Законодательные органы управления в XVIII-XIX вв.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законодательные органы управления в XVIII-XIX вв.



1. Абсолютная монархия в России и её характеристика

В начале XVIII в. в России формируется абсолютная монархия с присущими ей чертами. Мировой опыт существования абсолютной монархии свидетельствует, что абсолютизм - это практически вполне закономерное явление в ряде государств мира.

АБСОЛЮТИЗМ (от лат. absolutus - независимый, неограниченный), абсолютная монархия - форма феодального государства, характерная для последнего периода существования общественно - экономической феодальной формации; в ряде стран в измененном виде абсолютизм как пережиток феодализма сохранился вплоть до XX в.

С формально - юридической точки зрения абсолютизм характеризуется:

· глава государства (король, царь, император) рассматривается как единственный источник законодательной и исполнительной власти, причем последняя осуществляется зависимыми только от него чиновниками;

· глава государства устанавливает налоги и бесконтрольно расходует собранные деньги;

· абсолютная монархия - наиболее оформленная политическая централизация власти в феодальных государствах и создает наиболее действенные (по сравнению с прежними формами государства) средства принуждения в виде постоянной армии, полиции, суда, фискальной системы;

· абсолютная монархия, как и всякая другая форма феодального государства, есть орган подчинения, подавления и эксплуатации основной части населения - крестьянства;

· при абсолютизме аппарат принуждения (т. е. государство в собственном смысле слова) приобретает кажущуюся независимость от господствующего класса дворянства, органом которого оно является;

· для абсолютной монархии характерно максимальное сосредоточение власти (как светской, так и духовной) в руках одной личности. Однако это не единственный признак. Сосредоточение власти осуществлялось египетскими фараонами, римскими императорами и диктаторами XX в. Это не было абсолютной монархией. Для возникновения последней необходим переходный период от феодальной системы к капиталистической. Этот переход в разных странах происходил в разные исторические периоды, сохраняя при этом общие черты. Условия, создающие такую возможность, появляются с развитием в недрах феодального общества элементов капиталистических производственных отношений и возникновением буржуазии, еще недостаточно сильной, чтобы претендовать на захват власти, но экономически уже достаточно мощной, чтобы противопоставлять свои интересы интересам класса феодалов. Именно в этот переходный период возникает абсолютная монархия.

Выделим некоторые черты абсолютизма в России:

1. Перестали созываться с 1684 г. Земские Соборы, которые ограничивали власть царя. Теперь он уже обходился без них. Однако еще происходили государственные совещания с представителями отдельных сословий по различным вопросам: о ценах на товары, о денежной системе, об условиях договора о торговле с армянскими купцами, о местничестве и т. д. (1660, 1662, 1667, 1682 гг. и т. д.).

2. Была упразднена приказная система управления и созданы дворянско - бюрократические учреждения: сенат, коллегии, местные органы власти, церковь подчинена государству, что привело к превращению России в чиновничье - дворянскую монархию с неограниченной властью императора.

3. Было создано постоянное царское войско. Монарх стал менее зависимым от дворянского войска, которое, например, в 1681 г. насчитывало лишь 6 тыс. человек. В то же время постоянное войско состояло из 82 тыс. стрельцов, рейтаров, драгун, солдат.

4. Царь приобрел значительную финансовую самостоятельность, получая доходы от своих вотчин, сбора подати с покоренных народов, от таможенных сборов, возросших в связи с развитием торговли. Важное значение имели налоги (стрелецкие, ямские и т. д.) и царская монополия на изготовление и продажу водки, пива, меда. Это давало возможность создавать и содержать все увеличивающийся государственный аппарат.

5. С ослаблением экономической и политической роли бояр снизилось значение Боярской Думы:

· изменился и ее состав, пополнившийся дворянами. Так, в 1688 г. из 62 членов Боярской Думы лишь 28 принадлежали к старым боярским родам, остальные же были выходцами из дворян и даже купечества. Боярская дума редко созывалась, ее место стала занимать так называемая «Тайная» или «Ближняя» дума. Лица, состоявшие в ней, именовались министрами, а их Совет затем получил название Конзилии (или консилии) министров (количество ее членов колебалось от 8 до 14 человек). Советуясь с Конзилией, монарх решал важнейшие государственные вопросы. Конзилия не имела аристократического характера, как Боярская дума, а являлась обычным бюрократическим органом, имевшим регламент своей деятельности и состоявшим из чиновников, которые назначались царем и были непосредственно ему подчинены;

· об упадке влияния Боярской Думы свидетельствовало и резкое увеличение числа именных указов, изданных царем без совещания с Думой. Царь Алексей Михайлович издал 588 именных указов, в то время как указов, одобренных Боярской думой, было лишь 49. С учреждением в феврале 1711 г. Сената окончательно перестала функционировать Боярская дума. Исчез последний орган, который в определенной степени ограничивал власть монарха. Царь стал неограниченным правителем страны. В это время значительно усилилась роль дворянства, сформировалось купечество, уменьшилось значение аристократии.

6. Происходил интенсивный процесс подчинения церкви государству. Конфликт между царем Алексеем Михайловичем и патриархом Никоном закончился поражением церкви и низложением патриарха.

7. В первой четверти XVIII в. абсолютная монархия получила законодательное закрепление. В чем это выразилось:

а) в толковании к артикулу 20 Воинского устава (1716) говорится следующее: «... его величество есть самовластный монарх никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу власть имеет свои Государства и земли, яко Христианский государь по своей воле и благолепно управлять»;

В Регламенте, или Уставе духовной коллегии Петр I вновь проводит мысль об абсолютной власти монарха: «Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог за совесть повелевает»;

б) одно из первых теоретических обоснований установления абсолютной просвещенной монархии дал Симеон Полоцкий, написавший свой «Жезл правления» к Церковному Собору (1666 - 1667). В трактате царская особа возвышается до уровня «царя - солнца», царской власти приписывается божественное происхождение, отвергается любая критика или осуждение в ее адрес. Царь прямо отождествляется со своим государством.

Просвещенный характер монархии автор концепции видел в том, что абсолютная власть основывается на законах и равном для всех суде.

Абсолютизм получает в этот период идеологическое подтверждение в труде Феофана Прокоповича «Правда воли монаршей», написанном по специальному указанию Петра I, Ф. Прокопович оправдывал необходимость власти абсолютного монарха;

в) в октябре 1721 г. в связи с блестящей победой России в Северной войне Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского». Россия становится империей.

Возникновение абсолютизма в России было таким же закономерным явлением, как и в других странах (Англии, Франции, Германии и т. д.). Однако между абсолютными монархиями различных государств имеются как общие, так и особенные черты, определяемые конкретными условиями развития каждой страны.

У российского абсолютизма были свои существенные особенности:

· абсолютная монархия в Европе складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены старых феодальных институтов (особенно крепостного права), а абсолютизм в России совпал с развитием крепостничества;

· социальной базой западноевропейского абсолютизма был союз дворянства с городами (вольными, имперскими), а российский абсолютизм опирался в основном на крепостническое дворянство, служилое сословие;

· абсолютизм в России опирался еще в большей степени, чем в странах Западной Европы, на дворянство, а также на бюрократию. Зарождавшуюся буржуазию абсолютизм поддерживал лишь в той мере, которая укрепляла позиции дворянства;

· верхушка русской буржуазии на протяжении XVIII в. одворянивалась, а вместе с тем получала право эксплуатировать крепостной труд (реформы Петра I имели не дворянский, а буржуазный характер и привели к созданию абсолютной монархии, в системе которой были уравновешены дворянство и буржуазия).

В России и во Франции абсолютизм существовал в завершенном виде, т. е. в системе государственного аппарата не было органа, который ограничивал бы власть монарха. Для них характерна высокая степень централизации государственной власти, наличие чиновничьего аппарата, многочисленной армии.

За свою более чем 250 - летнюю историю абсолютизм в России не оставался неизменным. Можно выделить следующие пять основных этапов развития абсолютизма в России:

первый - абсолютная монархия второй половины XVII в. с Боярской думой и боярской аристократией;

второй - чиновничье - дворянская монархия XVIII в.

Абсолютная монархия в начальный период своего существования играла исторически прогрессивную роль:

1. Она покончила с сепаратизмом феодальной знати, уничтожив остатки политической раздробленности, содействовала сплочению больших территорий, установив в них единообразное управление, способствовавшее экономическому единству страны и успешному развитию новых, капиталистических отношений.

2. Абсолютная монархия субсидировала развитие мануфактур, ввела систему покровительственных пошлин, проводила политику меркантилизма, вела торговые войны. Поэтому в этот период она поддерживалась буржуазией нуждавшейся, кроме того, и в аппарате насилия в эпоху т. н. первоначального накопления капитала. Однако, абсолютная монархия действовала на пользу буржуазии лишь постольку, поскольку это было в интересах господствующего класса дворянства, получавшего от успешного экономического развития страны дополнительные доходы от развития торговли и промышленности как в форме налогов (централизованная феодальная рента), колоссально возросших при абсолютизме, так и непосредственно от оживления экономической жизни;

третий - абсолютная монархия первой половины XIX в. (до реформы 1861 г.);

четвертый - абсолютная монархия 1861 - 1904 гг., когда самодержавие сделало первый шаг в направлении к буржуазной монархии;

пятый - в период с 1905 по февраль 1917 гг., когда абсолютизм сделал еще один шаг к буржуазной монархии. Абсолютная монархия в России была свергнута в период Февральской буржуазно - демократической революции 1917 г.

Для нас важно выделить проблему, связанную с наличием (или отсутствием) органов народного представительства в России. В XVIII в., в период правления Петра I, практически перестают функционировать представительные органы: становится малозначимыми для царя решения Боярской Думы, перестают созываться Земские Соборы. Практически в XVIII - XIX вв. голос народа в органах власти и управления, парламентское представительство населения почти исчезли из политической жизни страны.

Еще одна попытка создания представительного учреждения была предпринята Екатериной II. Курс на проведение модернизации и европеизации социальной и политической жизни России в духе «просвещенного абсолютизма» побудил императрицу создать для разработки нового Уложения - свода российских законов - Уложенную комиссию. Эта комиссия работала с июля 1767 по январь 1769 гг. в Москве. Среди более чем 500 ее участников примерно треть или чуть более составляли дворяне, столько же было депутатов и горожан. Оставшаяся часть депутатских мест была поделена между представителями казаков, нерусских народов России, однодворцев и государственных крестьян. Помещичьи крестьяне не имели права участвовать в работе Комиссии.

Такое собрание представителей разных сословий оказалось не в состоянии выработать общеприемлемые рекомендации по Уложению. Дело было не только в том, что интересы различных сословий, мягко говоря, не совпадали, но и в том, что собрания такого рода вообще малопригодны для осуществления законотворческой деятельности. Необходим был длительный опыт совместной работы в рамках постоянного органа (на этом, в частности, настаивал Дидро), а также наличие разработанного проекта, который мог бы служить основой для обсуждения («Наказ» был лишь программой законодательных работ). Екатерина II все более и более тяготилась работой Комиссии, которая в конце концов была распущена, оставшись в российской истории как неудачный опыт самостоятельной законодательной деятельности сословий.

Однако это не означало, что о создании парламента, конституционной монархии в России нигде и ничего не говорилось. Процесс формирования идей и их практическую реализацию ускорило принятие первой в мире демократической Конституции США в 1787 г. Этот знаменательный шаг в мировой истории не остался незамеченным. В странах мира начинаются поиски путей демократического преобразования правового поля, формирования парламентских органов как органов народного представительства.

Несколько раз проекты создания представительных учреждений составлялись по распоряжению Александра I. В 1809 г. составление проекта коренных преобразований поручается М.М. Сперанскому. По-видимому, Александр I почувствовал, что предпринятая им ранее административная реформа не привела к принципиальному улучшению работы государственного аппарата. В России передовые идеи создания конституционной монархии в числе первых высказал и сформулировал М.М. Сперанский.

2. Высшие органы государственного управления в России в XVIII-XIX вв.

Органы государственного управления в России в 1-й половине XVIII в.

Во главе всей системы управления государством стоял абсолютный монарх, которому принадлежала высшая законодательная, исполнительная, судебная власть. Он являлся главнокомандующим вооруженными силами страны. С подчинением церкви государству монарх стал и главой церкви. Реформа органов центрального управления проводилась параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения - Сената в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений - коллегий.

В феврале 1711 г. был учрежден Сенат. Первоначально он состоял из 9 человек, назначаемых царем, независимо от их происхождения. Царь контролировал деятельность Сената через специально созданные органы. Главную роль в Сенате играло присутствие, т. е. общее собрание сенаторов. Здесь обсуждались и решались голосованием основные вопросы, подведомственные Сенату, вначале единогласно, а с 1714 г. большинством голосов.

Наиболее полно положение Сената в системе власти отразила «Должность Сената» - специальная инструкция, определявшая полномочия, устройство, делопроизводство Сената в новых условиях. С 1718 по 1722 г. Петр I шесть раз перерабатывал проект «Должности» т. к. этот документ имел большое значение. «Должность» сразу же определила высокое место Сената как хранителя государственных интересов: «Едино же сказать - всегда Сенату подобает иметь о монашеской и государственной пользе неусыпное попечение, доброе бы простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать».

В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенаторов, обязанных как зеницу ока хранить свое достоинство. Глава 10-я «Должности» предупреждала: «1. Никому в Сенате не позволяется разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, меньши же кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являтися; 2. Но надобно ведать, что есть оное место сочинено, где поступать подобает со всякою надлежащею учтивостию, понеже Сенат собирается вместо присудствия нашей персоны во отлучении».

Сенат занимал ключевое положение в петровской государственной системе государственного управления. Он сосредотачивал судебные, административные и законосовещательные функции, ведал губерниями, а также - коллегиями и другими центральными учреждениями. Поначалу в 1718 г., Петр I распорядился, чтобы в состав Сената вошли все президенты коллегий. Идея была заманчива - коллегиальный принцип пронизывал все управление: коллегии управлялись коллегией, состоящей из президентов коллегий. Однако вскоре от этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних руках обязанностей президента и сенатора эффекта не дало, кроме того президенты были перегружены работой в своих коллегиях.

Работал Сенат согласно коллегиальным принципам. Единство места, времени и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената - бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось «Должностью»: «1. Без согласия всего Сената ничто делать подобает, паче же ниже, что вершить возможно; 2. Ежели ж бы иногда кто за болезнию или некоторой крайней нужды не в присутсвии был, того для делам оставленным быть не надобно; 3. Однако о важных делах и отсудствующим подобает прежде вершения всякому осведомлену быть; сии отлучки раумеетца кроме дальних и ево мнение на письме получить; 4. И надобно, чтоб всякие дела не в обособливых домах или в беседах, но в Сенате вершить и в протокол введеным быть надлежит; 5. И не надлежит же сенатцким членам никого посторонних с собою в Сенат брать, которому бы тамо по званию своему быть не подобало».

Полномочия Сената:

* Сенат издавал указы общегосударственного значения от своего имени;

* разрабатывал законопроекты или участвовал в их обсуждении;

* осуществлял контроль над деятельностью государственных учреждений;

* был высшей судебно-апелляционной инстанцией.

С 1722 г. Сенат получил право посылать ежегодно в губернии, провинции одного ревизующего сенатора. После смерти Петра I роль Сената как органа, руководившего деятельностью центральных учреждений управления, стала снижаться.

Помимо присутствия в Сенат в 1718 - 1722 гг. входили:

· Президенты коллегий (выведенные затем из состава Сената);

· Разрядный стол (позже его сменила герольдмейстерская контора во главе с герольдмейстером), ведавший учетом дворян, прохождением ими службы, назначением дворян на государственные должности;

· Расправная палата для расследования служебных преступлений и злоупотреблений и для докладов по ним присутствию Сената;

· генерал-рекетмейстер - для приема и рассмотрения жалоб на центральные учреждения и др.;

· фискалы должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц, как высших, так и низших, надзирать за исполнением законов, преследовать казнокрадство, взяточничество и хищения, совершенные должностными лицами. Во главе фискалов находился генерал-фискал, назначавшийся царем, со своим помощником обер-фискалом, назначавшимся Сенатом. Им были подчинены фискалы при коллегиях, провинциал-фискалы в губерниях и городовые фискалы в городах.

До образования коллегий (1718 - 1720 гг.) средством административной связи Сената с местными учреждениями служили губернские комиссары, состоявшие при Сенате (по два от каждой губернии).

В истории государственной реформы органов и системы управления особое место занимает Указ от 12 января 1722 г. Он свидетельствует об умении Петра оценивать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в планы преобразований. Поняв ошибочность ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената и признал неудачу своей затеи создать коллегию коллегий. Кроме того, указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. 4-й пункт указа гласит: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору. Также надлежит быть при Сенате рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят».

Этим указом создавался важнейший орган самодержавного государства XVIII века - прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В. Н. Зотова в должности генерал-ревизора, и в конце концов в 1722 г. по образу французского государственного аппарата в России появился генерал-прокурор. На этой основе был образован целый институт, возглавляемый генерал-прокурором - институт публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра - П. И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора - обер-прокурора, а самое главное, вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору, а последний согласно «Должности»: «1. Должен смотрить над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали; 2. А ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате; 3. И должен все прокурорские донесения предлагать Сенату и инстиговать чтоб по них исполнено было». Петр I возлагал большие надежды на эффективность работы прокуратуры, т. к. царя воодушевлял пример генерал-прокурора П. И. Ягужинского, не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками.

Независимое положение в Сенате занимал генерал-прокурор со своим помощником - обер-прокурором. Должность генерал-прокурора была учреждена в 1722 г. для гласного надзора за деятельностью всех учреждений, в том числе и Сената. Генерал-прокурору, ответственному только перед царем, подчинялись прокуроры, учрежденные при коллегиях и надворных судах. Он являлся «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных», возглавлял сенатскую канцелярию. Все дела, поступавшие в Сенат, обязательно проходили через генерал-прокурора и им вносились на рассмотрение. Он созывал заседание Сената и председательствовал на них, пользовался правом донесения царю о неправильных действиях Сената, обладал законодательной инициативой.

В феврале 1726 г. для решения вопросов внутренней и внешней политики государства был создан Верховный Тайный Совет. Состав Совета был чрезвычайно узок. Решающую роль в его деятельности первое время играли А. Д. Меньшиков и ближайшие его сторонники. Сенат и коллегии фактически подчинялись Верховному Тайному Совету. Он рассматривал жалобы на Сенат и коллегии, сенаторы назначались из лиц, рекомендованных Советом.

По указу от 4 августа 1726 г. Верховный Тайный Совет получил даже законодательные полномочия. Законы подписывались либо императрицей (тогда царствовала Екатерина I), либо Верховным Тайным Советом, В 1730 г. Верховный Тайный Совет был упразднен.

При Петре III был учрежден Императорский Совет. Он состоял из восьми человек. В 1769 г. Екатерина II создала Совет при высочайшем дворе, вначале занимавшийся военными вопросами, а затем и внутренней политикой страны. В него входили руководители центральных органов управления, действовал он до 1801 г.

Основные органы государственного управления в период царствования Екатерины II.

Первые годы правления императрица Екатерина II посвятила укреплению своей власти, подбору доверенных лиц, изучению положения дел в государстве, а также более основательному знакомству с Россией (в 1763 - 1767 гг. она совершила три поездки по европейской части страны). В это время в России начинает проводиться политика просвещенного абсолютизма. Считая себя ученицей французских философов XVIII в., Екатерина II стремилась с помощью некоторым преобразований устранить элементы «варварства» из жизни страны сделать русское общество более «просвещенным», близким к западно-европейскому, но при этом сохранить в неприкосновенности самодержавие и его социальную базу - дворянство. Для развития предпринимательства также принимались меры. В 60-70 гг. было запрещено покупать крестьян для промышленных предприятий, объявлена свобода организации промышленного дела, отменены всевозможные монополии, а также внутренние таможенные сборы, что способствовало включению во внутреннюю торговлю новых земель, присоединенных к Российскому государству, в годы царствования Екатерины II: некоторых областей Украины, Белоруссии, Прибалтики, причерноморских, приазовских, кубанских степей, Крыма.

Значительное внимание при Екатерине II уделялось развитию системы образования: создавались воспитательные дома, институты для девиц, кадетские корпуса. В 80-е гг. XVIII в. при организации губернских и уездных народных училищ был провозглашен принцип бессословного обучения.

Наряду с подобными прогрессивными мероприятиями, объективно способствовавшими развитию буржуазных отношений, в России происходит усиление крепостничества. Уже в манифесте 6 июля 1762 г., объяснявшем причины переворота, определена одна из основных целей внутренней политики Екатерины II -- всемерно поддерживать помещиков и держать в повиновении крестьян. В 60-е гг. XVIII в., когда императрица на словах еще поддерживала идею освобождения крестьян, крепостным было запрещено жаловаться на барина, помещикам разрешено отправлять своих крестьян на каторгу. В целях уничтожения взрывоопасных очагов на юге было ликвидировано самоуправление и осуществлена перестройка казацких округов, здесь в конце XVIII в. было распространено крепостное право.

В годы правления Екатерины II, происходит усиление эксплуатации крестьян: крепостные составляли около 50% общей их численности, более половины из них были на барщине, которая в целом по стране к 80-м гг. XVIII в. увеличилась до 5 дней в неделю вместо 3 дней в 60-е гг. Особенно широко во второй половине XVIII в. распространилась торговля крепостными. Положение государственных крестьян также ухудшилось - были увеличены наложенные на них повинности, активно проводилась раздача государственных крестьян помещикам.

монархия власть земский самоуправление

Однако стремясь поддержать свою репутацию «просвещенного монарха», Екатерина II не могла допустить полного превращения крепостных крестьян в рабов: они продолжали считаться податным сословием, могли обращаться в суд и быть в нем свидетелями, могли, правда с согласия помещика, записываться в купцы, заниматься откупами и пр.

В последние годы своего правления под влиянием крестьянской войны под предводительством Е. Пугачева (1773 - 1775), и особенно Великой французской революции (1789 - 1794), Екатерина II постепенно отходит от просвещенного абсолютизма. В основном это касается идеологической сферы -- идет преследование передовых идей, способных привести к изменению существующего порядка, чего императрица стремится избежать любой ценой. Однако основы жизни общества, заложенные политикой просвещенного абсолютизма, остаются практически без изменений до самой смерти Екатерины II.

Одной из характерных, существенных черт политики просвещенного абсолютизма Екатерины II было упорядочение системы государственного управления. Мысль о необходимости этих преобразований была высказана уже в манифесте 6 июля 1762 г., осуществление ее было начато с преобразования Сената.

Сразу же по восшествии Екатерины II на престол участник переворота Н. И. Панин (1718 - 1783), известный дипломат, советник Коллегии иностранных дел, представил императрице проект изменений в центральном управлении. Он предлагал создать постоянный императорский совет, состоящий из четырех секретарей (иностранных и внутренних дел, военного и морского департаментов) и двух советников. Все важнейшие вопросы должны были рассматриваться Советом в присутствии императрицы, которая принимала окончательные решения. Кроме того, предлагалось разделить Сенат на шесть департаментов.

Проект Н. И. Панина, как ограничивающий самодержавную власть императрицы, был ею отклонен, однако, для ускорения и упорядочения делопроизводства мысль о разделе Сената была проведена в жизнь в 1763 г. Было создано шесть департаментов, четыре из которых находились в Петербурге:

· первый занимался важнейшими внутренними и политическими делами;

· второй - судебными;

· третий ведал полицией, высшим образованием, делами западных окраин государства, путями сообщения;

· четвертый - военными и морскими делами.

Два московских департамента соответствовали первому и второму петербургским.

Многие важные вопросы Екатерина II решала без участия Сената. Отношения с ним она поддерживала через генерал-прокурора Л. Л. Вяземского (1727 - 1793), получившего секретную инструкцию препятствовать законодательной деятельности Сената. В результате значение Сената уменьшилось и из высшего органа государственного управления он превратился в центральное административно-судебное учреждение. В 70-80 гг. XVIII в. произошло дальнейшее ослабление органов центрального управления. После реформы местного управления 1775 г., когда генерал-губернаторы и губернаторы получили право непосредственного доклада императору, сузилась компетенция Сената и как органа контроля за местным управлением. За Сенатом в основном сохранилось право высшего судебного учреждения страны. Его департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний. После реформы 1775 т. деятельность Сената ограничивается судебными функциями.

К 90-м гг. XVIII в. большинство коллегий прекратило свое существование: в 1779 г. - Мануфактур-коллегия (промышленность), в 1780 г. - Штатс-контор - (государственные расходы), в 1783 г. - Берг - (горнорудная промышленность), в 1784 г. - Камер - (государственные доходы), в 1786 г. - Юстиц-коллегия (судебная) и Вотчинная (вопросы землевладения), в 1788 г. - Ревизион-коллегия (контроль государственных расходов). Были оставлены лишь те коллегии, дела которых нельзя было передать органам местного управления: Иностранная, Военная, Морская и Коммерц-коллегия, а дела большинства коллегий переходят к новым губернским учреждениям.

Таким образом, в царствование Екатерины II роль центральных органов постепенно была сведена к общему руководству и наблюдению, основные вопросы управления стали решаться на местах.

Высшие органы государственного управления Российской империи в 1-ой половине XIX в.

Император, возглавлявший всю полноту власти, опирался на разветвленный управленческий аппарат; высшим совещательным органом при императоре с 1801 по 1810 гг. был Непременный Совет, в который входили 12 человек, назначаемых царем. В 1810 г. Непременный Совет был упразднен, и высшим законосовещательным органом стал Государственный Совет.

Важнейшим центральным органом государственного управления в России в первой половине XIX в. была Собственная его императорского Величества канцелярия, созданная в конце XVIII в. При вступлении на российский престол Николая I роль Канцелярии особенно усилилась. Фактически с середины 20-х гг. XIX в. она становится органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. Структура Канцелярии соответствовала ее функциям и усложнялась параллельно с их расширением. В ее составе было шесть отделений.

I отделение было образовано в 1826 г. Его задача определялась как контроль за деятельностью министерств и ведомств, министров и высших чиновников министерств. Это отделение также занималось назначением и увольнением высших чиновников.

II отделение было создано в 1826 г. для анализа и обобщения юридической практики и записи законов Российской империи.

III отделение было организовано в 1826 г. на «базе Особой канцелярии Министерства внутренних дел, которая ведала вопросами политической и государственной безопасности. Его задачами были руководство полицией, борьба с государственными преступлениями и противниками существующего режима, сектантами и раскольниками, высылка и размещение ссыльных, управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами. Соответственно этим масштабным задачам сформировалась и структура III отделения, которая с конца 20-х гг. включала восемь отделов.

Первый отдел организовывал сбор данных по всем вопросам, входящим в компетенцию III отделения.

Второй отдел организовывал контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников.

Третий отдел - борьба с подделкой денег и ценных бумаг.

Четвертый - организация надзора за гражданами.

Пятый - координация усилий по административной высылке поднадзорных.

Шестой отдел осуществлял руководство за местами лишения свободы.

Седьмой отдел - организация наблюдений за иностранными подданными на территории Империи.Основной задачей Восьмого отдела было проведение научных изысканий по всем вопросам, интересующим III отделение, для чего собирались и обобщались статистические и прочие материалы, готовились справки и доклады. Одной из наиболее колоритных фигур николаевского времени, возглавляющих III отделение, был Л. В. Дубельт (1792 - 1862).

В своей деятельности III отделение опиралось на разветвленную агентурную сеть. Агентами были благонадежные лица, однако и они не всегда разделяли оптимизм руководителей III отделения по отношению к российским реалиям. Показательна в этом отношении позиция агента III Отделения, известного публициста середины XIX в. Н. И. Греча (1787 - 1867). Он утверждал, что в России злоупотребления срослись с общественным бытом, сделались необходимым его элементом.

Полномочия III отделения и его возможности были очень велики: оно могло затребовать у любого чиновника, вплоть до министров и губернаторов, любые сведения, и чиновники были обязаны предоставить их. В ведении этого отделения находились политические тюрьмы - Шлиссельбургская и Петропавловская и Алексеевский равелин. В 1827 г. при III отделении был создан корпус жандармов, а вскоре образована сеть жандармских округов, которые подчинялись Главному жандармскому управлению. С 1826 г. начальником III Отделения и шефом жандармов был А. Х. Бенкендорф (1783 - 1844), вошедший в историю как участник подавления восстания декабристов и притеснитель величайшего поэта России А. С. Пушкина.

IV отделение, созданное в 1827 г., должно было контролировать и направлять работу женских учебных заведений и благотворительных учреждений.

V отделение было образовано в 1836 г. специально для выработки проекта реформы по управлению государственными крестьянами.

VI отделение, функционирующее с 1842 г., было призвано готовить материалы, относящиеся к управлению территорией Кавказа.

Все шесть отделений Канцелярии фактически представляли собой самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная и глубокая внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как высший правительственный орган с самыми широкими полномочиями и важнейшими функциями.

В 1810 г. был создан Государственный Совет. На Государственный Совет была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главная задача Государственного Совета была определена как приведение всей правовой системы страны к единообразию.

Председателем Государственного Совета был император. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80. В его состав входили все министры и некоторые другие высшие чиновники, часть членов Совета назначалась императором по своему усмотрению. Государственный Совет включал пять департаментов - дел военных, дел гражданских и духовных, законов, государственной экономии. В 1831 г. к ним был добавлен еще один - департамент царства Польского. Деятельность Государственного Совета была организована в форме общих собраний и заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного Совета, которой руководил государственный секретарь. Первым государственным секретарем был М.М. Сперанский.

Высшим судебным органом Российской империи в первой половине XIX в. был Сенат, однако, эти его функции четко обозначились не сразу. В самом начале XIX в. в 1802 г. Александром I была предпринята попытка придать Сенату важные управленческие функции: Сенат был объявлен верховным учреждением империи и в соответствии с этим должен был контролировать деятельность коллегий и губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов власти, для чего собирал и обобщал необходимые материалы, которые затем передавал в случае необходимости компетентным органам. Кроме того, на Сенат были возложены функции конституционного суда, т. е. представлять императору о несоответствиях издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказалась неудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за правительственными учреждениями превратился в 20-е гг. XIX в. в высший судебный орган империи. Департаменты Сената являлись высшими апелляционными инстанциями для судов губерний.

Организационно в первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений - департаментов. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем, а также несколько генералов, а во главе каждого департамента стоял обер-прокурор. Число департаментов Сената к середине XIX в. увеличилось до 12.

Стиль работы Сената характеризовался медлительностью в принятии решений и огромным наплывом дел. В канцеляриях департаментов Сената процветали взяточничество и волокита, чиновники Сената покрывали любое нарушение закона. Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников, и деятельность его в целом была малоэффективной. Все попытки реформировать Сенат, предпринимаемые, в частности, М.М. Сперанским, ни к чему не привели.

Высшие и центральные органы государственного управления в России во второй половине XIX в.

После создания в 1861 г. Совета министров Государственный совет сохранил значение высшего законосовещательного учреждения и старое организационное устройство. Особенно велика была его роль в подготовке и проведении буржуазных реформ 60--70-х годов. В условиях «кризиса верхов» правительство нуждалось в коллективном мнении высшей бюрократии.

В 1884 году при Государственном совете было создано Особое присутствие «для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Сената». Таким образом, даже высшее судилище России находилось под надзором бюрократии. Государственный совет по-прежнему оставался важным звеном в системе государственного аппарата России. Роль этого учреждения подчеркивалась тем, что во главе его стояли великие князья Константин Николаевич (1865 - 1881) и Михаил Николаевич (1881 - 1905).

Характер самостоятельного высшего учреждения имела и Комиссия прошения. В 1895 году она была преобразована в «Канцелярию по принятию прошений на высочайшее имя приносимых». Через это учреждение представители господствующего класса осуществляли право «законодательной инициативы». В Комиссию прошений, а затем в Канцелярию шел поток жалоб и прошений, которые подвергались тщательной фильтрации. В связи с расширением значения Канцелярии, Особое присутствие для предварительного рассмотрения «всеподданнейших» жалоб на определения департаментов Сената было упразднено.

К Государственному совету по составу, делопроизводству и характеру деятельности были близки так называемые высшие комитеты.

19 февраля 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действующий Главный комитет об устройстве сельского состояния, осуществлявший наблюдение за проведением крестьянской реформы и обсуждение связанных с ней законопроектов и административных мероприятий (в частности, по борьбе с крестьянскими волнениями). Этот комитет действовал в тесной связи с Государственным советом. Его председателем был великий князь Константин Николаевич, делопроизводство велось в Государственной канцелярии.

В России и после 1861 года продолжали действовать некоторые дореформенные комитеты: только в 1864 году был ликвидирован Второй Сибирский комитет. Вплоть до упразднения наместничества на Кавказе (1882 год) действовал Кавказский комитет.

Существование других высших комитетов было связано с некоторыми важнейшими вопросами внутренней политики. В 1862 - 1865 гг. действовал Западный комитет - чрезвычайный орган для проведения мероприятий по ликвидации последствий польского восстания. В 1864 г. создан и существовал до 1881 г. Комитет по делам царства Польского, рассматривавший проекты изменений в управлении царства Польского и проведении в нем крестьянской реформы.

В 1884 г. в составе Государственного контроля был учрежден Железнодорожный отдел, преобразованный в 1891 г. в Департамент железнодорожной отчетности. Высшее руководство всей железнодорожной политикой в стране было возложено на специальный межведомственный Главный комитет железных дорог, созданный в 1856 г. во главе с графом А. Ф. Орловым. С железнодорожной политикой правительства было связано существование Комитета железных дорог (1859 - 1874) и Комитета Сибирской железной дороги (1892 - 1905).

По мере проведения буржуазных реформ и укрепления самодержавно-бюрократического аппарата России роль Совета Министров начинает падать. В 70-х гг. его заседания собирались редко, а с 1882 г. прекратились вообще.

Собственная его императорского величества канцелярия продолжала в 60-70-х годах играть значительную роль в государственном аппарате России. Буржуазные реформы почти не коснулись этого учреждения; оно сохранило дореформенную обособленность, функции и устройство (четыре отделения).

Довольно активной была деятельность Второго отделения канцелярии. С 1862 г. оно стало важнейшим звеном законодательства: здесь предварительно рассматривался всякий законопроект, подлежащий внесению из министерства в Государственный совет. Второе отделение принимало участие в разработке многих буржуазных реформ: не только редактировало законопроекты и составляло на них отзывы, но иногда составляло проекты предполагаемых реформ (например, устав уголовного судопроизводства). В 1882 г. Второе отделение было упразднено, а его дела были переданы в Государственный совет.

Приспособленное к борьбе с небольшими организациями революционеров и крестьянскими «бунтами» Третье отделение в условиях массового революционного движения 60--70-х годов с трудом справлялось со своими обязанностями.

Четвертое отделение в 60-70-х гг. также сохраняло старые порядки и устройство. 12 августа 1880 г. оно преобразуется в самостоятельное высшее учреждение - Собственную его императорского величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии.

После закрытия Второго и Третьего отделений оставшееся в составе канцелярии царя Первое отделение стало именоваться Собственной его императорского величества канцелярией (22 февраля 1882 г.) с сохранением за ней значения канцелярии царя по различным вопросам. Особенно возросло значение этой канцелярии в вопросах заведования личным составом чиновников. Для заведования делами, определения на службу, чинопроизводства, наград или увольнения чиновников до V класса при Канцелярии в 1894 г. был учрежден Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах, а также Инспекторский отдел.

Летом 1878 г. под председательством министра государственных имуществ П. А. Валуева было создано «Особое совещание для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи». В состав этого межведомственного органа вошли шеф жандармов генерал Н. В. Мезенцов и министры: внутренних дел - Л. С. Маков, юстиции - Д. Н. Набоков и военный - Д. А. Милютин.

После взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. последовал указ 12 февраля 1880 г. о создании «Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия» во главе с генералом М. Т. Лорис-Меликовым. В ведение этой комиссии поступили все политические следствия по столице и Петербургскому военному округу, а также верховный надзор за политическими следствиями по всей стране.

Свое значение высшего органа суда и надзора сохранял в пореформенной России Правительствующий Сенат. Большее значение в Сенате приобрели открытые в 1866 г. кассационные департаменты (Уголовный и Гражданский), которые рассматривали жалобы и протесты на решения местных судов, отменяли эти решения в том случае, если было замечено нарушение форм судопроизводства, передавали дело на пересмотр в другой судебный орган.

В Особом присутствии Сената рассматривались самые крупные народнические процессы 70-х годов: «долгушинцев», о демонстрации на площади Казанского собора 6 декабря 1876 г., «процесс 50-ти», «процесс 193-х». В мае 1877 г. в Особом присутствии Сената рассматривался процесс первой рабочей организации в России - «Южнороссийского союза рабочих».

В годы политической реакции 80-х годов значение Государственного совета несколько падает. Александр III предпочитает обсуждать законопроекты в Комитете министров - узком круге доверенных высших чиновников.

Следовательно, в XVIII - XIX вв. в России глава государства постоянно проводил преобразования структуры высших учреждений в системе государственного управления. Отсутствие законодательных органов компенсировалось деятельностью Сената, Верховного Тайного Совета, Императорского Совета, Непременного Совета, Собственной Его Императорского Величества канцелярии.

3. Идеи М.М. Сперанского о конституционной монархии и разделении властей в России

М.М. Сперанский занимал высшую государственную должность после императора - должность вице - канцлера. Государственное мышление, широта кругозора позволили ему сочетать административную работу с работой по выработке предложений по оптимизации государственного аппарата и совершенствованию законодательства.

С 1801 г. проекты всех важнейших законов редактировались М.М. Сперанским, состоявшим в должности управляющего Министерством внутренних дел. Управляющий МВД стал довереннейшим сотрудником императора в 1807 г., а члены Тайного совета один за другим удаляются от царя. М.М. Сперанский заменил целый коллектив, и именно ему Александр 1 поручил разработать проект преобразования государства.

По словам М.М. Сперанского, «весь разум его плана состоял в том, чтобы посредством законов учредить власть правительства на началах постоянных и тем сообщить действию этой власти более достоинства и истинной силы».

В своем проекте М.М. Сперанский предложил выделить две основные категории законов:

-- законы государственные, регулирующие отношения между государством и подданными;

-- законы гражданские, определяющие отношения частных лиц между собой.

Государством, по мнению М.М. Сперанского, «управляют и движут» три силы: законодательная, судебная и исполнительная. См.: приложение № 34. В соответствии с этим М.М. Сперанский определял устройство порядка законодательного, исполнительного и судебного. М.М. Сперанский - автор «Плана государственного преобразования» - сторонник разделения властей. Он писал, что нельзя основать правление на законе, если одна «державная власть» будет и принимать закон и исполнять его.

Законодательная инициатива, порядок законодательный, по М.М. Сперанскому, складывается из трех элементов: из предложения закона, уважения его (то есть рассмотрения, одобрения) и учреждения.

Предложение закона должно быть прерогативой правительства. Только в двух случаях М.М. Сперанский предусматривает возможность внесения законопроекта «законодательным сословием»:

-- когда правительство нарушит «коренной государственный закон» или свободу личности;

-- когда правительство в установленное время не представит узаконенных отчетов о своей деятельности.

«Уважение законов» принадлежит законодательному сословию, но монарх тоже имеет такое право. Утверждение законов принадлежит державной власти.

М.М. Сперанский предложил два варианта организации верховной власти. Первый заключался в том, чтобы облечь правление самодержца всеми внешними формами закона, но при этом сохранить в неприкосновенности все его полномочия. Второй вариант устройства предлагал фактически ограничить самодержавие системой учреждений законодательной власти.

В случае использования первого варианта М.М. Сперанский говорил о необходимости:

-- установить сословие, которое представляло бы «силу законодательную свободную», но на самом деле находилось бы в полной зависимости от монарха;

-- так организовать исполнительную власть, чтобы она действовала самостоятельно, хотя при этом была подотчетна власти самодержавной;

-- судебной власти предоставить все преимущества видимой свободы, но фактически связать ее такими ограничениями, чтобы она тоже была зависима от самодержавной власти.

В случае использования второго варианта:

-- законодательное сословие должно быть так устроено, чтобы ничего не совершать без санкции державной власти, но чтобы при этом «мнения его были свободны и выражали бы мнения народные;

-- власть исполнительная должна быть вверена только правительству, но ее «должно поставить в ответственность законодательной власти»;

-- все вопросы в сфере судопроизводства должно решать судебное сословие: правительство осуществляет лишь надзор за его деятельностью.

Сам М.М. Сперанский был сторонником второго варианта, поскольку с идеей его проекта он согласуется лучше первого. См.: приложение № 35.

Императорской, или державной власти в проекте уделено внимания немного. М.М. Сперанский предлагал свести роль императора к утверждению законов. В судебной сфере «действие власти державной» должно быть ограничено одним установлением власти надзирающей и охраняющей судные образы». В полном объеме императору должна была принадлежать только исполнительная власть.

В своем проекте М.М. Сперанский уделил внимание и избирательному праву; но прежде чем говорить об избирательном праве, он останавливается на понятии гражданских прав вообще. М.М. Сперанский подразделил их на общие и особенные.

Общие гражданские права включают в себя:

-- личные - никто не может быть наказан без суда, и никто не обязан нести личную службу иначе, как по закону;

-- вещественные - всякий имеет право на приобретение движимой и недвижимой собственности, и никто не должен нести никаких повинностей иначе, как по закону или добровольному волеизъявлению.

Особенные гражданские права имеют те, «кто образом жизни и воспитанием к ним приуготовлен», то есть главным образом дворяне. Особенными являются следующие права:

-- быть изъятым из общей очередной военной службы (это не означало освобождения от службы вообще);

-- приобретать в собственность населенную недвижимость.

Говоря об избирательном праве, М.М. Сперанский подчеркивал, что лица, имеющие собственность, должны допускаться к участию в выборах; однако он категорически возражал против участия в осуществлении избирательного права рабочих, ремесленников, поденщиков, слуг, хотя бы те и имели собственность. Однако здесь же М.М. Сперанский фиксирует право перехода из одного сословия в другое. Для того чтобы осуществить это право, необходимо приобрести недвижимость «в известном количестве» и исполнить повинности, «коими обязан был прежнему состоянию».

...