Полемика о проблемах местного самоуправления в журналистике 1881-1889 годов (на примерe изданий "Вестник Европы", "Гражданин" и "Земство")

1.4 Вывод

Краткий исторический очерк дал понять, что на всем протяжении существования в том или ином виде местного самоуправления государство и общество сталкивалось с одними и теми же системными проблемами. Местное самоуправление развивалось под влиянием двух разнонаправленных тенденций. С одной стороны, такая огромная империя, как Российская, не могла нормально функционировать без делегирования полномочий на места, вертикаль власти не имела достаточных ресурсов, чтобы проникать во все сферы жизни общества и заботиться о самых мелких нуждах граждан. С другой стороны, формирование в регионах альтернативных центров власти воспринималось как потенциальный риск для целостности империи, постоянная угроза сепаратизма окраин. В связи с этим история местного самоуправления в России представляет собой своеобразный маятник: периоды постепенного расширения функций и полномочий местной власти при благоприятных условиях внешней политики сменялись периодами усиления имперской вертикали власти при обострении внешнеполитического давления.

В менталитете российских людей любая общественная обязанность ассоциируется с повинностью. Именно поэтому на выборные должности было сложно найти людей, и в большинстве своем за званиями и статусами гнались только карьеристы.

Кроме того, представители центральной власти серьезно заботились о том, чтобы не допустить укрупнения земской единицы. В противном случае возникала угроза появления парламента в противовес монархии, который бы стал заниматься не административными делами, а политическими.

Эти и другие проблемы пытались решить с помощью Земской реформы 1864 года. Ее составители проанализировали предыдущий опыт и предложили свои решения. Впервые в России была создана избирательная система, учитывающая значительное количество слоев населения, была предпринята попытка привлечь к общественно-политической деятельности крестьян, которые лишь несколько лет назад перестали быть крепостными. Одним из факторов, вызывавших непонимание и неприятие системы, заключался в том, что земства во многом дублировали функции государственных органов: и земские, и государственные учреждения занимались порой одним и тем же: попечительством, административно-хозяйственными вопросами и так далее.

Вышеприведенный фактологический материал помог разобраться в этапах становления самоуправления в России и послужил отправной точкой при выборе для анализа освещения проблем земства в периодической печати, сопровождавшей и освещавшей данный процесс.

Глава 2. Вопросы местного самоуправления в отражении русской прессы 1880-х гг.

2.1 Общая характеристика изданий-источников

В XIX веке в России существовал ряд периодических изданий различной политической направленности. Чтобы проследить, как либеральные и консервативные газеты реагировали на конъюнктурные изменения общественно-политической жизни, были выбраны несколько изданий-источников: «Гражданин», «Земство» и «Вестник Европы».

Еженедельная газета «Гражданин» издавалась в Петербурге с 1872 года, приостанавливалась с 1879 до 1882, и продолжала выпускаться вплоть до Первой мировой войны Русская периодическая печать (1702--1894): Справочник. -- М.: Госполитиздат, 1959 Доступно по URL: http://feb-web.ru/feb/periodic/pp0-abc/pp1/pp1-5462.htm.. Ее основателем, издателем и главным автором был князь Владимир Петрович Мещерский. Среди авторов был и главный идеолог контрреформ Александра III и обер-прокурор Синода Константин Петрович Победоносцев.

Князь В.П. Мещерский получал субсидии на издание газеты от императора Александра III. В связи с этим издание отстаивало монархические ценности и выступало против прогрессивных движений. В основном, круг читателей «Гражданина» составляли представители высшего общества и духовенство. Тираж составлял 1000-2000 экземпляров.

В противовес «Гражданину» был выбран еженедельник «Земство», издаваемый земским деятелем Василием Юрьевичем Скалоном. Отношение «Гражданина» к «Земству» выражено в одном из номеров газеты:

«"Будьте судьёю, требуйте к ответу избранных вами земских гласных. Пора им наконец перестать быть беспечальными российскими обывателями и сбросив с плеч многовековую татарско-славянскую лень, серьезно отдаться служению интересам, которые не ограничиваются одним Царевококшайским уездом!"

Откуда такие громы? Кто взывает к нам так строго и так торжественно? Да кто же как не наш вечно милый "Голос" и знаете ли по поводу чего - хоть сто лет думайте - не отгадаете - по поводу того что гласные не читают какую-то крайне либеральную газету "Земство", издающуюся в Москве неким Скалоном «Гражданин», 1882г, № 50, с. 8.»

«Земство» издавалось в Москве тиражом 83 экземпляра с декабря 1880-го года по июль 1882 года. Газета выпускалась на средства А. И. Кошелева, который принимал близкое участие в редактировании газеты и поместил в ней много статей. Все передовые статьи принадлежали редактору (Скалону) Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона, т. 12А, СПб., 1894, с. 543.”. Александр Иванович Кошелев также был известен как издатель славянофильского журнала “Русская беседа”, сразу после земской реформы избирался гласным московской городской думы (впоследствии неоднократно занимал эту должность вплоть до 1883 года), был президентом Московского общества сельского хозяйства, также работал в Рязанском земстве.

Особое внимание в газете уделялось вопросам о преобразовании местного управления, деятельности земств, народном благосостоянии. Основные разделы: земская хроника, народное образование, земская медицина, продовольственный вопрос и земская статистика. Концепция государственного значения земского самоуправления нашла приют на страницах «Земства» с момента его основания. В.Ю. Скалон в первом номере поместил программную статью «Земские учреждения в первые 15 лет существования», где было подчеркнуто значение земских учреждений: «Земские учреждения... должны войти в систему государственного управления как органическая составная часть его, облечены надлежащей властью, поставлены в тесную органическую связь с другими общественными установлениями, снабжены полной независимостью в кругу вверенных им дел местного управления, под надзором и контролем власти правительственной». Пожелание В.Ю. Скалона было подхвачено другими либеральными органами печати, став одним из важнейших пунктов либеральной программы. Оно стало актуальным особенно в тот период, когда к власти пришел М.Т. Лорис-Меликов (в феврале 1880 г.), а в политике правительства произошел благоприятный для земства поворот. В газете приводились факты обнищания крестьянства, упадка сельского хозяйства, низкого уровня просвещения и т. д. Наиболее интересны в этом отношении статьи: «К вопросу о причинах обеднения крестьян» (№ 53), «Мученики крестьянского самоуправления» (№ 44), «Малоземелье и крестьянские отхожие промыслы» (№ 48), «Виды на урожай и народное обеднение» (№ 38), «Голод в Олонецкой губернии» (№ 33) и др.

За публикацию подобных материалов «Земство» получило два предостережения. Цензурный комитет отметил, что газета отзывается «с непозволительною резкостью о действиях и распоряжениях правительства...»

Издание получило два предостережения за осуждение чиновников, что привело к приостановке выпуска газеты в 1882 году.

В августе 1882 года журнал «Вестник Европы» напишет, что «русская периодическая печать лишилась, нужно надеяться, что только на время, одного из самых честных, самых полезных своих органов Вестник Европы, 1882 г, Август, с. 727.».

Там же напишут, что приостановка газеты была вызвана уменьшением интереса к земскому делу и ужесточением цензуры. «Читателям известно, что оглашение всего происходящего в земских собраниях и городских думах запрещено, с некоторых пор, не только под страхом легкой ответственности, определенной уложением о наказаниях, но и под страхом административной кары, несравненно более серьезной. Это запрещение тяжело для всех периодических изданий - но тяжелее всего, оно, без сомнения должно отозваться на "Земстве", до крайности затрудняя для него пользование главным его материалом», - напишут во внутреннем обозрении.

«Пробел, оставленный им в нашей печати, будет тем более заметен, что оно было единственным специальным органом нашего земского дела. Редакция "Земства" верит в наступление новых, лучших обстоятельств - и мы убеждены вместе с нею, что надежды на обновление нашего государственного и общественного быта должны рано или поздно осуществиться, законные требования общества должны получить удовлетворение», - таким образом «Вестник Европы» заявил о своем отношении к «Земству», что дает возможность отнести оба издания к либеральному крылу.

«Вестник Европы» - это литературно-политический ежемесячник, который выпускался в Петербурге тиражом 15 тысяч экземпляров. В интересующий нас период журнал возглавлял Михаил Матвеевич Стасюлевич (1866-1908). Михаил Матвеевич, помимо публицистической деятельности, активно занимался и вопросами местного самоуправления, с 1881 года был гласным Санкт-Петербургской городской думы.

Круг читателей журнала составляли представители интеллигенции: ученые, земские деятели, публицисты. Основанный либерально настроенными учеными, журнал пользовался популярностью у всех прогрессивных кругов общественности. Финансовая независимость (журнал спонсировался Стасюлевичем и имел доход от продажи и подписки) позволила авторам быть максимально непредвзятыми в своих суждениях.

Таким образом, перед нами три издания: консервативная газета «Гражданин», издаваемая за счет правительства, умеренно-либеральный журнал «Вестник Европы» и либеральный еженедельник «Земство». Целевая аудитория каждого издания также имела свои очертания, «Гражданин» был популярен у промонархического дворянства, «Земство» пользовалось популярностью среди земской либеральной интеллигенции, а «Вестник Европы» был обязательным к прочтению для каждого прогрессивного читателя.

Показательно и отношение изданий друг к другу. Если «Гражданин» относился к «Земству» пренебрежительно, то «Вестник Европы» - с сочувствием. До закрытия газеты «Земство» «Вестник Европы» не раз критиковал деятельность земств, а после его закрытия стал более лояльным к представителям земской власти. Можно считать, что «Вестник Европы» продолжил популяризацию земской деятельности, отстаивания интересов земств после закрытия «Земства».

Личное отношение учредителей данных изданий к земской структуре и деятельности земств привело в итоге к полемике на страницах этих изданий об устройстве, качестве структуры и работы, проводимой земствами. Путем ознакомления со всеми публикациями удалось вычленить круг проблем, которые наиболее часто встречались в прессе. Среди них: вопросы устройства и организации земств, ограничение сферы деятельности органов местного самоуправления и антагонизм с правительством, проблемы народного образования и земской медицины.

2.2 Взгляд на проблемы органов местного самоуправления в публикациях изданий «Земство», «Гражданин» и «Вестник Европы»

Организация и структура земств

Споры о том, каким должно быть земство, как избирать гласных и из кого - основные вопросы, актуальность которых сохранялась на протяжении десятилетия. Наиболее остро стоял вопрос выборности.

Либералы были недовольны тем, что в новых земских учреждениях работают те же люди, что до этого трудились в правительственных организациях. Об этом пишет К. Орд в январе 1881 года в журнале «Вестник Европы». По его мнению, произошло неравномерное распределение полномочий: “Прежде дворянин, чиновник, купец, мещанин сидели каждый за своей загородкой и через нее не перелезали. Теперь эти перегородки сломаны, и сделаны другие, чтобы отдалить толстый карман от тощего Вестник Европы, январь 1881г, «Наше городское самоуправление», с. 329.”. Автор отмечает, что в городском самоуправлении мало заметен переход от старых порядков к новым, а результаты их деятельности ничтожны. Он уверен, что реформа коснулась только некоторых, преимущественно внешних, видоизменений и устройств городской представительной власти.

Другой вопрос, который занимал либеральные умы, - это небрежное отношение к своим обязанностям со стороны гласных. К.Орд пишет: «Из 252-х собралось в первый день первого четырёхлетия 237. Они приносили тогда узаконенную присягу. В первый день второго четырехлетия явился 231 гласный - тоже для присяги. Исполнив этот долг, многие считают себя очевидно исполнившими и все дело» Там же, с. 331..

По его наблюдениям, в среднем на заседаниях присутствовали от 80 до 120 человек. При этом многие ходили на заседания только в том случае, если в повестке был вопрос, представляющий для них личный интерес: “Не мудрено, что в октябре 1874 года было в заседании один раз 132 гласных, другой 134, а потом, когда нужно было баллотировать концессионера, то даже два раза сряду по 192. Это, разумеется, утомительно, и вслед затем на рассмотрение годового бюджета пришло только 82 Там же, с. 332.”. Неутешительные цифры также наблюдаются и на тех заседаниях, когда необходимо было утвердить налоги, разработать сметы и снизить цены на мясо. Средняя посещаемость составляла от 52 до 114 человек.

В «Вестнике Европы» отмечают, что «даже столичному городскому управлению постоянно шлются упреки на недостаток энергии в его деятельности; раздаются сетования на неудовлетворительность организаций совещательной общественной власти и её исполнительных органов. Делаются намеки на небрежной и лицеприятное отношение к делу заправителей городским хозяйством. Допустим, что в этих упреках встречается иногда значительная доля преувеличений, излишнего, впрочем, весьма понятного раздражения. Быть может, есть во всем этом и доля недоброжелательства со стороны тех, которые таким образом желали бы доказать преимущество прежних, патриархальных порядков «Вестник Европы», N.N. ст. «Наше городское представительство» 1882г, Ноябрь, с. 379.»

Подобная картина наблюдается не только в городах, но также и в уездах и волостях. Летом 1881 года в одном из номеров «Земства» были выражены идеи крестьян, которые предлагали ввести ответственность для гласных. А именно:

ограничить срок работы сходчиков до 6 месяцев, причем, переизбраться можно было бы только спустя год, “таким путем устранилось бы интимное отношение между волостными правлениями и волостными сходчиками «Земство», 1881г, № 22, с. 12.”

сходчиков необходимо утверждать на собрании присутствия по крестьянским делам и допускать до сходов только законных сходчиков, чтобы не было фальсификаций.

Очевидно, что люди были недовольны тем, что решения, которые принимаются на сходах, выгодны государству, а не людям. Так, «Земство» даже приводит примеры, когда угодные правительству крестьяне получали на руки 15-20 копеек и голосовали за нужные для волостных правителей решения. Никто не проверял, действительно ли этих людей выбрали для того, чтобы они озвучили позицию своих представителей. “Для присутствования на волостном сходе избираются от каждого селения несколько сходчиков; срока службы сходчиков почти не определяется и выборы их никем не утверждаются, так что если у кого из крестьян есть охота быть сходчиком, то он может служить в этой должности хоть 20 лет. На волостных сходах права сходчиков никем не проверяются. Бывает, что в сходе участвуют неизбранные крестьяне «Земство», 1881 г, № 22, с. 13.”

Решение этой проблемы было предложено в первом выпуске «Гражданина» за 1882 год. В статье «Земское обозрение» автор отметил тот факт, что по земскому положению (статья 14) гласные не представляют ничьих интересов и ни перед кем не ответственны. По мнению автора, необходимо ввести представительство «от земли».

«Тут всякие сословные интересы исчезают, а являются на смену действительно земские интересы строго определенной территории, которая даёт выбранному от неё представителю инструкцию, с перечислением в ней местных земских нужд, с изложением своего взгляда на тот или другой вопрос земского хозяйства «Гражданин», 1882, № 1, с. 10.».

По мнению автора, такая инструкция даёт волости или приходу право потребовать от своего представителя отчет. А «в случае неоправданного доверия, лишить его этого звания тотчас же, не дожидаясь трехлетнего срока Там же.».

«Гражданин» уверен, что только при таком условии будет возможен успешный ход земского дела.

Относительно явки на заседаниях земских собраний автор «Гражданина» видит выход в том, чтобы снизить минимальный порог. Согласно положению, постановление земства считалось законным только в том случае, если в заседании участвовали не менее трети всех членов.

«В этой статье мы видим большой тормоз. Конечно, никто не будет спорить, что в западно-европейских совещательных собраниях ведаются дела более важные, чем те, которые творятся в наших земских собраниях, но там, на западе, число членов, необходимое для законности заседаний, несравненно меньше узаконенного у нас. В Англии число членов в палате депутатов превосходит 600, минимум - 40, во Франции - свыше 700, минимум - 60, в Германии - не более одной десятой. Благодаря столь ограниченному числу членов для законности собрания, каждый член опасается, чтобы без него не состоялось какое-либо решение. И потому нет ни несостоявшихся собраний, ни заседаний. Наше же законодательство, определяя треть гласных для законности заседания, конечно, имело благую цель, чтобы каждое постановление обозначивалось возможно большим числом членов. Но семнадцатилетняя практика доказала, что сия благая цель не только не достигнута, но и послужила лени и недобросовестности господ гласных. Для наших земских собраний вполне достаточно минимума, выражающегося одной пятой «Гражданин», 1882г, № 1, с. 11.».

Кроме того, серьезные вопросы вызывало и то, насколько компетентны избранные гласные: «В последние годы много было говорено в печати и продолжается указывать на главнейший, коренной недостаток городового положения: на ничтожный, сравнительно, процент образованных классов, входящих в состав городских представителей общественного управления, а следовательно, и в состав гласных. Дело в том, что при определении Положением имущественного ценза был упущен из виду ценз образовательный.... Вследствие этого, в составе избирателей стали преобладать люди малообразованные и даже, частию, безграмотные «Вестник Европы», 1882 г., ноябрь, с. 380.»

«Вестник Европы» считает, что для выхода из создавшейся ситуации необходимо привлечь к общественной деятельности большее количество образованных людей, для этого предлагает:

«А потому такое право участия в общественных выборах должно быть распространено на большее число граждан: или установлением, как уже существует предположение, поквартирного налога, имеющего служить избирательным цензом, или впредь до установления такого налога, предоставлением права участия в городских выборах всем лицам, проживающим в столице не менее известного числа лет сряду перед выборами и окончившим образование в высших и средних учебных заведениях» Там же, с. 383..

Далее в «Вестнике Европы» считают, что выбор гласных необходимо производить по городским участкам, составляя списки избирателей по частям города... Предполагается, что таким способом будет достигнута необходимая уравнительность представительства от каждой из городских местностей, одинаково заинтересованных в делах общественного управления.

Необходимо отметить и тот факт, что крестьянство, как самая многочисленная группа, получила неравное соотношение мест гласных в земских собраниях. Автор «Гражданина» уверен, что невозможно делить российское общество на три курии: крупных землевладельцев, мелких и горожан. «Таких трёх групп русская жизнь не знает. Лендлордов у нас нет… высокопоставленные чиновники пытались образовать лендлордства в степях Башкирских, Уфимских, Оренбургских и Самарских, но благодаря сигналу, мужественно поданному ещё в 1879 году Т.И. Филипповым, эта затея, дорого обошедшаяся государству, в настоящее время обличена, и новоиспеченные лендлорды, из тех, которые посовестливее, с конфузом ретируются. Итак, лендлордов у нас нет, а есть богачи, да и тех немного. Но они к земству никакого касательства не имеют, живут большею частью в столице или коротают время "под пленительным небом Сицилии". Русская земля видит и знает только самое себя, то есть землю, без всяких сословий и перегородок, и потому истинное земство есть учреждение бессословное, а не всесословное «Гражданин», 1882 г., № 1, с. 10.».

Ограничение сферы деятельности, антагонизм с правительством

Изначально сложилась такая ситуация, что земству дали права развивать образование, медицину, общественную жизнь на местах, но при этом оно не имело ни административных ресурсов, ни каких-либо других, позволяющих контролировать правоприменение. В «Вестнике Европы» с завидной регулярностью поднималась тема, описывающая подобные ограничения. Так, в 1882 году в журнале пишут, что «история земских учреждений может быть выражена в следующей схеме: поставленные с самого начала на узкую основу и заключённые в слишком тесные рамки, они не могли исчерпать вполне даже предоставленной им сферы действий, вследствие преград, воздвигнутых перед ними дальнейшим движением законодательства и в особенности административною практикою; придавленные, обессиленные, они опустились ниже первоначального своего уровня и потеряли ту нравственную поддержку, какою служило для них сочувствие общественного мнения «Вестник Европы», 1882 г., март, «Внутреннее обозрение», с. 358.».

Автор одной из самых обширных статей «Гражданина», посвященной земскому вопросу, считает, что земства не могут полностью реализовать свой потенциал: «есть гласные, а земств нет. Существуют земские собрания, говорятся прочувствованные и горячие речи, а истинно земского голоса и слыхом не слыхать. Куда же делось земство, спросит читатель? Оно мирно дремлет в безгласном состоянии по весам и усадьбам, заметим мы «Гражданин», 1882 г., № 1, стр. 10.».

Однако в отличие от «Вестника Европы» «Гражданин» видит причину упадка не в ограничении ресурсов, а в том, что «составители сего положения дали только туловище, лишенное ног; они дали только две единицы: губернскую (крупную) и уездную (мелкую). Конечно, голову (государственную земскую единицу) можно было приставить и впоследствии (намёк на то, что мы видим в современном нам призыве сведущих людей - намёк очень утешительный); но во всяком случае, земское туловище должно было быть поставлено на ноги на первых порах, то есть нужно было учредить меньшую, чем уезд, земскую единицу, будь то приход или волость «Гражданин», 1882 г., № 1, стр. 10.».

Редактор «Земства» В.Е. Скалон придерживался схожей позиции и считал, что учреждения полицейских управлений, исправников, становых приставов и полицейских урядников основаны исключительно на бюрократическом начале, учреждения крестьянских присутствий, волостных и сельских управлений основаны на сословном начале, учреждения земских собраний и управ - на всесословном начале. «Все эти учреждения имеют одну цель - благо населения, и так как они действуют самостоятельно, то они должны или сталкиваться между собою в своей деятельности, создавая вредный антагонизм между правительственными и общественными учреждениями, или относиться совершенно равнодушно к своим обязанностям. Местное управление только тогда может удовлетворять своей цели, когда оно основано на доверии к населению и когда оно имеет в своих руках действительную власть» В.Е. Скалон “Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов”, Москва, 1884, с. 28., - цитирует В.Е. Скалон доклад комиссии Петербургского губернского собрания. По его словам, при существующей массе учреждений в уездах нет действительного органа правительственной власти, а также действительного самоуправления.

В.Е. Скалон отмечает, что земские учреждения совершенно отделены от учреждений административно-полицейских, в которых сосредоточена вся исполнительная власть и без прямого содействия которых земство не может в достаточной мере проявлять свою деятельность и выполнять свои задачи. При такой постановке дела в общественном сознании возникает представление о правительственных и общественных учреждениях, как о противоположных, противостоящих друг другу элементах В.Е. Скалон “Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов”, Москва, 1884, с. 30..

Таким образом, становится очевидным, что нехватку полномочий земств констатировали как либеральные, так и промонархические издания.

«Вестник Европы» обращал внимание на существенные ограничения в сфере образования и судебной системы. «Уступать не слишком быстро - вот к чему сводилась задача всех усилий земского представительства «Вестник Европы», 1881г, март, с. 339.», - эта мысль раскрывается в том, что учебное ведомство шаг за шагом отнимало у земства влияние на школьное дела, а выборы земских деятелей должны были проходить согласование с губернатором.

«Избранные в мировые судьи подлежали секретной губернаторской аттестации, что в иных случаях сводилось просто к административному выбору. Земские гласные кое-где не досчитывались в своих рядах товарищей. Общество испытывало самые болезненные ощущения, и при этом ему предоставлялся только простор чувствования, но не высказывания боли «Вестник Европы», 1881г, март, с. 339.».

Помимо ограничений в сфере образования и просвещения в «Земстве» в 1881 году обращают внимание на ограничение свободы слова. Авторы напомнили, что в конце 60-х годов в силу вступил новый циркуляр министерства внутренних дел, который запретил публикацию отчетов о деятельности земств без санкции губернатора. «Что же касается опубликования прений и постановлений земских собраний, то печать их в периодических изданиях, не составляя присвоенного земским учреждениям по закону права, может быть допускаема цензурою, лишь в виде изъятия, каждый раз с особого разрешения начальника губернии. Если принять при этом во внимание, что земским управам по некоторым общим вопросам запрещаются между собой всякие письменные сношения, то станет ясно каждому, насколько такие условия способствовали успешному развитию земского дела «Земство», 1881г, № 30, с. 5.», - негодует автор. Он видит выход в том, чтобы предварительная цензура полностью была отменена, земства могли бы свободно коммуницировать между собой, обладали большей самостоятельностью в вопросах народного просвещения и не подвергались административным ссылкам.

«Возникающее доверие к земству, если оно не пустое слово, требует отмены губернаторской цензуры, большей гласности всего происходящего в земских собраниях, а не стеснения этой гласности удвоением кары, и притом посредством распространительного толкования закона «Вестник Европы», 1882г, март, с. 377.», - подтверждает эту мысль статья «Вестника Европы» в 1882 году.

Антагонизм правительственных и земских учреждений усиливался еще и тем, что они дублировали функции друг друга: «Существующие земские учреждения тем только отличаются от правительственных учреждений, что лица, заведующие местным общественным хозяйством, не назначаются от правительства, а избираются плательщиками земских налогов, да разве еще тем, что лица эти проходят по целой лестнице безмолвных выборов и в конце концов распадаются на распорядительные и контролирующие собрания гласных и исполнительной управы. В сущности же земские учреждения носят казенный характер и поставлены как новый государственный орган для выполнения преимущественно обязательных для земства расходов, подчиненный во всех мелочах контролю администрации и бессильный сам по себе «Земство», 1881 г., № 35, с. 8.».

Все проанализированные выше материалы свидетельствуют о том, что, как пишет П.Л. Корф в статье «Народные училища в Москве и Петербурге»:

«Если бы осуществить хотя сотую долю того блага, которое предначертано для России её законодательством, то России оставалось бы только позавидовать «Вестник Европы», П.Л. Корф «Народные училища в Москве и Петербурге», 1882г, № 6, с. 667.».

Анализ работы вышеперечисленных изданий подтверждает тот факт, что они стали, независимо от формы финансирования, важнейшим средством проведения в среду образованной публики идей относительно местного самоуправления и того, что земские учреждения имели значение не частное, а общее государственное.

Земские народные школы и земское образование

С самого начала предполагалось, что земства будут заботиться лишь о доставлении материальных средств для развития начального образования в земских губерниях и уездах. Но земства считали распространение народного образования в России своей важнейшей задачей. Духовное ведомство, желающее получить под свой контроль все начальное народное образование, с 1861 г. выступало с требованием предоставления тотального контроля над начальным народным образованием. Чтобы уладить данное разногласие, в Уставе 1864 года было прописано, что председателями губернских советов станут архиереи, а членами их будут губернатор, два представителя Министерства народного просвещения и два члена от земства. При этом данные советы должны состоять в ведомстве Министерства народного просвещения. Эти советы были, в сущности, мертвыми учреждениями, так как и архиерей, и губернатор занимались своими прямыми делами. В 1873 году задуманная министром просвещения реформа структуры управления народным образованием, по которой предполагалось, отстранив от председательства губернским советом архиерея, заменить его директором училищ, а возглавлять уездный совет должен был инспектор, и при этом реформированные советы должны были занять подчиненное место перед попечителями, потерпела неудачу.

По высочайшему распоряжению надзор за школами вверялся дворянскому сословию. В губернском училищном совете архиерея заменил губернский предводитель дворянства, а в уездном совете прежнего выборного председателя - уездный предводитель дворянства. А так как этот предводитель дворянства имел ближайшее отношение к земству, то во многих местах председатели советов оказались на стороне земства.

«Гражданин» как промонархическое издание, защищающее ценности самодержавной России, не могло не откликнуться на происходящее в образовании рядом статей обличающей направленности. Причем акценты расставляются таким образом, чтобы сместить вектор ответственности с правительства на органы местного самоуправления, так в одном из номеров 1884 года идет речь о том, что власть, пасуя перед либералами, отстранилась от решения вопросов народной школы:

«По какому-то непостижимому и роковому пренебрежению к важности и святости этого вопроса, народную школу дали в руки всякому, кто только предлагал эти руки для возни с народною школою, начиная с земских учреждений и кончая любым издателем-аферистом в области педагогической литературы. Ни в одном вопросе правительство не отстраняло себя с такой боязнью перед либералами нашей интеллигенции, как в вопросе о народной школе» Гражданин, 1884, № 21, с. 2 «О народной школе»..

Газета пишет, что правительство признало для 79-милионной России вопрос о народной школе как бы второстепенным. Подытоживая размышления, автор заключает:

«Итак, все, что касается народной школы в России… Кто хочет вредить делу - работает на этой ниве, а кто хочет пользы народной школе - почти не может работать в ней и для нее, ибо он одинок и бессилен. Вот что грустно!» Гражданин, 1884, № 21, с. 2 «О народной школе».

Но эта статья вышла в 21 номере, тогда как в №1 за тот же 1884 г. этот источник выступает с призывом усилить церковно-приходские школы в противовес земским, таким образом сделав полем для сражения с земствами народное образование.

Отчет полтавской губернской земской управы (1882 г) - типичный для всех земств, объясняют в «Гражданине». Согласно статистике, из 451 тысячи детей школьного возраста (7-14 лет) обучается в школах только 34 тысячи мальчиков и 3,4 тысячи девочек. Причина тому - нежелание крестьян отдавать своих детей в школы. В связи с этим многие школы стали закрываться. Если в 1881 году в губернии было 63 церковно-приходских школы, то в 1882 году осталось только 53.

«Одно надежное средство - это воспитание народа в духе православной веры. Как же нам не озаботиться, чтобы наше духовенство было вполне обеспечено и поставлено в общественной среде несравненно выше, чем оно теперь находится, теснимое и унижаемое разного рода земскими деятелями» Гражданин, 1884, № 1, с. 10-11., - пишут в «Гражданине».

Хотя начало создания образа негативного участия земств в этой сфере уже было положено в данном издании в 1883 году, в одном из номеров вышла статья «Земские пожелания народной школе»:

«Цитируют гласного Родичева, который высказал следующее на тверском губернском собрании…: “Когда в начале своей деятельности земство горячо принялось за дело народной школы, ему ставились только препятствия. Теперь же, когда, несмотря на эти препятствия, земство сумело вывести народную школу на настоящую дорогу, те же люди, которые ему противодействовали, превращаются в радетелей о народном образовании, которые стараются устранить земство от этого дела, передачею его в руки духовенства. В чем заключается действительная цель этой передачи, видно из того, что сначала понизили уровень образования самого духовенства, а потом стали говорить о передаче ему народных школ. Такой пример не первый в истории… Все те, кто старается устранить земство от народного образования под видом ограждения религии и нравственности, не могут быть названы иначе как лицемерами, врагами народного образования и врагами России!” Гражданин, 1883, № 35, с. 14-15.

Мнение «Гражданина» на этот счет: «Такие речи нельзя принимать за речи представителей населения. Да и таких речистых гласных поблагодарил бы по-своему сам православный народ, если бы до него дошли когда-нибудь отголоски этих речей… Мутите воду в других местах, где прививаемая вами гангрена “может обрести себе жир”; но народ с его святыней оставьте. Он шел, идет и впредь пойдет за Добрым Пастырем и никогда не послушает вашего чуждого ему гласа. Прочь, прочь!» Гражданин, 1883, № 35, с. 14-15.

Главный фактор, препятствующий осуществлению всеобуча, - острая финансовая недостаточность - стал плодородной почвой для явного антагонизма между церковью и земством в деле народного образования. Наибольшую часть расходов на народное образование несли земства. По предписанию министерства народного просвещения земства должны были выделять средства на функционирование церковно-приходских школ и школ грамоты, помимо финансирования собственных школ.

В противовес «Гражданину» в «Вестнике Европы» мы обнаружили следующее описание подхода к народному образованию со стороны органов местного самоуправления:

«Если исследователь народной школы, считающий школы живым организмом, а не продуктом кабинетного циркуляра, неизбежно наталкивается на экономический быт населения, то это тем более справедливо по отношению к исследованию такого училищного дела, которое развилось более, чем где бы то ни было, в России, под управлением земства из крестьян.

В этом случае к неизбежным экономическим соображениям добавляется изучение одного из животрепещущих вопросов настоящей минуты, вопроса о крестьянском самоуправлении: в голове каждого рождается мысль о том, как организовано самоуправление у таких крестьян, представители которых, сошедшись в земское собрание, могут дать толчок такому сложному делу, каково училищное, когда учащиеся считаются многими тысячами» Вестник Европы, 1881, № 8, с. 784 Корф «Народная школа в руках крестьянского земства»..

Общественный деятель Николай Александрович Корф, нередко печатавшийся в «Вестнике Европы», подмечает, что пример Бердянского уезда - это наилучший пример развития народного образования. «Ни в одном уезде нашего отечества нет в сельских школах такого количества учеников, как в бердянском… В бердянском уезде число земских учеников более чем вдвое превосходит число учащихся Александровского уезда» Там же..

Он отмечает, что земство Бердянского уезда, состоя в большинстве своем из крестьян, содержит 92 училища и 7 народным школам выдаёт субсидии. Также в уезде существуют 63 немецкие колонии, каждая из которых имеет школу. «И получится число в 162 правильно организованных народных училища в одном уезде с населением около 200 тысяч обоего пола», - подсчитал Корф.

Успех Бердянского уезда автор связывает с должным финансированием: «Земство издерживает ежегодно на народное образование 73,868 рублей, из которых 55,228 собственно на народные школы одного уезда… Необходимо добавить 10,428р., ежегодно расходуемых сельскими обществами на наём сторожа, отопление и освещение школы… Крестьянское земство бердянского уезда издерживает ежегодно на народные школы до 100 тысяч рублей» Там же..

За 11 лет расход земства на начальные школы увеличился в 14 раз, хотя, как и везде, до введения земских учреждений в уезде вовсе не было школ в сёлах.

Кроме подробного описания устройства школьного образования автор статьи дает, в отличие от авторов «Гражданина», анализ неблагоприятных факторов, влияющих на развитие системы народного образования.

Так, например, в 1872 году Бердянское земство просило министерство о назначении инспектора в уезд. С 1877 по 1881 год в земстве были И.Д. Гарусов и Янковский.

Используя свою власть, инспектор вскоре после прибытия в уезд стал совершенно произвольно перемещать учителей и увольнять их, оставляя школу без учителя на учебное время.

«Если бы только министры в точности знали, до каких ужасов доводят на местах поставленные ими полицейские принципы по отношению к школе, то они, несомненно, поспешили бы отречься от этих принципов» Там же.

По вине подобных инспекторов нельзя было говорить о качестве образования. Нередко школа оставалась и без учителей, и без учебных пособий. Так все в том же бердянском уезде земством было отпущено на учебники 5690 рублей. Но школы работали без учебников определенный период, так как инспектор решил на каждый экземпляр, одобренный министерством, делать собственноручную надпись о разрешении его использовать: «Иногда инспектор Янковский выезжал в школы, на улицах ловил нескольких школьников, те с перепугу плохо отвечали, и инспектор на основании такого «испытания» делал длиннейшую надпись о «полнейшей негодности школы» Там же..

Лучшие учителя, которым инспекция настойчиво заявляла о том, что может удалить их одним росчерком пера, стали уезжать из уезда. И всё это во имя «благонадёжности» под прикрытием «охранительных начал». Доносы инспектора Гарусова были настолько пристрастными, что он был удалён из Бердянского уезда.

Иначе как чиновничьим беспределом данный факт, представленный в газете, не назовешь.

Еженедельник «Земство» затрагивает ещё один важный аспект образования, а именно, центральные библиотеки. В издании отмечают, что современная система образования требует открытия библиотек как для учителей, так и для учеников. Библиотеки должны играть немалую роль в образовательном процессе. Еженедельник полемизирует с «Гражданином», едко отмечающим на своих страницах: «Большинство учеников наших народных школ, успев, кое-как обучиться грамоте, быстро таковую забывают». «Земство» отвечает, что данный результат происходит из-за отсутствия книг, необходимых не только ученикам, но и учителям для продолжения образования путем чтения книг, т.к. приобретение последних на собственные средства слишком для них обременительно» «Земство», 1882г, № 19, с. 14..

Вопрос о создании сельских библиотек не поднимался долгое время в дореволюционной России. Исключение составлял Север, где крестьянское население было свободным и где грамотность была распространена достаточно широко в XVI--XVII вв. В этот период там уже существовали волостные библиотеки, созданные крестьянами при приходских церквях.

После освобождения крестьян интенсивная общественная деятельность приводит к заметному повышению уровня грамотности крестьян. В это же время начинает обсуждаться вопрос о создании сельских библиотек. Существовало три точки зрения на решение данного вопроса. Первая безоговорочно считала, что библиотеки должны создаваться при церквях, на церковные деньги, быть общедоступными, публичными, с дьяконом или священником в качестве библиотекаря, включать Библию, труды отцов церкви, жития святых, духовно-нравственные издания. Другое направление считало, что сельские библиотеки необходимо создавать на деньги, собранные с самих крестьян, и содержать их в крестьянских домах, при волостных правлениях и т.д. И наконец, третья предлагала земствам взять на себя обязанность создания «народных читален». Роль библиотекаря в них отводилась народному учителю.

Но даже сторонники организации «народных библиотек» земством не имели однозначного мнения по поводу состава фондов.

Сразу же после первых попыток создания «народных библиотек» на селе проявился целый ряд препятствий на пути к массовому их распространению. Все основные компоненты, необходимые для нормальной работы библиотеки, - книги, читатели и финансово-организационное обеспечение - отсутствовали.

В газете «Земство» относились к данному вопросу следующим образом:

«Вполне желательны библиотеки, которые предоставили бы народу возможность путем чтения книг удовлетворять ту любознательность, какую успела развить в нем народная школа, а учителям - средство для дальнейшего самообразования не только в своих личных интересах, но и в интересах того же самого народа, дети которого посещают школы, вверенные их попечениям» «Земство», 1882г, № 19, с. 14 «Центральные учительские библиотеки»..

Автор говорит о том, что Министерство образования направило в уездные училищные советы проект «Положения о центральных учительских библиотеках» для его обсуждения, но «благодаря полной бездеятельности наших училищных советов, большинство из них, конечно, до настоящего времени “не успело” еще рассмотреть этого проекта, чему способствовало и то обстоятельство, что портфель министра народного образования перешел в другие руки, и подведомственным учреждениям еще не известны взгляды нового министра на это дело» Там же..

Суть проекта заключается в следующем: на деньги земств и частных лиц будут учреждаться центральные библиотеки, куда бы пускали учителей и детей, которые владеют грамотой.

«Не полезнее было бы заменить их (центральные библиотеки) или отдельными библиотеками при каждом училище или библиотеками известного небольшого района близлежащих училищ? Центральные библиотеки, учреждаемые при уездных управах или городских училищах, не в состоянии удовлетворить нужды как учеников, так и учителей данного уезда: наши уезды весьма обширны и не редкость встретить школу, которая удалена от уездной управы на 100 и более верст» Там же..

При таком расположении учителя будут ходить в библиотеку раз-два в год, считает автор. И, следовательно, цель устройства библиотеки не будет достигнута. Кроме того, автор подчеркивает, что для создания подобных библиотек потребуются значительные денежные средства в размере нескольких десятков тысяч рублей, а это неподъемная для земств сумма.

Вместо этого автор предлагает: «Ежегодное пожертвование на библиотеку в размере 500-1000 рублей будет бесполезно - на эти средства невозможно учредить столь обширной библиотеки, как того желает министерство. Между тем, такая сумма оказалась бы вполне пригодною для учреждения библиотеки в 1-2 школах уезда … для удовлетворения духовных потребностей учителя и учеников» Там же..

В «Земстве» напоминают, что все, кто знаком с деятельностью земских собраний и с их бюджетами, хорошо знают, что ассигнование даже 100 или 200 рублей на ремонт школьного здания всегда происходит с большим трудом и нередко с большою неохотою. Поэтому ассигнование в 500-1000 рублей на библиотеку видится автору обременительным.

В 1870--1880-е гг. библиотечное обслуживание крестьян осуществляли главным образом библиотеки, существовавшие при сельских школах. Это стало возможным после того, как с 1867 г. по распоряжению Министерства народного просвещения они стали доступны для пользования не только школьникам, но и всему крестьянскому населению данной местности. Число пришкольных библиотек постепенно росло, причем многие из них создавались по инициативе и на деньги земства. Среди подобных библиотек в Тульской губернии к концу XIX в. 68,3% возникли по инициативе земства, комитетов грамотности и частных лиц, 25,2% - духовного ведомства, в церковно-приходских школах, 4,2% - правительства, 0,5% - самих крестьян, 1,8% имели смешанный характер.

Влияние земства в данной сфере в 1860--1870-е гг. находило свое выражение главным образом в создании и субсидировании городских «народных библиотек».

В 1870-х гг. земства нередко делали ассигнования на создание библиотек в сельских народных школах. Так, например, в 1872 г. Усть-Сысольское уездное земство выделило деньги на устройство читален, в 1878 г. Нижегородское - на образование небольших волостных бесплатных библиотек. С начала 1880-х гг. земства начинают активнее заниматься устройством сельских библиотек. В 1881 г. Московское губернское земство устраивает библиотеки при школах; в 1881 г. Екатеринбургское земство стало создавать «народные библиотеки-читальни», потом в этой деятельности к нему присоединилось еще несколько земств.

Земская медицина

Большую роль в разработке принципов построения земской, а затем и городской, медицины, в развитии идей профилактики, совершенствовании методов санитарной статистики сыграли Общество русских врачей в Москве, а также Общество врачей г. Казани, сформулировавшее важные для здравоохранения России понятия общественной медицины и социальных болезней и разработавшее программы деятельности санитарных врачей и др.

Как и в области народного образования, положение России в области здравоохранения и медицины являлось отсталым по сравнению с передовыми европейскими странами. Современники признавали, что «в России болеют и умирают больше, чем в других странах Европы; в особенности велика детская смертность», «средняя продолжительность жизни мала» (она составляла по переписи 1897 г. 27 лет для мужского пола и 29 лет для женского пола «Земство», 1882 г, № 15, с. 19.)

«Земство» публикует статьи, характеризующие систему медицинской помощи:

«Земство все-таки постепенно движется вперёд в удовлетворении тех или других народных нужд… Там, где устраивается правильная медицинская помощь, население мало-помалу бросает дикие способы лечения и обращается к врачам, чем и объясняется увеличение приходящих больных с увеличением числа врачей. Не может быть сомнений в том, что население ценит предлагаемую ему медицинскую помощь и вполне пользуется ею» «Земство», 1882 г., № 15, с. 19..

В той же статье автор отмечает, что медицинского персонала недостаточно не только для борьбы с эпидемиями, но и для обычных условий заболеваемости. При этом нехватка врачей и персонала ощущается не только из-за количества самих людей, но и из-за того, что большинство наших врачей выходит из стен университетов и медицинской академии вовсе не подготовленными к земской медицинской деятельности.

«Большинство преподавателей медицинских наук в университетах принадлежит к горожанам и мало знакомо с земской медицинской практикой, и, говоря о практике, имеет в виду практику городскую, значительно отличающуюся от практики земской. Не та обстановка больного, в городе и в селе встречаются разные заболевания. Таким образом, студент попадает в земские врачи при полном незнакомстве с тем, что его ожидает. В университете он усваивает известные правила, известные приёмы лечения при известной обстановке. А тут все другое» Там же., - дает объяснение автор.

Земской медицине отведено не так много внимания в журналах и газетах, за исключением «Земства», где вопросы земской медицины фигурируют ежемесячно. Тем не менее, мы можем встретить ряд статей, показывающих отношение к медицине, и в «Гражданине». В ответ на желание земской управы создать женские врачебные курсы и ввести курс естествознания в школы для того, чтобы люди меньше болели, «Гражданин» сообщает:

«Хлеб и каша, гороховица и толокно не делают катаров в желудках у простых людей; скорее произведут это сало, полусгнившее мясо, каким нередко продовольствуется народ, и прокислое, да и просто сырое молоко. Могу только выразить сожаление, что управа, будучи представительницей русского земства, то есть большинства православного русского народа, приняла к серьезному рассмотрению не подлежащий её ведению весьма важный вопрос о соблюдении народом святых постов «Гражданин», 1883 г., № 1, с. 5 "Разумный ответ архиерея неразумному земскому собранию»."

Из приведенных цитат отчетливо видно, что автор издания «Земство» сделал попытку конструктивного анализа существующему порядку дел, тогда как «Гражданин» в очередной раз прибегает к попытке надавить на традиционное религиозное самосознание народа.

В качестве предложений автор «Земства» рекомендует отправлять студентов на летнюю практику к земским врачам.

«Вся теоретическая часть преподавания может быть и должна, собственно говоря, быть сосредоточена в городе, при самом университете. Но все практические упражнения, все, чем питается глаз и рука студента-медика, все это должно черпаться из деревни, все обучение в этом отношении должно происходить среди нея - вот сущность, вот основа требуемого изменения» «Земство», 1882 г., № 15, с. 19..

И если возвращаться к конкретной стороне данного вопроса, то именно в газете «Земство» смогла увидеть свет статья о неудовлетворительном положение земской медицины «Квази-практическая и полезная организация земской медицины и фельдшеризм», где земский врач Жбанков рассуждает о планируемых правилах самостоятельной практики фельдшеров под присмотром врачей. Полемизируя со статьей в газете «Порядок» от 3 декабря 1882 года, где земскую медицину обвиняют в несостоятельности (а именно: в отсутствии мест в больницах, редких поездках врачей на врачебные пункты, незнании врачами медицинской техники и народной жизни, дурном обращении врача с больными, вообще эксплуататорском отношении врача к своему делу, взимании платы за лекарства и др.) и предлагают создавать в каждой волости фельдшерский пункт. Земский врач говорит, что это нереально.

«Будем внимать г. Белевцову: он предлагает при каждой волости устроить “фельдшерскую” (нечто новое) скромную больницу, при которой постоянно будет находиться фельдшер, а врач не один раз в месяц, а, возможно, чаще, будет объезжать эти пункты и держать контроль не формальный, а в обширном смысле этого слова за действиями фельдшеров и состоянием больниц, чем собственно и должна исчерпываться земская деятельность больниц. При таком устройстве большинство населения будет пользоваться больницами» Там же..