Полемика о проблемах местного самоуправления в журналистике 1881-1889 годов (на примерe изданий "Вестник Европы", "Гражданин" и "Земство")

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный университет

Институт «Высшая школа журналистики и массовых коммуникаций»

Выпускная квалификационная работа

по направлению «Журналистика»

Полемика о проблемах местного самоуправления в журналистике 1881-1889 годов (на примерe изданий «Вестник Европы», «Гражданин» и «Земство»)

Михайлова Юлиана Сергеевна

Научный руководитель

Доцент, кандидат филологических наук

О.С. Кругликова

Санкт-Петербург

2018



Содержание

местный самоуправление земский

Введение

Глава 1. История развития земского самоуправления

1.1 Основные этапы становления местного самоуправления в России

1.2 Земская реформа Александра II

1.3 Положение органов земского самоуправления на рубеже XIX-XX веков

1.4 Вывод

Глава 2. Вопросы местного самоуправления в отражении русской прессы 1880-х гг.

2.1 Общая характеристика изданий-источников

2.2 Взгляд на проблемы органов местного самоуправления в публикациях изданий «Земство», «Гражданин» и «Вестник Европы»

2.3 Вывод

Заключение

Список литературы

Введение

Социально-политическое развитие России в последнее десятилетие поставило на повестку ряд серьезных вопросов, от решения которых во многом зависит успешное продвижение нашего общества по пути прогресса и действительной демократии. Среди них одно из важнейших мест занимает укрепления и расширения основ местного самоуправления, создающего возможности для каждого гражданина быть активным и непосредственным участником обеспечения своих разнообразных интересов. Если первоначально идея местного самоуправления в основном была нацелена на развитие у граждан чувства принадлежности к одному территориальному сообществу, то сегодня она выступает как ключевой элемент организации публичной власти в гражданском обществе, как механизм обеспечения прав и свобод личности.

Выборы в муниципалитеты в современной России считаются одними из самых демократичных. В Москве, например, оппозиция получила большинство в некоторых муниципалитетах https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2017/09/11/733224-oppozitsiya-bolshinstvo.. Так, партия «Яблоко» стала второй после «Единой России» по числу муниципальных мандатов https://www.rbc.ru/politics/11/09/2017/59b654099a7947246a430af3?utm_source=amp_full-link..

Для активистов это реальный механизм принять участие в развитии социальной и политической сферы своего города или района. Именно к муниципальным выборам приковано внимание россиян, потому что их результаты не всегда предсказуемы. Они нередко становятся социальным лифтом для политиков.

Для России проблема самоуправления имеет особую значимость и глубокие исторические корни. Очевидно, что решение этой важнейшей задачи возможно только с учетом исторических традиций и принципов различных форм самоуправления в дореволюционной России.

Актуальность работы основывается на том, что территориальное и этническое многообразие России определяет поиск многовариантных и вариативных моделей местного самоуправления, создающих единое политическое, социально-экономическое и культурное пространство. И в этом смысле анализ дореволюционного опыта и его осмысление ведущими представителями различных общественно-политических течений представляется достаточно значимым.

История становления местного самоуправления изучена достаточно основательно. Однако узкий пласт этой темы, а именно - полемика о проблемах органов МСУ, не нашёл еще точной и подробной проработки в научных трудах. Вопросами местного самоуправления занимались такие ученые, общественные деятели и публицисты, как В.П. Безобразов (в 1882 году выпустивший сборник научных статей «Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть»), А.Н. Васильчиков (русский писатель, опубликовавший двухтомный труд «О самоуправлении»), А.А. Кивезеттер (историк, в чьих научных интересах преобладали вопросы местного самоуправления, автор исторического очерка «Местное самоуправление в России»), А.Д. Градовский (профессор Санкт-Петербургского университета и автор «Истории местного самоуправления в России»). К этому же списку можно добавить депутата Государственной Думы второго созыва и публициста В.М. Гессена (автор научного труда «Вопросы местного управления»), историка И.К. Дитянина («Устройство и управление городов в России»), юриста и социолога В. В. Ивановского («Обзор деятельности слободского уездного земства Вятской губернии за годы 1867--1880»), а также общественного деятеля П.Л. Корфа («Ближайшие нужды местного населения») и правоведа Н.И. Лазаревского (Международные договоры и народное представительство) и многих других.

Местное самоуправление занимало умы не только противоборствующих либералов и консерваторов, но и революционных демократов, в том числе Н.Г. Чернышевского, А.И. Герцена, Г.В. Плеханова и других. Кроме того, большое внимание истории местного самоуправления и земских институтов в самодержавной России уделяли отечественные историки Г.А. Герасименко (Земское самоуправление в России), Ю.С. Кукушкин (Самоуправление крестьян России), Л.Г. Захарова (Земская контрреформа 1890 года) и многие другие. В их научных трудах в основном рассматривалась фактология событий.

Как уже говорилось, труды научных деятелей и публицистов были направлены на изучение истории местного самоуправления, но не на ее интерпретацию в печати. А между тем, именно в печатной дискуссии наиболее ярко отражались не только сами проблемы местного самоуправления, но и процесс рефлексии общества в отношении этих проблем, сам по себе представляющий ценнейший материал для современного осмысления путей развития местного самоуправления. Обращением к этому важному аспекту, пока не привлекавшему к себе внимание исследователей, определяется научная новизна данной работы.

В качестве объекта для изучения были выбраны статьи в изданиях «Вестник Европы», «Гражданин» и «Земство». Для анализа выбраны издания разной политической направленности: «Земство» как газета, отстаивающая интересы местного самоуправления, «Гражданин» как промонархическое издание, защищающее ценности самодержавной России и «Вестник Европы» - ежемесячник либерального толка.

Предметом изучения является отражение проблем местного самоуправления в перечисленных изданиях.

Период для анализа: с 1881 по 1889 год. Хронологические рамки исследования обусловлены следующими факторами: Земская реформа была проведена Александром II в 1864 году, через несколько лет после отмены крепостного права. Промежуток в 17 лет позволяет оценить эффективность проводимой реформы и подвести ее итоги, а также выявить ряд проблемных точек. К тому же, смена главы государства означала ревизию многих проведенных предшественником преобразований, определенный перелом во внешней политике, переход от периода реформ к контрреформам, и именно в этот период растет интерес к вопросам местного самоуправления со стороны публицистов и ученых. Так, например, в 1882 году свой вышеупомянутый сборник статей выпускает В.П. Безобразов. В это же время вопросы о местном самоуправлении начинают бурно обсуждаться в прессе (выходят статьи в «Вестнике Европы», «Русской мысли», «Московских ведомостях», «Голосе», «Гражданине», появляется узкоспециализированная газета «Земство»). Конечной точкой станет 1889 год, когда в силу вступило положение о земских начальниках, реализованное в рамках «контрреформ» Александра III, что привело к кардинальным изменениям в местном самоуправлении, направленным на сокращение полномочий земств.

Основной целью работы является выявление и анализ полемики о проблемах местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд задач:

Проследить историю развития местного самоуправления в России и охарактеризовать земскую реформу 1864 года;

Определить положение органов местного самоуправления в конце XIX века;

Выявить ключевые проблемы органов местного самоуправления, которые обсуждались на страницах изданий «Вестник Европы», «Земство» и «Гражданин»;

Проанализировать публикации в разрезе их отношения к земской деятельности.

В качестве основного метода исследования был использован историко-сравнительный метод, который позволяет объективно и системно оценить публикации. Для исторического обзора был использован историко-генетический метод исследования.

Теоретическая база исследования была составлена из отечественных научных работ А.Д. Градовского («История местного управления в России», 1899 года), Б.Б. Веселовского («История земства за сорок лет», 1909 года), В.М. Гессена («Вопросы местного управления», 1904 год) в области истории развития местного самоуправления в России. Были использованы работы А.А. Кизеветтера («Местное самоуправление в России»), С.Л. Кириевского («Вопросы, подлежащие обсуждению земских и думских собраний»), Д.Н. Цертелева («Нужна ли реформа местного управления?») в части отношения современников к земской деятельности во второй половине XIX века, а также исследование А.Н. Верещагина («Земский вопрос в России») в части изучения концепций развития местного самоуправления в России.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы. В первой главе описаны основные этапы развития земской деятельности и положение органов местного самоуправления в конце XIX века. Во второй главе проанализированы публикации изданий, отражающие их отношение к тем или иным вопросам, связанным с деятельностью земств.

Глава 1. История развития земского самоуправления

1.1 Основные этапы становления местного самоуправления в России

Термин “самоуправление” вошел в активный обиход в Российской империи только в 60-е годы XIX века. Однако это не означает, что до этого времени самоуправление в Империи отсутствовало.

Сословное самоуправление в российской правовой системе конца XIX века обозначало право, которое предоставляет государство своим составным частям (губерниям и уездам) для управления внутренними делами (в основном, административного и хозяйственного характера) с оговоркой на подконтрольность правительственной власти Русская культурология: политико-правовые и социально-экономические аспекты. Козлова Татьяна Ивановна, Давыденкова Антонина Гилеевна, Арефьев Михаил Анатольевич, СПБ, г. Пушкин, 2016. стр. 75..

Российский историк, публицист Александр Кизеветтер писал, что во многом земское самоуправление дополняло административный быт России в XIX веке. Зачастую именно земские власти Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Исторический очерк. Пг., 1917. С. 40. ловили и судили преступников, а также отвечали за сбор налогов.

Данные обязанности вполне обоснованно входили в сферу деятельности земств, так как в середине XIX века политическое устройство Российской империи все еще хранило в себе демократические традиции Древней Руси, тянущиеся с IX века.

Прообразом местного самоуправления можно назвать институт народного вече. После падения Киева в XIII веке вечевой быт сохранился. Главными очагами самоуправления остались Новгород и Псков. В той или иной степени его смогли сохранить почти все города Северо-Западной и Северо-Восточной Руси. Наряду с властью князей, авторитет имела и власть вечевая, которая уходила корнями еще в догосударственную бытность. Таким образом, в Новгороде и Пскове сложилась система дуализма властей: княжеской и вечевой. Так, например, в Новгороде вече выбирало князя, который отвечал только за военные дела. Если он не справлялся, его переизбирали.

Как отмечает А. Кизеветтер, только в редкие минуты общего подъема народного духа “бесформенная масса горожан могла легко и свободно слиться в одном общем настроении, поглощающем все частные разногласия и обеспечивающем возможность общевечевого постановления” Там же, с. 18..

Многие историки признают, что развитие вечевого строя в России изначально шло в общеевропейском направлении. Однако эта историческая линия ослабла под давлением татаро-монгольского ига.

После установления властвования Золотой Орды (около 1250-1260 годов) русские князья были подчинены монгольским ханам, а между Ордой и Русью складываются даннические отношения. Несмотря на то что татаро-монголы не были интегрированы в социальную и экономическую жизнь княжеств, о полной политической самостоятельности русских князей говорить было сложно: «раздавая русским князьям ярлыки на их княжения, ордынские правители стремились регулировать политические отношения между подвластными им русскими княжествами... Ордынские правители зачастую перекраивали политическую карту Северо-Восточной Руси, препятствуя усилению того или иного князя, разжигая соперничество и распри между русскими князьями и извлекая из этого немалые выгоды для себя. Со временем даже выдача в Орде ярлыка на то или иное княжество стала сопровождаться беззастенчивыми требованиями со стороны правящей ордынской элиты денежных выплат и ценных подарков» Ю.В. Кривошеев. «Русь и монголы: Исследование по истории Северо-Восточной Руси XII--XIV вв.», СПб, 1999г, глава 5, доступно по ссылке: http://www.a-nevsky.ru/library/rus-i-mongoli-issledovanie-po-istorii-severo-vostochnoy-rusi5.html..

Данническая система и система ярлыков привели к ограничению самоуправления: на это не было ни ресурсов, ни политической воли.

Другой исторический пример местного самоуправления в России - система кормлений, действовавшая на протяжении XII-XIV веков См. подробнее: Е.В. Ромашина.//История государства и права, 2010, № 16, с. 17-19.. Правящий князь стремился укрепить власть на всей принадлежащей ему территории, поэтому отправлял в пригороды своих приближенных - наместников, как правило, это были члены дружины. Интересен тот факт, что кормления (постоянный “налог”) и пошлины (дань за каждое действие наместника, например, за разрешение спора) не отправлялись в казну государства, а оставались в руках местной власти. Особенностью такой системы было то, что дружинник сам «кормился» с подчиненной ему территории. Таким образом, князь сохранял власть над своими дружинниками в отдаленных районах своих земель, а дружинники получали экономическое обоснование для сохранения своего привилегированного положения и власти своего князя. При этом дружина не чувствовала себя подчиненной центральной власти, ведь практически всегда они были на равных с князем: бок о бок ходили в походы и воевали, делили завоёванное.

С начала XIV века в городах и волостях управление землями находилось в руках наместников. Основными их функциями было разрешение судебных и административных дел. За свою работу они получали с жителей своих территорий “корм”, который мог выражаться как в натуральном, так и в денежном эквиваленте. Власть таких кормленщиков приводила не к централизации государства, а, наоборот, к локализации и даже изолированности отдельных территорий.

Население было недовольно злоупотреблением “местных властей”, в связи с этим правительство решило усилить контроль над их действиями. Так, с конца XV века появляются уставные грамоты, в которых прописывались величина “кормов” и пошлин, круг полномочий волостителей и наместников, а также ряд других правил (например, осуществлять правосудие можно было только при участии выборных людей). Таким образом, это направление самоуправления местной власти было ограничено.

Одной из ключевых реформ того времени стали Губная и Земская реформы Ивана IV Грозного. Это было логическое продолжение политики московских государей по включению элементарных административно-территориальных единиц, общин, в управление государственными делами. «В результате реализации Губной и Земской реформ на местах была ликвидирована система кормлений. Новые местные выборные органы власти - Губные и Земские избы - наделялись административными, финансовыми и судебными полномочиями. Губным органам дополнительно вменялась в обязанность борьба с преступностью. Они производили все следственные действия и вершили суд Хорина Н.В. «Форма правления русского государства во второй половине XV-XVI вв.», научная статья, доступно по ссылке: https://cyberleninka.ru/article/n/forma-pravleniya-russkogo-gosudarstva-vo-vtoroy-polovine-xv-xvi-vv.». При этом вышеупомянутые избы имели свой аппарат, необходимый для осуществления их деятельности, в свою очередь Губная изба имела в ведении еще и тюрьмы.

Одновременно с Судебником Ивана Грозного в 1550 году появляются и Уставные грамоты местного самоуправления. В ходе реформ Ивана Грозного кормления были отменены, а функции наместников должны были выполнять выборные от посадского населения и зажиточных слоев крестьянства. В полномочия земских властей входило разбирательство судебных дел и собрание податей. Отдельно отметим, что эти подати теперь должны были направляться в царскую казну, затем - в финансовые приказы. Это обеспечивало устойчивое финансирование дворянской армии. В окружной уставной грамоте Иван IV писал: “А велели мы во всех городах, и в станах, и в волостях учинить старост излюбленных, кому меж крестьян управу чинить и наместничьи и волостелины и праветчиковы доходы собирать и к нам на срок привозить, которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всею землею, от которых бы им продаж, и убытков, и обиды не было, и разсудити бы их умели в правду безпосульно и безволокитно, и за наместнич доход оброк сбирать умели и к нашей бы казне на срок привозили без недобору Русская энциклопедия «Традиция», доступно по ссылке: https://traditio.wiki/Земская_реформа_ИванаIV”.

Таким образом, старосты, которых выбирали в общине, должны были полностью заменить наместников, но Земская реформа на большинстве территорий оставалась неосуществленной Зимин А.А., Хорошкевич А.Л. Россия времени Ивана Грозного.. Обострение внешнеполитической обстановки привели к тому, что на южных и западных границах в скором времени была возвращена система кормлений, при этом кормленщики выполняли не только административные функции, но и военные. Они возглавляли армию и защищали границы от набегов и нападений. Такое развитие событий стало актуально для многих приграничных зон, там наместники сменялись воеводами, которые были более тесно связаны с центром.

Согласно Судебнику Ивана IV, в ведении губных старост (т.е. дворян) оказались судебные разбирательства по уголовным делам, в том числе поиск и казнь преступников. Земские старосты (выходцы из крестьян) занимались остальным судопроизводством, а также собирали налоги. Присяжные головы и целовальники, находящиеся в подчинении земского старосты, должны были отвечать за сбор косвенных налогов (обложению подлежали питейное дело, соляные промыслы и другие высокомаржинальные сферы экономики). За выборными мирскими властями закреплялись низшие обязанности в системе государственного управления, в основном, надзор за общинными землями.

По мнению историка А. Градовского А.Д. Градовский История местного управления в России // Собрание сочинений. Т. 2. СПб., 1899. с. 219., общинное самоуправление получило еще больше обязанностей, которые до этого выполняли наместники и волостели. По его оценке, «государство нашло общину готовою и воспользовалось ею». Использование самоорганизации “снизу” для общегосударственных целей положило начало новому государственному институту - земскому самоуправлению.

Однако нельзя сказать, что нововведения были желанными для старост общин. Выборная служба для старост и голов была еще одной повинностью, за которую они теперь отвечали лично. Как пишет А.Д. Градовский, “охотников занимать земские должности не бывало” А.Д. Градовский, История местного управления в России // Собрание сочинений. Т. 2. СПб., 1899. с. 219., поэтому старост приходилось уговаривать и избирать практически силой.

К тому же, государственная служба требует значительного количества исполнителей, и, вопреки предписанию правительства, на выборные должности избирались порой совсем небогатые и, что соответствует тому времени, необразованные люди. В письмах государю некоторые из них честно признавались, что ничего в делах государственных не ведают Л.Ф. Писарькова, Исторические корни самоуправления в России, научная статья, доступно по ссылке: https://kartaslov.ru/книги/Коллектив_авторов_Бибиков_Г_Н_Земское_самоуправление_в_истории_России_К/2..

Следующая веха развития местного самоуправления в России связана с деятельностью Петра I. Основным свойством его политики стало вмешательство государства во все аспекты народной жизни с целью их модернизации. Таким образом, реформами “сверху” государь планировал вернуть к жизни местное самоуправление.

Были введены выборные дворянские должности: ландраты и земские комиссары, а также выборные магистраты для управления делами в сфере торговли и промышленности. Однако эти попытки потерпели неудачу. Как писал А. Кизеветтер, в российской действительности не было благоприятной почвы для реализации таких идей Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Исторический очерк. Пг., 1917. С. 90.. Участие в военных учениях и походах практически не давало дворянам возможности эффективно управлять имениями, развивать инфраструктуру и заботиться об улучшении местности.

Городское самоуправление потерпело крах в связи с тем, что до сих пор городское население было разбито на несколько обособленных друг от друга групп. Выборные магистраты затрагивали лишь одну из этих групп - городских торговцев.

Как отмечает А. Кизеветтер, во времена царствования Екатерины II наметились некоторые опорные точки, которые позволили создать сильное местное самоуправление Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Исторический очерк. Пг., 1917. С. 93..

Как известно, императрица была убеждена в том, что местные учреждения находятся ближе всего к народу. Именно они, по мнению Екатерины II, были способны стать опорой государственной власти См. подробнее: Балязин В.Н., Золотой век Екатерины Великой, М, 2007.. Более того, в эпоху её правления местным учреждениям было необходимо поддерживать в народе политическую активность. Императрица была уверена в том, что удовлетворение экономических и духовных потребностей народа даёт гарантию спокойствия в стране. Екатерина II была с одной стороны напугана пугачевщиной, а с другой - считала мятежников «роптунами по справедливости».

Другое важное нововведение касалось Губернской реформы, которую императрица провела в 1775 году. Ее основной целью было усиление власти императрицы и внедрение местного самоуправления. Также появляется разделение судебной и административной власти. Но, тем не менее, большая часть выборных должностей достается дворянству, а назначенные императрицей губернаторы получают практически неограниченную власть на местах.

Историк В.О. Ключевский отмечал Ключевский. Курс лекций о Русской истории. Лекция 79. Доступно 10.12.2017: http://bibliotekar.ru/rusKluch/79.htm., что в основе нового деления на губернии лежал исключительно количественный признак: вместо 20 обширных губерний появлялись 50 более мелких (от 300 до 400 тысяч жителей). В свою очередь уезды делились на территории с численностью населения не более 20-30 тысяч обывателей. Кроме того, губернатор был наделен также и правом законодательной инициативы.

Важен был и тот факт, что в правление Екатерины II появляются два новых учреждения, которые бы могли эффективно дополнить систему местной власти и облегчить жизнь простого народа: это совестный суд и приказ общественного призрения. Совестный суд должен был гарантировать разрешение дел по существу, без оглядки на сословное деление и другие формальности. В совестном суде судили не по букве закона, а по внутреннему убеждению. Приказ призрения, в свою очередь, должен был заниматься социальной сферой: строительством школ, приютов, больниц, богаделен и т.д.

Если в теории это был существенный скачок вперед в системе развития местного самоуправления, то на деле ожидания не оправдались. Как пишет А. Кивезеттер, это привело не к ограничению бюрократической власти, а к бюрократизации общественного движения. Он отмечает, что на первые выборы люди шли с вдохновением, благодаря чему удалось избрать действительно достойных представителей общества. А вот вторые выборы стали провалом: на них пришло разительно меньше людей, ведь участие в местном самоуправлении снова для менталитета русских людей оказалось “обременительным и докучным тяглом” Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Исторический очерк. Пг., 1917. С. 100..

В итоге, выборные органы просто выполняли черную работу на местах под контролем губернаторов, назначенных сверху. Наибольшая часть населения страны, крепостные крестьяне, так и не были привлечены к самоуправлению.

Спустя десять лет после Губернской реформы, в 1785 году, вступают в силу еще два важнейших документа. Первый - Жалованная грамота дворянам, которая буквально закрепощает крестьян и существенно расширяет права дворянства. Тем самым Екатерина II получает лояльность со стороны своих ближайших подданных. Второй - Жалованная грамота городам, которая оформила правовой статус “городских обывателей” (мещан и купцов), а также передала им часть административных функций. Согласно Жалованной грамоте дворянству, дворяне могли создавать свои Собрания, которые в свою очередь могли создавать “прожэкты” Томсинов В.А. Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства: её истоки, содержание и значение // Законодательство императрицы Екатерины II. 1783--1796 годы, М.: Зерцало, 2011. С. 11. императору.

Отметим, что в Собрания могли входить только те дворяне, у которых было имение в данной губернии. Предводитель Собрания должен был утверждаться губернатором по представлению Собрания. Кроме того, Собрание избирало “полицейских” и заседателей в сословные суды. Чтобы быть членом дворянского собрания, дворянин должен был быть старше 25 лет, а также иметь офицерский чин. Если дворянин попадал под суд, его исключали из Собрания.

Жалованная грамота городам разделила горожан на шесть разрядов (они были поделены по имущественным и социальным признакам):

настоящие городские обыватели (владельцы недвижимости, дворяне, чиновники, представители духовенства);

купцы трех гильдий;

ремесленники, если они были записаны в цехах;

иностранцы и иногородние жители;

именитые граждане;

посадские люди (то есть, все те, кто зарабатывает промыслами и рукоделием)

Это позволило расширить круг избирателей. Купцы и мещане получили частичную власть. По аналогии с Жалованной грамотой дворянству, в городах раз в три года созывались собрания “градского общества”, в которые вошли наиболее зажиточные горожане. Постоянно действующим городским органом стала “Общая градская дума” (она состояла из городского головы и шести гласных).

Выборными судьями продолжали оставаться городовые магистраты. Кроме того, для дворян и городского населения отдельно избирались суды.

Положения Жалованной грамоты для городов действовали до появления в 1870-м году Городового положения. Это свидетельствует о том, что реформы были проведены на твердом социальном фундаменте и соответствовали требованиям исторического момента.

1.2 Земская реформа Александра II

С 1 января 1864 года вступила в силу Земская реформа Александра II. С этого времени в России появились законодательно закрепленные органы местного самоуправления (МСУ). Они должны были формироваться на основе выборов “гласных” из числа местных жителей. Положение о губернских и уездных земских учреждениях https://ru.wikisource.org/wiki/ Положение_о_губернских_и_уездных_земских_учреждениях_от_1_января_1864_года. (далее - Положение) объявляло самоуправление всесословным.

Необходимо отметить, что гласные земств были избраны на основании закона, который учитывал как имущественные, так и сословные различия населения. Такая система выборов была способна обеспечить определённые преимущества для поместного дворянства. Остальные сословия тоже имели своих представителей в земских органах. Таким образом, самоуправление становилось действительно всесословным.

Текст Положения определяет круг территории, на которой вводятся земства. Это 33 губернии в Центральном районе: Владимирская, Вологодская, Воронежская, Вятская, Екатеринославская, Казанская, Калужская, Костромская, Курская, Московская, Нижегородская, Новгородская, Олонецкая, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Полтавская, Псковская, Рязанская, Самарская, Санкт-Петербургская, Саратовская, Симбирская, Смоленская, Таврическая, Тамбовская, Тверская, Тульская, Харьковская, Херсонская, Черниговская и Ярославская.

Само Положение делится на три главы. Первая - общие положения, где описывается разграничение полномочий губернских и уездных земских учреждениях, а также без конкретизации очерчиваются вопросы их ведения. Вторая глава определяет состав земских учреждений, то есть всех, кто имеет право участвовать в избирательном процессе, а также определяет регламент проведения выборов. Третья глава описывает предметы ведения и пределы власти земских учреждений, то есть весь круг вопросов, которыми должны заниматься местные власти.

В первой главе «Положения Общия» сказано, что:

для решения местных вопросов создаются губернские и уездные земские учреждения (статья 1). К их ведению относятся:

имущественные вопросы земств (“заведование имуществами, капиталами и денежными сборами” - ч. I статьи 2)

содержание принадлежащих земству зданий, дорог и прочих учреждений (ч. II статьи 2)

меры обеспечения жителей продовольствием (ч. III статьи 2)

благотворительность и опека, забота о строении церквей (ч. IV статьи 2)

страхование имущества (ч. V статьи 2)

развитие местной торговли и промышленности (ч. VI статьи 2)

забота о народном образовании, здравоохранении, тюрьмах (ч. VII статьи 2)

ветеринария, охрана хлебных посевов от вредителей (ч. VIII статьи 2)

исполнение почтовой повинности, рекрутский набор (ч. IX статьи 2)

Также земские учреждения должны были отчитываться о доходах и расходах земств, кадровых перестановках и других имущественных вопросах перед губернаторами (ч. X-XIII статьи 2).

В статье 3 сказано, что “круг действий земских учреждений ограничивается пределами губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных”.

Статья 5 наделяет земства правом приобретать и продавать недвижимость, а также отвечать в гражданских судах по имущественным делам.

О том, что земства были достаточно автономными единицами, можно было судить по статье 6: “Земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей”.

Шестая статья признавала недействительными все распоряжения земств, если они выходили за круг их компетенций.

Другое важное ограничение было закреплено в статье 9: губернатор имел право остановить “исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам Там же.”. Грубо говоря, губернатор, назначенный сверху, мог наложить вето на любое распоряжение земства.

Десятая статья закона утверждала, что “если земскими учреждениями не будет сделано распоряжений к исполнению тех повинностей, отправление которых закон признает обязательными для земства, то Начальник губернии, когда напоминания его останутся безуспешными, приступает, с разрешения Министра Внутренних Дел, к непосредственным исполнительным распоряжениям насчет земства Там же.”.

Таким образом, несмотря на относительную автономность и самостоятельность земств, правительство оставило за собой право последнего голоса, ведь губернатор мог отменить любое решение, невыгодное государственной власти, что оставалось существенным стопором в развитии МСУ.

Во второй главе детально описывается весь процесс избрания в земства (как в Земские Собрания, так и в Земские управы).

В земскую избирательную систему вошли три основных составляющих: земские избирательные съезды, земские собрания и земские управы.

Земские съезды собирались раз в три года (статья 38) и назначали “гласных”. Так как избирательных курий было три (земледельческая, городская и сельская - статья 16), то и земских съездов также было три.

Как правило, курия уездных землевладельцев состояла из дворян-помещиков. Право голоса получали только обладатели определенного количества земли (действовало правило земельного ценза), либо недвижимости или оборота капитала (это закреплено в статье 23 Положения). При этом в каждой губернии был свой земельный ценз. Так, например, для Москвы это было 200 десятин земли, а для Вологодской губернии уже 250-800 десятин.

Для недвижимости ценз составлял 15 тыс. рублей, а для годового оборота капитала - 6 тысяч (статья 23). Если же у помещика было меньше земли, то он имел право участвовать в выборах через уполномоченного.

В городскую курию зачастую входили купцы и, как бы мы сейчас назвали, представители крупного бизнеса - владельцы торгово-промышленных предприятий. К ним также предъявлялось требование - оборот их капитала должен составлять не менее 6 тыс. рублей в год (статья 28).

Самой массовой было сельская курия. Для нее также устанавливался имущественный ценз. Так как крестьяне были самым обширным слоем общества, регламент предполагал проведение трехступенчатых выборов. Первым шагом крестьяне на волостном сходе выбирали своих выборщиков. Назначенный выборщик отправлялся на собрание, где избирали “гласных” в уездное земское собрание.

При этом крестьянский съезд носил чисто сословный характер, это лишало участия в нем людей, которые не входили в состав сельского общества (прежде всего, речь идет о сельской интеллигенции).

Другой значимый факт: землевладельческие и городские съезды могли выбирать в качестве “гласных” только “своих”, в то время как через сельский съезд гласными могли стать и землевладельцы, то есть вчерашние помещики и священнослужители (статья 35 Положения).

Кроме того, для всех курий действовали следующие ограничения: не допускались до голосования люди моложе 25 лет, люди, находившиеся под следствием, иностранцы (в случае, если не присягнули на подданство в России). Об этом говорится в 17 статье закона.

Следующий элемент системы земств - это Земские собрания. Они формировались на избирательных съездах. Собрания избирались раз в три года, их встречи были ежегодными, в остальное же время земскими делами заведовали Земские Управы.

Исполнительным органом собраний были управы. Их состав избирался на заседании земских собраний в начале каждого созыва. В управу не могли быть избраны казначеи и духовники.

В управу входили 6 членов и председатель (статья 56), по аналогии с советами они избирались на три года. Кандидатура председателя управы должна была согласовываться с министром внутренних дел. Управы должны были выполнять наказы собраний. Как правило, в их обязанности входило:

составление смет и отчетов

подготовка необходимых сведений

надзор за поступлением сборов и за расходами

представление в суде интересов земств по имущественным делам.

Одним из главных принципов деятельности земских управ была гласность. Согласно Положению, все ключевые документы (сметы, раскладки, отчеты) должны были публиковаться в газете “Губернские ведомости”. Причем первые два года эти сведения печатались без какой-либо цензуры. Однако продлилось это недолго. Уже в 1867 году все печатные издания должны были утверждаться губернатором, а их содержание корректировалось.

В это же время появились правила, которые обязывали публиковать отчеты земских управ только после их одобрения губернатором. Другое значительное ограничение заключалось в том, что количество отчетов, которые рассказывали о деятельности управ, не могло превышать количество гласных, избранных в собрание. Как итог - местное население не могло получать информацию о деятельности управ и следить за ними.

Доходило до абсурда: некоторые “новоиспеченные” гласные не могли ознакомиться с трудами своих предшественников.

В третьей главе прописывались пределы власти ведомств и земских учреждений. Главными задачами земств становилось развитие социальной инфраструктуры в деревне, расширение сети медицинских, образовательных, культурных учреждений, а также привлечение в них квалифицированных специалистов.

Несмотря на то, что земские уездные собрания находились в зависимости от губернских, они самостоятельно могли:

просчитывать бюджеты уездов и “подавать заявки” в губернии

разрешать проведение торгов, рынков, базаров

прокладывать уездные дороги

финансировать бечевников.

Губернские земские собрания в свою очередь занимались (ст. 61, 62):

- разделением зданий, дорог, налогов, государственных учреждений на уездные и губернские ярмарками

открывали пристани для судов на реках и переносили существующие согласовывали сметы уездных сборов.

В итоге, земства появились в 33 губерниях вместо различных ведомств, которые занимались сбором налогов, попечительством, продовольствием и т. д. Упразднялись квартирные комитеты, дорожные комиссии, больничные советы. Дворянство перестало заниматься местными делами губерний и уездов.



1.3 Положение органов земского самоуправления на рубеже XIX-XX веков

1. Нехватка полномочий у земских органов

Многие теоретики связывают неудачи земств с отсутствием у них действенных полномочий. В 1881 году А.Л. Гурко пишет, что местным властям не хватало правоспособности совершать те или иные действия. “Так как для действия нужна и правоспособность, то все виды и оттенки интересов на первых ступенях их существования должны образовать из себя правоспособные общества, имеющие свободу жить по-своему и заведовать своими внутренними делами, без всякого постороннего вмешательства, хотя бы ближайших, но не однородных с ними соседей. Общества эти, составляя первоначальные клеточки государственного строя, должны, для вполне успешного развития, состоять каждое в своих пределах из возможно однородных элементов, без искусственного навязывания им, под предлогом всесословности, каких-либо посторонних, им не свойственных, а иногда и враждебных даже интересов” А.Л. Гурко "Основные начала, необходимые нашему местному самоуправлению" СПБ 1881 , с. 5..

2. Реальное представительство гласных в уездных собраниях

Многие ученые отмечают, что другой проблемой земств стало отсутствие действительной представительности и репрезентативности. Как отмечает А.Л. Гурко, "только всесословность и соразмерная всесторонность земских собраний может им придать в науке и общественном сознании характер логичной и обязательной правоспособности; а потому, чтобы именно не быть односоставными и односторонними, самые начальные земские единицы не могут быть слишком мелкими, а только такими, в которых местные интересы существовали бы более или менее все и могли бы быть представлены в собраниях количеством гласных, достаточным для обсуждения этого интереса не с одноличной, а с общественной стороны, на что самый мелкий интерес имеет право, пока он существует в местности и пока не последовало его мирное и сознательное слияние с другими интересами" А.Л. Гурко "Основные начала, необходимые нашему местному самоуправлению" СПБ 1881 , с. 6.

По его мнению, местные земские и городские, уездные и областные собрания должны быть точным воспроизведением в меньшем виде всего местного общества, притом не только большинства, а всех существующих в нем жителей с их интересами. Места в земствах при этом должны распределяться соразмерно повинностям, которые несут гласные, то есть чем больше повинность, тем больше представительство.

«Только достигнув в местных земских собраниях правильного представительства общества, правительству можно будет, смело опираясь на естественную охранительность их начал, предоставить им, с полным доверием, то более широкое участие в заведовании местными делами, которого общество достойно и которое для всей государственной жизни необходимо» Там же, с. 24., - пишет А. Гурко.

С ним солидарен и активный земский деятель В.Е. Скалон, он приводит в качестве примера отчет Новгородской губернской управы, которая пишет, что большинство местных жителей - крестьяне, но местное управление остается безразлично к их нуждам. “Так, например, наши гражданские законы совершенно игнорируют обычное право крестьян. Таким образом, закон делает исключение для меньшинства... Другим, и притом самым существенным, недостатком нашего местного управления представляется полное отсутствие солидарности, что особенно невыгодно отражается на учреждениях, ведающих делами крестьянства... Земские учреждения, заведующие всеми местными нуждами, не имеют почти ничего общего с учреждениями по крестьянским делам, между тем как в числе местных интересов самое видное место занимают интересы большинства крестьянского населения” В.Е. Скалон “Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов”, Москва, 1884, с. 30.. И это при том, что крестьянство является основной податной силой.

3. Разрозненность и несогласованность земских учреждений

Земский деятель В.Е. Скалон в своей книге “Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов” особо отмечает, что одним из недостатков земской системы стала разрозненность земских учреждений.

По его словам, земства считали наиболее серьёзным недостатком существующей организации органов местного самоуправления тот факт, что нет связи и единства между учреждениями, ведающими разными отраслями управления. «Чуждые друг другу и по духу, и по составу, поставленные вне прямой зависимости одно от другого, эти многочисленные учреждения действуют порознь, без общей руководящей программы, поневоле входя в пререкания и столкновения и тем задерживая правильных ход дела» Там же, с. 27.. При этом, учреждения центра и земств не обладали преемственностью, что вносило дополнительный дисбаланс в их и без того трудное взаимодействие.

«Существующая неурядица явилась последствием того, что настоящее местное управление сложилось путём нескольких одна за другой последовавших реформ, при которых созидаемые вновь учреждения в большинстве случаев не согласовывались с учреждениями, уже существующими, и эти последние оставались без изменения, входили в прямое противоречие с законами, вновь созидаемыми; так это с очевидною ясностью видно из того, что в сфере полицейских обязанностей и до сих пор содержится та хозяйственная деятельность, которая всецело передана в руки земства...» В.Е. Скалон “Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов”, Москва, 1884, с. 33., - приходит к такому выводу В.Е. Скалон. По его словам, земские учреждения заняли положение, совершенно не соответствующее их действительному значению и зависимое от администрации. Он отмечает, что существующий порядок говорит о бесправности земств, так как они « связаны другими учреждениями и преимущественно полицией» Там же..

Антагонизм земских учреждений с правительственными структурами

Практически все политические и общественные деятели того времени представляли самоуправление как нечто обособленное от государственной власти См. подробнее Гронский П. П. "Децентрализация и самоуправление", Москва, 1917 г., с. 20.. В связи с этим столкновение административных ресурсов и общественных сил по вопросам управления было неизбежно.

Так, например, В.П. Безобразов, А.Д. Градовский и их последователи делали акцент именно на государственном значении земской деятельности. По их мнению, это должно было устранить противостояние и антагонизм между земством и государством, а также способствовать их взаимодействию и сотрудничеству. Кроме того, признание земства государственным институтом подразумевало передачу части государственных задач в руки местной власти. Таким образом, роль земства повышалась, а его шансы стать основой центрального представительства увеличивались.

«Подобная реформа местного управления мыслилась именно как предпосылка для распространения земских начал на вершину государственной пирамиды. Таким образом, земство могло стать как бы троянским конем, проникшим за глухие стены бюрократического Иллиона. Все это свидетельствует, что конституционные устремления в либеральной научной мысли и публицистике 1870--1880-х годов были очень глубоки, хотя и носили тщательно завуалированный характер», - комментирует идеи А.Д. Градовского исследователь А.Н. Верещагин А.Н. Верещагин «Земский вопрос в России», М, 2002, с. 139.

С другой стороны, приват-доцент Петроградского университета П.П. Гронский отмечает, что для того, чтобы органы самоуправления обладали достаточной самостоятельностью, необходимо, чтобы постановления местных представительных собраний в предоставленном им государственном круге деятельности не подлежали утверждению и приостановке со стороны правительственных агентов, а действия исполнительных органов местного самоуправления не подлежали отмене Гронский П.П. "Децентрализация и самоуправление", Москва, 1917 г., с. 35..

5. Укрупнение земств

А.Л. Гурко считает, что в конце 1870-х годов жители губерний успели достаточно сблизиться, чтобы иметь один общий, областной интерес: "Уезды и города могут составлять только первую земскую ступень. Средства их ещё не довольно одинаковы, чтобы общие административные, судебные, учебные и экономические местные потребности могли быть ими равномерно удовлетворены» А.Л. Гурко "Основные начала, необходимые нашему местному самоуправлению" СПБ 1881, с. 8.. По мнению публициста, очевидна необходимость во второй земской ступени, имеется в виду земское собрание области или губернии. Такое собрание могло бы соединить в себе достаточное количество экономических элементов для самостоятельного общественного развития по всем главным отраслям народной жизни и могло бы распоряжаться общими для всех своих уездов и городов делами.

6. Бюджетные вопросы

Земства часто обвиняли в растрате средств, в увеличении недоимок. Были случаи, когда раздаваемое земством продовольственное пособие для нуждающихся тут же взыскивалось обратно полицией в уплату податных недоимок. Одной из проблем современники называли отсутствие какого бы то ни было бюджета, а также прогнозируемых данных по сбору налогов.

«Цифра прихода не определена, также не определена и вполне зависит от усмотрения гласных и цифра расхода, и, следовательно, размер обложения плательщиков. Единственный предел земского обложения есть предел платёжных сил населения, и хотя он ещё не достигнут, но при существующем прогрессивном возрастании земских налогов можно думать, что достижение его не особенно далеко, если не будет принято соответствующих мер Кн.Д. Цертелева "Нужна ли реформа местного управления?", Москва, 1889, с.68.», - писал в 1889 году князь Д. Цертелев, придерживающийся консервативных взглядов.

По его словам, неопределённость в кругу занятий и прав земских учреждений отразилась такою же неопределённостью в смете расходов. И можно было бы даже мириться с некоторыми “неправильностями”, если бы расходуемые средства шли на земские нужды. Однако, по словам Д. Цертелева, это лишь приводит к произволу земских учреждений.

7. Народное образование

Большие надежды на земства возлагались в сфере народного образования. Именно земства должны были расширить сеть народных школ и училищ.

Как пишет в 1881 году С.Л. Кириевский в статье “Вопросы, подлежащие обсуждению земских и думских собраний", в Петербургской губернии на 42 школы приходилось только 16 учительниц. Одна учительница могла преподавать сразу в 4 школах, по полдня в каждой, поэтому занятия велись через день. Во всех школах было примерно одинаковое количество занятий. В то время в народных школах учащиеся изучали закон Божий, арифметику, историю, гимнастику, чтение и письмо, а также хоровое пение.

Нужно отметить, что далеко не во всех волостях были свои школы, поэтому иногда ребятам приходилось идти в соседнее поселение.

«Дети, приходящие на вечерние классы из окрестностей, приносят с собой хлеб и ночуют у местных крестьян или по возможности в самой школе» С.Л. Кириевский, "Вопросы, подлежащие обсуждению земских и думских собраний", СПб, 1881, с. 8., - отмечает С.Л. Кириевский.

Если учительницы нет, ребята собираются и занимаются под надзором старшего ученика, в этом время они могут мастерить что-либо или повторять изученный материал. Исходя из всего вышеперечисленного, становится очевидным, что общество было недовольно существующим положением дел в сфере народного образования.

8. Земская медицина

Согласно земской реформе, медицинская помощь не являлась обязательной земской повинностью, но постепенно стала неотъемлемой частью деятельности как губернских, так и уездных земств. Земская медицина была призвана предоставить крестьянам возможность получения бесплатной медицинской помощи.

Согласно большинству исторических источников, земские больницы имели примитивное устройство, а врачи (в том числе хирурги, терапевты, сифилидологи и акушеры) не делили область полномочий и нередко консультировались сообща. При этом на каждого врача могло приходиться до 100 больных в день. По словам земского врача А.К. Ершова, «заразные лежали среди незаразных, чистые оперативные - рядом с гнойными больными. Так называемая госпитальная гангрена была повсеместным бедствием» А.К. Ершов, К вопросу о реорганизации губернских больниц, 1904, с. 67.. А.К. Ершов отмечал, что фельдшеры были слабо подготовлены, а уход за больными не отличался качеством. Порой на весь уезд, где проживало несколько сотен тысяч людей, был только один врач. При этом врач должен был не только принимать больных, но и заведовать больницей, заботиться о питании больных и хозяйственном устройстве См. подробнее: Мирский М. Б. Медицина в России Х-ХК веков. Очерки истории. М, 2005..

Как отмечает в научной статье «Организация земской медицины в Российской империи в XIX веке» исследователь Н.И. Пристанскова, врачебная помощь практически отсутствовала, а крестьянам приходилось довольствоваться услугами неподготовленных фельдшеров. Тем не менее, даже такая помощь была необщедоступной. В основном, фельдшерские принимали государственных и удельных крестьян, которые за это платили подушные сборы Н.И. Пристанскова «Организация земской медицины в Российской империи в XIX веке». Доступно по ссылке: https://cyberleninka.ru/article/n/organizatsiya-zemskoy-meditsiny-v-rossiyskoy-imperii-v-xix-veke..

Как отмечал Б.Б. Веселовский, подводя итоги земской деятельности, «земские учреждения не только не произвели ничего чрезвычайного, что выделило бы их из общего ряда всевозможных учреждений, но и в той тесной рамке, которую им отвели, выказали весьма мало энергии. Народное здравие трактуется как роскошь, на которую иные уездные собрания или не ассигнуют ничего, или ассигнуют гроши, с которыми нечего делать. В тех же местностях, где ассигнованы порядочные суммы, недостает или умения, или желания употребить их в дело» Веселовский Б. История земства за сорок лет. СПб, 1909. Т. 1. С. 272..

...