Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В утвержденной в июне 2010 года Концепции миграционной политики России признается важнейшая роль миграционных процессов в решении демографической проблемы, связанной с естественной убылью населения, а также в реализации поступательного развития российской экономики. На фоне определенного курса на привлечение иностранной рабочей силы согласно данным официальной статистики в Москве наблюдается снижение объема иммиграции. В 2014 г. миграционный прирост в Москве составил 69,6 тыс. человек Мосгорстат: В 2014 г. миграционный прирост в Москве составил 69,6 тыс. человек // Агентство городских новостей Москва. 11.02.2015. URL: http://www.mskagency.ru/materials/2002541 , в то время как в 2013 этот показатель был почти в полтора раза больше и равнялся 108,8 тыс. человек. http://www.gks.ru/dbscripts/cbsd/dbinet.cgi При этом информация о количестве нелегальных мигрантов значительно отличается от источника к источнику. Так, по мнению представителей столичного управления ФМС в 2013 году в Москве насчитывалось около 800 тысяч мигрантов Сколько в России мигрантов // Коммерсантъ Власть. №37.23.09.2013. C. 29, в 2014 - 1 млн. ФМС насчитала в Москве миллион нелегальных мигрантов // Новости Mail.Ru. 9.01.2014. URL: https://news.mail.ru/society/16407839/ В 2013 году глава ФМС К. Ромодановский заявлял о наличии 3,5 млн. гастарбайтеров в Москве Фадеев Н. В Москве насчитали 3,5 миллиона мигрантов // Utro.ru. 23.10.2013. URL: http://www.utro.ru/articles/2013/10/23/1152019.shtml , а некоторые эксперты говорили лишь о 300 тысячах нелегальных мигрантах Эксперт: Мигрантов никто не считает. Интервью с Ю. Московским // Pravda.ru. 10.10.2013. URL: http://www.pravda.ru/society/how/defendrights/10-10-2013/1177282-prymoyefir-0/ . В то же время московские чиновники заявляют о снижении количества нелегальных мигрантов, благодаря упрощению процедуры получения патента на трудовую деятельность, об уменьшении количества преступлений, совершенных мигрантами, а также об эффективном функционировании механизма депортации. В Москве увеличилось количество зарегистрированных мигрантов // ТАСС. 15.10.2014. URL: http://tass.ru/obschestvo/1509365

Так или иначе, все это свидетельствует о реализации некоего комплекса мер, направленных на решение целого ряда вопросов, связанных с проблемами миграции. В октябре 2010 года пост мэра Москвы занял С.С. Собянин, инициировавший ряд реформ в социально-экономической сфере. Миграционная политика не стала исключением: многие нормативные документы и институциональные решения, принятые в начале его нахождения на посту мэра обусловили дальнейшее развитие столичной миграционной системы. Нами не было обнаружено научных работ по проблемам современной политике города Москвы, ввиду незавершенного характер процесса становления миграционной политики. Это обуславливает новизну данного исследования. Изучение различных аспектов миграционной политики города Москвы представляется крайне актуальным, ввиду возможности оценки ее эффективности, а также выработки новых концептуальных предложений на основе данного исследования.

Объектом данного исследования является миграционная политика города Москвы в период с 2011 по 2014 год. Хронологические рамки исследования обусловлены новым политическим курсом, выработанным правительством города Москвы с 2011 года, в связи со сменой мэра города в конце 2010 года. Предметом данной работы являются элементы, проводимой миграционной политики, а именно: нормативно-правовая база, система государственных органов, конкретные меры и инструменты.

Цель работы: подробно описать и оценить эффективность современной миграционной политики Москвы в период с 2011 по 2014 год.

Задачи исследования:

· На основе проведенного анализа исследовательской литературы операционализировать ключевые понятия данного исследования, а именно: «миграция», «мигрант», «миграционные процессы», «миграционная политика»

· Описать миграционную ситуацию в Москве в указанный период, проанализировать проблему доступности официальных источников информации

· Рассмотреть основные элементы миграционной политики Москвы: систематизировать нормативно-правовую базу регионального законодательства в области миграции, описать систему государственных органов, участвующих в реализации миграционной политики, проанализировать отдельные меры и инструменты миграционной политики.

Методология исследования. Исследование основано на подробном анализе нормативно-правовых актов, статических данных, информации региональных СМИ. Кроме того, экспертные мнения становятся предметом подробного критического анализа.

Глава I. Операционализация ключевых понятий

Прежде чем переходить к анализу собственно миграционной политики Москвы представляется необходимым операционализировать ключевые для данного исследования понятия. Под операционализацией в самом широком смысле слова понимается «перевод понятий в термины, либо наделение терминов эмпирическими признаками» Операционализация // Социология: в 3-ех томах: словарь по книге. М.: Социологический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова, 2004.. Иными словами, речь идет о том, что на основе анализа различных концепций будет конкретизирован предмет данного исследования. Несмотря на то, что объектом исследования является миграционная политика, ее невозможно рассматривать в отрыве от других элементов, составляющих семантическое поле понятия «миграция».

Во-первых, это собственно «миграция». Необходимо проанализировать не только содержание данного концепта, но и, что не менее важно, различные подходы к его типологизации. Здесь же необходимо уделить внимание довольно часто употребляемому термину «миграционные процессы», а также определить политико-правовой статус мигранта. То есть, важно идентифицировать объект миграционной политики: какая именно миграция становится предметом политического регулирования и в чем заключается контроль миграционных процессов.

Во-вторых, следует обратить внимание на понятие «миграционной системы». По мнению ряда отечественных ученых, «миграционная система» включает в себя понятие «миграционной политики». Представители управленческого подхода ставят «миграционную политику» на первое место.

Миграция и миграционные процессы

В самом широком смысле слова под миграцией понимается «территориальное перемещение людей». Далее различные ученые делают акцент на разных содержательных характеристиках этого явления.

Так, Л.Л. Рыбаковский указывает на то, что определения миграции просто через территориальное перемещение недостаточно: тогда миграций следует называть «деловые, рекреационные поездки, туризм, трудовые внешние миграции, «челночные» операции и т.д.». Важным признаком выступает смена постоянного места жительства. Рыбаковский Л.Л. Пространственные перемещения населения в России и постсоветских государствах // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2009. № 1(89). C. 187 В.И. Переведенцев добавляет длительный характер перемещения в качестве основного признака: «Под миграцией понимается совокупность переселения людей, т.е. таких перемещений по территории, которые неразрывно связаны со сменой ими мест жительства на относительно длительный срок» Переведенцев В.И. Только миграция предотвратит демографическую катастрофу России // Международная правозащитная ассамблея. М., 2002. С. . А.И. Щербаков также акцентирует внимание на времени пребывания за границей и раскрывает понятие миграции как процесс перемещения людей через границы тех или иных территорий со сменой навсегда или на более или менее длительное время места жительства. Щербаков А.И. Основы демографии и государственной политики народонаселения: учеб. пособие для вузов. М.: Академический Проект: Культура, 2005. С. 63

Зачастую миграция рассматривается с точки зрения обеспечения страны-реципиента рабочей силой в отдельных отраслях экономики и трактуется как целенаправленное планомерное перемещение. Золотарев С.П. Миграция населения как одно из условий существования социума // Миграционные процессы на юге России. Сборник материалов международной научно-практической конференции 26-27 мая 2008 г. (выпуск второй). Ростов-на-Дону, 2008. С. 11 Е.В. Тюрюканова указывает на то, что большинство миграций являются трудовыми, поэтому определяет миграции как добровольный или вынужденный выезд за рубеж в целях занятости в определенной сфере работ, услуг. Тюрюканова Е.В. Женщины. Миграция. Государство: учебник. М.: Academia, 2001. С. 22 Э.Б. Алаев считает, что «… для процесса расселения традиция закрепила два термина: миграция - для стихийного или косвенно управляемого процесса и переселение - для организованного процесса» Алаев Э.Б. Экономико-географическая терминология. М., 1977. С.25.

Некоторые исследователи считают, что ключевым моментом в определении миграции должны являться ее причины. «… понятие «миграция» существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ, т.е. в этих понятийных рамках должна быть дифференциация.» Хабриева Т.Я. Основные направления миграционного законодательства // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние проблемы, эффективность защиты. Н. Новгород, 2004. С. 11 Одно из первых теоретических объяснений причин миграции связывается с именем английского географа Е.Г. Равенстайна, предложившего в конце XIX в. теорию «законов миграции». Ravenstein E.G. The Laws of Migration // Journal of the Royal Statistical Society. 1889. Vol. 52. Pp. 241-305. В соответствии с ними, мигранты, покидая территории с ограниченными возможностями, перемещаются в регионы с большими возможностями. Со времени выдвижения данной гипотезы политическая и экономическая реальность обусловила появление новых теорий и концепций. Сейчас принято выделять большое количество причин миграции: экономические, политические, социальные, культурные, демографические, этнические, религиозные, расовые, военные. Главенствующая роль принадлежит экономическим миграциям, связанным с поиском нового места работы. Все другие виды миграции, как правило, аккумулируют в себе наиболее трудоспособное население, которое в конечном счете попадает на национальный рынок труда.

В рамках юридического подхода к определению миграции акцент делается на необходимости правового регулирования. В.М. Баранов, определяет миграцию как «совокупность правоотношений преимущественно контролируемого государством территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и в большинстве случаев влекущего обретение нового правового статуса» Баранов В.М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние проблемы, эффективность защиты. Н. Новгород, 2004. С. 44 - 49.. Т.Н. Балашова предлагает следующее определение: «совокупность правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований в целях смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленную государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущее приобретение нового правового статуса» Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: автореф. дис. … доктора юрид. наук. Саратов, 2011. С. 10..

В качестве примера наиболее комплексного определения можно привести определение, данное В.Д. Самойловым. «Мы считаем, что по своим признаковым характеристикам миграция представляется собой социально-экономическое явления, формирующееся в процессе реализации людьми своих намерений, связанных с их передвижением, приобретением нового гражданско-правового статуса а местах поселения в соответствии с интересами семьи, общества и государства.» Самойлов В.Д. Миграциология. Конституционно-правовые основы. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013, С. 26 По мнению автора, данное определение учитывает юридический, процессуальный и социально-деятельностный аспекты, а также интересы государства в целях регулирования миграционных процессов и семейные интересы. Там же, с. 27

Что касается видов миграции, то помимо классификации миграций по критерию причины, выделяются также и другие критерии. По типу выделяется международная и внутренняя миграции. Первая в свою очередь разделяется на иммиграцию и эмиграцию, а вторая анализируется в контексте «город-село», «регион-регион», что зависит от задач исследования. Косов И.П., Берендеева А.Б. Основы демографии: учебное пособие. М.: НИЦ ИНФРА-М, 2013. С. 169-170.

Разные источники предлагают разные классификации миграций по их виду. Так, ООН предлагает выделять пять категорий международных мигрантов: 1) иностранцы, допущенные в страну въезда для получения образования и обучения;2) мигранты, въезжающие на работу; 3) мигранты, въезжающие по линии объединения семей, создания новых семей; 4) мигранты, въезжающие на постоянное поселение; 5) иностранцы, допущенные в страну въезда из гуманитарных соображений (беженцы, лица, ищущие убежища и др.). Каждая из этих групп включает в себя от 2 до 5 различных категорий. Golini A. Migrants and international migrations: new issues and strategies of the United Nations // Международная миграция населения: Россия и современный мир. Международный семинар. М.. 9-10 апреля 1997. Однако, например, по справедливому замечанию В.А. Ионцева «эта классификация не охватывает все многообразие категорий международной миграции населения: например, не дает четкого ответа на вопрос, кого считать эмигрантом или иммигрантом.» Ионцев В.А. Международная миграция населения: Россия и современный мир // Социологические исследования. 1998. C.38 - 47.

В.Д. Самойлов предлагает иную классификацию, выделяя: 1) переселения, которые подразделяются на безвозвратные и постоянно-временные, 2) сезонные (на несколько месяцев), 3) маятниковые (челночные, приграничные), 4) эпизодические (туристические и деловые поездки, 5) вынужденные (по политическим и экологическим причинам), 6) нелегальные. Самойлов В.Д. Указ.соч. С. 169 - 170. Как видно, данная классификация не носит взаимоисключающего характера, так как едва ли не все перечисленные виды миграции могут быть нелегальными.

Что же касается данной работы, то в первую очередь анализируется миграционная политика Москвы по отношению к временной трудовой миграции, так как именно она несет в себе целый комплекс проблем. В последнее время актуализируется также проблема вынужденных мигрантов из Украины и Сирии, что также станет предметом нашего рассмотрения.

Как было отмечено в определении миграции есть процессуальный компонент. В чем же отличие миграции от миграционных процессов? В.Д. Самойлов фактически не делает разницы между этими понятиями, подчеркивая, однако, что российское законодательство оперирует преимущественно именно этим термином. Подробно концепция миграционных процессов разрабатывается Т.Н. Юдиной. Она предлагает исходить из общих характеристики социального процесса как такового и переходить к особенностям миграционных процессов. Т.Н. Юдина выделяет следующие характеристики социального процесса: 1) протяженность во времени, последовательность развития своих этапов, непрерывность и идентичность; 2) массовый характер; 3) устойчивость; 4) социальное содержание источников и результатов процессов; 5) самодеятельность участников процессов. Все эти черты присущи и миграционным процессам. Специфика же его состоит в том, что он включает в себя три фазы: формирование факторов мобильности; собственно процесс перемещения мигрантов; их адаптация на новом месте жительства. Юдина Т.Н. О социологическом анализе миграционных процессов // Социологические исследования. 2002. №10. С. 105 Иными словами, миграция согласно вышеизложенным определениям является лишь одной из стадий миграционного процесса, связанного с физическим перемещением в пространстве. Поэтому, очевидно, что невозможно осуществлять государственное управление только процессом перемещение: необходимо также регулирование и процессов адаптации мигрантов, что в свою очередь невозможно без понимания причин их миграции. «…назрела необходимость перехода от простого описания стадий миграционного процесса к углубленному и комплексному познанию их сущности, раскрытию закономерностей и механизмов, их моделированию, диагностике и прогнозированию и на этой базе - принятию адекватной миграционной политики.» Там же, с. 104 Поэтому, на наш взгляд, термин «миграционные процессы» наиболее приемлем для разработки объекта данного исследования.

Некоторые авторы, однако, выражают сомнение в способности государства на современном этапе развития общества регулировать миграционные процессы. Термин «миграционные процессы» пользуется популярностью и среди ученых, поддерживающих глобалистские концепции, в рамках которых миграционные процессы являются одним из важнейших вызовов современного мира и решение, связанных с этим проблем может быть достигнуто только благодаря международной кооперации и деятельности международных организаций. Например, И.В. Ивахнюк говорит, что «государство в значительной мере утратило свою монополию на управление миграцией. Одна из причин этого заключается в усилении тенденции глобализации, которая вообще сужает национальные возможности влиять на экономику и формировать политику, перенося акцент на наднациональный уровень.» Ивахнюк И.В. Перспективы миграционной политик России. Выбор верного пути. М.: МАКС Пресс, 2011. С. 29 В качестве успешного принципа миграционной политики он называет принцип «многосторонней согласованности», заключающийся в осуществлении реальных полномочий международными институтами, действии конвенций о правах мигрантах.

Стоит отметить, что подобный взгляд на миграционную политику непопулярен в российских реалиях.

Разработчики концепций и планов миграционной политики действуют прежде всего в рамках государство-центричного подхода, что находит отражение и в наиболее распространенных научных концепциях миграционной политики.

Миграционная политика.

Как уже было отмечено, предметом регулирования миграционной политики являются миграционные процессы. Однако отнесение миграционной политике к той или иной сферы осложняется большим разнообразием этих самых миграционных процессов и их комплексным влиянием, оказываемым на самые разные общественные сферы. Очевидно, что миграционная политика не может не рассматриваться как часть экономической политики, так как именно трудовая миграция существенно меняет структуру рынка труда. В то же время внешние миграционные потоки предопределяют российскую демографическую картину, не позволяя снижаться основным показателям численности населения, в том числе трудоспособного. Нельзя также не учитывать фактор иной культуры мигрантов, которая требует некоей адаптации, а зачастую снижения градуса социальной напряженности, возникающей на почве конфликта «свои-чужие». Следовательно, миграционная политика должна рассматриваться и как часть культурной и социальной политики. Представители профильных министерств и ведомств обращают внимание на миграционный фактор в своих концептуальных и нормативно-правовых документах. Однако специфика и количество нерешенных проблем, которыми характеризуется российская миграционная ситуация, обусловили необходимость выделения миграционной политики в самостоятельную область - управленческую и исследовательскую.

«Классическим» определением миграционной политики принято считать определение Л.Л Рыбаковского. «… миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагает достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества.» Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987. С. 167 Существенным недостатком данного определения является его нормативный характер, а также довольно абстрактный характер.

Более функционально, и от того более объемное определение предлагают Е. Волосенкова, П. Кабаченко и Е. Тарасова. Миграционная политика, по их мнению, воплощается в следующих формах: 1) самостоятельное направление государственной политики, обусловленное характером государственного устройства и целями развития; 2) концепция или доктрина регулирования миграционных процессов; 3) взаимосвязь с экономической, национальной, социальной, культурной, демографической политиками; 4) обязательно существует в форме декларируемой политики, нацеленной на защиту прав мигрантов и реальной, нацеленной на реализацию интересов правящей элиты. Волосенкова Е., Кабаченко П., Тарасова Е. Миграционная политика. Управление миграционными процессами // Методология и методы изучения миграционных процессов.

Междисциплинарное учебное пособие / под ред. Ж.Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля. М., 2007. С. 219 - 220. Преимуществом данного подхода является аналитическое разделение миграционной политики на реальную и декларируемую. Однако, первые три пункта фактически относятся к декларируемой политике, что не дает ответа на вопрос, в чем же выражается реальная миграционная политика.

Схожий функциональный подход разделяет и А.В. Тишков. «Миграционная политика распадается на три сферы воздействия: внутренние миграции населения (пространственная мобильность), иммиграция и эмиграция. Первые две есть ресурс для развития государства, последняя (если она не носит кратковременного и возвратного характера) есть негативный фактор развития.» Тишков В.А. Антропоток: проблематизация понятия. Материалы экспертного опроса (II) // Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа. URL: http://www.antropotok.archipelag.ru/text/a162.htm

Как видно, авторы всех приведенных выше определений миграционной политики именно в государстве видят основного субъекта миграционной политики. Несмотря на устоявшиеся политические практики сильного государства, ряд авторов считают необходимым уходить от подобного подхода. А.А. Шарапов видит в государствоцентричном подходе к миграционной политике серьезный «онтологический недостаток». «Он заключается в том, что миграционная политика в современных условиях несводима лишь к государственному управлению, а сам процесс формирования и осуществления политики в отношении мигрантов, в ряде случаев, не только монополизирован государством, но выступает следствием сложных взаимодействий множества разноуровневых политических и неполитических акторов.» Шапаров А.Е. Иммиграционная политика: генезис и современные тенденции (Австралия, Великобритания и Канада) Архангельск, 2010. С. 31 - 32.

А.Л. Кононов обращает внимание на ведущую роль множества акторов в осуществлении миграционной политики. «Миграционная политика - это деятельность международных организаций, государственных органов, политических партий, органов муниципальной власти, общественных движений и организаций и их лидеров и др. по регулированию миграционных процессов и отношений, а также по миграционному обеспечению государственных, муниципальных и предпринимательских проектов и программ посредством использования политической власти или осуществления влияния на власть в интересах реализации наиболее значимых общественных потребностей.» Кононов Л.А. Миграционная политика России: проблемы и пути их решения // Аналитические обзоры Института научных исследований и информации при Президенте РФ. 2010. №4(14). С. 8.

Снижение роли государства в осуществлении миграционных процессах приводит к дифференциации миграционной политики. Перед различными политическими акторами ставятся более узкие задачи, относящиеся исключительно к их сфере ответственности, что в свою очередь приводит к улучшению общих результатов. Такой подход характерен для западных политиков, занимающихся вопросами миграции. Например, в западных нормативно-правовых актах разделяется собственно политика иммиграции и политика по предоставлению убежища. К разным категориям трудовых мигрантов (в зависимости от времени их пребывания в стране) применяются различные стратегии. Immigration Policy and Labor Market. The German Experience and Lesson for Europe. Springer, 2007. P. 103. Другой исследователь Т. Хаммар разделяет иммиграционную европейскую политику на политику иммиграционного контроля и комплекс мер по приему легальных мигрантов. European Immigration Policy: A Comparative Study. Cambridge University Press, 1985. P.7-9. Таким образом, в рамках данного подхода миграционная политика рассматривается как комплекс конкретных направлений, предпринимаемых отдельными политическими акторами.

Данный подход нашел отражение и в отечественной науке. Уже упомянутый Л.А. Кононов выделяет следующие компоненты успешной миграционной политики: регулирование миграционных процессов, регулирование миграционных отношений, а также миграционное обеспечение государственных, муниципальных и предпринимательских проектов и программ. Кононов Л.А. Указ. соч., С. 7

Б. Межуев выделяет три составных части миграционной политики: 1) иммиграционная политика, включающая в себя предоставление прав на постоянное место жительства, контроль за нелегальной иммиграцией, социальное обеспечение легальных мигрантов; 2) политика натурализации (условия и процедуры предоставления гражданства); 3) политика интеграции мигрантов. Шапаров А.Е. Указ соч., С. 32.

В.И. Мукомель рассматривает иммиграционную, интеграционную политики и политику натурализации как последовательные стадии приема, обустройства и трансформации иммигранта в полноправного члена принимающего общества. Мукомель В.И. Миграционная политика России: постсоветские контексты. М.: Диполь-Т, 2005. С. 258. Кроме того, успешная миграционная политика «зиждется на четырех столпах: законодательстве, организационном (институциональном) ее сопровождении, инструментах реализации и финансировании». Там же, С. 114.

А.А. Акмалова и В.М. Капицын придерживаются точки зрения, что миграционная политика является частью социальной, поэтому делают акцент именно на интеграционной и воспитательной работе с мигрантами, что также может быть реализовано только в условиях диверсификации миграционной политики. «Как часть социально политики, миграционная политика - это не только управление миграционными потоками, но и создание селективных механизмов, а также деятельность по интеграции мигрантов в общество пребывания, то есть социальная и воспитательная работа с иммигрантами и населением, формирование толерантных взглядов.» Акмалова А.В., Капицын В.М. Социальная работа с мигрантами и беженцами: Уч. пос. М.: НИЦ ИНФРА-М, 2015. С. 94

Таким образом, при анализе миграционной политики Москвы следует учитывать ряд выводов, полученных в данной главе, а именно:

· Термин «миграционный процесс» включает в себя не только собственно пространственное перемещение, но и причины данного действия, а также процессы адаптации в стране пребывания. Поэтому данный термин более актуален при исследовании миграционной политики.

· Миграционная политика должна рассматриваться как неотъемлемая часть остальных политик государства: экономической, демографической, культурной, национальной, социальной и т.д. В то же время понимание важности решения миграционных проблем приводит к выделению миграционной политики в самостоятельную предметную область.

· Главным актором реализации российской миграционной политики является государство. Ряд экспертов указывает на необходимость диверсификации управления миграционными процессами с целью повышения эффективности проводимой миграционной политики.

Политико-правовой статус мигранта.

Представляется необходимым подробно рассмотреть правовой статус мигранта в соответствии с российским законодательством, так как это также, как и операционализация ключевых терминов данного исследования, позволит конкретизировать объект миграционной политики. Определение основных категорий мигрантов позволит качественнее определить эффективность современной политики Москвы.

На данном этапе необходимо проанализировать официальные классификации мигрантов, используемые государственными органами. Признание официальной той или иной категории мигрантов предполагает действие с ними особых правоотношений. Кроме того, только официально установленные категории учитываются в государственной статистике и, следовательно, на основе этих данных выстраивается дифференцированная миграционная политика.

Обобщая зарубежный опыт, Е.В. Плюгина говорит о том, что, как правило, применяется три критерия для определения мигранта: место рождения, место жительства и гражданство. Последний чаще всего используется в рамках правового подхода к определению статуса международных мигрантов. В то же время он же является и самым нестабильным критерием, так как гражданство может быть изменено. Критерий места жительства в своих рекомендациях предлагает использовать ООН, так как он помогает идентифицировать не только внешних, но и внутренних мигрантов. Наконец, критерий места рождения является самым очевидным и наиболее часто используемым. Плюгина И.В. Понятие мигранта и основные категории мигранта // Журнал российского права. 2004. №8. С. 109.

В России применяется критерий рождения и места жительства. Основным источником информации по классификации мигрантов являются не федеральные нормативно-правовые акты (хотя в рамках федерального законодательства предпринимались попытки классификации «субъектов миграции» См. например: Указ Президента РФ от 9 августа 1994 года № 1668 «О федеральной миграционной программе»; Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 №1414), а Общероссийский классификатор информации о населении, утвержденный в обновленном формате Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии и введенный в действие 1 июля 2015 года. Общероссийский классификатор информации о населении 018 - 2014. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_181559/ Именно этот документ используется «при сборе, обработке и анализе демографической, социальной и экономической информации о населении». Кроме того, эта форма отражает также и проблемы неполноты собираемой информации, а также недоучета факторов, необходимых для выстраивания адекватной миграционной политики.

Так, выделяется три категории миграции: число прибывших, число выбывших, миграционный прирост населения. Фасет 200 Категории миграции // Общероссийский классификатор информации о населении 018 - 2014 Очевидно, что данные категории необходимы лишь для решения самой общей задачи определения показателя так называемой нетто-миграции. Довольно подробно представлена классификация видов миграции. Выделяется миграция внутрирегиональная, межрегиональная, миграция со странами Балтии и СНГ, миграция с другими зарубежными странами, внешняя для региона, миграция в пределах Российской Федерации, международная миграция, вся миграция. Фасет 201 Виды миграции // Там же. Последние три показателя агрегируют в себя первые. В то время выделение первых пяти категорий отражает потребность государственных органов в получении именно этих показателей. Получается, что в качестве основной проблемы выступает проблема внутренней миграции, так как ей посвящено три показателя: межрегиональная, внутрирегиональная и внешняя для региона миграция. Страны-доноры внешней миграции делятся на две группы: бывшие советские и все остальные страны. В то время как в большинстве экспертных заключений, а также мнениях, высказываемых сотрудниками государственных структур, особенно остро подчеркивается проблема трудовых мигрантов из стран Центральной Азии. Проблема мигрантов из стран Прибалтики носит совершенно иной характер. Подробнее см.: Емельянова Л.Л. Международная трансграничная миграция в регионе юго-восточной балтики: факторы, структура, последствия // Балтийский регион. 2010. №4. С.61 - 71; Кузнецова Т.Ю. Миграционные тенденции в странах балтийского региона: пространственно-временной аспект // Балтийский регион. 2010. №4. С.53 - 60. Таким образом, полученные данные по показателю в рамках данной официальной классификации не позволяют получить данные, соответствующие текущей политической ситуации. Стоит отметить, что данный фасет остался неизменным по сравнению с документом 1996 года. Общероссийский классификатор информации о населении 018 - 95. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_115585/

Довольно подробно представлен перечень причин миграции в данном классификаторе. Он включает в себя следующие пункты: в связи с учебой, в связи с работой, возвращение к прежнему месту жительства, обострение межнациональных отношений, обострение криминогенной обстановки, экологическое неблагополучие, неблагоприятные для здоровья природно-климатические условия, причины личного, семейного характера, в связи с переменой места работы супруга (супруги), в связи с вступлением в брак, к детям, к родителям, стихийные бедствия, вооруженный конфликт, к месту прохождения воинской службы, в командировку, на отдых, в туристическую поездку. Как видно, составители классификатора оперируют самой широкой трактовкой термина «миграция». Кроме того, очевидно, что причины миграции могут лежать и в основе классификации собственно мигрантов, однако такая категоризация в классификаторе отсутствует.

В качестве отдельной группы мигрантов выделяются только вынужденные мигранты, которые в свою очередь делятся на следующие группы: беженцы, лица, ходатайствующие о признании беженцем, вынужденные переселенцы, лица, вынужденно покинувшие место жительства в результате техногенных катастроф, стихийных бедствий, а также каких-либо иных событий и другие вынужденные мигранты. Фасет 220 // Общероссийский классификатор информации о населении 018 - 2014. Отдельные группы из представленного списка - а именно беженцы, вынужденные переселенцы и лица, получившие временное убежище - действительно учитываются в государственной статистике в качестве отдельных категорий населения и взаимоотношения с ними регулируются специальными нормативно-правовыми документами. Нормативный статус беженца сформулирован следующим образом. «Беженец - лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.» Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах". «Вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.» Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 1995 г. № 202-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах"

В то время как отдельные группы мигрантов, выделяемые по причине их переселения - в первую очередь экономические - никак не учитываются в официальной статистике.

Тем не менее, ряд ведомств постоянно публикует данные о количестве трудовых мигрантов. Как же ведется их учет? И какими данными о миграционной ситуации в регионе руководствуются государственные органы при выработке адекватной миграционной политики?

Источники информации о миграционной ситуации в Москве

Основным источником официальной статистики о количестве мигрантов являются данные Федеральной службы государственной статистики, а относительно Москвы ее территориального органа, называемого кратко Мосгорстат. В свете вышеизложенного, полученные данные носят довольно общий характер и нефункциональны, по крайне мере в отражении миграционных тенденций. Тем не менее, данными Мосгорстата нельзя пренебрегать, например, при оценке социально-экономических и демографических тенденций. По мнению В.Д. Самойлова значение переписей в учете миграции сокращается в пользу национальных и локальных обследований. Кроме того, повышается роль ведомственных данных. Самойлов В.Д. Указ соч. С. 180.

Миграционная политика Москвы находится в сфере ответственности специального органа Управления Федеральной миграционной службы по г. Москве. С 2007 года на федеральном уровне начала действовать Государственная информационная система миграционного учета. Постановление Правительства Российской Федерации №94 от 14 февраля 2007 года «О Государственной информационной системе миграционного учета» С недавних пор часть статистики, касающейся миграционного учета стала публиковаться в открытом доступе. Так, на сайте УФМС по г. Москве размещены статистические данные за 2014 и 2015 годы, а также доклады о деятельности управления с 2011 года. Статистическая информация представляет особый интерес, так как в числе прочего включает в себя отдельные разделы, посвященные временной трудовой миграции, «разрешительно-визовой работе», «предоставлению убежища», а также несколько разделов по предпринятым контрольным и проверочным мероприятиям. Доклад составлен в соответствии с целями, заявленными в Концепции миграционной политики Российской Федерации, и задачами, реализованными для достижения каждой из целей. Определенные вопросы вызывает вопрос методологии подсчета статистических данных, а также объективность информации в докладе, так как он призван в первую очередь продемонстрировать эффективность работы ведомства. Однако по заявлению ряда исследователей «это уже большой прорыв». «Несколько лет назад обывателю или исследователю получить официальные данные о количестве разрешений на работу, о выданных временных регистрациях и т.п. можно было, только приложив огромное количество усилий, например, написав письмо, ответом на которое могло стать только «сухое» письмо-ответ с некоторыми цифрами (ни о какой базе данных или электронном документе речи просто идти не могло)!» Моргунова А. Трудовые мигранты в России: оценки и перспективы взаимодействия // Вестник общественного мнения. Данные. Анализ. Дискуссии. 2012. Т. 113. № 3-4. С. 121 (110-122) Та же А. Моргунова отмечает, что любые статистические данные министерств и ведомств могут давать представление лишь о некоторых тенденциях, но не отражать реальную картину, так как постоянно изменяется система учета. Там же, С. 121.

С 1996 года текущий учет миграции основывается по месту жительства и по месту пребывания в соответствии с федеральным законом №5242-1 от 25 июня 1993 года «О праве граждан РФ на свободу перемещения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ». ФЗ №5242-1 от 25 июня 1993 года «О праве граждан РФ на свободу перемещения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2255/ Местом жительства является место постоянного пребывания, в то время как место пребывания отражает временный характер. В Жилищном Кодексе прописана норма жилой площади, ограничивающая возможность регистрации (12 кв.м.). В то же время в Москве ряд категорий граждан могут быть прописаны вне зависимости от данной нормы (супруги, нетрудоспособные родители, несовершеннолетние, военнослужащие и др.). Основными документами, регламентирующими миграционный учет затем стал Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» ФЗ № 109 от 18 июля 2006 "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61569/ , а также Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 N 9 (ред. от 29.05.2014) "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 N 9 (ред. от 29.05.2014) "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_65707/ . В этих документам подтверждается принцип регистрации по месту жительства и по месту пребывания, а также более детально прописана сама процедура постановки на учет.

Что же касается статистики относительно нелегальных мигрантов, то здесь информация крайне ограниченна. Как правило, нелегальными мигрантами становятся в результате трех видов нарушения российского законодательства, а именно: превышение установленных законом сроков пребывания, несоблюдение установленного порядка осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами, а также несоблюдение заявленной цели въезда. Егорова Е. Нелегальная миграция в России // Российский совет по международным делам. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=2003#top-content То есть, примерное количество нелегальных мигрантов может быть оценено по количеству выявленным административных правонарушений. Однако, самым распространенным источником информации по данному вопросу являются официальные заявления государственных служащих того же УФМС по г. Москве, а также представителей силовых ведомств.

Таким образом, анализируя миграционную политику Москвы, следует в первую очередь учитывать временных трудовых мигрантов, а также обратить внимание на такую категорию мигрантов, как беженцы и вынужденные переселенцы. Представляется необходимым собрать наиболее полные данные о количестве мигрантов, их социально-демографических характеристиках, а также проанализировать эту информацию в контексте современной социально-экономической и демографической ситуации.

мигрант экономический рост население

Глава II. Миграционная ситуация в Москве с 2011 по 2014

Общая характеристика.

Согласно статистическим данным Мосгорстата численность постоянного населения Москвы неуклонно растет, и с 2011 года этот показатель увеличился более чем на полмиллиона (см. рисунок 1). По мнению демографов, это устойчивая тенденция, начиная с 1990-х. Степанова А.В. Демографическое развитие Москвы в начале 2000-х годов // Уровень жизни населения регионов России. 2014. №4 (194). С. 104 (103 - 112) Стоит отметить, что показатель численности постоянного населения имеет строгое определение, которое формулируется следующим образом: «Постоянное население равно наличному населению, от численности которого вычитаются временно присутствующие в момент переписи на данной территории и прибавляются временно отсутствующие жители этой местности.» Практическая демография / под ред. Л.Л. Рыбаковского. М.: ЦСП, 2005. С 31 Население, находящее в Москве более 9 месяцев в Москве, Росстат включает в постоянное население. УФМС предоставляет иные показатели численности населения, опираясь на менее прозрачную методологию. Так, «по сведениям отдела адресно-справочной работы и информационных ресурсов Управления население города Москвы по состоянию на 1 января 2013 года составляет 9 438 954 человек, что на 3,5 % больше аналогичного периода прошлого года.» Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Управления федеральной миграционной

службы по городу Москве на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов // Управление ФМС по г. Москве. URL: http://www.77.fms.gov.ru/about/Pokazateli Разница по сравнению с данными Мосгорстата того же периода в 2,5 млн. возникает за счет лиц, не имеющих в Москве регистрации по месту жительства.

Рисунок 1. Численность постоянного населения Москвы, 2011-2015 График сделан на основе официальной статистики Мосгорстата. URL: http://moscow.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/moscow/ru/statistics/population/

Неуклонно растет и показатель естественного прироста населения, что особенно становится заметно по сравнению с отрицательной динамикой данного показателя в период с 2000 по 2010 год. Однако на фоне стабильных показателей рождаемости и растущего показателя смертности, единственным ресурсом, обеспечивающим прирост населения, является миграционный прирост. Как и в случае оценки численности населения, здесь также есть критерий, ограничивающий возможность получения адекватной информации собственно о мигранта. Так как к иногородним рождениям относят только рождения, оба родителя которых не имеют постоянной регистрации в Москве. Если мать или отец имеет постоянную регистрацию в городе Москве, то такие рождения не относятся к иногородним. Степанова А.В. Указ. соч., С. 110. Таким образом, не подпадая под категорию мигрантов с точки зрения официальной статистики, обществом они могут восприниматься как таковые, что в свою очередь приводит к таким же социально-политическим последствиям, как и при взаимодействии с мигрантами, «признанными статистикой».

Таблица 1. Общие коэффициенты естественного движения (в расчете на 1000 человек населения) Таблица сделана на основе официальной статистики Мосгорстата. URL: http://moscow.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/moscow/ru/statistics/population/

Таблица 2. Коэффициенты рождаемости и смертности среди немигрантов и мигрантов по состоянию на 2009 год Таблица составлена на основе статьи С.С Бирюковой Методология оценки вклада мигрантов…

Таблица 3. Структура миграционного прироста г. Москвы, 2014-2015 Таблица сделана на основе официальной статистики Мосгорстата. URL: http://moscow.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/moscow/ru/statistics/population/