Третьей, а также основной проблемой, являлось полное отсутствие четкого понимания самой сути беженства. Не имея необходимой нормативно-правовой базы, не было возможности даже расположить беженцев в рамках имперской системы координат общества. Так, британский историк П. Гатрелл считал, что фактически беженцы оказались в положении маргинальных элементов - «быть беженцем, означало оказаться за пределами установленных обществом границ» Gatrell P. Refugees in Russian Empire ... P. 562. . Власть же, наоборот, стремилась хоть как-то упорядочить движение и положение беженцев. Принято считать, что именно в этот период проблема идентификации беженцев стояла наиболее остро за весь период истории российского беженства. Столь же напряженная дискуссия вокруг понимания будущего вынужденных переселенцев и их общественного значения поднималась уже только после Революции 1917 г., когда снова стал вопрос о реинтеграции реэвакуированных групп населения в общества уже отдельных независимых государств, которые во многом перенимали опыт имперской политики по данному вопросу Balkelis T. Nation-Building and World War I Refugees in Lithuania, 1918-1924 // Journal of Baltic Studies, 2003. Vol. 34 (No 4). P. 433. .

Таким образом, летом 1915 г., государство находилось в состоянии полного отсутствия контроля за стихийными массовыми миграциями. Тогда же был принят ряд мер, направленных на разрешение сложившегося положения. Именно в этот период правительство приступило к последовательному решению проблем. Тогда как подсчет беженцев и непосредственное руководство их перемещениями несколько отошли на второй план, наиболее актуальным был вопрос о правовом статусе беженства, определение которого должно было обозначить методы и пути решения двух других проблем в жизни беженцев.

Закон «Об обеспечении нужд беженцев», непосредственно направленный на разрешение проблемы беженства, был издан только 30 августа 1915 г., однако, до этого момента уже был принят ряд промежуточных постановлений, с одной стороны, заложивших основу будущих законов, с другой, позволивших начать руководство движением беженцев, а также включивших бегущее население в правовое поле.

Первым правовым документом, повлиявшим на проблему определения места беженцев в обществе и оказание им поддержки, можно считать высочайшее повеления 14 сентября 1914 г. об учреждении Комитета великой княжны Татьяны Николаевны для оказания временной помощи пострадавшим от военных действий. Однако основной целью комитета была помощь всем пострадавшим от военных действий, в том числе раненым, семьям призванных на войну и т.д. Высочайшее повеление 14 сентября 1914 г. об учреждении Комитета Великой Княжны Татьяны Николаевны для оказания временной помощи пострадавшим от военных бедствий // Законы и распоряжения о беженцах ... С. 9., так что в данном случае беженцы рассматривались как еще одни «пострадавшие» без какого-то обособления их, как отдельной особой группы. Таким образом, помощь беженцам регламентировалась скорее общими принципами благотворительности, без акцента на особые нужды этой группы. В то же время, именно эта организация, по сути, заложила основы глобальной поддержки беженцев без акцента на национальную или религиозную принадлежность мигрантов, что было типично для более мелких организаций, а также в определенный период заполняло образовавшуюся лакуну в системе государственного обеспечения беженцев Жванко. Л.М. Перша Свiтова вiйна: беженцы в Украiнi: автореферат диссертацii на здобуття наукового ступеня доктора iсторичних наук (07.00.01). Харькiв, 2013. С. 20..

Следующий шаг в развитии законодательства о беженцах был сделан уже в период Великого отступления 1915 г. Так, 1 июля Совет Министров выступил с предложением о необходимости создания института главноуполномоченных по делам беженцев. 24 июля проект установления был одобрен, а 2 августа опубликован «Наказ Главноуполномоченным по устройству беженцев Северо-Западного и Юго-Западного фронтов», во-первых, разделивший дело о попечении между двумя структурами, а во-вторых, возложивший на них обязанности об исключительной поддержке беженцев Наказ Главноуполномоченным по устройству беженцев Северо-Западного и Юго-Западного фронтов // Законы и распоряжения о беженца … С. 7. , отделяя их, тем самым, от других групп пострадавшего от войны населения. По инициативе главноуполномоченных - посты заняли члены Государственного Совета С.И. Зубчанинов и Н.П. Урусов (Северо-Западный и Юго-Западный фронт соответственно) - создавались организации для оказания помощи «Северопомощь» и «Югобеженец». Тогда же издается приказ по Отдельному корпусу жандармов №346 «Об оказании содействия чинам в устройстве и передвижении беженцев», обязывающий предоставлять помощь уполномоченным по делам беженцев и оказывать содействие в эвакуации учреждений, служащих и их семейств ГА РФ. Ф. 1672. Оп. 1. Д. 97. Л. 11, 14-15.. В имперском нарративе принято было считать, что именно с этого Наказа началось формирование законодательства о беженцах Стенографические отчеты … С. 803.. Фактически именно тогда был признан особый характер данного вида миграции населения и его отличность от других видов переселения.

В этот же период постепенно начало складываться юридическое понимание внутреннего состава беженства. Постепенно стало понятно, что беженство имело многонациональный состав, включало в себя все народы, проживавшие на окраинах империи, что делало невозможным оказание им помощи согласно национальным принципам. Тогда же стало понятно, что ряд ограничений, наложенных на представителей отдельных этнических групп, не только перестали работать в стремительно изменявшихся условиях, но и мешают общему делу помощи беженцам. Крупнейшей такой группой были евреи, в больших количествах проживавшие на Западных границах империи. Будучи десятилетиями ограниченными в возможности перемещения внутри империи чертой оседлости, в годы Первой мировой войны еврейское население оказалось в особо «бедственном» положении в сравнении с другими группами мигрантов. Причиной тому послужила вполне осознаваемая во властных кругах правая коллизия. С одной стороны, правила выселения еврейского населения требовали, чтобы те перемещались исключительно в черте оседлости, при этом им также воспрещалось уходить на территории, объявленные августовским законом 1914 г. находящимися на военном положении Курлов П.Г. Указ. соч. С. 546.. В то же время, вся черта оседлости входила в число таких губерний. Таким образом, с одной стороны еврейское население обязывали выселиться, с другой, не было территорий, куда бы им дозволялось бы прибыть.

В связи с этим особо сильно активизировались одновременно два центра, стремившихся изменить положение еврейского населения. Первый - правительственные структуры, второй - различные общественные организации. В то время как первые, признав свою беспомощность Редигер А.Ф. История моей жизни. Воспоминания военного министра. В двух томах. М.: Канон-пресс; Кучково поле, 1999. Т. 2. С. 2009., были готовы к сотрудничеству с любыми силами ради разрешения сложившегося кризиса, вторые, как отмечает В. Левин, воспользовавшись противоречиями во власти смогли повлиять на решение правительством еврейского вопроса, значительно облегчив сковывавшие евреев ограничения Левин В. Еврейская национальная квазиавтономия в Российской империи: парламентская политика, гражданское общество и вопрос беженцев в период Первой мировой войны. / Первая мировая война и Государственная Дума: Материалы международной научной конференции Казань, 17-18 октября 2015 года / Сост. и отв. ред. Р.А. Циунчук. М.: Издание Государственной Думы, 2015. С.156.. И те, и те понимали, что разрешение сложившейся ситуации возможно только путем изменения существовавшего законодательства. В результате, 4 августа 1915 г. на обсуждение Совета Министров был вынесен проект о разрешении евреям жительства в городских поселениях вне черты общей их оседлости. 21 августа закон был принят и опубликован. Несмотря на ряд ограничений, например, евреям все также воспрещалось проживание в столицах и местностях, находящихся в ведении Министерства Императорского двора и Военного Министерства (например, на территориях Войска Донского) Авербах. Е.И. Указ. соч. Т.2. С. 776., и запрет на проживание в сельской местности (а также причисленных властями к таковым станциях, полустанках и т.д. ГА РФ. Ф. 76. Оп. 1 Д. 216. Л. 22.). Хотя формально черта оседлости и не была полностью ликвидирована, фактически она прекратила свое существование ввиду отсутствия причин для ее дальнейшего сохранения после Первой мировой войны, когда в стране уже были другие политические реалии. Также стоит отметить, что данное решение послужило основой для последующего включения еврейского населения в общую массу беженцев и оказание им помощи наравне с мигрантами других национальностей Земское дело. 1915. № 23. С. 1414..

Однако все вышеназванные законодательные инициативы позволяли разрешить лишь ситуативные проблемы беженства, тогда как возникновение новых трудностей требовало выработки все новых и новых норм. В связи с этим, власти приступили к созданию полноценного законодательства о беженцах, которое бы в общих чертах разрешало все основные сложности, связанные с регулированием беженства в империи, а также позволяло бы в кротчайшие сроки организовывать и коллективно разрешать наиболее острые вопросы. Первым шагом к этому должна была стать выработка основного закона о беженцах - «Закона об обеспечении нужд беженцев».

Следуя общей логике последовательного развития правовой структуры постановлений о беженцах, 5 августа 1915 г. в Государственную Думу Министром Внутренних дел был направлен законопроект №14004 «о мерах по обеспечению участи беженцев» Стенографические отчеты ... С. 519. . 7 августа состоялось обсуждение проекта в комиссии по направлению законодательных предложений В отчете комиссии допущена опечатка. В отчете указана дата получения проекта 9 августа, тогда как отправлен туда он был только 11 августа. , откуда 11 числа он был направлен обратно в Общее Собрание Государственной Думы Обзор деятельности комиссий и отделов / Гос. дума, четвертый созыв... 19 июля - 3 сентября 1915 г.: 19 июля - 3 сентября 1915 г. / ... Сессия 4. 1915. С. 102., где и был рассмотрен через три дня на закрытом заседании. В дополнение к закону одновременно рассматривались «Положения об обеспечении нужд беженцев», предлагавшиеся как своеобразная инструкция для всех участников поддержки мигрантов. Рассмотрение закона проходило в спешном порядке и должно было показать, что «забота правительства о беженцах является первостепенной государственной обязанностью» Стенографические отчеты ... С. 776..

В общем виде Государственной Думой IV Созыва был принят проект, предложенный Министерством Внутренних Дел, однако, в процессе обсуждения был принят ряд изменений, отразивших те специфичные отличия, которые лежали в основе понимания самой сути политики в отношении беженцев различными частями общества - властями и общественными деятелями. Также именно в процессе обсуждения закона проявилось то влияние, которое оказывало общество на правительство в данном вопросе в это время.

Особо обсуждаемыми были пункты положения, регламентирующие само понятие «беженец», место общественных и государственных организаций в деле оказания помощи беженцам, а также вопрос о безусловной обязанности властей по оказанию помощи беженцам.

В принятом в итоге Государственной Думой Приложении об обеспечении нужд беженцев говорится: «Беженцами признаются лица, оставившие (здесь и далее курсив наш - В.К.) местности, угрожаемые неприятелем или уже им занятые, либо выселенные распоряжением военных или гражданских властей из района военных действий, а также выходцы из враждебных России государств» Положение об обеспечении нужд беженцев / Законы и распоряжения о беженцах … С. 14.. В этом плане особо интересна тема, поднимавшаяся в работах П. Гатрелла, однако, на данный момент все еще не изученная - тема конструирования понятия «беженец» теми, кто был непосредственно причастен к оказанию им поддержки Гатрелл П. Указ. соч. С. 56.. Так, особый интерес представляют два понимания этого понятия. В первоначальном варианте установления, предложенном Министерством Внутренних Дел, в законе присутствовала вторая часть, уточнявшая, что «к числу беженцев не относятся лица, высланные…и содержащиеся…под надзором полиции на казенном пайке» Стенографические отчеты … С. 822., а также имелись ограничения по отношению к подданным-мусульманам, выходцам из вражеских государств, и ряду других категорий. В принятом же Думой варианте эта часть была вычеркнута и заменена на примечание, в котором говорилось, что к числу беженцев не относятся «лица, высланные под надзор полиции» Закон об обеспечении нужд беженцев / Законы и распоряжения о беженцах … С.2., под чем понимались исключительно арестованные и заключённые эвакуированных тюрем. Таким образом, с одной стороны, правительство, в лице Министерства Внутренних Дел, стремилось, во-первых, к ограничению круга лиц, признаваемых беженцами, а во-вторых, разрабатывало систему оказания специальных видов помощи различным группам беженцев. С другой стороны, Государственная Дума предлагала более унифицированные понятия беженства и термина «беженец». Тем не менее, обе структуры сходились во мнении, что помощь не должна оказываться лицам, «обвиненным в шпионской деятельности» Стенографические отчеты … С. 821., то есть, той самой группе лиц, названной нами первыми беженцами в самом начале исследования. Причиной тому является смешанный характер выселений первой волны - люди могли быть высланы под надзор полиции, однако, уже на месте признаны «безусловно благонадежными», что прекращало любые ограничения в их отношении Белова И.Б. Вынужденные мигранты ... С. 166.. Таким образом, в представлении властей наконец окончательно складывается образ беженца как вненационального и вне-религиозного элемента. Также очевидно, что существенную роль на это оказали общественные деятели, все сильнее влиявшие на государственную политику.

Важным будет отметить, что к этому моменту власти перестали издавать отдельные регламенты для оказания помощи еврейскому населению, полностью совместив его правовой статус в законодательстве о беженцах со статусом беженцев других национальностей. Более того, уже к этому моменту начинают возникать отдельные разрешения на предоставление жительства еврейскому населению на территориях военного министерства, что особо отмечал А.А. Поливанов, лично подписывавший разрешения на проживание евреев, например, в Туркестане Поливанов А.А. Указ. соч. С. 206..

Не меньше обсуждений было посвящено теме создания руководящего органа по устройству беженцев и проблеме непосредственного оказания этой помощи. Так, с позиции МВД, общее руководство делом должно было быть передано в ведение Особого Совещания по устройству беженцев при Министерстве Внутренних Дел под председательством Министра Внутренних дел Обзор деятельности комиссий и отделов … С. 116., что в целом было поддержано Государственной Думой и особых прений не вызывало. Первоначально, однако, было предложено выделить его как отдельный исполнительный орган с собственной структурой, от чего было решено отказаться ввиду предполагавшегося временного статуса института Там же.. В то же время, бурное обсуждение было вызвано вопросом о непосредственном оказании помощи. Тогда как Государственная Дума выступала за всецелую передачу дела попечительства общественным организациям Там же., правительство настаивало на проведение помощи через организованные комитеты при губернаторах и градоначальниках Стенографические отчеты ... С. 826. . При этом, что интересно, еще до принятия закона правительственный подход уже реализовывался в ряде регионов. Например, Войсковой наказной атаман войска Донского 21 августа 1915 г. издал приказ №7817, о создании на подчиненных ему территориях Областного Комитета по устройству беженцев ГАРО. Ф. 345. Оп.1. Д.3. Л. 13., а 25 августа подобный комитет был создан при Приамурском Генерал-губернаторе, при этом, во-втором случае, это была еще и единственная организации помощи беженцам РГИА ДВ. Ф. 159. Оп. 1. Д. 21. Л. 264, 299 об.. В итоге, было принято решение передать общее управление Особому Совещанию, что было компромиссом, не дававшим ни одной из сторон ключевого перевеса в данном вопросе. Тем не менее, открытым остался вопрос об объединении руководства помощью беженцам в рамках губерний, что было предметом особых обсуждений уже после принятия закона.

В то же время, говоря о непосредственной реализации этой идеи, приходится, несколько предвосхищая события отметить, что, несмотря на выдвигаемые представления об Особом Совещании как институте, который послужит объединяющей силой в деле оказания помощи беженцам, на деле оно оказалось лишено реальных возможностей для поддержки мигрантов. Еще в «Законе о беженцах» прописывалось, что задачей совещания должно было быть именно обсуждение мероприятий помощи (во многом это объясняется представлением авторов закона о скором окончании войны и отсутствием необходимости в создании долговременного института Обзор деятельности комиссий и отделов ... 117.), что заложило основу его последующей неэффективности и исключительной забюрократизированности системы оказания помощи Соловьева Е., Кобзева Т. Возмещение убытков беженцам в годы Первой мировой войны. // Власть: общенациональный научно-политический журнал. М.: Б.и., 2017. N. 5 (т. 25). С. 209., а также привило к фактическому прекращению его работы в 1916 г. Цовян Д.Г. Указ. соч. С. 88.. Тем не менее, на момент обсуждения «Закона о беженцах» в Государственной Думе, Особое Совещание рассматривалось как эффективный инструмент для оказания поддержки беженцам, потому ряд замечаний касался степени представления различных общественных и государственных организаций в Совещании.

Согласно принятому положению, в Особое Совещание входили семь представителей от Государственной Думы (по выдвижению от Думы Стенографические отчеты.... С. 843.), девять уполномоченных от министерств, а также члены различных общественных организаций (Комитета великой княжны Татьяны Николаевны комитета, Всероссийского городского союза, Всероссийского Земского союза, национальных беженских организаций) Положение об обеспечении нужд беженцев / Законы и распоряжения о беженцах … С. 25..

Также, в стремлении упорядочить руководство беженством, комиссией по направлению законодательных предложений была выдвинута инициатива о создании должности главноуполномоченных внутри империи Стенографические отчеты … С. 117., деятельность которых должна была реализовываться согласно несколько переработанному и принятому ранее «Наказу главноуполномоченным». При этом прописанная в Положении формулировка, что любые местные власти были обязаны «оказывать им (главноуполномоченным) полное содействие» Наказ Главноуполномоченным 2 августа 1915 г. по устройству беженцев Северо-Западного и Юго-Восточного фронтов ... С. 19., создавала такое положение, при котором местное управление беженством оказывалось одновременно руководимо сразу несколькими различными властными структурами - главноуполномоченными, Особым Совещанием, военными властями в прифронтовых районах, что также заложило основу будущих сложностей в реализации беженских программ.

Впрочем, на момент принятия закона будущие проблемы еще не были столь очевидны, потому на заседании 18 августа 1915 г. Государственной Думой был принят «Закон об обеспечении нужд беженцев», высочайше утвержденный 30 августа 1915 г., получивший оттого второе название - «закон 30 августа 1915 г.» ГА РФ. Ф. 1779. Оп 1. Д. 1325. Л. 2.. Таким образом, в Российской империи, наконец, появилась полноценная законодательная база, регламентировавшая положение беженцев как отдельной социальной группы.

Завершая рассмотрение особенностей правового регулирования беженства до 30 августа 1915 г., можно отметить ряд ключевых факторов, повлиявших на становление всего законодательства о беженцах. В первую очередь особого упоминания заслуживают исключительные обстоятельства складывания нормативно-правовой базы. Массовое стихийное беженство периода отступления русских армий стало неожиданностью для российских властей, оказавшихся фактически безоружными перед лицом крупнейшей миграционной, а помимо того, и гуманитарной проблемы. Как уже ранее упоминалось, в сложившейся ситуации даже имевшиеся довоенные эвакуационные планы оказались неэффективны, что потребовало срочной выработки новых методов регулирования миграционных потоков. Таким образом, первой особенностью развития законодательства о беженцах в этот период войны является спешность и, во многом, ситуативность - вырабатываемые правила должны были позволить разрешить текущие проблемы беженцев, тогда как возникновение новых трудностей требовало издания новых положений.

Первые последовательные меры по обеспечению нужд беженцев начинают приниматься только в августе 1915 г., когда в небольшой временной промежуток принимаются законы, во-первых, существенно облегчавшие положение и перемещение отдельных групп беженцев, во-вторых, создавшие точные правила оказания помощи, регламентировавшие все сферы деятельности в данной сфере - от эвакуации до медицинской помощи. Тогда же происходит коренной перелом в области помощи беженцам - принятие «Закона беженцах» 30 августа 1915 г., - обозначивший переход к последовательной государственной политике в беженском деле на основе четко прописанных норм и правил. Таким образом, ключевой характеристикой правового законодательства о беженцах данного периода является именно его фактическое возникновение. Также можно сказать, что тогда же беженство из «маргинальной», внесистемной группы мигрантов становится еще одним элементом государственной социальной структуры со своими правилами существования.

2.2 Нормативные акты после принятия закона «Об обеспечении нужд беженцев»

Несмотря на всю значимость принятия «Закона об обеспечении нужд беженцев» - это не означало одномоментного разрешения проблем переселенцев. Закон устанавливал лишь общие принципы помощи беженцам, тогда как насущные, ежедневные трудности мигрантов все еще требовали своего изучения и регламентации. К тому же, принятые меры пока не позволяли остановить рост числа беженцев. Так, только за первые два месяца весны 1915 г. через регистрационные пункты внутренних губерний Российской империи прошло около 5,7 млн. человек, постепенно продвигавшихся вглубь страны Михалев Н.А., Пьянков С.А. Указ. соч. С.96., сколько же людей прошло раньше - ответа не было. Решений также требовали вопросы о правах и обязанностях самих беженцев, меры поддержки переселенцев, проблемы контроля за оказанием помощи.

В соответствии с законом 30 августа 1915 г., последовательно издается целая серия постановлений, направленных на регламентацию различных областей жизни беженцев. Многие из них имели лишь редакционный характер и дополняли уже имеющиеся правовые нормы. Например, положение Совета Министров от 5 ноября 1915 г. «О пособиях служащим в гражданских учреждениях ведомства в районе военных действий» лишь дополняло изданный еще в марте 1915 г. одноименный закон, внося в него пункты, касающиеся эвакуированных чинов, причисляемых к беженцам, но не изменяли коренного положения таковых Законы о беженцах … С. 99.. Однако все-таки ряд подобных дополнений имел важное значение в деле оказания помощи беженцам. Некоторые из них в последствии сформировали более широкие нормы законодательства о беженцах. Тем не менее, все постановления о беженцах должны были в первую очередь соотноситься с главным «Законом», а во-вторых, служить общему делу помощи вынужденным мигрантам.

Таким образом, перед правительством вставала необходимость развития и дополнения имеющегося законодательства с целью интеграции беженцев в социальные институты. В первую очередь был реализован ряд мероприятий, указанных в «Законе», однако, требовавших принятия отдельных постановлений, а также предложений, выдвинутых в процессе обсуждения Государственной Думой, но не получивших еще правового закрепления.

29 октября 1915 г. был издан «Наказ главноуполномоченным по устройству беженцев внутри Империи», обозначивший права и обязанности главноуполномоченных Наказ Главноуполномоченным по устройству беженцев внутри Империи // Законы и распоряжения о беженцах. По 1 апреля 1916 г. М. Б.и., 1916. Вып. 2. С. 4.. В ноябре внутренние губернии империи были разделены на 12 районов по оказанию помощи беженцам путем объединения 2-3 соседних губерний в один район (Приложение 2.). Во главе каждого района назначался главноуполномоченный Там же. . Что интересно, в имперской истории уже имелся пример подобного разделения территорий в период проведения Столыпинских реформ. Однако за исключением сходного числа переселенческих районов, общее между миграционной политикой периода аграрных реформ и переселением беженцев в годы Первой мировой войны на этом и заканчивается.

Законом не устанавливались правила выборов главноуполномоченного, тем не менее, преимущественно на этот пост назначались губернаторы внутренних губерний империи. Нередко, должности уполномоченных занимали представители властей из оккупированных врагом территорий, то есть - такие же беженцы, хорошо понимавшие специфику проблем беженцев Курцев А.Н. Беженство ... С. 139.. Свидетельств о привлечении деятелей столыпинского переселения не имеется. Привлечение беженцев к организации дела собственной же помощи, впрочем, соотносится с рекомендацией комиссии Государственной Думы, рассматривавшей закон и предлагавшей направлять на должности лиц, «которые в настоящий момент свободны от исполнения своих обязанностей, так как район их местной деятельности в данный момент занят неприятелем» Стенографические отчеты... С. 799.. На главноуполномоченных же возлагалась обязанность по оказанию всех видов помощи в пределах районов, а также выработка местных правил оказания помощи. Особо стоит отметить, что им также предписывалось регулярно представлять отчеты Министру Внутренних Дел и Особому совещанию Наказ Главноуполномоченным по устройству беженцев внутри Империи … С.5., тогда как главноуполномоченным фронтовых районов подлежало отчитываться только по завершению выполнения обязанностей Наказ Главноуполномоченным 2 августа 1915 г. по устройству беженцев Северо-Западного и Юго-Восточного фронтов ... С. 9.. Контролировались также средства, выделяемые общественным организациям, и, что интересно, как замечал А.Ф. Редигер, инициатива о необходимости проведения ревизий была озвучена самими союзами Редигер А.Ф. Указ. соч. С. 2011.. В результате таких проверок ряд организаций, ведавших помощью беженцам, даже были закрыты ввиду нецелевого расходования средств и «беспорядочного ведения дел» Вестник Всероссийского общества помощи беженцам. 1916. №14. С.11. . Таким образом, в отличие от предыдущего периода, правительство начало контролировать отпускаемые на помощь беженцам средства, что говорит о возникновении системности в государственной политике в отношении вынужденных мигрантов.

В целом, если посмотреть на примеры законодательства о беженцах более раннего периода, становится заметно, что первые положения об обеспечении нужд беженцев не предполагали какой-либо отчетности об израсходованных средствах и проделанной работе, что вполне соотносится с ранее упоминавшимися словами С.Е. Трубецкого о первоначальной готовности властей принять любую инициативу о помощи беженцам без каких-либо требований Трубецкой С.Е. Указ. соч. 125. .

В последующий же период начинают вырабатываться меры по установлению порядка отчетности за истраченные средства. Так, в частности, при Особом Совещании был образован особый отдел под председательством Товарища Министра Внутренних Дел Н.В. Плеве, в задачи которого входила выработка правил контроля за оказываемой помощью, а также создание нового, более детального Уложения о беженцах Вестник Всероссийского общества помощи беженцам. 1915. № 1. С.6.. Впрочем, к активной деятельности комиссия перешла только в январе 1916 г., когда уже было остановлено движение населения из прифронтовых районов, создана полноценная система оказания поддержки переселенцам, а также, в целом, завершены мероприятия по их размещению и оказанию первичной помощи Катцина Т.А. Положение и социальная помощь выселенцам Первой мировой… С. 143.. К моменту же введение института уполномоченных внутри империи, не регламентированными оставались еще достаточно значительные области правового поля беженства.

Несмотря на создание органов и институтов, в ведение которых передавалось попечительство над беженцами, все еще не было ясно даже количество наждавшихся в поддержке людей. Как уже упоминалось ранее, первое бюро, ведавшее регистрацией беженцев, было образовано в начале сентября 1915 г. при Татьянинском комитете. Сам комитет, согласно высочайше утвержденному положению, напрямую финансировался из казны, имел в своем составе представителей ряда министерств Высочайшее повеление 14 сентября 1914 г. об учреждении Комитета Великой Княжны Татьяны Николаевны ... С. 10-11., тогда как все другие общественные организации были вынуждены испрашивать деньги через МВД или же Татьянинский комитет Русское слово. 1915. № 319., что подтверждает его околоправительственный характер и несколько привилегированное положение относительно других обществ и комитетов помощи беженцам. Однако не только этот комитет вел учет беженцев. При этом наличие подобных регистрационных бюро при ВЗС и ВСГ очевидно не только не дало возможность получить точную статистику по беженцам, но и, более того, приводило к возникновению различных подходов к оценке их числа, что вызывало определенную путаницу. При этом все предложения Татьянинского комитета об объединении деятельности были союзами отвергнуты Отчет о деятельности Особого отдела Комитета великой княжны Татианы Николаевны по регистрации беженцев в 1915 г. / Комитет по оказанию временной помощи пострадавшим от военных бедствий (Петербург). Особый отдел по регистрации беженцев. Пг.: Б. и., 1916. С. 33-36., хотя те и признавали первенство Комитета в деле регистрации беженцев Земское дело. 1916. №1. С. 42..

В подобной ситуации, с целью разрешения сложившегося положения 2 ноября 1915 г. Особое Совещание по устройству беженцев приняло решение, о необходимости «центрального органа, в котором сосредотачивались бы все отдельные сведения о беженцах» и признал, что центральным органом должно стать регистрационное бюро при Татьянинском комитете Отчет о деятельности Особого отдела ... С. 62.. Помимо этого, 29 ноября 1915 г. Министр Внутренних Дел А.Н. Хвостов, издал циркуляр №2052 «О содействии Комитету ее Императорского Высочества Великой Княжны Татьяны Николаевны в деле регистрации беженцев», обязавший губернаторов и градоначальников, с целью сокращения нагрузки, которая «ложится излишним бременем на государственное казначейство», оказывать содействие в регистрации только этой организации ГАРО. Ф. 345. Оп. 1. Д. 6. Л. 1-1об.. И, наконец, 8 декабря Министром Внутренних Дел был издан следующий циркуляр, ликвидировавший деятельность регистрационных бюро при Всероссийском Земском Союзе и Всероссийском Городском Союзе, обязавший последних, при этом, передать все регистрационные материалы и текущую работу Татьянинскому комитету Московские ведомости. 1915. № 342.. В дальнейшем, при повторном рассмотрении вопроса о регистрации беженцев в Особом Совещании 6 февраля 1916 г., запрет на деятельность иных регистрационных бюро, кроме такового при Комитете Великой Княжны Татьяны Николаевны, был вновь подтвержден Вестник Всероссийского общества помощи беженцам. 1916. № 6. С.11.. Таким образом, уже вскоре после полноценного установления дела помощи беженцам начали вырабатываться четкие формы учета и контроля за массами вынужденных мигрантов.

В то же время, организация полноценного учета количества беженцев не означала полного прекращения их переселения. В частности, Вестник Всероссийского общества помощи беженцам обозначал период ноября-декабря 1915 г. временем прекращения массовых перемещений Там же. 1915. № 2. С. 4.. В то же время, остро стоял вопрос эффективного размещения беженцев во внутренних районах, при этом, избегая особо порицаемых Государственной Думой и Государственным Советом разъединения семей Стенографические отчеты. С. 820.; РГВИА. Ф. 13273. Оп. 1. Д. 16. Л. 12. и переселения людей «вне зависимости от желания и возможности последних поселиться у родственников в других городах» Там же. С. 803., безальтернативного отправляли в удаленные губернии империи.

Деятельностью по объединению уже разлученных семей ведал Татьянинский комитет, имевший в своем составе бюро по поиску потерявшихся в пути родственников. Государство же со своей стороны приняло ряд постановлений, направленных на противодействие повторному разделению семей, представителей одной национальности и веры, и даже одного населенного пункта ГАРО. Ф. 345. Оп.1. Д. 3. Л. 8.. Что, в целом, с одной стороны позволило сделать зоны расселения беженцев более компактными, с другой же, привело к осознанию беженцами совей инаковости относительного местного населения и усилению национального самосознания Кищенков М.С. Беженцы Первой мировой войны в Ярославской губернии. // Вопросы отечественной и зарубежной истории, политологии, теологии, образования: материалы конференции «Чтения Ушинского». Ярославль: Изд-во ЯГПУ им. К.Д. Ушинского, 2010. С. 185..

При этом фактически, государственная политика никак не контролировала реального процесса размещения беженцев на территориях их водворения. Хотя в Наказе главноуполномоченным Северо-Западного и Юго-Западного фронтов присутствовало положение об оказании всего, что может «оказаться необходимо для нового поселения» Наказ Главноуполномоченным 2 августа 1915 г. по устройству беженцев Северо-Западного и Юго-Восточного фронтов ... С. 7., на практике, ввиду отсутствия подобной же регламентации в Наказе главноуплномоченным внутренних районов, реальная помощь в расселении обеспечивалась общественными организациями, в первую очередь национальными комитетами Русские ведомости. 1915. № 245. , а создаваемые по инициативе губернаторов распределительные пункты служили лишь цели равномерного размещения их по внутренним губерниям России Там же. № 248.. Таким образом, можно сказать, что законодательство по данному вопросу осталось на уровне, соответствующему времени до принятия закона 30 августа 1915 г.

Несмотря на отсутствие реального развития законодательства по проблеме расселения беженцев (видимо, правительством данный вопрос рассматривался как обязанность общественных институтов), существенно дополняется нормативно-правовая база о перемещении беженцев внутри империи. В первую очередь были приняты меры для установления полного контроля за движением населения по железным дорогам, с трудом справлявшихся с перевозкой не только военных грузов, но и с перевозкой войск Гурко В.И. Указ. соч. С. 337. и продовольствия Там же. С. 541., что требовало существенной разгрузки железнодорожной сети.

Во-первых, были введены ограничения на передвижение беженцев по железной дороге из одного внутреннего района империи в другой ГАРО Ф. 345. Оп.1. Д.2. Л. 104. . В частности, А.А. Брусиловым был издан приказ о необходимости «принятия всех зависящих мер к недопущению самовольного…движения беженцев» Там же. Ф. 76. Оп. 1 Д. 216. Л.19.. Переселение разрешалось только по особому распоряжению властей или же ввиду особых обстоятельств (в частности, для розыска семей Там же. Ф. 345. Оп. 1. Д. 2. Л. 77.). Так же разрешения выдавались беженцам, нанятым на строительные работы в прифронтовые районы Там же. Л. 59-60.. Вводился специальный льготный тариф №117 для перевозки «беженцев из эвакуируемых местностей до мест расселения» Там же. Л. 77., являвшийся фактически пропуском для движения по железным дорогам. Право выдачи подобных разрешений закреплялось за правительственными структурами, а также общественными организациями и объединениями, которые, даже несмотря на изданный в определенный момент особый запрет главноуполномоченного, выдавали разрешения не только на движение из эвакуируемых районов Там же. Л. 92. 104., но и по внутренним железным дорогам, что серьезно затрудняло реализацию положения. Как и прежде, это можно объяснить все еще сохранявшейся неопытностью российских властей в управлении подобными миграционными потоками Кузьменко А.С. Недобровольные мигранты ... С. 19..

Нередко случалось, что властям приходилось повторно пересматривать ранее принятые решения, как в случае с беженцами, эвакуированными в Туркестан, когда выяснилось, что ввиду непривычного климата и плохого врачебного обеспечения, из 57 тысяч беженцев скончался каждый пятый Вестник Всероссийского общества помощи беженцам. 1916. № 13. С. 13.. В итоге население пришлось вновь перемещать. Также имеются примеры самостоятельного, нелегального выезда беженцев из одного района в другой (преимущественно, население стремилось в центральные районы империи ввиду развитой инфраструктуры и более привычных условий жизни Иконникова Т.Я. Беженцы первой мировой войны на Дальнем Востоке // Известия Российского государственного исторического архива Дальнего Востока. Сб. науч. Трудов. Владивосток: Российский государственный исторический архив Дальнего востока, «информационно-рекламное агентство «Комсомолка ДВ»., 2002. Том VI. С. 112.), что также приводило к общему разладу и негативным воздействиям на работу установления общего дела помощи. Тем не менее, можно отметить, что государство предпринимало активные попытки правового регулирования миграции, хоть избранные ими решения работали не в полной мере.

Также в данный период были приняты постановления, направленные на создание более общего законодательства, которое могло быть применено на всех беженцев. В частности, были отменены ограничения, наложенные на некоторые группы беженцев, что сделало беженскую массу более однородной. Например, в ноябре 1915 г. Департаментом полиции был издан циркуляр, согласно которому австрийские подданные «славянского происхождения и доброжелательного отношения к России» приравнивались к русским подданным, что позволило обеспечить выдачу им помощи в соответствии с общими принципами ГА РФ. Ф. 102. Оп. 73. Д. 8 ч. 58. Л. 1.. В конце декабря 1915 г., согласно приказу Товарища Министра Внутренних Дел Н.В. Плеве, был издан циркуляр, касающийся беженцев-евреев, помощь которым теперь следовало «оказывать на тех же условиях, что и другим беженцам» Русское слово. 1915. № 362.. В январе 1915 г., на основании решения Особого Совещания, им также было разрешено получение регистрационных книжек на общих основаниях Вестник Всероссийского общества помощи беженцам. 1916. № 5. С. 10.. Более того, евреям начали выдаваться разрешения на проживание на территориях Военного министерства, например, на землях Войска Донского ГАРО Ф. 685. Оп. 1. Д. 377. Л. 3об-4., что раньше было строжайше запрещено. Этот запрет особо отмечался в законе 21 августа 1915 г. о приостановке действия черты оседлости, теперь же тоже прекращал действовать. В феврале 1916 г. Н.В. Плеве заявил, что в деле оказания помощи беженцам необходимо решать дела по существу, не вдаваясь в религиозные тонкости Вестник Всероссийского общества помощи беженцам. 1916. № 6. С. 11.. Фактически, в данный период, в противовес государственной политике, нацеленной на оказание специальной помощи различным группам беженцев, реализовавшейся в самом начале формирования беженства, власть отходит от создания отдельных правовых норм для каждой отдельной группы к созданию общебеженского законодательства.

Завершающим этапом развития нормативно-правовых основ положения беженцев в Российской империи стало утверждение Министром Внутренних Дел А.Н. Хвостовым «Руководящих положений по устройству беженцев» 2 марта 1916 г., объединившими под одним заглавием основные нормы оказания помощи беженцам, регламентировавшие виды и формы поддержки, на которые те могли рассчитывать, а также критерии оказания поддержки и виды отчетности для различных обществ помощи беженцам Руководящие положения по устройству беженцев ... С. 18.. Фактически, документ вобрал в себя все то, что было выработано правительством в области законодательства о беженцах с начала осени 1915 г.

Обсуждение проекта «Нового плана помощи беженцам» (рабочее название законопроекта. - В.К.) было начато с внесения 2 января 1916 г. первых предложений о необходимости новых установлений в Особое Совещание Новый план помощи беженцам / Земское дело. 1916. № 2. С. 92.. Проект сразу же вызвал широкую общественную критику ввиду обозначения в законе главенства Министерства Внутренних Дел в деле руководства беженским движением, что категорически не устраивало общественные организации Там же. С. 93.. Однако в данном случае, власти, в отличие от тех компромиссов, на которые они были готовы пойти в период принятия закона 30 августа 1915 г., полностью отвергли всю общественную критику, уже руководствуясь собственными принципами в деле выработки закона. Потому, на заседании 21 января, организованном под председательством Товарища Министра Внутренних Дел Н.В. Плеве, присутствовало только 10 человек - все члены государственных организаций Вестник Всероссийского общества помощи беженцам. 1916. № 5. С. 7. . Представителями правительства же единолично вырабатываются нормы оказания помощи и виды поддержки различных групп беженцев. Самостоятельность в принятии решений власти обосновывали необходимостью «единства действий, надзора, исключающего возможность получения одним беженцем много, а другим ничего. С этой целью были выработаны Особым Совещанием «Руководящие положения по устройству беженцев...» Там же. № 10. С. 2.. Что характерно, несмотря на активные протесты общественных деятелей, проект был принят практически без изменений, в предложенном Министерством Внутренних Дел виде. Таким образом, власти начали уже последовательно законодательно закреплять собственные политические взгляды, при этом имея достаточно сил и возможностей, чтобы более не нуждаться в активной общественной поддержке и инициативе. С другой стороны, как считает современный российский историк Ю.А. Бахурин, ввиду уже пошедшего на спад движения беженцев «Руководящие положения» были скорее направлены в прошлое, к идее того, как должна была оказываться помощь в прошлом, тогда как реальная их значимость была незначительна Бахурин Ю.А. Повседневность беженства в России в 1914-1915 гг.: буква закона и знамения времени. / Великая война 1914-1918: Альманах Российской ассоциации историков Первой мировой войны: Россия в Первой мировой войне. М.: Квадрига, 2016. Вып. 4. С. 110.. На наш взгляд, данная позиция не совсем соответствует действительности, так как, несмотря на спад миграции, обеспечение массы беженцев на местах все еще оставалось достаточно острой проблемой.

Характеризуя законодательную политику Российской империи в отношении беженцев после 30 августа 1915 г., можно выделить несколько ключевых особенностей этого периода. Во-первых, существенное количество нормативно-правовых актов этого периода не столько формировали новые области регламентации дела помощи беженцам, сколько дополняли имевшиеся установления, основываясь на недавно принятом «Законе о беженцах». Во-вторых, если раннее государство видело своей задачей расширение законодательства о беженцах с целью покрытия максимально широкого контингента вынужденных переселенцев, в этот период большее внимание уделяется глубине проработки правового положения беженцев. Последовательно дорабатываются и пересматриваются ранее принятые решения о беженцах. Дополняются ранее принятые распоряжения, с целью облегчения положения мигрантов. Также прослеживается определенная последовательность действий властей в вопросах законодательства о беженцах. Так, в более ранний период власти старались лишь минимизировать последствия данного явления, затем, сразу после принятия закона, начинают приниматься постановления, с целью установки государственного контроля над беженцами, и наконец, в завершение власти переходят к непосредственному управлению массами беженцев, уже имея как законодательные рычаги для этого, так и необходимые для самостоятельной работы силы. Ключевой же особенностью данного период в вопросе законодательства в отношении беженцев является изменение государственной позиции в деле помощи недобровольным мигрантам. Позиции наблюдателя в меняется на позицию полноценного участника этого процесса, который сам же и устанавливает правила реализации всех программ. На практике именно в этот период возникает независимая от внешних влияний законодательная политика Российской империи в деле оказания помощи вынужденным переселенцам. И именно в таком виде она будет продолжена вплоть до начала 1917 г.

Глава 3. Меры государства по оказанию поддержки беженцам