Первые шаги советской дипломатии (из истории российского законодательства о дипломатическом праве)

В таком виде режим почты, утверждённый в актах 1921-1922 гг. и усовершенствованный на основе международных обычаев, составил основу «временных правил» от 19 апреля 1925 г. ^[18].

Основной закон, который подвёл своеобразный итог разработке законодательства об иностранных дипломатических и консульских представительствах в СССР от 14 января 1927 г. ^{[15, ст. 48]}, действовавший до 1966 г., окончательно закрепил эти правила. Пользующимися личной неприкосновенностью объявлялись дипломатические курьеры, везущие дипломатическую почту а) в адрес дипломатических представительств иностранных государств на территории Союза ССР; б) отправленную последними в адрес министерства иностранных дел подлежащего государства или дипломатических представительств своего государства в третьих странах; в) или транзитом через территорию Союза ССР. Они не могли быть подвергнуты аресту или задержанию в административном или судебном порядке. Равным образом, «ни при каких обстоятельствах не подлежит вскрытию или задержанию перевозимая означенными курьерами дипломатическая почта», а органы советской власти обязаны оказывать курьерам полное содействие для обеспечения её беспрепятственного передвижения и сохранности. Думается, что в принятии закона в такой категоричной формулировке сыграло роль дело советского курьера Теодора Нетте, застреленного в вагоне скорого поезда на территории Латвии 5 февраля 1926 г., вызвавшее серьёзное осложнение в отношениях Латвии с СССР.

Таким образом, советское государство, создав правовую базу, наладило дипкурьерскую связь, намного опередив в этом отношении некоторые зарубежные страны, в том числе США, где она была оформлена только в 1934 г. ^[19].

Ещё один принципиальный вопрос - это вес дипломатической почты, определённый законами 1921-1922 гг. в 16 кг (сначала 2 раза, потом 1 раз в неделю) при ввозе и при вывозе. С точки зрения законодательства других стран эта норма являлась «совершенной новостью», ибо кроме России нормы для иностранной диппочты нигде не существовало. В этом вопросе стороны всегда руководствовались обычаем, а в отношении второстепенных вопросов - отдельными статьями налоговых, материальных и процессуальных кодексов. Советская власть впервые закрепила это положение в едином нормативном акте о правовом положении иностранных дипломатических и консульских агентов. Объясняя этот факт, А. В. Сабанин писал: «Принятые нами…меры довольно характерны и, при более благожелательном к России в целом отношении, вызвали бы, вероятно, всеобщее одобрение, ибо они соответствуют точке зрения большинства учителей традиционного международного права, сетующих на то, что пресловутые дипломатические привилегии часто делаются средством для злоупотреблений. Я имею в данном случае в виду целый ряд распоряжений Совета Народных Комиссаров, борющихся с чрезмерным весом иностранной неприкосновенной дипломатической почты. Почта эта сделалась, как известно, для некоторых государств, - кроме злостной спекуляции, - чуть ли не средством к поддержанию на уровне своего золотого запаса». Во всяком случае, Советская Россия весьма часто подвергалась грабежам с помощью «старого испытанного средства» в виде таможенной и политической контрабанды ^[20].

Налоговые и таможенные льготы

Пропуск багажа (имущества), следующего лично при прибывающих в Россию иностранных послах, посланниках, министрах-резидентах, поверенных в делах, дипломатических агентах и прочих представителях иностранных государств и при иных лицах дипломатического звания, принадлежащих к иностранным дипломатическим миссиям, был разрешён без таможенного досмотра и без таможенных пошлин и акциза.

Выходившие в течение первой половины 1920-х гг. нормативные акты уделяли вопросу о налоговых льготах в советском праве достаточно много внимания, устанавливая обычный налоговый режим дипломатических представителей и последовательно освобождая их от разного рода повинностей (поставки по мобилизации лошадей, военной автотранспортной повинности и т.п.). Положение 14 января освободило также дипломатических представителей, на условиях взаимности, от взимания ренты с земли под строениями, занятыми представительствами, и от подоходного налога. Однако налог на доходы, получаемые дипломатическими представителями от строений, земельных участков и иного имущества, не предназначенного для личного пользования этих лиц, а равно и от эксплуатации промышленных и торговых предприятий в целях получения прибыли, был сохранён, как и косвенные налоги (на потребление).

Что касается грузов, следующих в адрес глав аккредитованных иностранных миссий отдельно от них, то они, как и прежде, подвергались осмотру, но освобождались от таможенных пошлин и акциза в размере 20 000 руб. золотом на каждое лицо в год. Однако разрешался и беспошлинный пропуск грузов в счет уступки таможенных пошлин, производимый по особым учётным книжкам, которые выдавались отдельным лицам особым распоряжением НКИД. Но и они были действительны только в пределах определённой суммы уступки и срока. Льготы касались только глав дипломатических миссий. Вне нормы допускался беспошлинный провоз штемпелей, печатей, канцелярских книг, официальных бланков, вывесок и флагов, необходимых для служебных надобностей иностранных посольств и миссий. К дипломатическому грузу относились прибывающие из-за границы в адрес иностранных посольств и консульств журналы, пропускавшиеся без разрешения органов Наркомата внешней торговли ^{[18, c. 255]}.

В порядке постановления СНК от 31 мая 1922 г. в счёт общей суммы уступочных пошлин и акциза для лиц дипломатического корпуса в СССР, имеющих дипломатическую карточку, разрешался ввоз спиртных напитков, независимо от их крепости, из расчета одной бутылки в день на каждое лицо. Только в 1924 г. крепкие напитки, привозимые для лиц, имеющих учётную книжку, были обложены акцизом по 30 копеек за градус ^{[18, c. 255-256]}.

На условиях взаимности действие предыдущего постановления СНК было распространено на грузы, вывозимые из РСФСР выбывающими за границу главами дипломатических представительств и прочими его членами, имеющими дипломатическое звание. В случае «окончательного выбытия» лица льгота распространялась на всё имущество, в случае временного выбытия - на ручной багаж, следующий с ним в вагоне, и на багаж, сданный им по проездному документу в багажный вагон в том же железнодорожном составе. Для главы иностранного представительства в течение одного месяца с момента его отзыва действовала льгота на грузы со сложением пошлины и акциза в счёт общей нормы - в 20 000 рублей золотом ^{[4, 1922. № 66, ст. 878]}. В 1925 г. срок действия льготы был увеличен до 6 месяцев ^[21]. Грузы, вывозимые всеми остальными сотрудниками представительства, подлежали на основании общих правил и тарифов таможенному досмотру, оплате таможенных пошлин и акцизов.

Эти правила, практически без особых изменений, вошли позднее в Таможенный устав СССР (ст. 151). Были изданы также «Временные правила о порядке пропуска через таможенные учреждения имущества дипломатических представителей иностранных государств, прибывающих в СССР» и «Правила о порядке пропуска имущества глав и сотрудников иностранных дипломатических представительств в СССР, выезжающих из СССР за границу» ^[22].

Правила не изменились и после того, как были выявлены вопиющие злоупотребления таможенными привилегиями со стороны некоторых иностранных дипломатических работников. Одно из них произошло в 1929 г., когда латвийская пресса обнародовала результаты досмотра латвийскими таможенными властями багажа латвийского посланника в Москве Озольса при возвращении его в Латвию после оставления им своего поста. В багаже весом 1090 кило были найдены большие ценности: золотые кресты, ризы, иконы, украшенные бриллиантами, картины, 116 кило серебра, икра, вина и т. д. ^{[1, c. 192]}.

Иностранные дипломатические представительства получили в СССР право «беспрепятственного ввоза из-за границы для своих нужд автомобилей всех систем, без ограничения их количества». Они пропускались таможенными органами «со сложением ввозных пошлин, каковые зачислялись в счёт 20 000 руб. нормы уступочных пошлин, представляемых главам соответственного дипломатического представительства». Разрешался и беспрепятственный вывоз этих автомобилей из СССР, без уплаты вывозимых пошлин и сборов. При продаже автомобиля в стране, разрешение на которую выдавали НКИД и НКВТ, уплачивались ввозные пошлины, если только это не была продажа другому дипломатическому представителю.

Автомобили иностранных представительств регистрировались наравне со «средствами передвижения учреждений РСФСР», получали городской номер, свидетельство, а шофёры - свидетельство на право управления машиной. Автомобили, обслуживавшие «непосредственно и постоянно» иностранные дипломатические учреждения, могли снабжаться флагом и гербом их стран. В случае обнаружения нарушений правил езды такие машины и лица, обладавшие дипломатическими карточками, не могли быть задержаны. Можно было лишь записать номер документа нарушившего правила дипломата ^{[18, c. 256-258]}.

В течение всех 1920-х годов обычным делом была перепродажа немецких посольских машин советским гражданам, не вызывавшая недовольства властей. Оно проявилось в начале 1930-х гг., когда стали портиться отношения между СССР и Германией, в частности, из-за взаимных нарушений прав граждан. В перепродаже был «уличён» поверенный в делах германского посольства Твардовский, которому выдавались разрешения на безлицензионный ввоз автомашин по специальным ходатайствам миссии. Сделки по перепродаже были аннулированы, советские покупатели преданы суду по обвинению в нарушении монополии внешней торговли и контрабанде, а приобретённые машины конфискованы ^[23].

Законодательство РСФСР было распространено на все союзные республики, сделав главным правилом невозможность для государственных учреждений сноситься с представителями иностранных государств или с учреждениями, находящимися за границей, помимо НКИД СССР. Иной порядок сношений мог иметь место только в случае прямого указания на него в законе или вступившем в силу международном договоре, или по особому соглашению учреждения или должностного лица с НКИД. Исключение составляли торговые советники и торговые атташе иностранных дипломатических представительств, с которыми могли общаться центральные управления наркомата внешней и внутренней торговли СССР по экономическим вопросам ^[24].

Итак, можно констатировать, что уже к середине 1920-х гг. Россия перешла практически полностью к признанию при обмене с другими государствами дипломатическими представителями различных рангов к руководству общими положениями международного права. Поэтому необходимость подробно регламентировать соответствующие нормы посольского права при установлении дипломатических отношений с новыми странами отпала. Характерный пример - обмен нотами между правительством СССР и Дании об установлении сношений между ними на основе «де-юре» от 18 июня 1924 г. В них провозглашалось, что условия датско-русского предварительного соглашения от 22 апреля 1923 г., касающегося положения дипломатических представителей, «должны быть изменены согласно общим началам международного права». Главным основанием являлся факт установления «нормальных дипломатических отношений между обеими странами».

«Органичные акты» советского правительства, - полагал Сабанин, - приняв общепринятую доктрину международного права, приближались к мнениям той группы учёных, «которые толкуют понятие экстерриториальности ограничительно, и суть введённого нами новшества заключалась именно в решении перевести дипломатическое право из стадии обычая в стадию писаного внутреннего законодательства» ^{[20, c. 13]}.

С этим мнением соглашался и Е. А. Коровин, который считал, что в русском дипломатическом праве особенно ярко проявлялся его «юридический реализм», выражавшийся, в частности, в резком разрыве с теорией экстерриториальной фикции. «От перечневого списка дипломатических преимуществ (достаточно ограниченного) и установления состава самого корпуса и вплоть до нормирования дипломатической почты, везде проходит красной нитью понятие чисто инструментальной ценности всех без исключения дипломатических привилегий» ^{[14, c. 88]}.

Положение от 14 января 1927 г. закрепило введение в действие норм о почте и багаже исключительно на началах взаимности. В СССР на основании этого Положения, как и в других странах, стал издаваться список корпуса в виде отдельной брошюры, распространявшейся исключительно для служебных целей среди работников НКИД и членов корпуса. Список делился на две части: на перечень членов дип. корпуса в узком смысле слова по старшинству и с указанием для каждого даты старшинства, и на перечень членов корпуса в широком смысле слова по представительствам. Представительства располагались либо в порядке старшинства глав, либо по алфавиту названий стран по-французски, как в СССР, или на местном языке. Дипломатические привилегии были основанием для выдачи особой карточки. В СССР дипломатическая карточка имела вид тетрадки из красного коленкора, на первой странице которой чёрными буквами было выдавлено «carte diplomatique».

Народный Комиссариат по Иностранным делам СССР во главе советской дипломатии

Создание Союза Советских Социалистических Республик было провозглашено 30 декабря 1922 г. В него вошли: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. РСФСР, к этому времени успешно продвигавшаяся по пути «воссоединения разрозненных элементов прежней Российской империи» ^[25], включила в свой состав ДВР. Об этом 10 ноября 1922 г. объявило Учредительное Собрание Дальневосточной республики, после того как единогласно проголосовало за упразднение «буферного государства». ЗСФСР объединяла в своём составе три закавказские республики: Азербайджан, Армению и Грузию. В СССР местные власти отдельных образований, вошедших в состав федерации, участвовали в создании общего суверенитета путем оставления за каждой из них целого ряда отраслей государственного управления. Но право посольства как один из основных и важнейших атрибутов государственного управления, принадлежало центральной власти Союза. Конституция СССР, принятая 31 января 1924 г., провозглашала, что «представительство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатических сношений» подлежит ведению Союза в лице его верховных органов (ст. 1). Этот принцип был положен в основание и других конституций мира: Швейцарии, Австрии, Германии, США.

Нечто иное наблюдалось до 1918 г. в Германской империи. Хотя согласно Конституции 1871 г. право назначения и приёма представителей принадлежало центральной власти, но отдельные государства, входившие в состав империи, путем особых соглашений сохраняли своё право на параллельное представительство от имени империи, на посылку и приём представителей. Но активным правом посольства, т. е. правом посылать своих представителей в другие государства, пользовалась одна Бавария, многие другие германские государства активно принимали представителей у себя. Одна Россия к 1914 г., содержала в Германии кроме посольства в Берлине трёх посланников и трёх министров-резидентов, аккредитованных при 12 германских мелких монархиях и трёх вольных городах. Руководствовались при этом соображениями династического и традиционного характера. Деятельность этих представителей сводилась к мелочам церемониального характера и к консульской работе.

Нотификация. 13 июля 1923 г. Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР опубликовал обращение ко всем народам и правительствам мира. В этом документе излагались причины, вызвавшие необходимость более тесного объединения советских республик. Упомянув о создании ряда общесоюзных комиссариатов, ЦИК сообщал: «Ввиду общности задач и потребностей советских республик перед лицом капиталистических государств создан единый, общесоюзный Народный комиссариат по иностранным делам». В 1923 г. правительства РСФСР, Украинской ССР (нотой от 16 июля), Белорусской ССР (нотой от 21 июля), ЗСФСР (нотой от 21 июля) уведомили представителей иностранных государств о том, что ведение всех международных сношений советских республик, а также осуществление всех их международных договоров и соглашений передано ими правительству СССР.

Вслед за тем, 23 июля 1923 г., правительство Советского Союза направило ноту представителям иностранных государств, сообщая о принятии на себя внешних сношении всех советских республик. В этой же ноте сообщалось, что ввиду объединения советских республик осуществление внешней торговли Союза возложено, на основе государственной монополии, на внутренние и заграничные органы Народного комиссариата внешней торговли СССР. В результате нотификации укрепился престиж нового союзного государства.

Законодательство Союза развивалось симметрично законодательству РСФСР. Сохранили свою аккредитацию при правительстве СССР и большинство бывших дипломатов при правительстве РСФСР. Но дипломатические представители, аккредитованные до того при правительстве РСФСР, представляли новому союзному правительству новые верительные грамоты. Как и ранее, для военно-морских атташе, как правило, лиц с офицерскими званиями, в Москве система старшинства определялась по времени пребывания в должности атташе, хотя в ряде стран применялась другая - по чинам. Таким же был и принцип в отношении временного поверенного в делах.

Поскольку вплоть до 1927 г. никаких основополагающих узаконений об иностранных дипломатических представителях в СССР больше не было издано, можно констатировать, что декрет от 30 июня 1921 г. и последовавшие за ним нормативные акты, закрепившие за полномочными представительствами права посольств, оставались действующими и после образования Советского Союза. А. В. Сабанин полагал даже, что многое из законодательства РСФСР считалось превратившимся в советское обычное право и потому не нуждалось более в письменной регламентации. Потому и «амплитуда союзных законов, касающихся правового положения полномочного представителя, была значительно уже того, что имелось в законах РСФСР» ^{[1, c. 39]}.

Все последующие акты в области дипломатического права 1923-1925 гг. касались лишь разного рода частных вопросов, связанных, прежде всего, с появлением новых органов власти в союзном государстве, которые получили право представлять его интересы на внешней арене и осуществлять руководство дипломатической деятельностью.

Среди них особое значение имели постановления ЦИК Союза ССР о народных комиссариатах и, в частности, Положение о Народном Комиссариате по Иностранным делам. Так, Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР выделило две группы наркоматов: общесоюзных (по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов) и объединённых (высшего совета народного хозяйства, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции). На них были возложены общее руководство деятельностью всех подведомственных им учреждений; разработка в пределах своей компетенции проектов декретов и постановлений, внесение их в СНК; издание нормативных документов в пределах своей компетенции - постановлений, распоряжений, инструкций, циркуляров, приказов и т. п. ^[26].

Как народный комиссариат общесоюзного значения НКИД должен был осуществлять дипломатические сношения Союза ССР и входящих в состав Союза республик с другими государствами. К кругу его задач относились: а) защита внешних политических и экономических интересов Союза ССР и находящихся за границей граждан Союза ССР; б) выполнение постановлений о заключении договоров и соглашений с иностранными государствами; в) руководство проведением в жизнь заключённых с иностранными государствами договоров и соглашений и содействие соответствующим учреждениям Союза ССР и союзных республик в осуществлении ими прав установленных этими договорами; г) наблюдение за выполнением соответствующими органами власти договоров, соглашений и актов, заключённых с иностранными государствами (ст. 1, 2) ^[27].

Определялись структура внешнеполитического ведомства и предметы ведения центральных органов НКИД. Он состоял из Народного комиссара и коллегии при нём, секретариата, управления делами, отделов Запада и Востока (ранее политический отдел), экономическо-правового отдела и отдела печати. В состав НКИД причислялись все заграничные представительства и консульства, а также особые уполномоченные при союзных республиках и агенты на территории Союза ССР. Уполномоченный НКИД действовал при СНК союзной республики и наблюдал за правильным проведением в жизнь законодательства СССР в области прав и обязанностей иностранцев, как и за правильным исполнением органами республики договоров и соглашений, заключённых Союзом ССР с иностранными государствами. Дипломатические агенты назначались в «пункты значительного сосредоточения иностранцев», и в их функции входили «сношения со всеми консульскими учреждениями иностранных государств, имеющими постоянное или временное пребывание в районе деятельности агента», и «оказание им во всех случаях необходимого содействия». Агенты осуществляли «сношения с местными учреждениями по всем вопросам, относящимся к компетенции НКИД», в том числе выдавали визы на выезд иностранным гражданам по дипломатическим и служебным паспортам ^[28].

На секретариат НКИД возлагались обязанности ведения протоколов коллегии, наблюдение за выполнением постановлений, хранение корреспонденции, архива, руководство секретной и шифровальной частью. Управление делами ведало практически всем набором управленческих и хозяйственных дел, от переписки несекретного характера и всех видов связи, организацией выдачи заграничных паспортов и визировкой документов в пределах, предоставленных ему законом, до охраны находящихся на территории Союза ССР иностранных представительств, зданий, транспорта, наблюдением за деятельностью бюробинов (бюро по обслуживанию иностранцев). Отдел Запада ведал дипломатическими сношениями с государствами Европы и Америки, а отдел Востока - с государствами Азии и Африки. Ведение означало наблюдение и изучение политического и экономического состояния этих государств и наблюдение за экономическими и иными сношениями с ними других учреждений Союза ССР. Эти отделы занимались и конкретными сношениями с представительствами данных государств на территории СССР.

Народный комиссариат по иностранным делам по экономическо-правовому отделу ведал, по соглашению с заинтересованными ведомствами, подготовкой материалов для всякого рода договоров и соглашений с иностранными государствами, разработкой проектов этих договоров и дачей заключений при ведении переговоров с иностранными государствами. Он наблюдал за проведением указанных договоров в жизнь и за содействием в этом отношении советским учреждениям. Вообще в его ведении находились все правовые вопросы международных отношений Советского Союза, в том числе консульские дела. Наконец, в компетенцию правового отдела входили вопросы о положении, правах и обязанностях граждан Союза ССР за границей и иностранцев в пределах Союза ССР.

Сбор материалов, информационных сводок, обзоров политической и экономической жизни иностранных государств и самого наркомата, информирование полномочных представительств СССР о важнейших моментах в таких же сферах жизни Союза ССР, издательская и библиотечная работа входили в компетенцию отдела печати.

Назначения и отзывы полномочных представителей Союза ССР, аккредитуемых при иностранных правительствах, были отнесены к ведению главного правительственного органа страны - Центральному Исполнительному Комитету Союза ССР или его Президиуму. «Верительные и отзывные грамоты полномочным представителям выдаются, - гласил закон - за подписями Председателя и секретаря Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и скрепой народного комиссара по иностранным делам».

Главы представительств с правами ниже прав полномочных представителей назначались и отзывались постановлениями СНК СССР. Поверенные в делах, которым поручалось замещать полномочных представителей на время их отсутствия или после их отозвания, как и прежде, назначались НКИД (теперь СССР), как и сотрудники полномочных представительств (агенты, советники, секретари, атташе). Военные и военно-морские агенты и их помощники назначались по соглашению народного комиссариата по иностранным делам и народного комиссариата по военным и морским делам. Ведению НКИД принадлежала выдача патентов консульским чинам ^[29]. Над зданиями полномочных представительств, торговых представительств и консульств Союза ССР должен был подниматься Государственный флаг Союза ССР. Постановление ЦИК и СНК о флагах и вымпелах Союза ССР содержало также несколько указаний о так называемых почётных привилегиях Полномочного представительства.

В Положении о НКИД 1925 г. был особенно подчёркнут федеративный строй Союза ССР, путём внесения в пункт 17 указанного положения примечания, в силу которого в полномочных представительствах, находящихся в пунктах, представляющих особый интерес для какой-либо из союзных республик, НКИД назначает советника и секретарей по соглашению с правительством заинтересованной республики.

Дипломатический церемониал и протокол

Важность происшедшего дипломатического признания СССР со стороны ряда капиталистических государств, твёрдая уверенность в том, что на этот путь вскоре встанут и остальные зарубежные страны, привела Президиум ЦИК СССР к принятию 21 ноября 1924 г. постановления, дающего руководящие указания дипломатическим представителям СССР за границей о специфике отношений с дипломатией капиталистических стран.

«Руководящие указания полномочным представителям за границей» устанавливали своеобразный «кодекс чести» советского дипломатического работника. Отправляясь в зарубежные страны для представления интересов своей страны, так не похожей на другие страны, дипломаты примерно представляли, что их там ожидает. Однако кроме «отчаянного улюлюкания со стороны реакции» можно было рассчитывать и на вполне доброжелательное отношение к советским представителям со стороны простых людей, уважавших Советский Союз.

И всё же, «Руководящие указания», констатировав факт происшедших в последние годы признаний СССР целым рядом государств, указали на наличие «некоторых специфических затруднений», вытекающих «из основного общественного и бытового различия между советским государством и всеми остальными». Исходя из «особого жизненного уклада, определяемого общественно-моральными воззрениями трудящихся классов», представители Союза ССР, аккредитованные при иностранных правительствах, должны были соблюдать не только в личной жизни, но и «в условиях служебно-дипломатического обихода» «ту простоту форм и экономию в расходах, какие соответствуют духу советского режима». Это могло проявляться в отказе от некоторых «внешних обрядностей», связанных обычно с положением дипломата, в воздержании от участия в манифестациях, носящих монархический и «вообще чуждый советскому строю характер», которые, однако, не должны были рассматриваться как акт пропаганды или как демонстрация политического характера. Со своей стороны и советское правительство обещало не усматривать проявления неприязни в тех случаях, когда дипломаты дружественных стран «сочтут противоречащим нравам и обычаям их страны принятие участия в торжествах или собраниях, где имеют место выступления революционного характера» ^[30].

В 1927 г. в союзное право были введены постановления, определяющие представительный характер полномочного представителя и взаимоотношений его с другими советскими работниками в стране пребывания. Неполитические органы Союза ССР за границей получали право сношений с центральными правительственными органами страны пребывания, но лишь по вопросам, входящим в пределы возложенных на них задач. По другим вопросам сношения по-прежнему производились исключительно через полномочные представительства. Постановление 1927 г., считал Сабанин, ярко свидетельствовало о том, что экономическая и иная хозяйственная агентура Союза за границей в организационном отношении сделала большие шаги вперёд. Соответственно этому была несколько смягчена опека над этой агентурой дипломатического аппарата. С сохранением, однако, в полной мере за главой дипломатического представительства общеполитического надзора, вызываемого принадлежностью только одному дипломатическому представителю так называемого представительного характера ^{[1, c. 30]}.

Советская Россия одной из первых стран ввела в действие демократичный дипломатический церемониал, исключающий применение архаичных форм, представляющих собой пережитки посольских обычаев времён абсолютизма. Но при этом она ни в коем случае не допускала малейшей дискриминации в отношении своих дипломатических представителей за границей. Известно, что когда в 1922 г. начальник Польской республики необоснованно отказался принять верительные грамоты от нового советского дипломатического агента, поручив, вопреки обычаю, сделать это министру иностранных дел, это было расценено как недружественный акт, поставивший советского дипломата в неравное положение по сравнению с посланниками других государств. В ответ на это советское правительство не сочло возможным принять верительные грамоты от нового польского представителя и дало своему посланнику директивы выехать в Москву ^{[8, c. 270]}.

Мы увидим далее, как оно защищало честь своих представителей в условиях обострения «белого» террора, отстаивало требования соответствующего наказания тем, кто покушался на жизнь советского дипломата, вплоть до прекращения дипломатических отношений со страной, не обеспечившей охрану их безопасности.

Приём иностранных «полпредов» - послов проходил, как и проходит сейчас, в Кремле, куда заведующий протокольным отделом НКИД препровождал представителя и его свиту. Там их встречал комендант Кремля, который, отдав рапорт, провожал их через 6-7 парных постов почётного караула, расставленных по пути следования, в приёмную залу, одну из зал Большого дворца. В зале Представителя встречал Председатель ВЦИК (ЦИК СССР), 1-2 члена Президиума, Народный комиссар по иностранным делам и ответственные работники НКИД. После обмена речами, вручения верительных грамот и взаимных представлений Представитель имел частный приём у Председателя ^{[1, c. 109]}.

Верительные грамоты, по-русски иногда именуемые кредитивами, представляли собой письма от имени главы аккредитующего государства на имя главы принимающего государства. Тогда их было принято писать каллиграфическим почерком от руки, с указанием титула лица, к которому было обращено письмо, цели миссии, характеристики аккредитуемого лица, с обязательным выражением уверений в дружеских чувствах к адресату. Письма подписывались главой государства со скрепой министра иностранных дел аккредитующей страны и не имели никаких печатей. Верительные грамоты служили доказательством присвоения лицу представительского характера в государстве, на имя главы которого они адресованы. При образовании СССР дипломатические представители, аккредитованные до того времени при РСФСР, представляли союзному правительству новые верительные грамоты.

Приветственные речи, произносимые при церемонии вручения верительных грамот, в советское время утратили присущую им ранее пышность и свелись к простым и кратким приветственным словам. Неизменным оставался торжественный тон, в котором выражалось приветствие стране, в которую прибыл Представитель, и заверения поддерживать и развивать добрые отношения с принимающим государством.

К этому времени руководство Советской России пришло к окончательному выводу, что нельзя строить отношения без дипломатического этикета, без использования сложившихся норм дипломатического протокола, без учёта правил международной вежливости, национальных особенностей, традиций, принятых в международном общении. Этими правилами советские дипломаты стали пользоваться с первых шагов своего общения с иностранцами на международной арене, хотя и было заявлено, что представителям рабоче-крестьянского правительства «не следует становиться рабом чуждого нам по духу этикета». В 1923 г. были сформированы правовые основы российской протокольной практики. «Краткая инструкция о соблюдении правил принятого в буржуазном обществе этикета», разосланная во все российские полпредства ^[31], детально прописывала все правила протокола и этикета, от прибытия полпреда и до его отъезда. В специальном разделе инструкции давались рекомендации по «церемониалу для жён дип. состава и визитов дамам», а также правилам ношения одежды на различных протокольных мероприятиях. Аналогичная инструкция была направлена и во все консульские учреждения.

Та же линия проводилась и в отношении иностранных дипломатических представительств, аккредитованных в Москве. Г. В. Чичерин обращал особое внимание на соблюдение общепринятых норм этикета всеми сотрудниками наркомата, указывая на то, что «иностранные дипломаты чрезвычайно щепетильны в вопросах о своевременных ответах на визиты, приглашения и т.д.» В сентябре 1926 г. заведующим отделами был направлен специальный циркуляр, в котором предписывалось согласовывать все вопросы, касающиеся общения с иностранными дипломатическими представителями, с Протокольным отделом НКИД, «проводящим в этой области общую линию». Таким образом, можно констатировать, что к середине 1920-х гг. использование протокольных международных норм прочно вошло в обиход российской дипломатической службы. Однако «собственный свод протокольных правил, считает П. Ф. Лядов, вырабатывался ещё довольно долго и складывался в основном эмпирическим путём».

27 августа 1926 г. было принято Постановление ЦИК «О порядке сношений правительственных учреждений и должностных лиц Союза ССР и союзных республик с правительственными учреждениями и должностными лицами иностранных государств», которое ввело дипломатический путь для сношений советских должностных лиц с иностранными дипломатическими представительствами. В случае обращения дипломатов в государственные органы Союза, последние обязаны были направлять обращающееся лицо в НКИД, уведомляя Наркомат о факте обращения и сообщая ему нужные материалы для ответа. Допускались и исключения из этого порядка в смысле права непосредственных сношений торговых атташе с Наркоматом торговли по текущим экономическим вопросам, не имеющим политического значения, военных и военно-морских атташе с военным и морским командованием Союза ССР. Естественно, дипломатический путь не распространялся на сношения культурного и бытового характера (с научными и учебными учреждениями, почтой, телеграфом, милицией, кассами и конторами всех видов транспорта и т. д.). Этим постановлением НКИД руководствовался и в 1930-е годы.

Нормы консульского права в первых законодательных актах

Прототипом консулов считается институт проксенов в Древней Греции и претора иностранцев в Риме. Но более близкое к современному представление о консуле выработалось позднее, в торговой практике средневековых итальянских морских городов и отчасти Византии ^{[14, c. 88]}.

Необходимость консульских представительств для торгующего с другими странами государства в России первым понял Пётр 1. Он устроил русское консульство в Амстердаме, поручив ему ведение торговых дел. Но появившиеся в разных странах российские торговые агенты являлись не столько защитниками частных торговых интересов российских подданных, сколько торговыми агентами государства в лице Коммерц-Коллегии и других учреждений. Мы увидим далее, что они были сильно схожими с советскими торговыми представительствами (или наоборот).После смерти Петра русское правительство перестало заботиться об открытии новых консульств. Наша внешняя торговля плохо развивалась, а отношения на Востоке носили крайне обострённый характер.

Формировавшееся в России дореволюционное консульское право подражало готовым западноевропейским образцам, суть которых заключалась в следующем: 1) как и дипломатические представительства, консульства создаются, прежде всего, на основе соответствующих договоров, подробно перечисляющих преимущества консульских представителей. Таково требование «договорного права», создающегося в плоскости отношений «де-факто». Но существуют отношения «де-юре», когда договорное право касается вопроса о консульствах либо в самой общей форме, предусматривая взаимное назначение консулов, либо не делает различия между дипломатическими и консульскими представителями, устанавливая, что «официальные агенты» могут пребывать не только в столице, но и в других городах.

Мировая практика, регулируя положение консулов, отдавала предпочтение специальным двусторонним договорам, консульским конвенциям, которые включали в себя нормы о порядке назначения консула, о его привилегиях, правах в отношении своих граждан, о порядке освобождения его от должности и т. п. Известно, что со времени появления консульских конвенций в ХVIII в. и до 1930 г. было заключено свыше 900 соглашений, регулирующих вопросы консульских сношений и иммунитетов, и только за первые 30 лет ХХ века - свыше 50 ^[32].

2) Функции консула состояли в наблюдении за выполнением торговых договоров и в попечении о частных торговых интересах его сограждан. Консул информировал свое правительство о промышленном и финансовом состоянии порученного ему района, а его отчёты в ряде стран, в том числе Франции, Англии, Италии, публиковались в специальных бюллетенях. Консул заботился о своих соотечественниках, отстаивая их права и законные интересы перед местными властями. Он осуществлял также ряд функций «бесспорной юрисдикции» (по актам гражданского состояния, нотариальных и др.), опекал оставшееся посте смерти его сограждан имущество. Консул наблюдал за интересами отечественного мореплавания, начиная с заботы о стоянке и снабжении судов, и кончая разбором недоразумений команды с капитаном и участием в аварийных расчётах ^{[14, c. 89]}. Консул считался не имеющим «представительного» характера и не входил в состав дипломатического корпуса. Не имея дипломатических преимуществ, он всё же пользовался некоторыми из них в силу договора или взаимности обычая. Так, личность консула считалась неприкосновенной, кроме случаев совершения им тяжких преступлений. Отсюда - запрещение личного его задержания (за долги) и ареста имущества. Неприкосновенность распространялась на помещение консула и его служебный архив, допускались и некоторые налоговые льготы. Назначение консулов и район их деятельности устанавливались по взаимному соглашению обоих заинтересованных государств.

Советское государство в исследуемом периоде заключило 4 консульские конвенции: с Польшей (1924), Германией (1925), Швецией (1927), Чехословакией (1935). Из них наиболее разработанной и систематизированной является советско-германская конвенция. Она признана не только «опирающейся на общие нормы консульского права», но и установившей «формы сожительства между советским и буржуазным государством» в вопросе, лежащем вне политики ^{[1, c. 246]}.

Со Швецией конвенция была принята в виде обмена нотами. Она не отличается богатством материальных норм, но интересна тем, что в них провозглашался принцип наибольшего благоприятствования, бывший тогда своеобразной новеллой в международном праве ^[33]. Отдельные постановления по консульским вопросам содержатся в договорах советских республик об установлении отношений и о торговле (с Афганистаном, Персией, Монголией, Финляндией, Норвегией, прибалтийскими республиками и др.).

То есть, можно говорить, что консульские отношения с большинством стран устанавливались как раз в порядке отношений «де-юре», когда консульским делам посвящалась либо одна статья в договорах об установлении сношений и о торговле, заключённых республикой и СССР с другими странами, либо в самой общей форме предусматривалось взаимное назначение консулов. Связано это было, в частности, с тем, что в Советской России и в СССР, в связи с провозглашением монополии внешней торговли, функция консулов по защите торговли, всегда считавшаяся главной, была практически устранена и передана в руки специальных торговых представительств.

Второй, не менее важный источник советского консульского права - это внутреннее законодательство о консульских сношениях. Основные законы о служебных правах и обязанностях консулов, именуемые консульскими уставами или регламентами, начали разрабатываться в ХIХ в. и к началу ХХ столетия появились во всех цивилизованных странах. Но консульская работа столь многообразна, что основные законы обрастают сотнями разного рода циркуляров, инструкций и распоряжений, усложняющих изучение консульского права. Необходимо также иметь в виду, что внутреннее законодательство делится на две части: на правила, определяющие положение иностранных консульских представителей в стране пребывания, и на постановления о правах и обязанностях консулов за границей. В Советской России, как ни в какой другой стране в это время, уделялось пристальное внимание обеим группам законов. Это законодательство вылилось, в конечном счёте, в кодифицированный закон о правах и привилегиях иностранного консула в СССР 1927 г. (в первой группе) и в первый Консульский устав СССР 1926 г. (во второй).

До революции в России действовал «Российский устав консульский», изданный в 1858 г., т. е. до судебных уставов 1864 г., когда Россия ещё не освободила крестьян от крепостного права, ещё не вышла из стадии натурального хозяйства и не вошла в стадию рыночной экономики. И поскольку она так и не обратилась к реорганизации Устава в течение более полувека, первые советские правоведы поражались тому, как мало «наше правительство» обращало внимания на развитие русского торгового и консульского законодательства. Естественно, что Устав был признан совершенно устаревшим, и не только изобиловавшим пробелами, но и во многих отношениях противоречащим «нашим судебным уставам» ^[34]. Судьба его, если вспомнить о желании новой власти создать новое революционное законодательство, была предрешена. Подобно дипломатическому праву консульское право подверглось значительной кодификационной обработке, «обнаружив при этом многочисленные черты оригинальности» ^{[14, c. 90]}.

Начало законодательству о консулах Советской России положил Декрет СНК от 18 октября 1918 г. «Об организации консульств». Декрет отменил Консульский устав России (в редакции ХI тома Свода законов Российской империи 1893 г.) и провозгласил учреждение консульств РСФСР в странах, «с которыми Российская Республика и её граждане состоят в деловых сношениях». Наркомату по иностранным делам было разрешено «объединять в одном лице» консульское и обще-дипломатическое представительства. Исполнение консульских прав и обязанностей в странах и местностях, не имеющих самостоятельных консульств, могло поручаться местным гражданам, изъявившим на то своё согласие ^{[4, 1918. № 78, ст. 823]}. Что касается функций, они были традиционными, списанными с европейских образцов. Консулам поручалась защита экономических и правовых интересов Республики, а также отдельных её граждан или их объединений. Им поручались «функции народного нотариуса», включая ведение актов состояния, принятие на себя организации третейского суда, исполнение «обязанностей отделов социального обеспечения относительно опеки, попечительства, пенсии и т. п., исполнение обязанностей бирж труда и местного комиссариата труда, защита российских моряков и др.» (ст. 5).

Но уже этот первый декрет, как видим, воспринял всё то многообразие консульских обязанностей, которое в своё время вызвало оценку Талейрана: «Быть хорошим консулом гораздо труднее, чем быть хорошим дипломатом». Консулу, как писал ещё в 1890 г. известный специалист в области консульской деятельности, Эрнест Лер, положено разбираться в международных договорах и соглашениях, чтобы следить за их точным исполнением. Он должен помогать своим соотечественникам советами, быть третейским судьей и даже отправлять правосудие от имени своего государства, вести административные и нотариальные обязанности, быть в курсе торговой, политической, судебной и культурной жизни, сочинять и представлять обо всём отчёты, доклады, донесения и пр., т. е. предоставлять по сути «неограниченные услуги» ^{[34, c. 23]}.

Предполагалось также, что консульства будут состоять из генерального консула или консула, назначаемых НКИД, его заместителя или вице-консула, назначенного генеральным консулом с одобрения НКИД, и консультантов-специалистов по вопросам хозяйства, труда, техники, права и др., также подобранных генеральным консулом. Впрочем, штат консульства зависел от сметы (ст. 10), которая из-за своей скудости исключала всякую возможность привлечения указанных специалистов. О них потом придётся забыть.

Генеральный консул подчинялся дипломатическому представителю, который мог возражать при назначении личного состава консульства, требовать от консулов объяснения, давать указания, приостанавливать «впредь до решения НКИД», отдельные действия и распоряжения генерального консула (ст. 9).

Нештатный консул. Декрет предусматривал некое подобие нештатного консула, разрешая наём местных граждан для исполнения консульских функций. «В странах и местностях, в которых нет самостоятельных Консульств или Консулов, Рабоче-Крестьянское Правительство права и обязанности Консулов поручает кому-либо из местных граждан данной страны, изъявивших на то своё согласие», - гласил декрет. Однако на практике советское государство почти не применяло положение настоящей статьи. Известен только один случай назначения в Стокгольме генеральным консулом РСФСР местного гражданина - шведа Стрема, но и он был назначен не почётным, а штатным консулом ^[35]. В дальнейшем советские правоведы откажутся от введения в законодательство института нештатного консула, хотя и прямого запрета его тоже не обнаруживается. Известно, что в 1925 г. в СССР из 55 иностранных консулов три были почетными: консул Норвегии в Архангельске, вице-консул Норвегии в Красноярске и итальянский консул в Харькове. Возможно, сыграла роль предубеждённость в отношении к дореволюционной России, широко использовавшей этот институт (у неё было свыше 300 почётных консульств в 1909 г.).

Следует признать, таким образом, что декрет этот носил скорее характер демонстрации определённых намерений советского государства, но почти не имел практического значения и быстро устарел, главным образом потому, что ряд весьма важных экономических функций, относящихся по европейскому праву к обычной компетенции консулов, вошли чуть позже в круг обязанностей торговых представителей. Поэтому когда в процессе установления сношений со странами Запада возникала необходимость обратиться к консульскому праву, стороны апеллировали к нормам международного права и к международным обычаям.

Важно отметить ещё, что в начале 1920-х гг. консульский институт в России считался отмирающим. Некоторые исследователи полагали, что в буржуазных странах его отмирание обусловливалось, во-первых, организацией крупных капиталистических предприятий международного характера и, во-вторых, развитием постоянных дипломатических представительств. Они сводили на нет деятельность такого дорогостоящего бюрократического аппарата в области охраны интересов государства, каковым являются консульства. В социалистическом же обществе уравнение иностранцев с «туземными гражданами» в области гражданского и уголовного права, открытие им доступа в суды и т. п., сводило консульские функции к чисто административным, в частности, к паспортной. Вывод гласил: всё это ведёт к угасанию консульского института. Единственно, для чего ещё нужен «этот чуждый нам институт», заимствованный из буржуазного права, так это для развития взаимоотношений с капиталистическими странами, - считали некоторые правоведы ^{[6, c. 142-143]}.

Инструкция консулам РСФСР от 6 апреля 1921 г.

Часть сохранявших своё значение норм первого декрета вошла затем в постановление СНК от 26 мая 1921 г. Появилась и сохранявшая своё значение вплоть до принятия Консульского устава СССР 1926 г., инструкция, утверждённая НКИД 6 апреля 1921 г. ^{[6, c. 146-150]}.

Инструкция содержала нормы неизвестные первому декрету. Были произведены включения, явно «заимствованные из буржуазного права»: указания на служебный округ («определённый район») консула, «указанный в даваемых им при назначениях полномочиях» (патентах) (ст. 5), на образование особого консульского делопроизводства для выполнения консульских функций в составе полномочного представительства (ст. 7). Расширялись обязанности консулов по охране интересов российских граждан, причём, теперь оговаривалась необходимость принимать на себя защиту граждан «при нарушении прав последних, и когда обращение потерпевшего к местной власти оказывается недействительным или недостаточным» (ст. 9).

Теперь консулу вменялась в обязанность регистрация всех прибывших в пределы его района лиц, постоянно проживающих в нём или «временно командированных отдельными наркоматами» (ст. 12), оказание им содействия (ст. 13). Особый интерес представляет VI раздел инструкции под названием «Информация», в котором консулам предписывалось «быть в курсе общественной и экономической жизни своего района, получая сведения преимущественно путём личного осведомления» (ст. 26). Ст. 27 обязывала их информировать НКИД путём письменных донесений «обо всех важнейших и характерных явлениях в политической, социальной и экономической жизни своего района, представляя копии своих донесений полномочному представителю». Предполагались и ежегодные «или чаще» посещения консулом «наиболее интересных мест своего района» с разрешения полпреда и при предъявлении «обоснованной программы объезда» (ст. 28).

В противоположность прежнему российскому консульскому уставу, эта инструкция видела в консулах, прежде всего, не представителей торговых интересов России, а скорее административный орган за границей. Представителями торговых интересов России в это время становились агенты Внешторга. Не случайно, инструкция (ст. 27), стремясь избежать параллелизма в работе с ними, провозглашала, что «информационная деятельность консулов не должна специализироваться на вопросах чисто торговых», которые становились для них делом побочным.