Первые шаги советской дипломатии (из истории российского законодательства о дипломатическом праве)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Томский государственный университет 630007, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Советская, 7

Первые шаги советской дипломатии (из истории российского законодательства о дипломатическом праве)

Белковец Лариса Прокопьевна

доктор исторических наук

профессор

Аннотация

дипломатический консульский право законодательный

Предметом исследования является процесс становления в Советской России дипломатического и консульского права. Автор подробно рассматривает такие аспекты темы, как постановка задач внешней политики, организация внешнеполитического ведомства, ранги, функции, права и привилегии дипломатических представителей. Показано, как формировалось повседневное представительство России за рубежами, как создавались в иностранных государствах её новые посольства и миссии. Одним из сюжетов стала истории консульского права и советской консульской практики. Особое внимание уделено законодательной базе, регулировавшей организацию представительств иностранных государств в новой России. Объективный анализ многочисленных правовых актов, договоров, дипломатической переписки, воспоминаний советских дипломатов и работ специалистов в области дипломатии. Советское государство с первых шагов формировало дружественные отношения с окружающим миром, выработало собственную политическую линию на международной арене. Российское законодательство и ранняя дипломатическая практика стали одним из главных оснований признания новой России (СССР) другими государствами и установления с ним торговых и дипломатических отношений.

Ключевые слова: Советская Россия, СССР, дипломатия, ранги, дипломатическое право, законодательство, договоры, этикет, народный комиссариат, признание

Abstract

The subject of this research is the process of establishment in the Soviet Russia of the diplomatic and consular law. The author thoroughly examines such aspects of the topic as setting the foreign policy tasks, organization of foreign policy department, ranks, functions, rights and privileges of the diplomatic representatives; it is demonstrated how the new Russian embassies and missions were establishing overseas. One of the storylines became the history of the Russian consular law and the Soviet consular practice. Special attention is given to the legislative base, which regulates the organization of consulates of the foreign states in new Russia. The Soviet State from the first steps has been forming friendly relations with the surrounding world, and developed its own political line on the international arena. Russian legislation and the early diplomatic practice became one of the most important basis for recognition the new Russia (USSR) by the foreign nations, as well as for the establishment of the economic and diplomatic relationships between them.

Keywords: Soviet Russia, USSR, Diplomacy, Ranks, Diplomatic law, Legislation, Agreements, Ethic, People's commissariat, Recognition

Постановка главных задач внешней политики РСФСР

Три первых года истории Советской России были периодом яростной борьбы республики за своё существование. Бывшие союзники России - страны Антанты - делали всё возможное, чтобы заменить большевистское правительство правительством, более для них подходящим, для чего использовали бойкот, блокаду, организовали сопротивление советской власти противниками революции и прямую вооружённую интервенцию. Все эти три года (1917 - 1920) страна находилась в полной дипломатической изоляции и решала вопрос не о дипломатии, а о простом выживании. К тому же, взяв власть в октябре 1917 г., большевики заявили об отказе от прежнего российского законодательства и о намерении выработать законодательство новое, отвечающее интересам новой формы государства - диктатуре пролетариата. Стало быть, советское законодательство по вопросам дипломатическим, как относительно теории посольского права, так и дипломатической практики, должно было начинаться, как и в других отраслях политической и хозяйственной жизни страны, с актов, резко разрывающих с прошлым. Поэтому и всё советское правотворчество в этой сфере поначалу носило ярко выраженный превентивный характер ^[1].

Тем не менее, с первых своих шагов дипломатия Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, поставив перед собой задачу добиться признания международным сообществом большевистского правительства и советского государства, заявила о себе как о дипломатии мира и дружбы между народами и государствами, а основным принципом действий провозгласила сотрудничество в различных сферах и соглашение по разным вопросам, возникающим во взаимоотношениях. В качестве одной из главных задач стало формирование руководящего дипломатией органа и организация повседневного представительства своего государства за границей. Без него нельзя было строить отношения с миром, получать из открытых источников информацию о политической жизни в иностранных государствах, которая способствовала бы выработке собственной внешней политики. Одной из важнейших задач для них должна была стать также защита прав и интересов отечественных учреждений и граждан в иностранном государстве ^[2].

Процесс сближения Советской России с капиталистическими государствами не был лёгким, отчасти из-за непримиримых идеологических противоречий и глубокого недоверия друг к другу, отчасти из-за противоречий, которые существовали у правящих элит западных стран по вопросу о «красной» угрозе с Востока, отражавшей огромное революционизирующее влияние российской революции на народы капиталистических стран. Однако тенденции развития мировой экономики неумолимо требовали возврата России в мировое рыночное пространство. Поэтому уже первый после окончания Гражданской войны 1921-ый год ознаменовался признанием Советского правительства де-факто рядом крупных стран буржуазного мира, Великобританией, Францией, Италией, заключивших с ним торговые договоры. Советская дипломатия сыграла в достижении этих успехов немалую роль.

Организация внешнеполитического ведомства

Первое, с чего началась перестройка, это реорганизация руководящего внешней политикой и дипломатией ведомства - Министерства иностранных дел, которое было преобразовано в Народный комиссариат по иностранным делам (НКИД). Наркомат был создан по решению Второго Всероссийского съезда Советов о создании Рабочего и Крестьянского правительства от 26 октября 1917 г. Основу его составила созданная ранее комиссия по иностранным делам. К работе НКИД приступил после того, как весь прежний состав служащих царского МИДа, и, прежде всего ответственные должностные лица («как правило, представители наиболее аристократической и привилегированной части помещичье-буржуазных кругов»), заняли явно враждебную по отношению к новой власти позицию. Весь аппарат министерства, кроме обслуживающего персонала, принял участие в общей «забастовке» чиновников прежних министерств в Петрограде и отказался служить новой власти, а именно - интересам пролетариата и «вести принципиально иную политику по сравнению с политикой, проводившейся прежним ведомством при царе и при Керенском» ^[3].

Одним из первых распоряжений нового ведомства стал приказ Народного комиссара по иностранным делам от 26 ноября (ст. стиля) 1917 г. «Об увольнении послов, посланников и членов посольств» ^[4], который лишил полномочий заграничных агентов Временного правительства, отказавшихся подчиниться директивам НКИД. Приказом были отстранены от своих постов без права на пенсию и поступления на какие-либо государственные должности российские послы, посланники, поверенные в делах и другие должностные лица в странах Европы, Азии и Америки. С этого момента они лишались права производить какие бы то ни было расходы из государственных средств. Но список уволенных не содержал всех дипломатов правительства А. Ф. Керенского.

Из бывших чиновников МИДа России остались на службе и приняли впоследствии активное участие в работе НКИД А. И. Доливо-Добровольский, А. Н. Воскресенский, А. В. Сабанин, Ф. Н. Петров и некоторые другие ^[5]. В НКИД пришли видные партийные деятели, из которых выросли впоследствии выдающиеся дипломаты, завоевавшие огромный международный авторитет. Первыми в этой когорте стали Г. В. Чичерин, М. М. Литвинов, В. В. Воровский, Л. Б. Красин, Л. М. Карахан, Я. С. Ганецкий, Н. Н. Нариманов, П. М. Керженцев, А. М. Коллонтай. Общее руководство дипломатической деятельностью осуществляло правительство во главе с В. И. Лениным.

Одновременно с данным актом дипломатические агенты советской власти (из числа бывших политэмигрантов-большевиков), с различными ещё титулами, были назначены в отдельные европейские столицы: в Лондон (народный посол М. М. Литвинов), в Берн (Я. А. Берзин), Париж (Л. Б. Каменев, которому, правда, не удалось пробиться к месту своего назначения). Особую роль играло Полномочное представительство Республики Советов в скандинавских странах, Швеции, Дании, Норвегии (в Стокгольме) во главе с «полномочным дипломатическим агентом» В. В. Воровским. Въезд в Россию из-за границы становился возможным только через русскую границу в Торнео (Швеция) с иностранным паспортом, визированным Воровским. Уполномоченным Воровского в Копенгагене был Я. З. Суриц. После вступления в силу Брест-Литовского мирного договора в Берлине был аккредитован А. А. Иоффе. Катастрофой закончилась поездка в Персию И. О. Коломийцева, расстрелянного руководимыми англичанами белогвардейцами в августе 1919 г. на острове Ашур-Аде (в Каспийском море) ^{[1, c. 57]}.

Тесная связь с Военно-Революционным комитетом, главным оперативным органом СНК РСФСР, помогла НКИД в организации сношений с заграницей. ВРК обеспечил НКИД первыми служащими, в том числе переводчиками на иностранные языки дипломатических документов. Примечательно, что одним из первых распоряжений нового дипломатического ведомства стала телеграмма в Торнео о том, что «все лица, имеющие дипломатические паспорта, должны беспрепятственно пропускаться как в Россию, так и из России». ВРК вёл переписку с консульствами, иностранными подданными и комиссарами пограничных станций о выдаче разрешений на выезд за границу. Он поддерживал связь с иностранными фирмами и пограничными таможнями - об обмене русского сырья на иностранные фабрикаты, выдавал пропуска на выезд и разрешения на вывоз товаров за границу.

Одним из первых в НКИД был организован правовой отдел, который возглавил бывший директор департамента личного состава и хозяйственных дел Министерства иностранных дел России А. И. Доливо-Добровольский. Отдел ведал ликвидацией русского имущества за границей, наследственными делами. Напряжённо работал с первых дней отдел виз, выдававший разрешения на выезд за границу иностранцам. Наведением и выдачей справок, организацией обмена и оказания помощи репатриантам занялся отдел военнопленных, который возглавил д-р А. Б. Менцинковский. Настоящим организатором дел стал Иван Абрамович Залкинд, откомандированный в НКИД Василеостровской партийной организацией. Профессиональный революционер, окончивший гимназию на Васильевском острове С.-Петербурга, он, находясь в эмиграции, изучил несколько иностранных языков, окончил Сорбонну, получил степень доктора биологии. В дни Октября руководил восстанием в своём районе, вырос в крупного советского дипломата. Вместе с заведующим иностранным отделом НКВД И. С. Уншлихтом он организовал уже 21 декабря 1917 г. и опубликовал в «Газете Временного Рабочего и Крестьянского правительства» специальное сообщение о правилах въезда и выезда из России ^[6].

Чтобы раскрыть народам глаза на преступный характер империалистической войны, которую союзники не желали прекращать, и разоблачить замыслы правительств стран, участвующих в войне, НКИД во исполнение декрета о мире сразу же приступил к опубликованию тайных договоров и других документов бывшего Российского МИДа.

К концу 1917 г. аппарат НКИД был окончательно создан, подобраны основные кадры новой советской дипломатии, общее число сотрудников достигло 200 человек. Были сформированы некоторые отделы: секретариат, отдел Востока, экономическо-правовой, отдел виз, бюро по делам военнопленных, отдел денежных ссуд и переводов, информбюро, в дальнейшем отдел печати, хозяйственный. До 13 марта 1918 г. официальным главой НКИД оставался Л. Д. Троцкий. В январе 1918 г. работу НКИД сначала фактически, а затем и официально возглавил вернувшийся из политической эмиграции в Англии Георгий Васильевич Чичерин.

Решение вопроса о рангах дипломатов

На очереди встал вопрос об организации дипломатического аппарата. Ему был посвящён первый и, пожалуй, один из важнейших актов советской власти в области дипломатического права, декрет СНК РСФСР от 22 мая (4 июня) 1918 г. «Об упразднении рангов дипломатических представителей и об именовании таковых полномочными представителями РСФСР» ^{[4, 1918. № 39]}. В первой своей части этот закон имел ликвидационное значение. Им прокламировался отказ от применения в отношении дипломатического корпуса России Венского регламента 1815 г. о рангах дипломатических агентов, введённого в дореволюционное русское право в качестве статей Свода законов.

Вместо упразднённых декретом дипломатических рангов послов, посланников и других дипломатических представителей, как российских, так и «всех агентов иностранных государств, аккредитованных при Российской Социалистической Федеративной Советской Республике», вводилось единое для всех звание - «полномочный представитель». Согласно тексту закона упразднение рангов должно было свидетельствовать о «незыблемости для советской власти принципа «полного равенства больших и малых наций» как субъектов международного права, который будет взят на вооружение советской дипломатией уже в эти первые годы её существования. Считалось, что этим актом уничтожался способ поднимать значение одних держав, достойных ранга «посла», и принижать значение других, удостоенных ранга «посланника». Теперь все представители Российской республики за границей облекались единым званием полномочного представителя, а все дипломатические агенты иностранных государств при РСФСР признавались одинаково полномочными представителями, независимо от их ранга.

Прежде чем оценить значение этого законодательного акта,необходимо сделать некоторые пояснения относительно проблемы классов и рангов дипломатических представителей. Практика международных отношений придавала этой теме большое значение, хотя к моменту заключения Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. правовое положение дипломатов разных рангов различалось уже очень мало, возможно, как раз благодаря позиции России (СССР). До 1818 г. в этом деле существовала большая неразбериха, и разные монархические дворы давали своим дипломатическим представителям ранги, звания по своему усмотрению, что вызывало вечные споры о старшинстве и первенстве в занимаемых местах. В конце концов, Венский 1815 г., а затем Аахенский 1818 г. конгресс установили четыре общепринятых ранга (класса): чрезвычайный и полномочный посол, чрезвычайный посланник и полномочный министр, министр-резидент и поверенный в делах. Подписан акт был 8-ю государствами, бывшими соперниками и союзниками в борьбе с Наполеоном (Россия, Англия, Франция, Австрия, Пруссия, Швеция, Испания, и Португалия), позднее его одобрили Италия и Румыния, а остальные государства, хоть и не выражали официально своего согласия с ним, но применяли его в своей практике.

Внутри этих рангов каждое государство стало определять ещё свои ранги или более дробные градации, согласно собственным внутренним законам: в представительствах и в центральных ведомствах по иностранным делам появились атташе, секретари (первый, второй, третий), советники, советники-посланники, посланники, послы. И у этих рангов также имелись свои градации, послы, к примеру, делились на три класса: послы (легаты или нунции), посланники, аккредитуемые при суверенах, поверенные в делах, аккредитуемые при министрах иностранных дел. Тенденция здесь прослеживается такая: до 1928 г. государства прибегали к назначению дипломатическими представителями посланников (на 198 послов 1338 посланников), потом - предпочтение стали отдавать послам, которых со временем становилось всё больше. По объёму привилегий, за исключением порядка аккредитования и ряда церемониальных моментов, эти дипломатические представители почти не различаются ^[7].

Итак, в 1918 г. старые дипломатические ранги в России были упразднены, заменены званием «полномочного представителя». Однако, как полагал А. В. Сабанин, декрет 1918 г., отменив статьи царского закона, не отменил само Венское положение. Формальное отношение к нему, как к части актов Венского конгресса, под которым стоит подпись России, советским правительством не было определено, а на деле многие из правил этого положения советским правительством применялись и проводились в жизнь ^{[1, c. 38]}.

Современники уже тогда по-разному оценивали значение этого декрета СНК для развития международного права и международных отношений молодой советской республики. Сабанин считал его «одним из очень важных актов советского правительства», поскольку он ввёл в советское право понятие полномочного представителя, к 1930 г. «столь крепко вкоренившееся в правовое сознание всякого советского гражданина и неотделимое от понятия о советском строе вообще». Не будучи воспроизведён в союзном праве, декрет 1918 г. о «полномочном представителе» долгое время сохранял свои положения в качестве источника советского правового обычая. «В тяжёлых условиях борьбы за неприкосновенность и безопасность советского дипломатического аппарата за границей путь договорный мог бы представить для органов советской власти более твёрдую базу для возможных рекламаций, нежели отсылка к обычаю, правда, в этой области права очень прочному и, как говорится, «освещенному столетиями», но всё же обычаю», - полагал учёный.

«Полномочный представитель» дома и за рубежом

Термин «полномочный представитель» пришёлся по нраву всему советскому аппарату, так что вскоре аналогичное название стали присваивать разного рода учреждениям, низведя его до не подобающего ему уровня. Примером может служить «полномочный представитель Южного машиностроительного треста в Москве», предлагавший на продажу ланкаширские котлы ^[8]. Появилась необходимость твердо закрепить в русском языке понятие Полномочного представителя (полпреда) именно за дипломатическим представителем Советской республики и воспретить пользование им всем другим лицам. Это было сделано в специальном постановлении ВЦИКа РСФСР от 1 марта 1923 г., которое признало, что наименование «полномочный представитель» «предоставляется исключительно полномочным представителям Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, аккредитованным должным образом при иностранных правительствах» ^{[4, 1923. №17, ст. 219]}.

Тем самым понятие и титул «полномочного представителя» закрепились в русском языке за лицами, пользовавшимися ранее понятием и титулом «посла». Единственное временное исключение из этого правила было допущено в пользу лица, представлявшего советские республики при существовавших тогда заграничных организациях помощи ^{[4, 1923. № 51, ст. 508]}.

Вопрос о создании единого ранга дипломатического представителя весьма активно обсуждался в это время специалистами в области посольского права (были предложения об отмене посольских рангов, в том числе и ранга «посла» как воплощения идеи о некоей «ложной аристократии»). Поэтому появление декрета 1918 г. о полномочном представителе Сабанин считал своего рода настоятельным «законодательным почином» по этой проблеме. «Только отсутствием всякого интереса к теории советского права в крайне консервативной среде авторов по посольскому праву можно объяснить, считал он, почти полное отсутствие упоминания о советских правовых нормах в этой области в европейской и американской литературе. Это обстоятельство тем более поразительно, что пестрота в пользовании представительским рангом первой категории толкала за последнее время многих на путь пересмотра вопроса о рангах» ^{[1, c. 90]}.

Но поскольку примеру России никто тогда не последовал, на деле этот декрет причинил Народному Комиссариату по иностранным делам некоторые трудности при определении места российского представителя среди представителей других государств. Полпреда Краковецкого, с ведома местного правительства назначенного в 1924 г. правительством СССР в Албанию, долгое время не допускали к осуществлению его миссии из-за сопротивления «некоторых великих держав», не желавших её установления. Другие государства пытались поставить советских полпредов «в менее благоприятное положение, чем представителей других стран», выделив их в особую пятую (после посла, посланника, министра-резидента, поверенного в делах), т. е. низшую категорию. В результате российский (советский) представитель не имел возможности стать старшиной (дуайеном, старшим по времени пребывания в стране главой представительства) дипломатического корпуса, то есть сообщества дипломатов разных стран в стране пребывания. Пекинский дипломатический корпус, к примеру, долго оказывал противодействие в признании представителя СССР Льва Карахана, старшего по рангу, старшиной дипломатического корпуса. Он был признан таковым только в апреле 1925 г. К этому времени при назначении дипломатических представителей СССР (с 1924 г.) пришлось указывать в каждом конкретном случае, к какой из четырёх категорий должны быть приравнены в каждой данной стране советские полпреды (на правах или со званием посла или посланника). Так, в 1924 г. СССР обменялся «послами» с Китаем и Афганистаном ^[9].

Советские полпреды «ушли» в прошлое в начале 1940-х гг. с введением в законодательство дипломатических классов «чрезвычайного и полномочного посла», «чрезвычайного и полномочного посланника» и «поверенного в делах» (по «Общему положению о советских органах за границей» от 9 мая 1941 г.). Другим законом «Об установлении рангов дипломатических работников посольств и миссий СССР за границей» от 28 мая 1943 г. были установлены два класса «чрезвычайного и полномочного посланника», ранги советников 1 и 2 классов, первых секретарей двух классов, вторых секретарей двух классов, третьего секретаря и атташе. Но термин «полномочный представитель» сохранялся в Конституции СССР ещё в 1960-е гг. ^[10].

Известный специалист в области международного права, проф. Г. И. Тункин полагал, что «советскому закону 1918 г. международное право обязано происшедшей нивелировкой правового положения послов и посланников, прежняя разница между которыми могла рассматриваться как показатель неравноправия государств» ^[11]. Раньше послами обменивались только великие державы. Ещё незадолго до мировой войны профессор В. Э. Грабарь мог с уверенностью писать, что Россия или Германия, которых он, естественно, относил к «великим» державам, «отказались бы принять дипломатического агента Либерии или Панамы, которому отечественное правительство присвоило бы ранг 1-го класса. Упомянутые малые государства, конечно, даже и не подумают сделать подобной попытки, заранее обречённой на полный неуспех» ^[12]. Именно Советский Союз сделал решительный шаг в этом направлении и начал обмениваться дипломатами первого ранга даже с малыми и слабыми странами.

В 1927 г., учитывая наметившуюся тенденцию уравнения в правах дипломатов разных рангов и попытку России вообще отменить таковые, Лига наций поставила вопрос о пересмотре этой нормы. Звучали предложения именовать всех представителей послами, «полномочными министрами» и др., но они не прошли. Англия, Германия, Франция - традиционно консервативные в отношении к дипломатическому праву страны, выступили за сохранение различий в рангах. Была признана несвоевременной и попытка кодифицировать другие вопросы посольского права, в частности, вопрос о дипломатических привилегиях ^[7].

Кодификация дипломатического права была осуществлена позднее, в Венской конвенции 1961 г., которая признаёт три класса (ранга): послов и нунциев, посланников (оба при главах государств) и поверенных в делах (при министре иностранных дел). Возможно, приняв за основу российский прецедент с «полномочным представителем», она признала, что «иначе, как в отношении старшинства и этикета, не должно проводиться никакого различия между главами представительств вследствие их принадлежности к тому или иному классу» (п. 2 ст. 14). Класс определяется по соглашению между государствами ^[13]. Таким образом, составители Венской конвенции, так или иначе, учли правовой опыт Советской России.

Начало регламентации посольского права

В последующие после декрета 1918 г. два года законодательная регламентация посольского права практически отсутствовала. Собрание узаконений не показывает за это время ни одного акта о дипломатическом праве. А. В. Сабанину удалось в своё время обнаружить в архиве НКИД лишь одно ведомственное распоряжение, носящее характер «превентивного» документа без даты, но по содержанию отнесённого им ко времени между июлем и ноябрем 1918 г. Это «циркулярное разъяснение НКИД о правах и обязанностях иностранцев», представляющее большую библиографическую редкость. Оно напечатано на двух страницах отдельного листка, в котором несколько «разъяснений» имеют отношение к посольскому праву.

Приведём их здесь без комментариев: «Служащие иностранных дипломатических (и консульских) представительств никакими льготами не пользуются и лишь в вопросах реквизиции помещений ставятся в условия, одинаковые с условиями для советского служащего.

Дипломатические представители иностранных держав (послы, посланники и т. п.), а равно и здания посольств, переписка и квартиры этих представителей неприкосновенны и ни аресту, ни осмотру, обыску или опеке не подлежат.

Отдельные помещения консулов иностранных держав, признанных Рабоче-крестьянским правительством РСФС Республикой, а равно и переписка и архив их, также ни обыску, ни опеке не подлежат, но это не относится к их частной переписке и к их частным торговым делам.

Теми же правами, на основании особых соглашений, пользуются некоторые разряды дипломатических и консульских агентов и служащих, а равно и дипломатические курьеры.

Все означенные лица должны иметь особое о том удостоверение российского правительства» ^{[1, c. 27]}.

К числу самых ранних актов следует отнести также появившееся 9 сентября 1920 г. постановление СНК, регулировавшее сношения между правительственными органами РСФСР и пребывающими в республике представителями иностранных государств и общественных учреждений ^{[4, 1920. № 80, ст. 375]}. В нём устанавливалось исключительное право НКИД быть посредником в таких сношениях. Любые официальные документы и акты, исходящие от представителей иностранных государств и «подлежащие предъявлению органам Республики», имели силу лишь при условии снабжения таковых соответствующей визой НКИД. Она удостоверяла подлинность подписей иностранного представителя, «а равно, в подлежащих случаях, содержание таковых по существу». Аналогичные акты, исходящие от иностранных правительственных или общественных органов вне пределов РСФСР, при предъявлении их органам республики, должны были снабжаться визой соответствующих советских представителей за рубежом, «удостоверяющей подлинность подписи лица, от коего данный документ исходит, а равно законное правомочие его на выдачу или совершение такового». Статус НКИД этим актом был окончательно закреплён.

Нормы дипломатического права в первых советских декретах

Период изоляции Советской России заканчивается первой половиной 1921 года. К этому времени окончательно было разбито белое движение и прорвана блокада интервентов. С соседними государствами (кроме Румынии и Дальнего Востока) заключены мирные или дружественные договоры, открыты в целом ряде столиц полномочные представительства, а в Москве - иностранные миссии. И начинается советское правотворчество в этой сфере. Во-первых, новому, сложившемуся за время революции аппарату советской общественности, который не был знаком с существом представительского института, с присвоенными ему международным обычаем правами, требовалось выработать законодательную основу внешнеполитической деятельности. Для беспрепятственного развития внешнеполитических связей республики необходимо было закрепить в советском праве в интересах иностранных представителей в Москве не только существо дипломатических привилегий, что можно найти во многих правовых системах, но и другие основные понятия представительской миссии ^{[1, c. 27]}. Это первое.

Второе. Наряду с этим надо было а) закрепить возникшие в стране совершенно новые и исключительно советские формы внешнего представительства при наличии монополизированной внешней торговли; б) зафиксировать в законодательной форме взаимоотношения складывающегося дипломатического и торгующего аппарата. Согласно принятому СНК РСФСР 26 мая 1921 г. закону «Общее положение о советских органах за границей», представлять интересы российского государства «при наличии нормальных внешних отношений» с иностранными государствами должны были три официальных органа советского правительства: Полномочное представительство РСФСР, консульские представительства (генеральные консульства, вице-консульства, консульские агентства) и торговые представительства (ст. 1). Только в особых случаях, не терпящих отлагательств, полномочное представительство могло исполнять функции консульских и торговых представительств непосредственно или через генеральные консульства.

Полномочный представитель РСФСР провозглашался «единственным представителем РСФСР в данной стране» и должен был осуществлять «от имени своего правительства политические отношения с правительством иностранного государства», при котором он аккредитован. Ему подчинялись «в общеадминистративном отношении» и подлежали контролю все представители прочих ведомств и все советские органы, находящиеся на территории данного иностранного государства (ст. 5 и 6). Ст. 7 обязывала их ставить полномочного представителя в известность обо всех своих важнейших мероприятиях и руководствоваться его политическими и общеадминистративными указаниями. Он получал право обозрения всех материалов, отчётов и делопроизводства заграничных советских органов. По ст. 8 полномочный представитель имел право приостановить мероприятия или действия советских органов за границей по общеполитическим соображениям. Протест органа, действие которого приостановлено, не лишал наложенной приостановки силы. Спор же мог быть разрешён в центре. Однако полномочный представитель не вправе был брать на себя руководство специальной работой представителей других ведомств. Сношения заграничных органов других ведомств с местными правительственными учреждениями могли проводиться только через него (ст. 11).

Полномочные представители и все состоящие при них органы в их деятельности были подчинены «непосредственно» и «исключительно» Народному Комиссариату по Иностранным Делам (ст. 10). При его посредстве находящиеся за границей советские органы и представители других ведомств (торговые, в частности) могли по вопросам, выходящим за пределы возложенных на них задач, сноситься с советскими учреждениями (ст. 21). [4. 1921. № 49, ст. 261].

Декретом ВЦИК от 22.01.1922 г. «О порядке назначения представителей РСФСР за границей» устанавливался следующий порядок: полпреды назначаются и отзываются постановлением Президиума ВЦИК, верительные и отзывные грамоты им выдаются за подписями Председателя и секретаря ВЦИК и скрепой Народного комиссара по иностранным делам. НКИД получал право назначать поверенных в делах, замещающих полномочных представителей во время их отсутствия или после их отозвания до назначения нового полномочного представителя, а также советников, секретарей и атташе полпредств и иных дипломатических миссий и делегаций. Назначение военных и военно-морских агентов и их помощников увязывалось с соглашением НКИД и Реввоенсовета республики ^{[4, 1922. № 11, ст. 105]}.

Первые декреты о дипломатических представителях иностранных государств

После заключения первых торговых договоров с рядом зарубежных стран возникла необходимость закрепить основные принципы молодой советской дипломатии в специальных законах. Положение от 9 сентября «О порядке сношений между правительственными органами РСФСР и пребывающими в Республике представителями иностранных государств и общественных учреждений», подписанное Председателем СНК В. Ульяновым (Лениным) было опубликовано 19 сентября 1920 г. в № 208 Известий ^{[4, 1920. № 80, cт. 375]}.

В нём провозглашалось, во-первых, что все сношения пребывающих в РСФСР представителей иностранных государств с правительственными органами Республики производятся не иначе, как при посредстве Народного Комиссариата Иностранных Дел.

Во-вторых, только при условии снабжения всех официальных документов и актов, исходящих от иностранных представителей и подлежащих представлению органам Республики, соответствующей визой Народного Комиссариата Иностранных Дел, удостоверяющей подлинность подписи иностранного представителя, от коего данный документ или акт исходит, а равно, в подлежащих случаях, содержание таковых по существу.

В-третьих, все официальные документы и акты, исходящие от иностранных правительственных или общественных органов вне пределов РСФСР и подлежащие предъявлению органам Республики, «почитались имеющими силу лишь при условии снабжения таковых визой соответствующих заграничных представителей РСФСР». Она удостоверяла «подлинность подписи лица, от коего данный документ исходит, а равно или совершение такового, законное правомочие его на выдачу».

В-четвёртых, Народному Комиссариату Иностранных Дел предоставлялось право устанавливать в отдельных случаях по соглашению с подлежащими ведомствами изъятия из настоящего декрета.

Следом появился главный декрет СНК РСФСР от 30 июня 1921 г. «О дипломатических представителях иностранных государств, аккредитованных при Рабоче-крестьянском правительстве РСФСР» ^{[4, 1921. № 52, cт. 303]}. В нём были рассмотрены вопросы общего значения (о документах, необходимых для установления органа представительного характера, качестве миссии и её принятии), в частности, появилось представление об агремане (agrement) (cт. 1). Ст. 2 определяла понятие дипломатического корпуса, характеризовала возможный персональный состав сотрудников дипломатического представительства. Соглашение признало дипломатическими представителями иностранных государств при Рабоче-крестьянском правительстве России лиц, снабжённых «надлежащими от имени своих правительств верительными грамотами для выполнения внешнеполитических функций». Они прибывают с этой целью в Россию вместе с лицами, составляющими дипломатический корпус, «после надлежащего сношения иностранных правительств с Народным комиссариатом по иностранным делам на территории РСФСР». Ст. 3, пользуясь перечневым методом, фиксировала объём прав и преимуществ иностранных представителей: неприкосновенность личности (невозможность задержания в административном или судебном порядке), жилища и служебных канцелярий (невозможность проведения в них «обыска, осмотра и опечатания без согласия на то главы дипломатического представительства, испрашиваемого в необходимых случаях через Народный Комиссариат по Иностранным Делам»); неподсудность, как в уголовном, так и в гражданском порядке; освобождение от налогов и повинностей как общегосударственных, так и местных. Такие же права получали жёны и не достигшие 16-летнего возраста дети дипломатических представителей и членов дипломатического корпуса.

В 4 статье давалось определение дипломатической независимости и прав дипломатического представителя на «беспрепятственные сношения» со своим правительством и его дипломатическими представителями в других государствах путем посылки открытых и шифрованных депеш, а также через дипломатических курьеров. Они могли поднимать на занимаемых ими частном и служебном помещениях и средствах передвижения флаг своей страны. Провозглашалась право свободного передвижения по стране. Ст. 5 давала НКИД возможность предоставлять присвоенные Положением дипломатические привилегии представителям, формально не имеющим дипломатического звания. Это были так называемые «суррогатыдипломатического представительства»: уполномоченные по делам военнопленных, Центросоюза, Российского Красного креста.Наконец, ст. 6 в редакции, приведённой в более полное соответствие с требованиями международного права декретом от 2 июля 1923 г. ^{[4, 1923. № 43, ст. 615]}, определяла условия и формы прекращения дипломатической миссии ^[14].

Вслед за Декретом от 30 июня 1921 г. в адрес исполнительных органов ушла Инструкция Народного Комиссариата внутренних дел (НКВД) РСФСР, НКИД и Государственного Политического Управления (ГПУ), разъясняющая его положения и требующая принять к руководству целый ряд предписаний относительно порядка их исполнения. Она предписывала, в частности, что в случаях, когда иностранные дипломатические представительства будут обращаться непосредственно в какое-либо центральное или местное учреждение, минуя НКИД, эти обращения без ответа на них следовало пересылать «со всеми приложениями» в НКИД.

Административным властям разрешалось проникать в пользующиеся неприкосновенностью частные и служебные помещения дипломатических представителей только в строго определённых случаях: если оттуда раздаются призывы о помощи, если это помещение явно подвергается опасности, либо по приглашению его главы ^{[9, c. 228-230]}.

О праве убежища. Согласно дипломатическому обычаю, которого придерживалось в начале ХХ в. большинство европейских стран, помещения миссий не имели права убежища. Считалось, что неприкосновенность представительского здания не может быть расценена как возможность служить убежищем для лиц, находящихся под юрисдикцией местной власти и скрывающихся от неё. Но представления о возможности искать убежище в представительском здании, широко распространённое во время гражданских и религиозных войн, когда, собственно, и шёл процесс возникновения самих представительств, сохраняли свою живучесть. Укреплению идеи убежища весьма в своё время способствовал теорией фикций Гуго Гроций, а в XVIII веке, «в эпоху мелкого политического интриганства», эта идея расцвела пышным цветом [1. c. 144]. К началу ХХ века эта идея себя изжила. Признав неприкосновенность представительского здания главным условием беспрепятственного несения представителем своих обязанностей, его нужно было оградить от обвинений в соучастии в преступлении, совершённом укрывающимся лицом, преследуемым местной властью, а стало быть, и от немедленного отозвания или даже от применения в его отношении акта насилия. Такая позиция была зафиксирована и в ряде европейских законодательств. Французский уголовно-процессуальный кодекс, к примеру, в категорической форме предписывал исполнение судебных приказов о приводе и о личном задержании на всей территории республики, не делая каких-либо исключений для представительских зданий. Однако в ряде стран предоставление убежища политическим преступникам во время обострения политической обстановки (на Балканах, в Испании, Греции), во время, когда действовал капитуляционный режим в странах Востока, признавалось законным.

Исходя из сложившейся в стране обстановки, осложнённой необходимостью подавлять сопротивление власти, советские правоведы с самого начала стояли на позиции недопустимости укрывательства лиц, заподозрённых в контрреволюционных преступлениях в иностранных представительствах, пребывающих в России. Но, тем не менее, уже в самом первом акте, декрете 1921 г., было заявлено следующее: при подозрении в том, что помещение представительства используется «в качестве убежища» лицами, «разыскиваемыми российскими властями», или «для сокрытия следов преступления, а также добытых преступным образом вещей», вторжение в него было невозможно. Инструкция, в соответствии с принятыми нормами международного права, рекомендовала при возникновении такого подозрения «немедленно установить внешнее наблюдение за помещением посольства для предотвращения возможности скрывающемуся в нём лицу или вещам уйти или быть вынесенными оттуда». Старший по званию «администратор» должен был также «немедленно» обратиться к дипломатическому представителю с сообщением о нарушении и просить у него разрешения на осмотр помещения. При отказе - немедленно сообщить о том в НКИД, не снимая внешнего наблюдения.

Однако проблема допустимости или недопустимости предоставления представительствам права убежища, вызывавшая в начале ХХ в. оживлённые споры, этим декретом окончательно разрешена не была. Английские правоведы, в частности, склонялись к признанию возможности предоставления убежища лицам, ищущим его по политическим мотивам. В ХIХ веке Англия была, как известно, своеобразным убежищем для многих революционных эмигрантов, в частности для Карла Маркса. Но в ХХ веке Англия запретила въезд в страну иностранцам, преследуемым за революционную деятельность у себя на родине. Разные мнения на этот счёт были и у правоведов советских. Окончательная точка в этом непростом споре у нас была поставлена в союзном кодифицированном акте от 14 января 1927 г. «О дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР», которое твёрдо встало на такую позицию: «Неприкосновенность представительских помещений, - гласил закон, - не даёт права предоставлять в них убежище лицам, в отношении которых имеются постановления управомоченных на то органов Союза ССР и союзных республик об их аресте» ^[15]. Сказалось воздействие международной обстановки, связанное с обострением советско-английских отношений и оживлением террористической деятельности на территории страны радикальных экстремистских эмигрантских группировок.

Одновременно представителю вменялось в обязанность не допускать и насильственного задержания кого бы то ни было в этих помещениях. Неприкосновенность представительского здания должна была существовать исключительно в той мере, в которой она необходима для беспрепятственного несения представителем своих обязанностей. Укрывательство лиц, разыскиваемых местной властью, означало бы только, что представитель является в некоторой степени соучастником и единомышленником укрывающегося. Это привело бы к необходимости принятия против такого представителя соответственных санкций вплоть до требования его немедленного отозвания. В этом советские правоведы были единодушны с французскими ^{[1, c. 144]}.

Дальнейшая законодательная регламентация внешних сношений советского государства

Декреты от 30 июня 1921 г. вплоть до образования СССР и перехода вопросов внешних сношений от компетенции республиканских органов к органам союзным были дополнены рядом нормативных актов. Среди них были два закона о порядке выдачи в РСФСР дипломатических паспортов ^[15], и пять законов о провозе дипломатической почты и багажа, о таможенных льготах представителей ^[16].

Следует признать, что СССР в те времена был единственным из государств, вступившим на путь законодательной регламентации этих вопросов и притом в строго ограничительном смысле. Целью было «устранение возможности использования дипломатической корреспонденции и льгот в видах, ничего общего с внешними сношениями не имеющих (спекуляция, экспорт валюты и пр.)» ^{[14, c. 87]}. Речь идёт, прежде всего, о курьерской почте и дипломатическом багаже.

Курьерская почта и дипломатический багаж. Первым нормативным актом в этой области стало постановление СНК от 14 октября 1921 г. «О провозе дипломатическими курьерами иностранных представительств дипломатической почты и багажа» ^{[4, 1921. № 70, cт. 558]}. Оно разрешило свободный проезд дипкурьеров 2 раза в неделю и вес дипломатической почты в 16 кг (40 фунтов) на курьера. Облечённые правом дипкурьера иностранцы обязывались иметь надлежащим образом визированный дипломатический паспорт, а «все военные, гражданские, железнодорожные и прочие власти РСФСР… оказывать дипломатическим курьерам самое широкое содействие в целях беспрепятственного и быстрого передвижения и в целях сохранности дипломатической почты и багажа» (ст. 3).

Инструкция СНК от 4 ноября «О порядке следования по территории РСФСР иностранных дипломатических курьеров и провозимой ими дипломатической почты (в развитие постановления СНК от 14 окт. 1921 г.) требовала наличия курьерского листа, заверенного печатью и подписями руководителя соответствующего ведомства и содержащего перечень каждого места в почте, которое опечатывалось сургучной печатью. Такая почта не подлежала ни вскрытию, ни осмотру, ни в пограничных пунктах, ни при следовании по территории России. Курьера могло сопровождать одно лицо, обладающее дипломатическим паспортом.

Этим же постановлением определялось понятие дипломатического багажа, пользовавшегося теми же льготами, что и почта, при условии двойного его опечатания (печатью отправителя и печатью органов НКИД). Предельный вес дипломатического багажа устанавливался той же инструкцией в 32 кг в месяц на каждого сотрудника иностранной миссии. Его могли составлять только произведения печати и предметы продовольствия или широкого потребления. Перед отправкой из Москвы этот багаж просматривался совместно ответственным сотрудником НКИД и особо уполномоченным на то сотрудником дипломатического представительства иностранного государства, после чего опечатывался сургучной печатью обоих учреждений и проводился по описи, как и дипломатическая почта. Такой багаж не подлежал таможенному осмотру. Весь прочий багаж дипкурьера подлежал осмотру на общих основаниях. В железнодорожных вагонах они оплачивали согласно установленным тарифам проезд и провоз как личного, так и дипломатического багажа ^{[4, 1921. № 74, cт. 610]}.

Следует признать, что указанные нормативные акты в целом воспроизвели обычные международно-правовые нормы. Адекватно этим нормам был решён и самый главный вопрос дипломатического права о курьерах. Это вопрос о том, могут ли они пользоваться личной неприкосновенностью и не подлежать аресту или задержанию в какой-либо форме, т. е. вопрос о соблюдении одного из главных принципов в отношениях между государствами - принципа абсолютной неприкосновенности дипломатической почты. Этот принцип утвердился в международном праве не сразу, и мнения, что он применим лишь исключительно к дипломатическим документам или предметам, предназначенным для официального пользования, содержащимся в дипломатической почте, продолжал иметь своих сторонников ещё в первые десятилетия ХХ века.

Соблюдение этого принципа ставило отправителя в строгие рамки придерживаться правила о содержании почты, в которой не должно быть ничего лишнего, и сопровождать её видимыми знаками, свидетельствующими об этом содержании (наличие печатей, подписей, курьерского листа с перечнем предметов и т. п.). Принятием таких правил советское государство окончательно определило своё отношение к принципу абсолютной неприкосновенности дипломатической почты, взяв его на вооружение в качестве обязательного для исполнения. Но эта система оказалась трудно реализуемой на практике, а потому и недолговечной. К тому же появление всё новых представительств в Москве осложняло проверочную работу, да и новые представители стали выражать недовольство такой системой, якобы нарушающей права, присвоенные им международным обычаем. Сказалось также введение нэпа и начавшиеся изменения в лучшую сторону экономической обстановки. Новый декрет 31 мая 1922 г. и последовавшая за ним инструкция установили новый режим пропуска багажа и имущества для дипломатических представителей иностранных государств. Этот закон поднял российское законодательство на более высокую ступень по сравнению с 1921 годом.

Согласно ему дипломатические курьеры могли провозить без всякого досмотра в таможнях пакеты, посылки, тюки и пр., в обязательном порядке снабжённые официальной печатью и надписью «expedition officielle», внесённые в курьерский лист. Таможни не могли прикладывать к таким отправлениям ни пломб, ни печатей, а только взвешивать их «без повреждения печатей и обёрток» и сообщать о весе Таможенному управлению НКВТ. Кроме дипломатической почты в 16 кг в неделю, разрешено было провозить транзитную дипломатическую почту (отказались от понятия дипломатического багажа) в размере 16 кг в неделю на каждое государство, пользующееся всеми присвоенными дипломатической почте преимуществами. Таких государств в приложенном к постановлению списке значилось 19, включая Представительство АРА (Американской администрации помощи, помогавшей РСФСР бороться с голодом в Поволжье) и организацию д-ра Нансена, известного норвежского исследователя Арктики, комиссара Лиги наций. Для предоставления льгот в этой области было введено понятие взаимности.

Инструкция, приложенная к декрету 14 октября, относила к дипломатическому багажу произведения печати и предметы продовольствия или широкого потребления, в пределах установленных норм, в количестве не более двух пудов в месяц на каждого работника иностранного представительства. Проверка его работниками НКИД и соответственного государства при вывозе и ввозе придавала ему характер дипломатического багажа.

Вопрос о пошлинах в этом декрете не ставился, более актуальной в условиях, когда страна боролась с последствиями блокады и с голодом, с нехваткой предметов обихода, была проверка привозимого в страну и вывозимого из неё. Требовалось соблюдать также правила, относящиеся как к монополии внешней торговли, так и к вывозу из страны предметов искусства, драгоценных металлов и пр. Но этим декретом устанавливалось всё же освобождение от пошлины багажа иностранных представителей, прибывших в РСФСР, в том случае, когда багаж прибывает вместе с ними. Кроме того, каждому иностранному представительству предоставлялось право ввозить для своих нужд товары с освобождением от пошлины и акциза, если годичный их максимум не превышал 20 000 золотых рублей.