Архивная политика в России во второй половине 1980-х – начале 2000-х годов

Документы Роскомархива по разработке проекта Закона «Об архивном фонде Российской Федерации и архивах» представлены в делах № 137-139. В составе дел имеется переписка Роскомархива по согласованию проекта закона с заинтересованными органами и ведомствами, архивными учреждениями, иными организациями, первоначальный проект закона и его последующие правки.

Вопросы основной деятельности Росархива, указаний и поручений Президента и Правительства, сети и структуры архивных учреждений, реализуемых ими мероприятий, представлены в нескольких группах дел (таблица 1).

Таблица 1 - Группы дел Ф.10114 ГАРФ, содержащие материалы по вопросам архивной политики

Вопросы рассекречивания, открытости и доступности документов архивного фонда связаны с передачей архивов КГБ СССР в систему Росархива. Документы, характеризующие этот процесс, представлены в делах:

дело № 128 «Документы Роскомархива о выполнении Указа Президента РФ от 24 августа 1991 года «Об архивах КГБ СССР»;

дело № 173 «Документы об организации приема документов КГБ СССР на госхранение (информация, рекомендации, переписка)»;

дело № 140 «Протокол совещания директоров архивов <…> по вопросам приема, учета и использования документов бывшего КГБ СССР от 17-18 июня 1992 года и приложения к нему».

Процесс рассекречивания документов архивного фонда представлен в материалах дел № 371, 372 «Документы о проведении учреждениями ГАС работы по рассекречиванию и снятии ограничений допуска к архивным документам за 1994 год (планы, информации, предложения)», № 485 «Документы о проведении учреждениями ГАС работы по рассекречиванию и снятию ограничений допуска к архивным документам в 1995 году».

Обзор статистических источников по теме показывает, что в фондах ГАРФ имеются статистические источники по теме, а именно:

- сводные паспорта ГАФ СССР - Ф. Р5325. ОП. 3. Д. 3716 (на 01.01.1985), Д.3838 (на 01.01.1986);

- статистический отчет о сети ГАФ СССР - Ф. Р5325. Д.4198 (за 1988 год), Д.4301 (за 1989 год), Д.4397 (за 1990 год);

- сводный статотчетРосархива - Ф.10114. ОП. 1. Д.109, 110 (за 1991 год), Д.201, 202 (за 1992 год), Д. 287, 288 (за 1993 год), Д.409, 410 (за 1994 год), Д.461, 462 (за 1995 год).

Значительный исследовательский интерес представляют документы о разработке форм статистической отчетности по архивному делу (указание, свод замечаний, отзывы главархивов союзных республик, ЦГА СССР) за период 14.06.1991-14.08.1991 года, представленный в ГАРФ в Ф.Р5325 ОП. 3 Д.4482.

Анализ источников показывает, что нарушалась преемственность форм статистической отчетности. Форма паспорта ГАФ СССР, используемая в 1985-1986 гг. не соотносится с формой Статистического отчета о сети архивных учреждений в СССР, используемой в 1987-1991 гг., в свою очередь Паспорт и Статистический отчет о сети не соотносятся с формой Сводного отчета Росархива, используемой с 1991 г. Статистические формы, корректные для анализа, утверждены лишь приказом Росархива от 26.10 2001 № 82.

По состоянию на 01.01.1985 года документы архивного фонда СССР не были обработаны и структурированы в полном объеме, в свободном паспорте ГАФ по ЦГА СССР фигурируют показатели объема - «кг», «лл», «неуч», «док».

Арифметическое сопоставление значений аналогичных показателей комплектования и выбытия единиц хранения по годам в паспорте ГАФ СССР выявляет недостоверность (противоречивость) значений.

Форма паспорта ГАФ СССР содержит строку по показателю количества секретных единиц хранения. Данный пункт в сводных паспортах на 01.01.1985 и 01.01.1986 гг. не заполнен. При этом по данному показателю заполнены строки паспорта лишь некоторых ЦГА, например, ЦГАДА на 01.01.1985 года 38726 секретных единиц хранения.

Анализ периодических изданий показывает, что основными источниками являются профильные журналы: «Советские архивы» - «Отечественные архивы», «Исторический архив», «Источник» - приложение к журналу «Родина», «Вестник архивиста».

Журнал «Советские архивы», в последующем «Отечественные архивы», выпускался во всем периоде исследования. До 1991 года являлся изданием центральных органов советской власти, а именно Главархива СССР, с 1992 года является изданием федерального органа власти, а именно Роскомархива (позднее Росархива).

Ведет свою историю с 1923 года, когда начал издаваться журнал «Вопросы архивоведения». В 1956 году преобразован в «Информационный бюллетень ГАУ МВД СССР» и так выпускался до 1959 года. В 1959-1965 гг. выходил как «Научно-информационный бюллетень «Вопросы архивоведения». В 1966 году преобразован в научно-практический журнал «Советские архивы». В этот период учредителем журнала являлся Главархив СССР, издание осуществлялось при участии Института марксизма-ленинизма при ЦК КПСС и Института истории СССР АН СССР. Журнал позиционировался как научно-теоретический и научно-практический. В 1992 году журнал преобразован в «Отечественные архивы». Портал «Архивы России» - Издания и публикации - Отечественные архивы [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.rusarchives.ru/izdaniya-i-publikacii/otraslevye-smi/zhurnal-otechestvennye-arhivy/istoriya-zhurnala, свободный (дата обращения 15.11.2018). Позиционирование как научно-теоретического и научно-практического журнала сохранилось. Сменился учредитель, им стали «Трудовой коллектив редакции, Роскомархив, Министерство печати и информации Российской Федерации». Обновился состав редакционной коллегии (Приложение 2). При этом основа состава редколлегии журнала осталась: главный редактор С.И.Кузьмин, заместитель главного редактора Ю.Б. Живцов, редактор отдела А.В. Шавров, ответственный секретарь Т.И. Бондарева, члены редколлегии В.И. Буганов, В.Н. Шепелев.

В хронологических рамках исследования периодичность выхода журнала «Советские архивы», а затем «Отечественные архивы», составляла 6 номеров в год. Полная подборка журналов находится в открытом фонде читального зала Государственной публичной исторической библиотеки России. Содержание номеров журнала с 2008 года и по настоящее время представлено в сети Интернет на портале «Архивы России». Портал «Архивы России» - Издания и публикации - Отечественные архивы [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.rusarchives.ru/izdaniya-i-publikacii/otraslevye-smi/zhurnal-otechestvennye-arhivy/soderzhanie-nomerov, свободный (дата обращения 15.11.2018).

Во всем периоде исследования в журнале имеется рубрика «Публикация документов». Анализ публикаций в журнале «Советские архивы» за 1985-1986 гг. показывает, что основной тематикой являлись обзоры работы архивов различных уровней, публикация документов, в основном, тематическая, юбилейная, связанная с 80-летием первой революции, 40-летием Победы в Великой Отечественной войне.

Ситуация в журнале «Советские архивы» начинает меняться с первого номера 1987 года, что связано с реализацией программы интенсификации использования и публикации документов ГАФ СССР на 1986-1990 гг., основные положения которой и были в нем опубликованы. Архивные учреждения на пути ускорения и перестройки // Советские архивы. 1987. № 1. С. 3-4.

Непосредственно тематика снятия ограничений доступа к документам архивного фонда впервые на страницах журнала затронута Ф.М.Вагановым (1987, № 6 и далее). С 1989 года журнал начинает публиковать тематические обзоры по рассекреченным документам, в том числе по наиболее острым вопросам, например, репрессии 1930-х годов, военные действия в районе озера Хасан (1938г.), на реке Халкин-Гол (1939г.), РККА накануне войны и другие (1989, № 3 и далее). В 1989 году редакция начинает публиковать опровержения на «сенсационные» сообщения в публицистике (1989, № 5 и далее). Начинается публикация обзоров рассекреченных документов (1989, № 6 и далее).

Преобразованный в «Отечественные архивы», журнал уже с первого выпуска 1992 года модернизирует структуру и содержание. Начинают публиковаться полнотекстовые версии правовых актов, затрагивающие архивное дело и фонд, в том числе вопросы доступности, рассекречивания, использования. Например, первый номер за 1992 год открывают Указы «Об архивах КГБ СССР» и «О партийных архивах». В первые годы продолжается публикация рассекреченных документов по наиболее острым вопросам, однако постепенно количество таких публикаций сокращается. Уже в четвертом номере за 1994 год не находим ни одной подобной публикации. В дальнейшем такие публикации практически исчезают со страниц журнала. Уже в пятом номере за 1995 год нет материалов, затрагивающих вопросы рассекречивания документов архивного фонда. Редакция смещает акцент на актуальные вопросы организации и проблемы архивного дела. Например, проблемы комплектования архивного фонда, оснований и режима собственности в отношении архивных документов, информатизации архивного дела.

В ноябре 1991 было принято решение о возрождении журнала «Исторический архив». Портал «Архивы России» - Публикации [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.rusarchives.ru/publikacii/publikaciya-v-zhurnale-istoricheskiy-arhiv/zhurnalu-istoricheskiy-arhiv-90-let, свободный (дата обращения 15.11.2018). Характеризуя вид журнала как исторического источника необходимо обратить внимание на состав его учредителей, которыми первоначально являлись: Комитет по делам архивов при Правительстве России и издательство «Лит». Журнал зарегистрирован как научно-публикаторский. В 1996 году учредителем журнала стало специально созданное ООО «История-сервис». Таким образом, журнал являлся смешанным по своему виду: органа федеральной власти, профессиональной организации, научной ассоциации, издательской медиакомпании.

Самостоятельного рассмотрения требует состав редакционного совета журнала. Возглавил его Председатель Роскомархива Р.Г. Пихоя Заместителем председателя, а в 1993 году председателем стал профессор А.А. Чернобаев. В состав вошли известные российские ученые: чл.-корр. РАН, а в последующем академик РАН Б.В. Ананьич, академик РАНН.Н. Болховитинов, чл.-корр. РАН Д.А. Волкогонов, профессор О.В. Волобуев и другие исследователи и специалисты архивного дела. В состав также вошли шесть зарубежных исследователей из Англии, Германии, США.

Необходимо отметить, что в 1992 году вышел только один номер журнала, позднее он выходит с периодичностью 6 номеров в год. Шестые номера журнала содержат указатель опубликованных за год материалов. Все выпуски журнала доступны в открытом фонде читального зала Государственной публичной исторической библиотеки России.

Заявленный научно-публикаторский тип журнала подтверждается с первого же номера и весь последующий период. В каждом выпуске публикуются ранее секретные документы. В 1992-1993 годах публикации документов не всегда содержат сопроводительное оформление, пояснения, комментарии. С 1994 года ситуация меняется, отличительной чертой публикаций становится обстоятельные вводные статьи.Журнал «Исторический архив» как источник по теме исследования интересен, в первую очередь, с точки зрения тематики и подборки публикуемых рассекреченных материалов.

«Источник. Документы русской истории» выпускался с 1993 по 2003 год, с 1993 по 1998 год - как приложение к историко-публицистическому журналу «Родина», с 1999 года - как самостоятельный журнал. С 1995 года «как журнал в журнале» К читателям // Источник. 1995. № 1. С. 114. в Источнике публиковался «Вестник Архива Президента Российской Федерации».

Главным редактором с 1993 по 1 номер 1996 года был Председатель Роскомархива Р.Г. Пихоя, со 2 номера 1996 года по 1997 год журнал не имел главного редактора, редактура осуществлялась редакцией журнала «Родина». С 1998 по 2000 главным редактором являетсяС.В. Кудряшов, с 2001 года главным редактором «Источника» становится одновременно главный редактор журнала «Родина»В.П. Долматов, С.В. Кудряшов остается в журнале шеф-редактором.

Журнал издавался 6 номерами в год. В 1993 году издан нулевой выпуск, 5 и 6 объединены. За 1998 год 5 и 6 номера объединены. За 1999 год осуществлено 5 выпусков. Шестые номера журнала содержат указатель опубликованных за год материалов.

Особенностью журнала «Источник» является наличие в нем постоянной рубрики «Фотоархив», в которой публиковались фотографии из фондов различных архивов. Необходимо отметить, что публикации документов также часто сопровождались фотографиями.

Издание «Вестник архивиста» выпускается с 1991 года по инициативе созданного тогда же Российского общества историков-архивистов. Первоначально издавался как информационный бюллетень, с 2008 года как историко-архивоведческий журнал. Главным редактором бюллетеня стал известный архивист, руководитель ЦГАСА, первый заместитель Председателя Правления РОИА Михаил Васильевич Стеганцев. В 1997 году главным редактором становится профессорРГГУ Александр Давидович Степанский, с 2010 года профессор РГГУ Иван Анатольевич Анфертьев.

С 1991 по 2006 год издавался 6 выпусками в год, после 4 в год. Некоторые выпуски издавались объединенными: № 4-5 за 1993 год, № 1-2 за 1994 год, № 4-5 за 1995 год, № 2-3 за 1996 год, № 2-3 и 4-5 за 1999 год, № 3-4 и 5-6 за 2000 год. Выпуск № 1 за 1991 год сохранился только в Российской государственной библиотеке, все последующие номера имеются также в Государственной публичной исторической библиотеке России. Полнотекстовые версии статей журнала «Вестник архивиста» за период с 2006 года размещены в открытом доступе на сайте научной электронной библиотеки «Elibrary», за период с 2012 года на официальном сайте журнала. Портал «Вестник архивиста» [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.vestarchive.ru/nomera.html, свободный (дата обращения 15.11.2018).В последних номерах журнала в году содержится указатель опубликованных материалов за год. Необходимо отметить, что высокий уровень публикационной культуры и научности журнала подтверждается его включением в ведущую международную базу данных публикаций в научных журналах и патентов «WebofScience».

В журнале имеются постоянные рубрики, среди которых по теме представляют интерес: Проблемы архивоведения, источниковедения, документоведения, археографии; Исторические исследования по архивным материалам; Зарубежный опыт; Научная публикация архивных документов; Конференции, исторические чтения, выставки, презентации. Непосредственно публикация документов, как самостоятельная рубрика в журнале, открыта в 2000 году, что, конечно, ограничивает потенциал журнала как источника по теме хронологическими рамками.

В выпускной квалификационной работе использованы материалы курсовой работы, выполненной автором, «Рассекречивание документов Архивного фонда РФ во второй половине 1980-х - начале 2000-х: источники и методы исследования».

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, основной части, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Первая глава посвящена законодательству и нормативной базе архивного дела, поскольку любая политика реализуется, в первую очередь, через систему формально определенных правил и норм. Глава состоит из двух параграфов, в которых исследуются предпосылки становления архивного законодательства и дальнейшее изменение архивного и смежного законодательства, а также подзаконных актов. Параграфы соответствуют 1 и 2 задачам исследования.

Вторая глава посвящена реформе архивной системы, поскольку реализация политики осуществляется через систему управления. Глава состоит из двух параграфов, в которых исследуется реформирование органов управления архивным делом и трансформация сети и структуры архивов. Параграфы соответствуют 3 и 4 задачам исследования.

Третья глава посвящена проблеме доступности фондов и археографической практике, поскольку ключевой элемент архивной политики - управление использованием документов архивного фонда. Глава состоит из двух параграфов, в которых исследуются открытость архивов, доступность фондов и практика публикации архивных документов. Параграфы соответствуют 5 и 6 задачам исследования.

Глава 1. Развитие законодательства и нормативной базы

1.1 Предпосылки становления архивного законодательства

Специфика законодательных источников по теме в период СССР, в хронологических рамках исследования, заключается в том, что непосредственно самостоятельного закона об архивном фонде, как того требовало смежное законодательство, или родственных законов не было принято. Правовое регулирование осуществлялось множеством нормативных актов различной юридической силы, которые не образовывали систему.

Косвенно вопросы архивного фонда регулировались Законом СССР от 29.10.1976 «Об охране и использовании памятников истории и культуры». Согласно положениям статьи 5 указанного закона к видам памятников истории и культуры отнесены, в том числе, документальные памятники. Статья 11 указанного закона содержала отсылочное положение на «законодательство Союза СССР о музейном и архивном фондах», в соответствии с которым должен осуществляться государственный учет памятников истории и культуры.

При отсутствии закона об архивном фонде фактически регулирование архивного дела осуществлялось Положением об архивном фонде и ведомственными нормативными актами. Во второй половине 1980-х гг. действовало Положение об Архивном фонде СССР, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 04.04.1980 № 274.

При этом, данное Положение не являлось «законодательством Союза СССР об архивном фонде», которое предполагалось в законе «Об охране и использовании памятников истории и культуры», поскольку:

- согласно п.4) статьи 73 Конституции СССР 1977 года установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик являлось прерогативой высших органов государственной власти и управления.

- согласно ст.108 Конституции СССР 1977 года Высшим органом государственной власти СССР является Верховный Совет СССР.

- согласно ст.113 Конституции СССР 1977 года Совет Министров СССР наделялся правом законодательной инициативы.

- согласно ст. 128 Конституции СССР 1977 года Совет Министров СССР - Правительство СССР - являлось высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР.

Таким образом, положение Закона СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» 1976 года, отсылающее к законодательству об архивном фонде, не было реализовано, самостоятельный закон не был принят. Положение об Архивном фонде СССР, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 04.04.1980 № 274 законодательством не являлось, тем не менее, фактически было таковым.

Как отмечают Т.И. Хорхординаи Т.С. Волкова, «Положение начало меняться только с конца 1980-х гг., когда в законодательной практике сложилась уникальная ситуация: были обнародованы два противоположных по своему смыслу законопроекта. Первый (основной) был разработан в недрах Главного архивного управления и получил наименование «Закон об архивном фонде СССР». Его общее направление можно охарактеризовать как ведомственно-консервативное, так как проект содержал положения, согласно которым постоянное хранение могли осуществлять не только государственные архивы, но и ряд министерств и ведомств. Кроме того, в проекте ни слова не говорилось об Архивном фонде КПСС. Второй («инициативный») законопроект был представлен так называемыми прорабами перестройки - группой либерально настроенных ученых, юристов и преподавателей МГИАИ (Б.С. Илизаров, А.Б. Каменский, Э.И. Хан-Пира, О.В. Щемелева, Ю.М. Батурин, М.А. Федоров, В.Л. Энтин), которые исходили из необходимости радикального пересмотра официальной концепции организации архивного дела в СССР. Оба законопроекта несли на себе следы идеологизированности и отражали кризисную ситуацию в союзно-республиканской структуре архивов».Хорхордина Т.И., Волкова Т.С. Российские архивы: история и современность. Учебник / Отв. ред. В.В. Минаев. М.: РГГУ, 2012. С. 214-215.

12 июня 1990 года принимается Декларация о государственном суверенитете РСФСР, в которой устанавливается приоритет республиканского законодательства над союзным.

27 декабря 1990 года Советом Министров РСФСР принимается Постановление № 613 «Вопросы Комитета по делам архивов при Совете Министров РСФСР». Постановление опубликовано в Собрании постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР за 1991 год, номер 6, статья 94. Данным Постановлением Комитету по делам архивов при Совете Министров РСФСР совместно с Государственным комитетом РСФСР по экономике, Министерством финансов РСФСР, Министерством юстиции РСФСР и другими заинтересованными организациями, поручалось разработать и представить в Совет Министров РСФСРпроект Закона РСФСР «Об Архивном фонде РСФСР».

Таким образом, параллельно разрабатывались как союзный, так и республиканский законы об архивном фонде. При этом, республиканский закон разрабатывался независимо от союзного и изначально подразумевал приоритетное применение.

В пояснительной записке к проекту закона указан коллектив разработчиков: ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 137. Л. 8-9.

Р.Г. Пихоя - Председатель Комитета по делам архивов при Совете Министров РСФСР, доктор исторических наук, профессор;

В.А. Тюнеев - Первый заместитель Председателя Комитета по делам архивов при Совете Министров РСФСР;

В.И. Абрамов - Заместитель Председателя Комитета по делам архивов при Совете Министров РСФСР;

А.С. Прокопенко - Заместитель Председателя Комитета по делам архивов при Совете Министров РСФСР;

В.С. Елизаров - доктор исторических наук, профессор, Российский государственный гуманитарный университет;

В.П. Козлов - доктор исторических наук, Отделение истории АН СССР;

С.О. Шмидт - доктор исторических наук, профессор, Археографическая комиссия Академии наук СССР;

Я.Н. Щапов - член-корреспондент Академии наук СССР, Председатель Правления Центрального Совета Российского общества историков-архивистов.

Первый вариант проекта закона был разослан Комитетом по делам архивов на согласование заинтересованным ведомствам 29 июня 1991 года.

19 августа 1991 года проект получил положительное заключение Государственного комитета по экономике РСФСР. ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д.137. Л. 46.

Первоначально, 16 октября 1991 года, проект получил отрицательное заключение Министерства юстиции РСФСР с его направлением на «дополнительную проработку».Там же. Л. 48. Принципиальных возражений было два.

Во-первых, проект Закона «Об архивном фонде»не учитывал положения Закона РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР», в котором предусматривалось право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Суть в том, что проект Закона «Об архивном фонде»включал в сферу регулирования, в том числе, частные архивы.

Во-вторых, проект Закона «Об архивном фонде» не учитывал положения Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», в котором предусматривалось право глав местных администраций самостоятельно разрабатывать и вносить на утверждение Совета структуру местной администрации. Суть в том, что проект Закона «Об архивном фонде» предопределял создание в структуре местных администраций органа управления архивным фондом и архивами.Также проектом Закона «Об архивном фонде»предусматривалось финансирование учреждений государственной архивной службы, в том числе, из средств бюджетов городов и районов, в то время как, согласно ст. 43 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» местные органы самостоятельно разрабатывают и утверждают бюджеты соответствующих территорий.

Первый вариант проекта Закона РСФСР «Об архивном фонде и архивах» был представлен в Правительство РСФСР 5 декабря 1991 года. ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 137. Л. 19. Необходимо обратить внимание, что согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 27 декабря 1990 года № 613 поручалась разработка проекта закона только об архивном фонде, представленный же проект включал и архивы.

8 декабря 1991 года заключается «Беловежское соглашение» о создании Содружества независимых государств, которое 10 декабря ратифицировано Верховными Советами Украины, Белоруссии, а 12 декабря Верховным Советом России. 26 декабря 1991 года Советом республик ВС СССР принимается декларация в связи с созданием содружества независимых государств.

Таким образом, союзный закон об архивном фонде так и не был принят. В связи с распадом СССР его разработка была прекращена, в дальнейшем закон разрабатывался на основе проекта республиканского закона.

Принципиальные замечания Министерства юстиции РСФСР не были устранены в представленном 5 декабря 1991 года в Правительство РСФСР проекте. Вместо их устранения пояснительная записка была дополнена указанием, что при подготовке проекта Закона выявилось различие авторов в определении правового режима негосударственной части Архивного фонда РСФСР. Исходя из того, что эта часть - неотъемлемая составляющая интеллектуального и культурного достояния народов РСФСР, признается допустимым, в строго определенных Законом рамках, государственное вмешательство в интересах обеспечения сохранности и надлежащего использования документов этой части Архивного фонда РСФСР. С этой целью, в частности, проект Закона предусматривает обязательность учета документов негосударственных, частных и личных архивов граждан в учреждениях Государственной архивной службы РСФСР. Другие авторы, опираясь на принцип добровольности со стороны владельцев архивов и архивных документов, в чьей собственности они находятся, отрицают какие-либо формы государственного вмешательства в функционирование этих архивов.Там же. Л. 8.

В условиях распада СССР и его органов государственного управления, представленный проект Закона РСФСР «Об архивном фонде и архивах» стал неактуален ввиду отсылок на союзное законодательство. Но более важным явилось то, что теперь закон должен был регулировать архивный фонд, находящийся в архивах союзного значения, поскольку Российская Федерация выступила правопреемницей СССР,чего предшествующий вариант проекта Закона не предусматривал. По этим причинам первый вариант проекта Закона РСФСР «Об архивном фонде и архивах» был возвращен Правительством РСФСР на доработку и соответствующие уточнения в Комитет по делам архивов.

В доработанном варианте проекта Закона РСФСР «Об архивном фонде и архивах» данные противоречия были сняты путем дополнения ст.9 положением, что «право собственника архива независимо от формы собственности охраняется законодательством Российской Федерации. Ни один архивный документ не может быть без согласия собственника или уполномоченного им органа или лица изъят иначе как на основании судебного решения» и включением в проект статьи 13, регулирующей «Государственное попечение над негосударственными архивами» и содержащей положение, что «По просьбе собственников негосударственных архивов и архивных документов, отнесенных к составу Архивного фонда Российской Федерации, государство через органы и учреждения системы Государственной архивной службы России оказывает содействие в сохранении, комплектовании и использовании их архивов.Собственники негосударственных архивов и архивных документов, отнесенных к составу Архивного фонда Российской Федерации, имеют право на передачу их по соглашению на хранение в государственные архивы, право на создание их страховых копий, а также на их реставрацию и использование».

Необходимо отметить, что признание права собственности на документы негосударственной части Архивного фонда за их владельцами не была воспринята положительно всем архивным сообществом. Например, Коллегия Архивного управления при Совете Министров Республики Коми выразила свои возражения в наиболее резкой и категоричной форме - «в проекте заложена идея создания многочисленных «белых пятен» и провалов в отражении истории. И связано это в первую очередь с разделом и статьями Закона по негосударственной части архивного фонда и тем беспределом свободы который устанавливается именно для этой части архивного фонда.» ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 138. Л. 101.

В целях решения противоречий по вопросу финансирования была дополнена статья 11 проекта Закона положением, что государственные органы управления архивным делом республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов, районов входят в систему Государственной архивной службы, а в силу положений статьи 3 проекта Закона в целом Законодательство об Архивном фонде Российской Федерации и архивах состоит,в том числе, из соответствующих законов республик в составе Российской Федерации, иных правовых актов Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Данный вариант проекта Закона РСФСР «Об архивном фонде и архивах» проходил более широкое обсуждение и согласование.

Необходимо отметить, что 20 мая 1992 года проект Закона полностью одобрен без замечаний и внесения каких-либо уточнений Министерством безопасности Российской Федерации. ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 138. Л. 140.

В это время уже шла реализация положений Указа Президента РСФСР от 24 августа 1991 года «Об архивах КГБ СССР», согласно которому изначально предполагалась передача в целом архивов КГБ СССР в ведение «архивных органов РСФСР», но Министерство безопасности России явилось правопреемником КГБ СССР в том числе в части занимаемых зданий и всей собственности находящейся в них, что включало и архивы. К моменту согласования данного варианта проекта Закона «Об архивном фонде и архивах» уже была достигнута принципиальная договоренность, что передаче подлежит только архивно-следственный, трофейный и фильтрационный фонды КГБ СССР, что было закреплено совместным Указанием Министра безопасности Российской Федерации В.Баранникова и Председателя Роскомархива Р.Пихоя от 3 февраля 1992г. №№ 45-Б и 2/116-П «О передаче архивов бывшего КГБ на государственное хранение», на основе которого в последующем Роскомархивом были подготовлены«Рекомендации по организации приема документов КГБ СССР на государственное хранение, обеспечению их сохранности и учету», которые доведены до архивов письмом Роскомархива от 13.08.1992 № 6/1215-А. ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 173. Л. 1-7.

Тем более, как прямо указано в письме-согласовании проекта Закона «Об архивном фонде и архивах»Министерством безопасности России - «отвечает государственным интересам и статья, согласно которой право на постоянное хранение государственной части Архивного фонда предоставляется отдельным министерствам и ведомствам». ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 138. Л. 140.Подразумевается статья 17 Закона, содержащая положение, что порядок постоянного и временного хранения документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации в государственных и ведомственных архивах и передачи указанных документов на постоянное хранение в государственные архивы устанавливается Государственной архивной службой России.Таким образом, проблема ведомственного хранения документов Архивного фонда не была решена уже на стадии согласования проекта Закона «Об архивном фонде и архивах».

Необходимо отметить, значительную критику проекта Закона «Об архивном фонде и архивах» со стороны Комитета по правам человека ВС РФ. В предварительном отзыве от 31 декабря 1992 года № 7-16/2255 указывалось, что «проект методологически неполноценен». ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 138. Л.36. В основание такого вывода, были положены четыре замечания.

Во-первых, значительные полномочия Роскомархива по утверждению нормативно-правовых (подзаконных) актов по вопросам, которые должны быть урегулированы в самом законе. Например, порядок отнесения документов к составу Архивного фонда РФ, порядок учета документов государственной и негосударственной части Архивного фонда РФ, порядок и условия использования документов в государственных архивах, порядок хранения и передачи документов из ведомственного на государственное хранение.

Во-вторых, не определены понятия «личная жизнь гражданина», «тайный архивы», «ответственность пользователя за использование документа».

В-третьих, «в законопроекте обнаруживается ряд непоследовательностей в концепции проводимой им архивной политики. Так например, владельцы негосударственных архивов, с оной стороны, наделены широкими правами (ст.6,8,12), а с другой стороны - их права существенно ограничиваются (ст.18,22).»

В-четвертых, «вызывает сомнение разумность ряда положений законопроекта, определяющих государственную архивную политику». Подразумевается сохранение ведомственного хранения и возможность передачи права собственности между архивами различного уровня.

В итоговом проекте закона «Об архивном фонде и архивах» появилось только определение «тайного архива», то есть архива, о котором не заявлено публично, в остальной части замечания остались не решенными.

Необходимо отметить, что согласование проекта Закона «Об архивном фонде и архивах»в течение 1992 года столкнулось с новыми трудностями, которых не было в предшествующие годы. Развивающийся процесс федерализации затронул, в том числе, сферу архивного дела. Наиболее полно это раскрывается в позиции, выраженной в письме Совета Министров Республики Башкортостан от 30.06.1992 года № 153-356 - «учитывая суверенные права Республики Башкортостан <…> Совет Министров вносит следующие предложения: 1. Наряду с Архивным фондом Российской Федерации необходимо признать право республик, входящих в состав Российской Федерации, на свой собственный Архивный фонд, так как включение в состав Архивного фонда Российской Федерации всех фондов, находящихся на территории Российской Федерации противоречит пункту «в» статьи II Федеративного Договора и может вызвать серьезные разногласия при приеме Закона об Архивным фондах республик. 2. Раздел второй необходимо дополнить положениями о праве собственности республик, входящих в состав Российской Федерации, на документы их архивных фондов». ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 138. Л.99.

Примечательно, что проект Закона «Об архивном фонде и архивах» остался без отзыва наиболее стремящихся к федерализации республик, например Татарстан, Чечено-Ингушская республика. Тем не менее, в итоговый проект Закона положения об Архивном фонде республик не были включены.

Наряду с вопросами хранения, комплектования и учета закон регулировал вопросы использования документов Архивного фонда. В частности, согласно статье 25, предусматривалось, что доступ к архивным документам мог быть ограничен в соответствии с международным договором Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с распоряжением собственника или владельца архивных документов, находящихся в частной собственности. Доступ к архивным документам независимо от их форм собственности, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну, ограничивался. Отмена ограничения на доступ к архивным документам, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

7июля1993года, после одобрения Верховного Совета, Закон «Об архивном фонде и архивах» был подписан Президентом России Б. Н. Ельциным. Опубликован в Ведомостях СНД и ВС РФ от19.08.1993, № 33, ст. 1311.

1.2 Изменения архивного и смежного законодательства

Председатель Роскомархива Р. Г. Пихоя в 1992 году выделял как «характерный признак реформы»<…>«создание правовой и нормативной базы архивного дела». Архивная реформа: проблемы, пути развития (Расширенное заседание коллегии Роскомархива) // Отечественные архивы. 1992. № 3. С. 4.

Архивное законодательство не является тождественным понятию архивного права, поскольку последнее, помимо непосредственно закона в сфере архивного дела и связанных с ним подзаконных актов, включает также законы и подзаконные акты, опосредованно затрагивающие архивное дело. Например, использование документов архивного фонда регулируется законами о защите персональных данных, о государственной тайне, некоторыми положениями гражданского кодекса и т.д. Также в сфере архивного дела действуют международные договоры.

Структура системы правовых актов в сфере архивной политики представлена в приложении 3.

6 июля 1992 года Распоряжением Президента РФ № 343-рп подписано Соглашение с заинтересованными государствами-участниками СНГ о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР. Важнейшей нормой для дальнейшего развития явилось закрепление принципа целостности и неделимости фондов, отказ от претензий на право владения документами, находящихся за пределами территории государств. Архивов союзного значения за пределами РСФСР не было. Таким образом, Российская Федерация реализовала свои права как правопреемник СССР в части Архивного фонда СССР.

Параллельно с разработкой Закона «Об архивном фонде и архивах» происходила разработка Закона «О государственной тайне», который был принят 21 июля 1993 года за номером 5485-1.

В СССР регулирование охраны государственной тайны осуществлялось различными нормативными актами, которые не были опубликованы. Согласно статье 4 Закона СССР «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами», а также пункту 1 Постановления Совета Министров СССР от 20 марта 1959 г. № 293 «О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР»«документы, не имеющие общего значения, могут быть не опубликованы и направляются соответствующим государственным органам и общественным организациям для доведения до сведения предприятий, учреждений, организаций и лиц, на которых распространяется их действие». Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 29.11.1990 №12 (2-12)
«О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов
о правах, свободах и обязанностях граждан» // Правовой сервер
«Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=5523#00981277366351041, свободный (дата обращения 25.12.2018).

В середине 1980-х. гг. действовали (в хронологическом порядке принятия):

? Инструкция по обеспечению сохранности гостайны и режима секретности проводимых работ, утвержденная 11.07.1972 года КГБ при Совмине СССР;

? Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 15.11.1976 года «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы сохранения госсекретов»;

? Постановление Совмина СССР от 30.12.1980 года № 1121 «Перечень главнейших сведений, составляющих гостайну»;

? Постановление Совмина СССР от 12.05.1987 года № 556-126 «Инструкция по обеспечению режима секретности в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях СССР».

Согласно указанным документам устанавливалось три грифа секретности: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». При этом «особой важности» и «совершенно секретно» предназначались для охраны государственной тайны, «секретно» для охраны служебной тайны.

Уже в начале 1991 года ученые-юристы заявляли, что «нет четкого разграничения между сведениями, которым устанавливается степень секретности особой важности и совершенно секретно. В первом случае при отнесении информации к сведениям особой важности подчеркивается наступление особо тяжких последствий, во втором тяжких последствий одного и того же круга сведений, касающихся обороны и безопасности, политических и экономических интересов СССР. Качественные критерии оценки не всегда позволяют правильно подойти к определению степени секретности.» Северин В.А. Правовое регулирование охраны государственных секретов в СССР // Советское государство и право. 1991. № 1. С. 40.

С принятием Закона«О государственной тайне» и по настоящее время, согласно ст.8 данного закона, устанавливаются три вида грифов секретности: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Очевидно, что закон, по сути, закрепил уже сформировавшуюся в СССР систему видов грифов секретности.

Постановлением Правительства РФ от 04.09.1995 года № 870 утверждены Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности.

В 1995 году происходят значительные дополнения регулирования процесса рассекречивания документов архивного фонда, издаются:

- Указ Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»;

- Постановление Правительства от 20.02.1995 № 170 «Об установлении порядка рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Правительства СССР».

Однако с развитием общественных отношений непосредственно засекречивание документов, передаваемых в архивный фонд, стало регулироваться не только в рамках охраны государственной тайны, но и служебной, коммерческой, личной, нотариальной, адвокатской, врачебной, аудиторской и т.д.

Как отмечает В.П. Козлов, «Доступ к архивным документам и их использование - это точки, в которых сталкиваются государственные, корпоративные интересы и интересы личности, общества». Козлов В.П. Бог сохранял архивы России. Челябинск, 2009. С. 168. Эта проблема была осознана уже в 1990 году - в сообщении о результатах семинара-совещания 17-19 мая работников архивных учреждений в Главархиве СССР указывалось, что «В ходе совещания неоднократно поднимался вопрос о неразработанности норм правового регулирования, касающихся отношений собственности на архивные документы и места в них архивной службы». Конференции, семинары, совещания // Советские архивы. 1990. № 4. С. 31.

Законодательно понятие служебной и коммерческой тайны было закреплено ст.139 в части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации с момента ее принятия 30.11.1994 года. Необходимо отметить, что данная статья утратила силу с 01.01.2008 года в связи с принятием Федерального закона от 18.12.2006 года № 231-ФЗ «О введении в действие части 4 Гражданского кодекса Российской Федерации», поскольку служебная и коммерческая тайны отнесены к правам на результаты интеллектуальной деятельности и средствам индивидуализации.

Ситуация осложнялась тем, что если раньше государственные учреждения и предприятия необоснованно засекречивали значительный объем информации в виде государственной тайны, то с началом приватизации и реструктуризации государственной собственности они напрямую уже не подпадали под действие соответствующего закона, что должно было привести к засекречиванию только обоснованных документов. Однако новые организационно-правовые формы акционерных обществ и унитарных предприятий, в которые реорганизовывали госпредприятия, позволяли в полной мере использовать режим служебной и коммерческой тайны, поскольку вид данных предприятий определялся как коммерческие. При этом такие организации являлись системообразующими, документы которых представляют значительный исследовательский интерес. Например, министерство нефтяной и газовой промышленности СССР в 1990 году было преобразовано в государственные концерны«Газпром»,«Роснефтегаз» и т.д., в 1993 году проведено их акционирование. Сложилась ситуация, когда крупнейшие налогоплательщики страны, ключевые доноры государственного бюджета, публичные по своей сути компании, осталась в значительной степени секретными в своей деятельности, управлении и даже отчетности, но уже в режиме коммерческой тайны. Более того, возникли проблемы комплектования архивного фонда документами данной сферы.

Положение об Архивном фонде СССР продолжало действовать вплоть до принятия в 1994 году Положения об Архивном фонде Российской Федерации (Указ Президента от 17.03.1994 № 552). В свою очередь оно утратило силу только с изданием Указа Президента от 26.01.2007 № 68, в связи с принятием ФЗ от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

Положение об АФ РФ 1994 года регулировало решение проблемы хранения государственной части Архивного фонда в городских и районных, то есть муниципальных, архивах. Проблема заключалась в том, что муниципальные архивы отказывались принимать на хранение документы госучреждений, поскольку их финансирование осуществлялось из местных бюджетов. Некоторые архивы республик, краев, областей, финансируемые из региональных бюджетов, отказывались принимать фонды КГБ СССР, поскольку передавались они Министерством безопасности России, а затем Федеральной службой контрразведки, финансируемым из федерального бюджета. Например, по этой причине 28 апреля 1992 года не была даже начата передача фондов бывшего УКГБ в Волгоградской области. ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 128. Л. 7-8. Архивы Читинской области отказывались от приема фондов УКГБ по Читинской области, поскольку фактически они находились в Омском объединенном оперативном архиве. ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 128. Л. 45-46.Аналогичная ситуация, то есть фактическая передача фондов еще в 1980-е гг. в Омский объединенный оперативный архив, была в Магаданской области. ГАРФ. Ф. 10114. ОП. 1. Д. 173. Л. 47-48. Положение об АФ РФ 1994 года предусматривало, что районные и городские архивы могут осуществлять временное хранение документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации до передачи их на постоянное хранение в соответствующее учреждение Федеральной архивной службы Россиив соответствии с законодательными и иными правовыми актами республики, края, области, города федерального значения, автономной области или округа.

Впервые вопрос системного рассекречивания документов архивного фонда отражен в пункт 16 Положения об АФ РФ 1994 года. Рассекречивание документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации, утративших секретный характер в связи с истечением срока секретного хранения или на основании законодательных актов Российской Федерации, проводится учреждениями Федеральной архивной службы России, государственными музеями и библиотеками, ведомственными архивами в соответствии с действующим законодательством.

Положение об АФ РФ 1994 года устанавливало сроки ведомственного хранения документов до их передачи на государственное хранение, так для органов государственной власти такой срок ограничивался 15 годами, для их региональных (территориальных) подразделений 10 годами, для местных подразделений 5 годами. Наибольший срок ведомственного хранения устанавливался для актов гражданского состояния, документов по личному составу, записей нотариальных действий и судебных дел, похозяйственных книг в течение 75 лет. При этом Положение предусматривало возможность изменения данных сроков по решению Федеральной архивной службы. Органы Министерства обороны, МВД, МИД, СВР, ФСК (ФСБ) имели возможность неограниченного срока временного хранения.

С вопросами рассекречивания и использования документов архивного фонда тесно связан вопрос их публикации. В СССР сложилась традиция, по сути имеющая признаки правового обычая, регламентировать процедуру публикации исторических документов в Правилах. При этом статус данных Правил в правовой иерархии оставался не решенным.

В 1955 году издаются«Правила издания исторических документов», утвержденные к печати Институтом истории Академии наук СССР, разработанные институтом совместно с Главархивом СССР и Московским государственным историко-архивным институтом. Правила издания исторических документов. - Москва: Изд-во Академии наук СССР, 1955. 72 с. Правила рассматривались и одобрены коллегией Главархива СССР, однако приказа об утверждении не издавалось. Уже в 1956 году осуществлено второе издание «Правил». Правила издания исторических документов. 2-е изд. Москва: Изд-во АН СССР, 1956. 72 с.

В 1960 году публикуются «Правила издания документов советского периода». В предисловии «Правил» прямо указывалось, что «Основным руководством для историков-археографов в подготовке сборников документов являются «Правила издания исторических документов» (М., 1955; 1956). В этих правилах содержатся общие положения о публикации источников всех веков и не уделяется должного внимания особенностям, которые присущи документам советской эпохи. <…> По сравнению с «Правилами» 1955 г. в новых «Правилах» значительно шире рассматриваются вопросы <…> о публикации документов, исходящих из враждебного лагеря, о некоторых особенностях публикации мемуарной литературы, листовок, документов, переданных по телеграфу, и ряд других». Правила издания документов советского периода. - М., Главархив СССР, 1960. С. 3. Как показывает изучение данных Правил, указанные особенности были нацелены на идеологический отбор и цензурирование публикуемых документов.

В 1969 году публикуются «Правила издания исторических документов в СССР». Во введении говорилось, что «Действующие до настоящего времени «Правила издания исторических документов» (М., 1955) и «Правила издания исторических документов советского периода» (М., 1960) сыграли положительную роль в повышении научного уровня публикаций, но они не учитывают современных достижений советской археографии. <…> Правила обращают внимание публикаторов на необходимость строгого научно-критического изучения происхождения и содержания каждого публикуемого документа, на объективное освещение исторических события с помощью широкого круга выявленных материалов, на соблюдение принципов коммунистической партийности и защиты интересов нашей Родины». Правила издания исторических документов в СССР. - М., 1969. С. 3-4. По своему содержанию новые правила усилили идеологический отбор и цензурирование публикуемых документов.Невозможно не обратить внимание на возрождение данной лексики в наши дни, в части, когда коммунистическая партийность просто заменена понятиями партийной дисциплины и этики, а защита интересов Родины, определяемых по сомнительным критериям, часто превалирует над исторической беспристрастностью.