом заместителе, который заменяет первого во время его многочисленных зарубежных поездок, имеется относительно небольшой аппарат, состоящий из нескольких подразделений. Важнейшими из них являются - Бюро по управлению ресурсами (БУР), которое занимается формированием и реализацией бюджета дипломатического ведомства; Центр по операциям, который круглосуточно отслеживает обстановку в мире; Группа планирования политики (ГПП - Policy Planning Staff), созданная ещё в 1947 г. Джорджем Кеннаном и являющаяся внутриведомственным "мозговым центром".

Госсекретарь и его первый заместитель в начале 2000-х годов направляли работу шести других заместителей, которые, в свою очередь, руководили деятельностью 26 региональных и функциональных управлений. Каждое из них возглавлялось помощником госсекретаря. Госсекретарь, его заместители, его помощники и их заместители составляют высший руководящий слой дипломатического ведомства.

ГПП - это престижный внутриведомственный "мозговой центр". В конце 90-х годов он насчитывал приблизительно 30 человек, из них аналитиков из академического экспертного сообщества было 20. Основная его задача - выявить глобальные тенденции международной жизни и "выработать на этой основе рекомендации госсекретарю для продвижения американских интересов и ценностей".

Более конкретно, ГПП принимает активное участие в разработке ведомственных документов "стратегического" характера, включая "дипломатическую" часть Стратегии национальной безопасности, готовит тексты выступлений госсекретаря, разъясняет сущность американской дипломатии своей общественности. Также группа занимается совместно с БУР формированием ведомственного бюджета на следующий год. По американским представлениям, "планирование политики" на год - это среднесрочная перспектива. Кроме того, соискатель выявил, что, по мнению сотрудников группы, "динамичная природа дипломатии делает долгосрочное планирование неуместным".

Третьим по иерархии должностным лицом в Госдепартаменте является заместитель по политическим делам. Это высшая должность, до которой может подняться профессиональный дипломат, При этом он должен уже иметь высший дипломатический ранг - Карьерный посол (Career Ambassador).

Этот заместитель возглавляет самый главный участок деятельности Госдепартамента - ему подчинены все региональные (географические) управления. Кроме того, он представляет дипломатическое ведомство в Комитете заместителей системы СНБ. В 2005-2008 гг. этим заместителем был профессиональный дипломат Николас Бернс.

Главным региональным является многочисленное Управление по делам Европы и Евразии. В 2005-2008 гг. его возглавлял карьерный дипломат Дэниел Фрид, специализирующийся по России и Восточной Европе. Подобно другим, это управление состоит из отделов, которые занимаются группами рядом расположенных стран. Россией в 2008 г. занимался отдельный отдел. Внутри отделов имеются директора по конкретным странам, либо группам небольших стран. Они выступают "единственным сосредоточением ответственности за руководство и координацию деятельности Госдепартамента и других ведомств правительства США в отношении страны или стран, которые они курируют".

Отдельный параграф в главе автор посвятил Заграничной службе, созданной в 1924 г. В нём рассматривается система карьерного роста профессиональных дипломатов - "продвигайся наверх или уходи" (up or out), их должностные уровни и оклады, основные принципы карьерного роста и другое.

По состоянию на 2005 г. общая численность работников Госдепартамента превышала 27 тысяч, включая персонал посольств. Из них приблизительно 11 тысяч принадлежали к Заграничной службе, 7,8 тыс. работали в сфере Гражданской службы (не являлись дипломатами), 8, 4 тыс. составляли нанятые иностранцы.

Служебный рост карьерных дипломатов, подобно другим государственным служащим, осуществляется на основе "принципа заслуг" (merit principle) с учётом их "способностей, знаний и умений по результатам справедливого и открытого конкурса, который гарантирует всем участникам равные возможности" 5 U.S.C. Sec.2301 (Merit System Principle)..

Как выяснил автор, президентом установлено девять классов базовых должностных окладов (уровней) для карьерных дипломатов, наивысшим из которых является первый. Внутри одного уровня имеется ещё 14 подуровней. По состоянию на начало 2006 г. базовый наивысший оклад в рамках 1-го класса составлял 119 тыс. долл. в год, а 9-го класса - 37 тыс. долл. Выше 1-го класса должностей располагается Старшая Заграничная служба (СЗС - Senior Foreign Service), охватывающая несколько сотен высокопоставленных дипломатов, проявивших незаурядные дипломатические способности.

Ежегодно происходит переаттестация желающих добиться повышения карьерных дипломатов на всех уровнях. Аттестационные комиссии состоят из более высоких по рангу работников Госдепартамента и представителей общественности: бизнеса, профсоюзов, неправительственных организаций.

Система карьерного роста нацелена на выявление и продвижение наверх, прежде всего, наиболее талантливых и способных. В федеральном законе так и записано, что государственный секретарь обязан обеспечить "продвижение постоянного предсказуемого потока талантов вверх по административной лестнице вплоть до их вхождения в Старшую Заграничную службу" 22 U.S.C. Sec. 4001 (Promotions)..

Смысл системы "up or out" заключается в том, что карьерный дипломат должен постоянно повышать свою квалификацию и самосовершенствоваться с тем, чтобы постепенно, но постоянно подниматься по иерархической лестнице на основе положительных результатов аттестаций. Если он этого не делает или результаты аттестаций не являются положительными, он по истечении максимального срока пребывания на конкретном должностном уровне должен покинуть дипломатическую службу, даже если не достиг пенсионного возраста. В конце 90-х годов XX в. данные сроки для дипломатов, относящихся к 4-1 классам, составляли 10-15 лет.

Обычно срок службы карьерных дипломатов составляет 27-30 лет. При этом по достижении 65 лет они должный уйти на пенсию в обязательном порядке.