Первые шаги советской дипломатии (из истории российского законодательства о дипломатическом праве)

Дискуссия о значении консульств. «Это стремление, по возможности, освободить консулов от обязанностей защиты интересов торговых и сосредоточить их внимание на обязанностях административных, как таковых, нужно признать, в общем, совершенно правильным и вполне соответствующим новейшим взглядам на сущность консульского института», - считал проф. А. Ладыженский. К этому шли уже и западноевропейские государства. В России же, при национализации внешней торговли и при существовании особых агентов Наркомвнешторга, отделение задач торгового представительства от задач чисто административных было «особенно необходимо» ^[34]. В подтверждение этих выводов автор привёл мнение профессора Кильского университета Эленбурга, защищавшееся им на съезде Аusenhandelsverband (Союза внешней торговли), о том, что консульский аппарат не может должным образом защищать торговые интересы государства и что для этого необходимо создать институт особых коммерческих представителей. Теперь, - говорил он, - торговля настолько специализировалась, что для каждого вида её (хлебной, лесной и т. д.) необходимы особые агенты. В одно место надо посылать одних специалистов, в другое - других. Консулы, же настолько завалены административными, нотариальными, судебными и иными обязанностями, что не могут должным образом сосредоточить свое внимание на налаживании расстроенного войной и крайне осложнённого современной коммерческой конъюнктурой международного торгового оборота».

В своё время в дискуссии о значении консулов принимала участие и Российская империя. Ещё в дореволюционном «Вестнике финансов» высказывался взгляд, согласно которому консульский институт, как таковой, мало пригоден для развития коммерческих отношений, и что для них нужны специальные коммерческие агенты (таковые назначались Россией с 1912 г.) и особые представители биржевых комитетов. В противовес взглядам, защищаемым сторонниками коммерческого характера консулов, некоторые учёные признавали консулов дипломатическими агентами. Третьи считали, что, напротив, консулы должны быть признаны охранителями частных интересов своих соотечественников, но не интересов представляемого ими государства, как такового. Наш главный в международном праве авторитет Ф. Ф. Мартенс считал консулов органами международной администрации, имеющими специальной своей целью охранение социальных интересов и содействие им, в то время как дипломатические агенты представляют политические интересы ^[36].

Учитывая тот факт, что действовать советским консулам придётся в «буржуазных странах», инструкция 1921 г. учила их «исходить из положения, что они представляют власть рабочих и крестьян» (ст. 29). В противоположность обычным советам, даваемым консулам, быть в возможно хороших отношениях с представителями местной власти, нашим консулам предписывалось, чтобы «общение с местными буржуазными кругами не переходило в близкие связи, стирающие грань между консулом как представителем пролетариата, и местным буржуазным обществом». Им нельзя было «уклоняться от поддержания принятых по местным обычаям официальных и полуофициальных отношений с представителями местной администрации и консульским корпусом», но при этом соблюдать «полную сдержанность по отношению к институтам страны их пребывания, как бы таковые ни были чужды советскому правосознанию» (ст. 30). Учитывая огромный интерес к советской стране трудящихся зарубежных стран, желавших переселиться на жительство в Россию, инструкция имела весьма характерную особенность - она предписывала консулам «принимать и передавать в НКИД заявления от рабочих и вообще от лиц трудящегося класса, ищущих занятий в РСФСР».

В инструкции появились указания о канцелярии и делопроизводстве консульства (архивах), приёмных часах, щите с гербом РСФСР, «доске с надписью на русском и местном языках», поднятии флага 7 ноября и 1 мая, «а также в день местного национального праздника, если это требуется по обычаю страны». Надо было устанавливать «сношения по всем текущим делам непосредственно с местными правительственными учреждениями своего консульского округа» (ст. 31-33). Эту инструкцию, таким образом, можно считать своего рода основой будущего Консульского устава СССР 1926 г., поскольку все основные параметры консульского института были заложены в ней, хотя ещё в весьма лаконичной форме (инструкция содержала всего 55 статей).

Ещё одна характерная особенность инструкции, отмеченная её современниками, это отсутствие в ней каких бы то ни было упоминаний о консульской юрисдикции. Е. А. Коровин объяснял это всей восточной политикой Советской России (СССР), «с принципиальным её отказом от режима капитуляций и всех прочих традиционно капиталистических посягательств на свободное самоопределение азиатских народов» ^{[14, c. 91]}.

Считая отсутствие в инструкции упоминания о консульской юрисдикции на Востоке её особенностью, Ладыженский видел в этом не упущение, а сознательный пропуск, так как Советская Россия «отказалась от всяких привилегий экстерриториальности в Азии». «Этим она устранила одно из существеннейших препятствий нашему согласию с восточными соседями, хорошо знавших, каким было это право в применении колониальных держав. А такие препятствия возникали с первых же дней нашей консульской политики». Он вспоминал, как в Персии на предложение русского посла Волынского учредить консульство, глава государства Мат-и-Девлет ответил, что он не понимает желания России и разыграл сцену. Он представился, согласно донесению Волынского, «всякого скота глупее и таким дураком, что ни дачею (взяткою), ни дружбою, ни рассуждением подойти невозможно». В конце концов, однако, России удалось «убедить» персов, и русские дипломаты Аврамов с Баскаковым были отправлены в качестве представителей. С Китаем же соглашение, несмотря на все старания посла Владиславлева, тогда так и не состоялось» ^{[34, c. 25]}.

Действительно, Советская Россия за 5 лет своего существования сказала весьма важное новое слово в области международного права - это отмена консульской юрисдикции в странах Востока - института капитуляций. Он приравнивал европейского консула в азиатской стране по его праву на внеземельность (экстерриториальность) к дипломатическому представителю: в праве на конвой из солдат своей армии и в несении европейскими дипломатами и консулами судебных функций над своими согражданами. Он был признан у нас явлением, радикально противоречащим понятию суверенности и независимости государства, ликвидирован, и в своей консульской практике на Востоке Россия стала твёрдо придерживаться этой отмены.

Но, не имея судебных функций, консулы, согласно ст. 8-й, несли обязанности нотариальные и должны были принимать меры охранительного производства по отношению к наследствам, остающимся после русских подданных. Согласно ст. 9-й, они обязаны были защищать граждан РСФСР при нарушении прав последних, когда обращение потерпевших к местной власти оказывается недействительным или недостаточным. Особенностью консульской деятельности, по инструкции, являлась обязанность быть административным центром для командированных за границу советских служащих и надзор за тем, чтобы они исполняли обязанности «с точки зрения общих требований советской политики».

Разбирая инструкцию, нельзя не отметить и многих пропусков. Так, например, в разделе II «Обязанности консулов по охране интересов российских граждан» нет обычного указания на то, что консулы обязаны оказывать помощь соотечественникам, впавшим в бедственное положение. Ничего не говорилось ещё о содействии желающим возвратиться на родину. Совершенно ничего не было сказано о том, какому цензу должны удовлетворять консулы, как согласовывать деятельность консулов с работой представителей Наркомата внешней торговли. Это потом им будут говорить «о необходимости, по возможности, совместно нанимать и приобретать помещения», учитывая негативный дореволюционный опыт.

Примеры его были таковы: в 1907-1908 гг. в Шанхае консульство занимало помещение за 3800 руб., почта - за 1600 руб., церковь и миссия - за 2000 руб., военный агент - за 3500 руб., «агент министерства финансов» - за 2000 руб., затем шли помещения Восточно-Китайской ж. д., Добровольного флота и т. д. Это было слишком расточительно для советской казны, ведь всего за 60 процентов арендных денег можно было нанять целый квартал с парком и пристанью, если нанимать для всех вместе ^{[34, c. 26]}.

8 января 1926 г. Президиум ЦИК СССР утвердил новый Консульский Устав СССР, в котором было дано детальное описание целей и задач советской консульской службы, устанавливался порядок назначения и увольнения консулов и консульских агентов, порядок выполнения ими консульских функций и пр. Оригинальной особенностью Устава являлась характеристика обязанностей консулов во время войны и по отношению к отечественной авиации ^[37].

Декрет от 30 июня 1921 г. стал главным документом, определившим положение иностранного консульского корпуса, - «О консульских представителях иностранных государств при Рабоче-крестьянском правительстве РСФСР». Согласно международной «табели о рангах», консульскими представителями были признаны генеральные консулы, консулы, вице-консулы и консульские агенты, получившие от Правительства РСФСР в лице НКИД «надлежащее для исполнения своих обязанностей утверждение (экзекватуру)» .

Весьма оригинально решался в данном акте вопрос о консульских привилегиях. Надо иметь в виду, что консул не имеет представительского характера, присвоенного дипломатическому представителю. Но и он несёт на территории страны своего пребывания некоторые официальные функции, требующие обеспечения ему в этом качестве определённой независимости от местной власти. История выработала в связи с этим некий комплекс правил, с которыми связываются консульские привилегии и иммунитеты. Лично консулы, а также документы, ценности и прочее, потребное для работы консула, ограждаются от местной власти, но им, из соображений вежливости, всё же присваивается несколько ограниченный, по сравнению с дипломатическим представителем, круг личных привилегий. Согласно декрету, консульские представители могли быть подвергнуты личному задержанию, но только «по постановлению судебной власти и в порядке исполнения соответствующего судебного приговора». В порядке же предварительного задержания арест допускался «лишь в случае возбуждения против них судебного преследования за деяния, подсудные революционным трибуналам» и народному суду в составе шести заседателей. Консулы были не подсудны «за неправильные действия и превышение ими своих полномочий по службе». Ст. 3 рекомендовала о таких делах доводить до сведения НКИД «для направления их в порядке дипломатических сношений» ^{[4., 1921. № 52, ст. 302]}.

Основную консульскую привилегию составляла неприкосновенность консульских архивов и консульской канцелярии. Консульские конвенции, как правило, фиксируют отсутствие у местного правительства права производить в консульских архивах какие-либо обыски или захваты и делать из них выемки, независимо от того, является ли консул штатным или нештатным. Правда, при этом всегда оговаривается, что архивы и канцелярии, в которых содержатся служебные документы, не могут служить убежищем в смысле невозможности хранения в них чего бы то ни было скрываемого от ареста со стороны местной власти. Такого положения советское право придерживалось с самого начала. Консулы освобождались от личных и натуральных повинностей, а их канцелярии, находящиеся отдельно от личного имущества и личной переписки консула, даже если и в одной квартире, не подлежали «без согласия консула, обыску, осмотру или опечатанию агентами Российской Власти». Но канцелярия не могла служить «убежищем для лиц и предметов, к ней не относящихся». Разрешалось выставлять над входной дверью консульства щит с гербом страны и надписью о принадлежности данного консульства и свой национальный флаг. Во всём остальном консульские представители были подчинены «законоположениям, действующим на территории РСФСР».

Можно констатировать, что уже раннее советское законодательство о дипломатических и консульских представителях демонстрировало собой переход советского государства к главной линии внешней политики - к мирному сосуществованию с капиталистическими странами, основанному на принципе взаимной целесообразности. Для НКИД с начала 1920-х гг. был характерен разумный и прагматичный подход к проблеме взаимоотношений с такими государствами. Целям развития сотрудничества и добрососедства, соответствия нормам международного права того времени, отвечало и раннее законодательство советского государства в области консульского права.

Положение 14 января 1927 г. подтвердило в отношении консульских дел ранее принятые законодательством нормы. Было подчёркнуто, что консулами иностранных государств на территории СССР могли быть лица, назначенные соответствующими правительствами и принятые в качестве таковых Наркоматом по иностранным делам, и только граждане этих государств. Учитывая федеративный характер союзного государства, ст. 9 (в примечании) требовала согласовывать принятие отдельных лиц в качестве консульских представителей с правительством заинтересованной союзной республики. Присвоение иностранным консулам в СССР всех прав и преимуществ, определяемых нормами международного права, происходило на началах взаимности.

Режим консульского представительства и его сотрудников в законе 1927 г. соответствовал прежним положениям, он приближался к режиму дипломатического представительства и его сотрудников, правда с несколько меньшим набором преимуществ и льгот. Консулы освобождались от всех прямых налогов, общегосударственных и местных, от личных повинностей, натуральных и денежных, за исключением налогов и сборов со строений, земельных участков и иного имущества, предназначенного не для личного пользования, а равно налогов, связанных с эксплуатацией промышленных и торговых предприятий.

Консулы пользовались правом беспрепятственных сношений с дипломатическим представительством своего государства на территории Союза ССР посредством почты, открытых и шифрованных телеграмм, не подлежали юрисдикции судебных учреждений по делам о должностных преступлениях.

Но сохранялось, в частности, положение о возможности лишения свободы консульского представителя по вошедшему в законную силу приговору суда. Возможным был и арест в порядке меры пресечения, правда, только в случаях возбуждения против него судебного преследования за деяния, подсудные Верховному Суду СССР, верховным судам союзных республик, губернским судам и военным трибуналам (п. «г» ст.11). Право неприкосновенности распространялось только на служебную переписку, хранящуюся в служебных помещениях консульских представительств отдельно от личной корреспонденции консульского персонала.

В отношении иных лиц официального консульского персонала, не являющихся гражданами СССР, сохраняли свое значение консульские конвенции и иные соглашения НКИД с дипломатическими представительствами иностранных государств (ст. 12). Законодательная база, созданная в 1920-е гг., действовала в СССР и в 30-е годы. В 1944 г. право непосредственно вступать в консульские отношения с иностранными государствами было предоставлено союзным республикам. Некоторые изменения произошли в 1966 г. в новом «Положении о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза Советских Социалистических Республик» от 23 мая ^[38]. Так, оно предоставило административно-техническому и обслуживающему персоналу консульских учреждений возможность пользоваться, в той или иной степени, привилегиями, которые ранее предоставлялись только дипломатическим сотрудникам ^[39].

Дипломатическое и консульское право развивалось в СССР в том же направлении, что и европейское право. Объём привилегий и иммунитетов дипломатических и консульских представителей зависел от характера осуществляемых функций. И хотя тенденция уравнения прав и иммунитетов, предоставленных дипломатам и консулам, уже начала обнаруживать себя как в конвенционной, законодательной и дипломатической практике государств, но она ещё не привела к их окончательному соединению. Даже в Германии, которая одной из первых европейских стран начала реформы дипломатической и консульской службы именно в таком направлении, они встречали серьёзные возражения и у теоретиков, и у практиков дипломатии. Только самые выдающиеся выходцы из консульской службы, не принадлежавшие к дворянскому сословию, могли пополнять ряды дипломатов высокого ранга в Германии в 1920-1930-е гг. ^[40].

Можно утверждать, что в исследованных правовых источниках, по сути, были исчерпаны все возможные темы дипломатического и консульского права, что позволяет говорить о его весьма полной разработанности. К ним могут быть добавлены ещё лишь Таможенный кодекс 1928 г. ^[41], и Устав почтовой, телеграфной, телефонной службы и радиосвязи Союза ССР ^[42]. Первый содержал положения о таможенных привилегиях в области посольского права, а второй легализовал в качестве изъятия из монополии связи дипломатических курьеров советской и иностранной службы. Но и в них на дипломатические и консульские отношения полностью распространялись основы советского права и международных обычаев.

Библиография

1.Сабанин А. В. Посольское и консульское право. М., 1930. С. 26.

2.Левин Д. Б. Дипломатия, её сущность, методы и формы. М., 1962. С. 39.

3.Ирошников М. П. Из истории организации Народного Комиссариата иностранных дел // История СССР. 1964. № 1. С. 105-116.

4.СУ РСФСР. 1917. Отдел первый. № 4. Ст. 63.

5.Канторович Б. Организационное развитие НКИД // Международная жизнь. 1922. № 15. С. 52.

6.Залкинд И. НКИД в семнадцатом году // Международная жизнь. 1927. № 10.

7.Белковец Л. П. «Полномочный представитель» - агент советского государства за рубежом // Современные проблемы юридической науки. Вып. 9, Новосибирск, 2011. С. 48-52; Она же. Россия на пути к дипломатическому и консульскому праву (1917-1938). Новосибирск, 2010.

8.Кожевников Ф. И. Советское государство и международное право. 1917-1947 гг. (Опыт историко-правового исследования). М., 1948. С. 262.

9.Правовое положение граждан и юридических лиц СССР за границей / сост. В. В. Егорьев, Г. Н. Лашкевич, М. А. Плоткин, Б. Д. Розенблюм. М., 1926. С. 131.

10.Жуковский И. Н., Селянинов О. П., Усачев И. Г., Хохлов И. А. Курс лекций по советской дипломатической службе. Издание 2-е. М., 1987. С. 74-75.

11.Тункин Г. Некоторые новые явления в посольском праве // Международная жизнь. М., 1957. № 10. С. 65.

12.Проф. Грабарь В. Э. Начало равенства государств в современном международном праве // Известия Министерства иностранных дел. 1912. Кн. 1. С. 225; Кожевников Ф. И. Из истории законодательства и практики СССР в области посольского права // Вестник Московского университета. 1947. № 10. С. 3-20.

13.Венская конвенция о дипломатических сношениях, от 18 апреля 1961 г. // Действующее международное право. В 2-х томах / сост.: Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2002. Т. 1. С. 463-475.

14.Коровин Е. А. Современное международное публичное право. М.-Л., 1926. С. 87.

15.Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза ССР от 14 января 1927 г. // СЗ СССР. 1927. № 5. Ст. 48.

16.Положение от 10 августа 1921 г. // СУ. 1921. № 59. Ст. 393; Постановление от 1 февраля 1923 г. // СУ. 1923. № 14. Ст. 575.

17.Декрет 14 октября 1921 г. // СУ. 1921. № 70. Ст. 558; Инструкция к указанному декрету от 4 ноября 1921 г // СУ. 1921. № 74. Ст. 610; Декрет от 21 мая 1922 г. // СУ. 1922. № 39. Ст. 449; Постановление от 24 августа 1922 г. // СУ. 1922. № 56. Ст. 700; Постановление от 27 октября 1922 г. // СУ. 1922. № 66. Ст. 876.

18.«О порядке пропуска через таможенные учреждения иностранных дипломатических курьеров и провозимой ими дипломатической почты и личного багажа» // Законодательство и международные договоры Союза ССР и союзных республик о правовом положении иностранных физических и юридических лиц / сост. В. В. Егорьев, Г. Н. Лашкевич, М. А. Плоткин, Б. Д. Розенблюм. М.: Юриздат НКЮ РСФСР, 1926. С. 251-253.

19.Барулин П. Г. Международно-правовой статус дипломатического курьера и дипломатической почты. Автореф. дис… канд. юрид..наук. М., 1985. С. 8.

20.Сабанин А. В. Советская власть и международное право // Международная жизнь. 1922. № 15. С. 10-16.

21.Временные правила, утвержденные НКВТ, по согласованию с НКИД и ОГПУ, 19 августа 1925 г. на основании 242 статьи Таможенного устава СССР, «О порядке пропуска имущества глав и сотрудников дипломатических представительств в СССР, выбывающих за границу». В их основание было положено Постановление СНК 31 мая 1922 г. // Приложение к журналу «Внешняя торговля». 1925. № 45-46.

22.Систематический сборник таможенных постановлений / сост. Арватов и Велихов. М., 1925. С. 854-856.

23.Архив внешней политики Российской Федерации. Ф. 82. Оп. 16. Папка 58. Д. 4. Л. 178.

24.Положение, принятое ЦИК и СНК СССР «О порядке сношений правительственных учреждений и должностных лиц Союза ССР и союзных республик с правительственными учреждениями и должностными лицами иностранных государств». 27 августа 1926 г. // СЗ СССР. 1926. № 58. Ст. 426.

25.Карр Эдвард. История советской России. Кн. 1. Большевистская революция. 1917-1923. Т. 1. С. 287.

26.Общее положение о народных комиссариатах Союза Советских Социалистических Республик. Постановление ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. // СУ РСФСР. 1923. № 107. Ст. 1032.

27.Положение о Народном Комиссариате по Иностранным Делам Союза Советских Социалистических Республик. 12 ноября 1923 г. // СУ РСФСР. 1923. № 107. Ст. 1033; Ананов И. Н. Очерки федерального управления СССР (Народные комиссариаты Союза ССР). Л.- М., 1925.С. 139-144.

28.АВП РФ. Ф. 082. Оп. 13. Папка 52. Д. 34. Л. 48-50; Постановление ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1926 г. «Об изменении и дополнении положения о Народном Комиссариате по Иностранным Делам» // СЗ СССР. 1926. № 60. Ст. 448.

29.Эти положения были подтверждены Постановлением ЦИК СССР от 22 мая 1925 г. «Об изменении положения о НКИД» // СЗ СССР. 1925. № 34. Ст. 233.

30.Постановление Президиума ЦИК Союза ССР от 21 ноября 1924 г. «Руководящие указания полномочным представителям за границей» // СЗ СССР. 1924. № 26. Ст. 223.

31.Лядов Павел Фёдорович. История становления российской протокольной практики в ХХ столетии. По материалам Архива внешней политики Российской Федерации 1918-1999 гг. [Электронный ресурс] Режим доступа URL: //http://www.pseudology.org/MID/Protokol/01.htm (дата обращения 09.10.2009).

32.Блищенко И. П., Дурденевский В. Н. Дипломатическое и консульское право. М., 1962. С. 27.

33.Соглашения СССР по консульским вопросам (сборник) / сост.: доценты Г. Е. Вилков, И. П. Блищенко. М., 1962. С. 8-10.

34.Ладыженский А. Инструкция консулам РСФСР // Международная жизнь. 1922. № 16. С. 22- 30.

35.Ильин Ю. Д. Основные тенденции в развитии консульского права. М., 1968. С. 78.

36.Мартенс Ф. Ф. О консулах и консульской юрисдикции на Востоке. СПб., 1873.

37.Белковец Л. П. Первый Консульский устав СССР 1926 года // Вестник Томcкого гос. ун-та. № 336 (июль 2010). С. 103-106.

38.«Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза Советских Социалистических Республик» от 23 мая 1966 г. Действует до настоящего времени // Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 22. Ст. 387.

39.Хлестов О.Н. Новое Положение об иностранных дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР // Советское государство и право. 1966. № 8. С. 30-38.

40.Krьger Peter. Struktur, Organisation und auЯenpolitische Wirkungsmцglichkeiten der leitenden Beamten des Auswдrtigen Dienstes 1921-1933 // Das diplomatische Korps 1871-1945. Hrsg. von Klaus Schwabe. - Verlag Boppard am Rhein, 1985. S. 101-169.

41.СЗ СССР. 1929. Отдел первый. № 1. Ст. 2.

42.СЗ СССР. 1929. Отдел первый. № 22. Ст. 194. Размещено на Allbest.ru