Законодательные органы управления в XVIII-XIX вв.

Прежде чем перейти к детальному рассмотрению системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, М.М. Сперанский говорил о «четырех степенях» - инстанциях всех ветвей власти. «Первая степень порядка законодательного, исполнительного и судного будет в волостных городах, округ составляющих. Вторая степень - в окружном городе. Третья - в губернском, и четвертая - в столице».

В соответствии с такой градацией низшим законодательным органом должна была стать волостная дума. К ее компетенции М.М. Сперанский относил: выбор членов волостного правления; отчет в сборах и расходах денежных средств, вверенных волостному правлению; выбор депутатов в окружную думу; составление списка двадцати «отличнейших обывателей волости»; представление окружной думе об общественных волостных нуждах.

К компетенции окружной думы должны были относиться вопросы выбора членов окружного суда и окружного совета, а также избрание депутатов в губернскую думу. Остальные полномочия совпадали с соответствующими полномочиями волостной думы. Компетенция губернской подобна компетенции окружной думы.

Думы всех трех уровней должны были созываться раз в три года. Срок полномочий их депутатов также был равен трем годам. По окончании заседаний в думах трех уровней списки всех избранных в суды представлялись на имя канцлера юстиции; а списки избранных в советы всех уровней так же, как отчеты и представления о нуждах, передавались канцлеру Государственной Думы. Избиратели (это были собственники, т. е. предполагался имущественный ценз) избирали волостные думы, те - окружные, а окружные в свою очередь - формировать губернские думы. Эта система многоступенчатых выборов напоминала модель, практиковавшуюся во Франции при избрании Генеральных Штатов, а впоследствии - Совета пятисот.Законодательное учреждение, предусмотренное Конституцией 1795 г.

Государственная Дума должна была выступать в качестве высшего законодательного органа. В отличие от нижестоящих дум она должна была собираться ежегодно. Срок полномочий ее депутатов определялся в зависимости от предложенного количества дел. Деятельность Государственной Думы прекращалась: при предоставлении отсрочки до будущего года (эта отсрочка должна была оформляться актом державной власти в Государственном Совете); при увольнении всех депутатов (закрепляемом таким же актом, но с указанием фамилий новых членов Государственной Думы). Таким образом, несмотря на выборность думцев, император мог уволить не устраивающий его состав высшего законодательного органа.

В Государственной Думе образовывались: комиссия законов государственных; комиссия законов гражданских; комиссия уставов и учреждений; комиссия министерских отчетов и взыскания ответственности; комиссия представлений о государственных нуждах; комиссия финансов. Все эти комиссии должны были выбираться из депутатов Государственной Думы.

По проекту М.М. Сперанского, «первая степень порядка судного» - волостной суд - должна состоять из главного волостного судьи, его товарища и волостных судей, «постоянно пребывающих». В волостном суде предполагалось присутствие присяжных заседателей - из того же сословия, что и подсудимый. В том случае, если нельзя найти присяжных из сословия подсудимого, дело должно передаваться окружному суду. К компетенции волостного суда относилось главным образом рассмотрение маловажных проступков, а также гражданских дел. Процесс должен быть устным, без ведения протокола судебного заседания.

В структуре формального судопроизводства первоначальным элементом предлагалось считать окружной суд. В окружном суде выделялись гражданское и уголовное отделения, во главе каждого должен был стоять председатель, выступающий не в роли судьи, а в роли охранителя процессуальных форм.

В окружном суде также предполагалось введение института присяжных.

Устройство губернского суда повторяло устройство окружного.

Большое значение М.М. Сперанский уделил Сенату, который должен был стать верховным судом для всей империи. Сенат предполагалось составить из четырех департаментов: двух - по уголовным делам, и двух - по гражданским.

М.М. Сперанский выделил две стадии судебного процесса, осуществляемого Сенатом. Первая - производство дела, осуществляемое рекетмейстерами под председательством обер - прокурора. Их задача заключается в том, чтобы «собрать все сведения и привести дело в совершенную ясность». Вторая стадия - «суждение» - решение по делу.

Первая стадия сенатского судопроизводства может рассматриваться в двух аспектах:

-- если Сенат выступает в роли апелляционного суда, то первая стадия представляет собой судебное следствие;

-- если же Сенат выступает в роли верховного уголовного суда, занимающегося государственными преступлениями, то эта стадия представляет собой предварительное следствие.

Судебная реформа по проекту М.М. Сперанского опередила свое время: она была даже радикальнее реформы 1864 г., предусматривавшей судопроизводство с участием присяжных только по гражданским делам и только на уровне окружного суда.

Исполнительная власть, или «порядок исполнительный», по мнению М.М. Сперанского, «есть не что иное, как способ, коим законы приводятся в действие». По мысли М.М. Сперанского, сколько есть «разнообразных частей закона» - отраслей права, столько должно быть «отдельных частей исполнения». Видимо, поэтому он начинает главу об организации исполнительной власти не с местных органов, а с центральных - министерств. Определив, что «в порядке исполнительном есть пять главных и отдельных частей»: внешняя политика, устройство внешней безопасности, устройство и надзор суда, публичная экономия, устройство внутренней безопасности,-- М.М. Сперанский выделяет пять соответствующих им министерств.

М.М. Сперанский считал, что исполнительная власть должна быть основана на тех же принципах единства и постепенности, на которых базируются иные ветви власти. Исполнительная власть, по данному проекту, отличалась большой централизацией, и нижестоящие структуры управления повторяли вышестоящие.

Три власти должен был объединить в себе Государственный Совет, составляемый «из особ, Высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых».

К компетенции Государственного Совета должны были относиться следующие вопросы:

· учреждение и дополнение законов и уставов;

· принятие мер в обстановке чрезвычайного положения;

· объявление войны и мира, решение других политических проблем;

· принятие ежегодного бюджета;

· отчеты министров.

Государственный Совет должен был включать в себя четыре департамента: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии. В Департаменте законов должна была работать комиссия законов, которая занималась бы выработкой законопроектов.

Таким оригинальным и подробно разработанным был проект М.М. Сперанского. План создания в России представительных органов власти был расписан по месяцам и дням: 1 января 1810 г. предполагалось учредить Государственный Совет (что и было сделано), а 15 августа - Думу. Однако практически он почти не был применен: осуществилась только идея о создании Государственного Совета; и то этот орган с весьма урезанными полномочиями стал законосовещательным. Александр I уступил давлению консерваторов, и проект Государственной Думы остался на бумаге. С. Ф. Платонов отмечал: «Быть может, реформа Сперанского потому и не была осуществлена, что Александр боялся ее скороспелости и убедился в ее непопулярности среди окружающих его сановников и чиновников...».Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. - СПб., 1997, с. 741.

Вероятно, император и ввел бы в жизнь другие положения проекта, несмотря на отставку М.М. Сперанского, но помешала война 1812 г. После Отечественной войны 1812 г. Александр I возвращается к планам конституционных преобразований. В 1815 г. верховная власть вновь приступила к рассмотрению возможности введения в России отдельных конституционных институтов, в частности представительного правления. В марте 1818 г. на открытии польского сейма Александр I заявил о намерении дать конституционное устройство всей России. Проект было поручено разработать Н. Н. Новосильцеву. За образец была взята польская конституция, но использовались и разработки М.М. Сперанского. Проект под названием «Государственная уставная грамота Российской империи» был готов в 1821 г. В нем также предполагалось создание двухпалатного представительного органа. Верхняя палата носила название Сената, и ее члены назначались царем. Нижняя палата должна была формироваться частично путем многостепенных выборов, а частично - путем назначения императором. Но ко времени составления окончательного проекта Уставной грамоты политика Александра I совершила очередной зигзаг в сторону реакции, и конституционные проекты были отложены и забыты. Эти мысли в то время были настолько прогрессивными, что они испугали царя и его окружение и не были реализованы на практике. И понадобилось столетие, чтобы идеи парламентской монархии были реализованы на практике. Идея создания двухпалатного парламента с избираемой нижней палатой - Государственной Думой - была реализована лишь в начале XX в. в связи с образованием конституционной монархии в России, формированием Государственного Совета и избранием Государственной Думы.



4. Местное самоуправление в России - форма участия населения в управлении государством в XVIII в. Земская реформа в России 1864 г. и ее роль в развитии местного самоуправления

Во второй половине XVII в. в основном действовала система местных органов самоуправления, сложившаяся в предшествующий период. Существенная перестройка местного аппарата произошла в первой четверти XVIII в. В XVIII в. в условиях абсолютной монархии правящий режим использовал ограниченные возможности привлечения населения к управлению. Это произошло в системе сельского и городского управления. На селе основная роль в управлении отводилась выборным дворянским советам, а в городах выборным магистратам, куда входили богатые купцы. Основным принципом формирования органов местного самоуправления становился принцип коллегиальности.

С целью укрепления местных органов в 1702 - 1705 гг. Петр I стремится привлечь к управлению местных дворян. Указ 1702 г. отменил губных старост и передал их функции воеводам. Вместе с тем, было указано, что воеводы должны управлять совместно с особыми дворянскими советами, члены которых (в больших городах по 3 - 4, в небольших по 2) избирались дворянами из своей среды. Таким образом, коллегиальное начало было введено в сферу местного управления.

Произошли существенные изменения в управлении городами. Городское управление регулировалось регламентом Главного магистрата 1721 г. и Инструкцией городовым магистратам 1724 г. Главный магистрат должен был организовать магистраты в городах и руководить ими. Городовые магистраты являлись выборными коллегиальными учреждениями, куда входило, как правило, крупное купечество. Компетенция магистратов была весьма обширной:

· они обладали финансовыми полномочиями;

· раскладывали и собирали государственные сборы и пошлины;

· содействовали развитию ремесла и торговли;

· способствовали организации школ;

· заботились о благоустройстве города;

· ходатайствовали перед Главным магистратом о всех городских нуждах;

· осуществляли судебную власть в отношении горожан как по гражданским, так и по уголовным делам (кроме государственных преступлений). Таким образом, городское население исключалось из ведения провинциальной администрации.

С 1708 г. вводилось новое административно - территориальное деление. В соответствии с указом от 18 декабря 1708 г. вся территория России была разделена на восемь губерний. В период 1713 - 1714 гг. количество губерний увеличилось до 11. Во главе губерний стояли губернаторы. В 1713 г. при губернаторе были учреждены ландраты (советники), по 8 - 12 человек из числа местных дворян. Исполнительным органом губернатора являлась губернская канцелярия, занимавшаяся рекрутскими наборами, обеспечением потребности армии в провианте и обмундировании, межевыми и ямскими делами, розыском беглых крепостных крестьян. Она была основным административным, финансовым и судебным органом губернского управления. Губернии разделялись на уезды, во главе их стояли коменданты.

В 1712 - 1715 гг. административно - территориальное деление было определяющим: вся территория государства делилась на губернии, губернии - на провинции, провинции - на уезды. В соответствии с этим делением строилось и управление на местах. В 1715 г. были ликвидированы уезды, а в 1727 г. - восстановлены.

С 1719 г. территория государства уже делилась на 11 губерний, 45 провинций (впоследствии их стало 50). Провинции стали основными единицами управления. Наиболее крупные и важные провинции возглавлялись генерал - губернаторами и губернаторами, остальные - воеводами, обладавшими широкими полномочиями в административной, полицейской, финансовой, судебной областях. Они осуществляли свои полномочия через провинциальную канцелярию и целый штат помощников.

В 1724 - 1726 гг. территория России была разделена на полковые дистрикты (округа), границы которых не совпадали с продолжавшими существовать гражданскими провинциями. Управление дистриктами осуществляли земские комиссары. Новые органы вводились с целью упорядочения переписи населения, сбора подушной подати, усиления военно - карательных мер на местах, а также с целью перевода содержания армии за счет того населения, где были расквартированы войска в условиях мирного времени. В результате сложились на местах две системы управления: военная и гражданская, параллельно действующие. Это еще более усложняло и запутывало взаимоотношения местных органов управления.

Местный аппарат имел существенные недостатки:

· он был очень громоздким, обширным и дорогостоящим;

· в его построении отсутствовала стройная, единая система;

· параллельно ему существовала и военная, и гражданская администрация с совпадающей подчас компетенцией, что отрицательно сказывалось в управлении на местах. Все это привело, уже после смерти Петра I, к значительной перестройке местного аппарата управления на местах. В 1726 - 1727 гг. были упразднены земские и полковые комиссары. После ликвидации Главного магистрата в 1727 г. городовые магистраты стали подчиняться губернаторам и воеводам.

Произошли изменения в административном устройстве страны. В 1726 г. были упразднены дистрикты, а в 1727 г. восстановлены уезды.

Во главе губерний стояли губернаторы. Провинциями и уездами управляли воеводы, при которых были созданы присутствия и канцелярии. В 1763 г. губернаторы получили в свое распоряжение воинские команды.

Крестьянская война 1773 - 1775 гг., показавшая неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, громоздкость старых губерний, недостаточное количество местных учреждений а чиновников вызвали крупную реформу местного управления и суда - губернскую реформу 1775 г. Накануне реформы Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. По реформе 1775 г. губернии разукрупнялись. Реформа проводилась в жизнь в течение 20 лет, и к концу царствования Екатерины II в стране насчитывалось уже 50 губерний.

Главная цель реформы заключалась в приспособлении аппарата к фискальным и карательным целям государства. Поэтому единственным критерием выделения губерний и уездов являлось количество населения. Губерния составляла территорию с населением в 300 - 400 тысяч душ и делилась на уезды по 20 - 30 тысяч душ. Провинции были упразднены, как и должности воевод.

Была учреждена также должность генерал - губернатора, обычно управлявшего несколькими губерниями. Полномочия генерал - губернатора были несколько шире, чем полномочия губернатора. Ему подчинялись губернаторы, он являлся главнокомандующим в отсутствие императорского величества, имел право непосредственного доклада императору, принятия экстренных мер в случае народных волнений и стихийных бедствий и т. д. Во главе губерний стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Ему принадлежала вся полнота власти в губернии. Он возглавлял губернское правление, в которое, кроме него, входили губернский прокурор и два советника. Надзор за законностью управления в губернии возлагался на губернского прокурора и двух его помощников (губернских стряпчих), а в каждом уезде был уездный стряпчий. В городах была введена должность городничего. Всеми доходами и расходами в губернии ведала казенная палата. В ведении приказа общественного призрения были школы, больницы.

Реформа 1775 г. укрепила позиции дворянства на местах. Был создан такой аппарат, который мог эффективнее, чем прежде, пресекать массовые протестные выступления населения. Следовательно, в XVIII в. местное самоуправление не получило достаточного развития по вовлечению широких слоев населения в процесс управлени.

Местное управление в дореформенный период, т. е. в первой половине XIX в. строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно - судебную и политическую власть над своими крестьянами. Император Павел I говорил: «У меня столько полицмейстеров, сколько помещиков в государстве».

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно - хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.

Следующее по значению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско - помещичьего слоя. Преобладавшие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, промышленности и торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян - помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы:

· наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах;

· группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, - всесословных земских организаций.

Создание земских учреждений тормозилось попытками правительства сосредоточить всю местную власть в руках бюрократических органов. В 1859 г. полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию, состоявшему из исправника, дворянского и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредоточивалось у исправника в уездном управлении. Правительство спешило сконцентрировать административно - полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проектируемым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.

В процессе создания земских органов вовсе не предполагалось, что они станут зародышами конституционного строя в России. Полагали, что эти органы будут решать вопросы местного экономического характера, что по своему типу это скорее «частные», чем государственные учреждения. Создание земских органов самоуправления скорее было призвано отвлечь общественность от конституционных стремлений. Вместе с тем в проекте земского Положения предполагалось включить земских представителей в процесс разработки законопроектов.

Однако государство оставляло за собой контроль за деятельностью земств: губернатор и министр внутренних дел обладали правом вето в отношении решений, принятых земскими органами. В отдельных случаях для его преодоления требовалось решение Сената.

Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Однако для них было неприемлемым и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три части - курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, «преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий».

По Закону 1851 г. (Уставу о земских повинностях) все земские повинности делились на государственные и губернские. К первым относились: содержание почтовых станций, постройка и содержание дорог, содержание земской полиции и т. п. Ко вторым - содержание местных дорог, квартирная повинность, расходы на межевые и т. п. После создания земских учреждений вместо земского сбора эти органы получили право самообложения, т. е. собирать с местного населения налоги (с земли, торгово - промышленных заведений и т. п.). Уже в 1866 г. по инициативе Министерства финансов был принят закон, ограничивающий права земств при обложении промышленного и торгового капиталов.

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру.

Отмена крепостного права образовала много пустых мест в существовавшей ранее системе местного управления, т. к. эта последняя была теснейшим образом связана с крепостным правом. Так, прежде каждый помещик в своем имении был для своих крестьян олицетворением власти. Да и в уездном и губернском управлении большая часть должностей еще со времен Екатерины II замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей. После отмены крепостного права вся эта система рухнула. Местное хозяйство было чрезвычайно запущено. Медицинская помощь в деревне практически отсутствовала. Эпидемии уносили тысячи жизней. Крестьяне не знали элементарных правил гигиены. Народное образование никак не могло выйти из зачаточного состояния. Отдельные помещики, содержавшие для своих крестьян школы, закрыли их сразу же после отмены крепостного права. О проселочных дорогах никто не заботился. Таким образом, необходимо было срочно искать выход из этого нетерпимого положения, учитывая, что государственная казна истощена, и правительство не может поднять местное хозяйство своими силами. Поэтому было решено пойти навстречу либеральной общественности (особенно из нечерноземных губерний), которая ходатайствовала о введении местного всесословного самоуправления.

Только в марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные правила для них. Круг вопросов, решение которых (по проекту) предполагалось возложить на земские органы, очерчивался исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства. В предложенном комиссией проекте отмечалось: «Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных - инстанций, или иметь в своем подчинении какие - либо из правительственных мест». С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства.

Государство должно было (по проекту) осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для Министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово - фискальных органов государства или через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.

Эти идеи были высказаны Н. А. Милютиным в записке на имя императора. После утверждения последним, они стали руководящими принципами реформы. Принципы эти выражались в формуле: дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности и возможно больше единства.

Земская реформа в России 1864 г. и ее роль в развитии местного самоуправления

После реформы освобождения крестьянства 1861 г. последовала такая же масштабная реформа - Земская реформа 1864 г. Это была вторая по значимости реформа, одна из многих реформ Александра II, которая обеспечивала качественный, быстрый, эволюционный характер преобразований. Земская реформа освобождала от оков и запретов творческий потенциал народа. Она касалась интересов всего крестьянского населения страны, т. е. более 90%. Решение огромного количества накопившихся вопросов местного самоуправления на селе возлагалось на Земскую реформу.

Причины земской реформы:

1. Население России до XVIII в. решало свои проблемы через вече, на вечевых собраниях в IX - XV вв., давало свои наказы выборным в Земские Соборы в XVI - XVII вв., а почти 200 лет к мнению населения и решению социальных проблем села царизм был равнодушен. Помещики на местах не проявляли никакого интереса к насущным проблемам крестьянства и развитию деревни. Усадьбы росли как грибы, а деревня приходила в упадок. В XVIII - XIX вв. на территории современного Щёлковского района существовало 20 усадеб: Образцово, Петрищево, Рязанцы, Фряново, Здехово, Сукманиха, Литвиново, Богослово, Сабурово, Райки, Улиткино, Савинское, Глинки, Никольское - Тимонино, Лукино - Варино, Городищи, Медное - Власово, Гребнево, Анискино, Алмазово, Каблуково.

2. Страна совершала переход к капитализму, что потребовало ускоренного решения сельских проблем. Проблемы обустройства села (на селе в 1864 г. проживало более 90% населения страны) требовали решения, а нерешенных вопросов было множество.

3. Крестьянская, сельская Россия остро нуждалась как в управленцах нового типа, так и в грамотных специалистах различного рода в сельской местности. Следовательно, важное значение приобретало повышение уровня грамотности населения в сельской местности, развитие образования.

4. Нужно было создать бессословную систему самоуправления в стране - земские учреждения, которым бы доверял народ и в работе которых принимал активное участие.

К марту 1863 г. проект Положения «О губернских и уездных земских учреждениях» был подготовлен. После обсуждения его в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 г. Александром II и получил силу закона. Этим было положено начало масштабным преобразованиям в стране.

Согласно Положению «О губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года, структура земских учреждений предусматривала:

избирательные съезды, задача которых состояла в том, чтобы раз в три года определять состав корпуса уездных гласных;

губернские и уездные земские собрания, которые представляли собой распорядительные органы;

губернские и уездные земские управы, которые являлись исполнительными органами.

Состав собраний избирался на 3 года. Их члены именовались гласными (количество гласных в уездном собрании колебалось от 10 до 96, в губернском - от 15 до 100).

Земские учреждения формировались путем выборов. Система выборов в уездные земские собрания называлась куриальной. Все избиратели делились на три курии (избирательные собрания), образуемые по имущественному принципу. В основу избирательной системы было положено имущественное, в значительной мере - сословное начало.

В первую курию (уездные землевладельцы) входили лица, имевшие не менее 200 десятин земли или обладавшие недвижимостью на сумму не менее 15 тыс. рублей.

Во вторую курию (городские избиратели) включались купцы трех гильдий, владельцы предприятий с оборотом свыше 6 тыс. рублей или недвижимого имущества на сумму не менее 500 рублей в небольших и не менее 2 тыс. рублей в крупных городах.

Третья курия (выборные от сельских обществ) состояла преимущественно из крестьян. Однако по ней могли также баллотироваться местные дворяне и духовенство. Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выдвигалось требуемое количество гласных уездного земского собрания. По первой курии избиралось столько же гласных, сколько по остальным двум, вместе взятым.

Число гласных одной курии не могло превышать их общего количества от двух других. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания (примерно в пропорции 1:6). Все это приводило к преобладанию в земствах дворянства: так, в уездных земских собраниях доля дворян составляла в среднем 42% (крестьян - 38%), в уездных земских управах было 55% дворян (31% - крестьян), в губернских земских собраниях - уже 74% дворян (10% - крестьян) и в губернских земских управах - 90% дворян (1,5% - крестьян).

Раз в год гласные созывались на сессию для утверждения годовых отчетов исполнительных органов - управ для рассмотрения дел земского хозяйства, доходов и расходов.

Органы земского управления их полномочия, функции и компетенция. Согласно «Положению» 1864 г., земства являлись всесословными учреждениями. К решению вопросов местного хозяйства привлекался широкий круг жителей: представители дворян, торгово - промышленной буржуазии и крестьян. Это делало местное управление более гибким и мобильным.

Избранное уездное земское собрание являлось распорядительным органом местного самоуправления. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Исполнительным органом местного самоуправления являлась уездная земская управа, состоявшая из председателя и членов. На уездных земских собраниях избирались гласные, т. е. депутаты губернского земского собрания. Председателем губернского земского собрания являлся губернский предводитель дворянства, а исполнительным органом - губернская земская управа. Земские учреждения всех уровней избирались на три года. Председатели управ избирались соответствующими земскими собраниями, но при этом председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской - министр внутренних дел.

Объявив земства всесословными учреждениями, правительство все же законодательно оформило положение о том, что председателями земских собраний могут быть только предводители губернского и уездного дворянства. Этим самодержавие обеспечивало преобладание дворянского сословия в управлении государством. Правительство поставило земские учреждения под контроль центральной власти. В 1866 - 1867 гг. Сенат и Министерство внутренних дел приняли целый ряд разъяснений, ставящих земских деятелей в зависимость от государства. Губернатор и министр внутренних дел получили право приостанавливать решение земств, если оно противоречило «общим государственным пользам». Указы 1868 - 1874 гг. ограничили гласность, свободу прений в земских собраниях.

Земская реформа 1864 г. способствовала решению многочисленных проблем в сельской местности.

I. В соответствии с Положением 1864 г. на земство возлагалось осуществление функций обязательных и необязательных. В целом земским органам самоуправления поручалось общее управление местными хозяйственными делами:

1. Управление имуществом, капиталами и денежными сборами земства.

2. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств.

3. Меры обеспечения народного продовольствия.

4. Заведование земскими благотворительными учреждениями, прекращение нищенства; попечение о построении церквей.

5. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

6. Участие в попечении о народном образовании, здравоохранении.

7. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности.

8. Раскладка тех государственных денежных сборов, распределение которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения.

9. Назначение, раскладка, взимание и расходование (на основании Устава о земских повинностях) местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др.

Земству дано право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через губернское начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, ходатайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах по своим имущественным делам; и др.

II. Одним из итогов земской реформы стало возникновение нового типа службы и категории управленца. Дореформенная местная служба являлась царской, государственной, односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала уже объективным потребностям общественного прогресса, интересам многих сословий, отчуждала их от управления, консервировала сословную разобщенность, пагубно влияла на местную деятельность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала угасание дворянского сословия.

Главными признаками земской службы и управленца нового типа являлись не только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами общества, служение народу, в первую очередь освобожденному от крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патриотически настроенные, верящие в созидательные, творческие силы народа.

Высокая функциональная жизнедеятельность земств объяснялась высоким профессионализмом кадров. В земстве сложился штат постоянных работников. В обшей сложности, к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тысяч. Это - служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты, статистики, инженеры, техники и пр. Большая часть из них имела приличное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и подтверждала своей повседневной работой.

III. Формировался новый, земский слой российской интеллигенции, роль и влияние которого возрастали в общественном управлении. Среди земских служащих: инженеров, техников, статистиков, бухгалтеров, секретарей, учителей, врачей, агрономов и др. - преобладали разночинцы, сторонники либеральных, народнических, социалистических идей. В рамках профессиональной компетенции они закладывали комплекс традиций, принципов, правил и норм служения трудовому народу, доверие которого к ним нарастало. Нарабатывался опыт новой, земской службы. Изменялось соотношение сил в русской провинции. Прежде все дела в уезде вершили царские чиновники вкупе с помещичьим сословным управлением. Теперь вместо дворянского корпоративного управления появился и активно действовал земский многосословный элемент, который выполнял большой объем работы вопреки стесняющему бюрократическому режиму, усиливавшемуся административному контролю, централизации управления.

IV. Земская деятельность охватила многие стороны местной жизни, приносила заметную пользу населению. Была активизирована и расширена организация хозяйственной, торговой, промышленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета. Земства способствовали приспособлению помещичьих, крестьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организовывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, создавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содействовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сельскохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вредителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, имущества; благодаря земскому попечительству улучшены все местные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение натуральных и иных земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно - постойная и др. Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления. Значительная часть земских капиталов расходовалась на распространение медицинского, школьного дела и организацию общественного призрения.

Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием. Основную часть поступлений они получали от налогов на недвижимое имущество: земли, леса, доходные дома, фабрики, заводы. Однако главным объектом обложения оказались крестьянские земли. Благоприятным фактором деятельности земств были принципы самоуправления. Несмотря на опеку бюрократии, земства сами формировали руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т. д. Как это ни парадоксально, самоуправление земств обеспечивалось не только законом, но и той самой «демаркационной линией», которая была установлена правительством. Она была обязательной не только для земцев, но и для бюрократии. В тех сферах, которые были определены для земств, они действовали вполне самостоятельно.

V. Самодержавие уступило земствам хозяйственные в основном дела на местах, разгрузило административно - полицейский аппарат от них, сохранив за собой основные позиции управления.

VI. В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. За превышение полномочий, за неправильные действия земские учреждения должны были отвечать по закону. Губернатор, министр внутренних дел имели право останавливать исполнение земских постановлений, противоречащих государственным законам и пользам, понуждать земства исполнять обязательные для них повинности. Земские учреждения могли жаловаться в Сенат на неправильные, по их мнению, распоряжения губернского и центрального начальства.

Главное здесь - допущено земское общественное управление, получившее управленческие функции и относительную самостоятельность их осуществления в пределах, установленных короной. Земское управление ограничено только местными и только «хозяйственными пользами и нуждами» без права заниматься политическими, административными и тому подобными делами, сохраненными в компетенции органов государственного управления. Земства получили более узкие функции, чем имели местные органы царской администрации. Земства входили структурно в систему МВД, были подчинены и подконтрольны этому всесильному тогда ведомству.

В начале XX в. земства представляли важное звено в системе управления и решали сложнейшие проблемы:

1. По инициативе «Союза освобождения» 6 ноября 1904 г. состоялся Земский съезд, итогом работы которого стала программа реформ из одиннадцати пунктов, плод борьбы и компромиссов между земствами.

2. Крупные мероприятия, например, Бородинские торжества 1912 г., также не обходились без земств. Силами и в значительной степени на деньги земцев было построено шоссе к полю Бородинского сражения, расчищен от бурелома и мусора прилегающий лес, сделаны и размещены декорации и украшения (беседки, трибуны, флаги, цветы).

3. Когда началась Первая мировая война, земское движение организовало разветвлённую сеть лазаретов, применив к военному времени весь свой опыт. Единственное, чем отличались земские лазареты от больниц мирной жизни, это подавляющим большинством женщин - врачей, фельдшериц, сестёр, но это и понятно - мужчины ушли на фронт. Земство создало знаменитые «летучки» - летучие отряды, созданные для максимально быстрой помощи раненым: их отыскивали на едва остывших полях сражений, перевязывали, устраивали временные лазареты; если не было такой возможности, перевозили в тыл и там размещали по госпиталям и больницам. Земства занялись улучшением санитарного состояния, и благодаря своевременно принятым мерам ни в армии, ни в тылу не было эпидемий.

На фронте же очень быстро выяснилось, что снабжение армии поставлено отвратительно. Для решения этой важнейшей проблемы были немедленно образованы земские союзы: в июле 1914 г. - Всероссийский, в августе - Городской, для помощи правительству в организации снабжения армии и помощи раненым и беженцам. Правительство передало в их руки часть военных заказов, и дело сразу же оживилось.

Снабжение войск не было сосредоточено в одних руках. В 1915 г. специально для окончательного решения этой проблемы оба Союза объединились в Главный по снабжению армии комитет Всероссийского земского и городского союза (в более удобопроизносимом варианте - Земгор), который и собирался полностью взять на себя своевременное и качественное снабжение армии всем необходимым, от провизии до снарядов. Но тут правительство в очередной раз испугалось такого резвого и сильного конкурента и пошло на попятный, оставив дело снабжения за своими учреждениями, а земству передало только посреднические функции.

К концу 1870 - х гг. земства были введены в 34 губерниях Европейской России, в Бессарабии и в Области войска Донского (1882 г. были ликвидированы). Позже земские органы появились на окраинах: в Ставропольской, Астраханской, Оренбургской губерниях. Многие национальные и другие районы Российской империи земств не имели. Закон о земстве в западных губерниях был принят лишь в 1911 г.

Положение « О губернских и уездных земских учреждениях» (12 июня 1890 г.) - начало контрреформы в России.

12 июня 1890 г. было опубликовано новое «Положение о земских учреждениях», еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Согласно новому положению, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ. Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%.

Значительная часть населения была лишена избирательных прав: духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи.

Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы.

Уездные собрания были лишены права непосредственных ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Из положительных аспектов Положения 1890 г., необходимо отметить:

а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз);

б) некоторое увеличение компетенции земств;

в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции.

В 1892 году было издано новое Городовое положение, значительно урезавшее число избирателей. Если раньше для участия в выборах необходимо было иметь или хоть какую - нибудь недвижимость в черте города, или же тем, кто уплачивал в городскую казну сборы со своей деятельности, то в новом положении избирательным правом наделялись только владельцы недвижимости, стоимостью не ниже определённой суммы (разной для разных регионов). В итоге число избирателей уменьшилось в 6 - 8 раз (до 0,5% - 2% всего городского населения).

Управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Согласно новому положению члены управы стали считаться государственными служащими, вследствие чего губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло отстранять их от должности. Дума же такой возможности была лишена.

Очевидно, эти контрреформы были вызваны тем, что в 1890 - х гг. ситуация в Российской империи была значительно более спокойной, чем в 1860 - 1880 - е гг., государственный механизм работал как часы, а значит, у властей не было причин идти на уступки обществу и проводить демократические реформы. Александр III был сторонником абсолютной монархии, поэтому контрреформы 1890 - 1892 гг. были вполне логичны для его правления.

За более чем полвека существования земского движения в России возникла развитая инфраструктура, особенно в провинциях. Была построена сеть дорог, связавших между собой отдаленные села. Почти в каждой деревне открылись школы, больницы или хотя бы фельдшерские пункты. Земство приобрело большое влияние в обществе, в том числе влияние политическое. Работая на местах, в провинции, земцы лучше многих видели недостатки и понимали пути их исправления. Земское движение «наверху» стало легальной оппозицией и реальной властной силой; «внизу» прочно закрепило за собой позиции, поддерживающие эту силу.

Не оправдались цели царской власти путем создания земских учреждений:

а) успокоить общественные силы, требовавшие замены неэффективного бюрократического управления системой представительного всесословного управления снизу доверху, и сближения общества с властью;

б) дискредитировать привлекательную идею самоуправления особым статусом земств, которым поручены труднореализуемые, обременительные для бюрократии, весьма непопулярные функции, и, кроме того, предусмотрены связь земств с полицейскими делами и строгий государственный контроль.

Дальнейшие подвижки в законодательстве о местном самоуправлении возникли только во время революции 1905 - 1907 гг. и после неё, когда власть уже не могла не реагировать на настроения общества. Так, 5 октября 1906 г. был издан указ, представлявший крестьянам одинаковые в отношении государственной службы права с другими сословиями. 12 марта 1912 г. был издан указ о введении земств в западных губерниях.

5. Особенности управления национальными окраинами в России

Российская империя в начале XIX в. оставалась унитарным государством: губернии являлись административно - территориальными образованиями, полностью контролировавшимися из центра. Вступление России на путь капиталистического развития оказывало сильнейшее влияние на развитие национальных окраин. Национальные окраины России - это земли, присоединенные к России в конце XVIII - во второй половине XIX в.: царство Польское, Финляндия, Бессарабия, Азербайджан, Армения, Грузия, территории Средней Азии. На окраинах стали появляться фабрики и заводы, росли города, к некоторым из них из центральных губерний России проводились железные дороги. Национальные окраины втягивались в единый всероссийский рынок.

Вместе с тем, в составе империи существовал ряд национальных образований, имевших отдельные элементы автономии. Среди них, прежде всего, следует выделить Финляндию и Польшу. Выборгская губерния была присоединена к России еще Петром I в результате Северной войны. Остальная Финляндия на правах Великого княжества вошла в состав России в 1809 г. после победоносного завершения очередной русско - шведской войны. Тогда же к Великому княжеству Финляндскому была присоединена Выборгская губерния. Российский император принял титул великого князя Финляндского, и объединение России и Финляндии обрело форму личной унии. В первые полтора десятилетия после крестьянской реформы прибалтийские губернии административно объединялись в генерал - губернаторство, упраздненное в 1867 г.

Сохранение экономического и политического господства местного дворянства и «автономии» великого княжества Финляндского обеспечивало консервацию местного аппарата, сложившегося еще в начале XIX в. В условиях общественно - политического подъема 60 - х гг. впервые со времени присоединения к России осенью 1863 г. был собран Финляндский сейм. В Финляндии в соответствии с ее Конституцией был создан сословный (4 - палатный) сейм. Реформа 1869 г. установила регулярность его созыва. Были проведены буржуазные реформы - городская (1873), военная (1878).

Финляндский сенат выполнял не только судебные, но и правительственные функции. Но Конституция Финляндии неоднократно нарушалась российскими имперскими властями.

В 80 - х гг. на Прибалтику распространяется (с ограничениями) буржуазная судебная реформа. Еще с 1880 г. здесь были введены назначаемые министром юстиции мировые судьи, которые сосуществовали с сословными судами. В 1889 г. сословные суды были упразднены и открыты окружные суды (без присяжных заседателей), мировые съезды, назначаемые мировые судьи.

Собственно польские и литовские земли вошли в состав России в результате третьего раздела Речи Посполитой в 1795 г. По итогам Венского конгресса 1815 г., когда большая часть Варшавского княжества была вновь присоединена к России, Александр I даровал Польше статус Царства Польского и Конституционную хартию. В Польше, как и в Финляндии, был создан сейм. В Польше в основном сохранялось местное право, даже армия, бюджет и прочие атрибуты государственности. В частности, Польша, как и прежде, делилась на воеводства, а не на губернии.

После польского восстания 1830 г. Николай I заменил александровскую Конституционную хартию Органическим статутом (1832). Польский сейм был упразднен, воеводства преобразованы в обычные российские губернии, в дальнейшем постепенно упразднялись прочие элементы автономии Польши. В 1866 г. Царство Польское было окончательно преобразовано в Варшавское генерал - губернаторство, хотя император сохранил в своем официальном титуле наименование царя польского.

После упразднения в 1874 г. должности наместника в царстве Польском и связанных с ним учреждений варшавский генерал - губернатор сохранял права не только гражданского, но и военного начальника на территории всех 10 губерний Польши. Управление уездами находилось в ведении уездных начальников, возглавлявших уездные управления. Еще в 1864 г. были созданы органы волостного и сельского самоуправления. В каждой гмине (всесословной волости) действовали выборные органы: тминный сход и войт, сельские сходы и солтысы, тминный суд (войт и лавники).

...