Таким образом, менее четверти жителей Москвы являются представителями других национальностей. Тем не менее, проблема этнической напряженности всегда остро стоит на повестке дня. См. например: Гроздья гнева. Рейтинг межэтнической напряженности в регионах России. Осень 2013 - весна 2014. URL: http://club-rf.ru/thegrapesofwrath/01/; Вербилович О., Галяпина В. Москвичи и мигранты не понимают друг друга // Экспертный сайт Высшей школы экономики. 11.03.14. URL: http://opec.ru/1672862.html; В.А. Сажина выделяет четыре причины сложившейся ситуации. Сажина В.А. Москва многонациональная: взгляд на улицу VS статистики // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. Вып. № 50. C. 152 - 167.

Во-первых, это увеличение темпов инфляции за счет межрегиональной миграции. Также, как и выходцы из других стран, представители национальных российских республик, являются носителями другой культуры, которая зачастую также становится поводом для социальной напряженности и конфликтов.

Во-вторых, это «качество и полнота статистических данных о миграционных потоках в Москву». В открытом доступе отсутствует информация об этническом составе мигрантов. Кроме того, как уже отмечалось ранее, разнятся данные о количестве нелегальных мигрантов. Например, в декабре 2014 года мэр Москвы С.С. Собянин на совещании по поводу профилактики правонарушений озвучил цифру легальных мигрантов «около 900 тысяч», назвав ее, однако, «более-менее адекватной». Расширенное совещание по вопросам профилактики правонарушений в Москве. Стенограмма,

15.12.2014 // Портал Мэра и Правительства Москвы. URL: http://www.mos.ru/presscenter/transcripts/index.php?id_4=31245 А в 2013 году глава ФМС К. Ромодановский заявлял о наличии 3,5 млн. гастарбайтеров в Москве. Фадеев Н. В Москве насчитали 3,5 миллиона мигрантов // Utro.ru. 23.10.2013. URL: http://www.utro.ru/articles/2013/10/23/1152019.shtml

В-третьих, «исключительно важную роль в формировании нового национального облика улиц города в сознании горожан играет фактор специфики занятости иностранных работников». Сажина В.А., Указ. соч., С. 157 Иными словами, структура занятости мигрантов такова, что всегда находятся «на виду» - торговля, сфера услуг. Частый контакт с иностранными работниками создает впечатление их постоянного присутствия во всех сферах занятости. В. Богдановский, отдельно говорит о сложности адаптации мигрантов, занятых в сельскохозяйственной отрасли, а также об агрессии со стороны местных жителей. Богдановский В. Мигранты превращаются в оккупантов // 27.12.2012. http://3rm.info/publications/31512-migranty-prevraschayutsya-v-okkupantov.html

Наконец, в-четвертых, фактором, способствующим ухудшению межнациональных отношений, является низкий уровень владения русским языком мигрантами. Плохое знание и самое главное незаинтересованность в изучении русского языка никак не способствует интеграции внешних мигрантов в российское общество.

Таким образом, проанализировав миграционную ситуацию в Москве с 2011 по 2015 год можно сделать следующие выводы:

· Мигранты играют позитивную роль в демографических процессах г. Москвы. В первую очередь она заключается в компенсации естественной убыли населения из-за высоких показателей уровня миграционного прироста, а также ввиду более высокого коэффициента рождаемости среди мигрантов. Кроме того, в силу того, что подавляющее число мигрантов - это молодые люди в возрасте от 18 до 29 лет, это обеспечивает «торможение» процессов старения населения города.

· По данным многочисленных исследований, успешное экономическое развитие на современном этапе нуждается в постоянном притоке внешней рабочей силы.

· Полиэтничный характер миграционных потоков (как внешних, так и внутри страны) создает дополнительные трудности для интеграции мигрантов принимающим обществом.

· Несмотря на демографическую и экономическую потребность в мигрантах, согласно официальным данным с 2011 года наблюдается планомерное снижение количества трудовых мигрантах, а также их резкое сокращение в 2015 году.

Следующая глава посвящена анализу непосредственно миграционной политики г. Москвы, который, на наш взгляд, позволит дать ответ на вопрос, с чем связано подобное несоответствие объективных факторов успешного социально-экономического развития, и конкретных мер, предпринимаемых руководством города.

Глава III. Миграционная политика г. Москвы

Как видно из таблицы, не каждой проблемной области соответствует отдельное направление миграционной политики. О реформировании законодательства и усовершенствовании механизмов работы с временными трудовыми мигрантами говорится лишь в ряде подпунктов, которые носят пространный декларативный характер. Таким образом, основной акцент, согласно данному документу, смещается на создание новых переменных в российской миграционной системе (высококвалифицированные рабочие, образовательные мигранты), а не на урегулирование текущих проблем с временными трудовыми мигрантами.

Наконец, реализация данной концепции разделена на три этапа (2012-2015, 2016 - 2020, 2020 - 2025) отражающих довольно прозрачную схему - постановка целей, основные действия по реализации, корректировка и подведение итогов.

Одним из шагов, предпринятых для реализации данной Концепции, стал утвержденный профессиональный стандарт Специалиста в области межнациональных и межконфессиональных отношений. Пояснительная записка к проекту Приказа Министерства труда и социальной защиты РФ "Об утверждении профессионального стандарта "Специалист по вопросам межнациональных и межконфессиональных отношений" (подготовлен Минтрудом России 18.12.2014 г.). URL: http://base.garant.ru/56622465/ В пояснительной записке к данному проекту подробно перечислены все этапы его реализации, и самое главное, перечислены конкретные люди из образовательных и научно-исследовательских учреждений, на которых возложено обязательство по подготовке таких специалистов. Однако, нами не было обнаружено информации о результатах внедрения данного профессионального стандарта.

В связи с предложенной схемой, логично выделить восьмой этап реализации миграционной политики, начало которому положили нововведения, вступившие в силу 1 января 2015 года. С этого времени была отменена система квотирования и выдачи разрешений на работу для «бизвизовых» работников. По новому порядку мигранту теперь достаточно просто указать в миграционной карте "работа" в качестве цели визита в Россию и в течение 30 дней подать документы в ФМС для получения патента. Цель данных изменений не меняется по сравнению с рассмотренными выше законами - упростить бюрократическую процедуру привлечения трудовых мигрантов, и тем самым легализовать их. Отменяется централизованное распределение квот. Количество выданных патентов, их стоимость полностью передается на региональный уровень. Процедура также представляется не совсем открытой, как об этом говорилось и в отношении механизма квотирования. Филимонов А. Патенты вместо разрешений на работу: чего ждать от новых правил привлечения "безвизовых" иностранцев // ГАРАНТ.РУ. 30.12.2014. URL: http://www.garant.ru/article/592407/#ixzz3xiuSoURm Кроме того, теперь вся ответственность в оформлении работника лежит на нем самом, а не на работодателе. При кажущейся простоте ситуации, это несет в себе определенные сложности, не только для работника, но и для работодателя. Так, работодатель теперь вынужден чаще обращаться в ФМС для контроля направления иностранным работником необходимых документов в ФМС России. Процедура оформления документов работником, несмотря на заявленные упрощения, порой даже усложняется и также требует более частого обращения в ФМС (например, для ежемесячного продления патента). Существенны и финансовые издержки, которые несет работник в связи с оформлением патента. По подсчетам экспертов сумма на приобретение патента на год в Москве колеблется от 50 до 100 тыс. рублей.

Кроме того, закон никак не способствует решению проблемы нелегальной миграции, так как не предусмотрено никаких механизмов легализации тех, кто сегодня работает неофициально, но захотят узаконить свой статус и получить с 1 января 2015 года патент.

Таким образом, вывод юристов относительно принятых нововведений неоднозначен. «Нагрузка на них [работодателей] снимается лишь формально, а по факту - значительно увеличивается. Для иностранцев, которые захотят оформляться самостоятельно, изменения также усложняют процедуру трудоустройства в России, особенно с финансовой точки зрения. Как в многих других законах последнего времени, в рассмотренном документе регулирование соответствующих правоотношений практически полностью передается на уровень субъектов РФ. В связи с этим многое зависит от того, не перестараются ли регионы со стоимостью патентов и ограничениями на их количество.» Там же

Подводя итог, можно сделать несколько важных выводов. Государство осознает потребность в мигрантах по причине их важной роли в экономическом и демографическом развитии страны, поэтому миграционная политика должна быть ориентирована на привлечение внешних мигрантов. Приоритетной группой мигрантов являются высококвалифицированные специалисты, потребность в которых имеется в ряде областей экономики. В то же время нерешенность проблемы трудовых мигрантов приводит к формулированию и других направлений миграционной политики: а именно борьба с нелегальной миграцией (характерная преимущественно для данной категории мигрантов), адаптация и интеграция внешних мигрантов, а также упрощение бюрократических процедур. В то же время рассмотрение текущего законодательства приводит нас к пониманию его несовершенства.

Часть нововведений несет в себе правовые лакуны, обладающие коррупционогенным потенциалом, часть реализуется в отрыве от реальной социально-политической ситуации. Однако, зачастую федеральные законы корректируются посредством правоприменительной практикой и уточняющим региональным законодательством. В следующем разделе будет рассмотрено региональное московское законодательство на предмет выявления особенностей воплощения принципов, закрепленных федеральными законами. Кроме того, будет также описана схема органов, занимающихся реализацией московской миграционной политики.

Основные институты и инструменты реализации миграционной политики г. Москвы

С первых дней нахождения С. Собянина на посту мэра Москвы он делал заявления о том, что «необходимо разобраться с миграционной политикой столицы» Собянин потребовал ограничить приток мигрантов в Москву // vMoskve.eu. 19.10.2010. URL: http://vmoskve.eu/sobyanin-potreboval-ogranichit-pritok-migrantov-v-moskvu . Однако его принципиальная позиция по поводу необходимости привлечения или, наоборот, привлечения мигрантов не всегда была сформулирована им однозначно. Еще будучи претендентом на пост мэра он указывал на приоритет москвичей в трудоустройстве на работу перед мигрантами. Спустя месяц после назначения на должность мэра в ноябре 2010 он заявлял о необходимости «прекратить необоснованный приток иностранной рабочей силы в мегаполис» Там же. Речь тогда шла о нестыковки в данных относительно китайских мигрантов: якобы в том году «в Москву было «привлечено» 16,8 тыс. граждан Китая, но с целью трудовой деятельности - только 8,1 тыс.» Был взят курс на ограничение миграции и к 2013 соответствующая риторика значительно расширилась. «Легальная миграция - это внутрироссийская миграция, во-первых, и она самая большая.», в то время как нелегальная миграция была названа С. Собяниным «зеркальным отражением легальной по структуре» Миграция. Интервью А. Венедиктова с С. Собяниным // Эхо Москвы. 22.08.2013. URL: http://echo.msk.ru/programs/beseda/1131358-echo/ . В своих заявлениях 2013 года мэр столицы акцентировал внимание не на адаптационных и интеграционных мероприятиях, а на декларировании принципов моноязычности и монокультурности. «Я не считаю, что этих людей нужно просто так оставлять. Нам необходимы только те мигранты, которые знают русский язык, которые придерживаются адекватной нашим традициям культуре.» Временная трудовая миграция из стран СНГ должна превратится в сезонную, в для въезда мигрантов из СНГ должны быть введены всяческие ограничительные барьеры. Сергей Собянин решил, что Москва - всё-таки российский город // Концептуал. 30.05.2013. URL: http://xn--80ajoghfjyj0a.xn--p1ai/sergey-sobyanin-reshil-chto-moskva-vsyo-taki-rossiyskiy-gorod Кроме того, в интервью одной из московских газет он выразил негативное отношение к идее интеграции данной категории мигрантов в московское общество. Сергей Собянин решил, что Москва - всё-таки российский город // Newsland.ru. 30.05.2013. URL: http://newsland.com/news/detail/id/1186478/ Однако, к тому моменту, как реализация Концепции миграционной политики начала подходит ко второму этапу, связанному с наибольшим количеством мероприятий во исполнение, заложенных в ней принципов, поменялась и риторика С.С. Собянина. В январе 2015 он, подчеркивая положительные результаты от введения института патента, обратил внимание на увеличение поступлений в городскую казну и на то, что заработанные таким образом денежные средства пойдут на развитие города. Сергей Собянин решил, что Москва - всё-таки российский город // Аргументы и факты. 28.01.2015. URL: http://www.aif.ru/society/1434828 А уже в в октябре 2015 в духе Концепции и определенной ее экономической потребности в мигрантах, С. Собянин заявил о том, что «мигранты в Москве приносят больше дохода, чем проблем» Собянин рассказал о пользе мигрантов для Москвы // Газета.ru. 7.10.2015. URL: http://www.gazeta.ru/business/news/2015/10/07/n_7743203.shtml . На каких же принципах основывается современная миграционная политика г. Москвы и каков ее основной вектор?

Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся такие вопросы, связанные с пребыванием мигрантов, как «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон», а также «координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и дества; социальная защита, включая социальное обеспечение» Конституция Российской Федерации. 12.12.1993.. Кроме того, по ст. 76 субъекты имеют право осуществлять собственное правовое регулирование. В связи с этим, зачастую складывается ситуация противоречия федерального и регионального законодательств. Ситуация осложняется еще и сложной историей всей российской правовой системы и ее кризиса 90-х годов. Тогда, как уже было сказано выше, федеральное законодательство в области миграционной политики лишь устанавливало общие принципы, которые не были четко реализуемы в связи с ослаблением федерализма. По оценке В.И. Мукомеля, Москва также вошла в число регионов, чья региональная миграционная политика шла вразрез с федеральной по ряду параметров. Мукомель В.И. Правовые основы и практика регулирования миграции в субъектах Федерации… Однако с усилением тенденции на централизацию власти, ситуация стала меняться и региональное законодательство консолидировалось с федеральным. Так, на уровне Москвы не было принято какой-то «своей» концепции миграционной политики или другого основополагающего стратегического документа в этой области. И вся нормативно-правовая база, лежащая в основе миграционной политики, состоит в постановлениях Правительства Москвы и внутренних документах УФМС, которое является основным исполнительным органом в данной сфере.

Следует обратить внимание и на другой важный инструмент регулирования миграционной политики. По мнению А.С. Прудникова, при переходе от административной к рыночной системе «широкое распространение получили проблемно ориентированные целевые программы как метод реализации задач комплексного характера с многофакторной и многофункциональной внутренней структурой». Прудников А.С. Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 197 - 198. В Москве было принято несколько подобных программ, в рамках которых в числе прочего предусматривалось улучшение миграционной ситуации, однако носили они более комплексный характер.

В связи с этим необходимо более подробно рассмотреть институты, занимающиеся реализацией миграционной политики, а также используемый ими инструментарий.

Центральным органом в реализации миграционной политики г. Москвы является соответствующий территориальный орган ФМС, а именно Управление ФМС по г. Москве. «Особенность правового положения миграционных служб состоит в том, что они наряду со специальными функциями и функциями по контролю и надзору также, хоть и в ограниченном объеме, определяемом компетенцией, наделены нормотворческими и организационно-хозяйственными функциями.» Основным преимуществом централизации множества функций в одном органе является возможность оперативного решения возникающих проблем, а недостатком - конфликт интересов в ходе принятия того или иного решения. Редкоус В.М. Акимова С.А. Прудникова Т.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. С. 106 По положению УФМС г. Москвы, оно осуществляет «функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции на территории города Москвы». Об основных направлениях и инструментах деятельности данного органа будет сказано отдельно. Что же касается внутренней структуры УФМС, то большая часть отделов, не связанных с обеспечением внутренней работы управления, связана именно с внешней миграцией, а именно: Отдел по вопросам гражданства, разрешений на временное проживание и видов на жительство, Отдел внешней трудовой миграции, Отдел по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, Отдел оформления приглашений, Отдел миграционного учёта и оформления виз, Отдел организации иммиграционного контроля, Отдел противодействия незаконной миграции «Внуково», Отдел по административной практике, Отделение по работе с национальными сообществами, Специальное учреждение временного содержания иностранных граждан.

Стоит отметить также несколько структур, так или иначе затрагивающих миграционную тематику в своей деятельности.

Во-первых, это институты, занимающиеся вопросами национальной политики. Департамент межрегионального сотрудничества, национальной политики и связей с религиозными организациями занимался разработкой и реализацией политики в сфере межрегиональных связей, национальных отношений и взаимоотношений с религиозными объединениями. В марте 2015 произошло объединение данного Департамента с Комитетом по туризму и появилась новая структура, получившая название Департамент национальной политики, межрегиональных связей и туризма. Департамент национальной политики и комитет по туризму объединены в московском правительстве // Interfax.ru. 17.03.2015. URL: http://www.interfax.ru/moscow/430580 Приоритетом его деятельности стало развитие туристической отрасли в Москве. Деятельность же прежнего Департамента сократилась до двух подразделений: отдела национальной политики, основными задачами которого являются «является гармонизация межэтнических отношений, формирование гражданской солидарности, содействие сохранению национальных культур и традиций, поддержание межнациональной стабильности в московском сообществе, а также взаимодействие с национальными общественными объединениями города Москвы.» Отдел национальной политики // Департамент национальной политики, межрегиональных связей и туризма города Москвы. URL: http://welcome.mos.ru/deyatelnost/the-office-of-international-relations/ , а также Управления по связям с религиозными организациями, ориентированного на предотвращение конфликтов на религиозной почве.Управление по связям с религиозными организациями // Департамент национальной политики, межрегиональных связей и туризма города Москвы. URL: http://welcome.mos.ru/deyatelnost/of-the-department-for-relations-with-religious-organizations/ Данная реорганизация может свидетельствовать о снижении интереса московских властей к проблемам этнической и религиозной напряженности. Кроме того, помимо исполнительных органов власти действует также ряд институтов, осуществляющих консультативные функции. Совет по делам национальностей при Правительстве Москвы (ГБУ «Московский дом национальностей») является консультативным органом и по положению участвует в подготовке нормативно-правовых актов, связанных с национальной культурой, а также всячески содействует программам, нацеленным на поддержание этнокультурного разноообразия. Постановление Правительства Москвы от 16 июня 2009 г. N 570-ПП «О совете по делам национальностей при Правительстве Москвы». URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document7215.pdf В Общественной палате Москвы действует комиссия по делам национальностей, миграционной политике и религии и ее деятельность, прежде всего, связана с популяризацией ценностей межнационального мира. Комиссия по делам национальностей, миграционной политике и религии // Общественная палата города Москвы. URL: http://www.opmoscow.ru/about/comissions/komissiya-po-delam-natsionalnostey-migratsionnoy-p/ Как видно из пространной формулировки целей и задач этих институтов, вызывает вопрос реальное наполнение их деятельности.

Во-вторых, плотное взаимодействие ФМС по вопросам внешних трудовых мигрантов происходило с Департаментом труда и занятости населения Москвы. В марте 2015 года Департамент в результате реорганизации был присоединен к Департаменту социальной защиты. По словам одного из заместителей мэра Л. Печатникова это было сделано для исключения дублирования функций. Так как «после того, как мы ушли на патентную систему привлечения иностранных граждан к работе в Москве, расчет труда и занятости сегодня осуществляется экономическим блоком и уже не зависит от Департамента труда и занятости.»Департамент труда Москвы присоединен к Департаменту социальной защиты // ТВ-Центр. 26.08.2015. URL: http://www.tvc.ru/news/show/id/75149 Тем не менее, точки соприкосновения с УФМС не уменьшились. Например, в составе новой структуры остался Центр квотирования рабочих мест. ГКУ «Центр квотирования». URL: http://gkuqvota.msk.ru/

В-третьих, в вопросе осуществления контрольных мероприятий и борьбы с незаконной миграцией УФМС также взаимодействует с региональными силовыми структурами МВД и ФСБ.

Одним из каналов налаживания диалога с некоммерческим сектором является Общественно-консультативный совет при УФМС, в состав которого входят представители гражданского общества, прессы, науки и образования.Состав Общественно-консультативного совета при Управлении Федеральной миграционной службы по г.Москве // Управление ФМС по г. Москв. Официальный сайт. URL: http://www.77.fms.gov.ru/about/conference/Obshhestvenno_konsultativnij_sovet/Spisok_chlenov

Кроме того, вопросы миграционной политики фигурируют в нескольких государственных программах г. Москвы, где их реализацией занимаются почти все Департаменты Правительства Москвы. В Государственную программу города Москвы «Стимулирование экономической активности на 2012-2018 годы» входит подпрограмма «Развитие рынка труда и содействие занятости населения города Москвы». Одна из задач в рамках реализации данной подпрограммы сформулирована следующим образом. «Обеспечение оптимизации привлечения иностранной рабочей силы на рынок труда города Москвы" будет решаться посредством проведения мероприятий, направленных на укрепление взаимодействия и сотрудничества со службами занятости субъектов Российской Федерации, развитие инфраструктуры изучения миграционных процессов и потоков, обеспечение контроля за трудовой деятельностью иностранных работников в городе Москве.» Постановление Правительства Москвы от 5 августа 2014 г. N 441-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 11 октября 2011 г. N 477-ПП». URL: http://base.garant.ru/70719830/

В рамках программы «Безопасный город» на 2012-2018 реализуется подпрограмма «Предупреждение и пресечение нарушений в сфере миграционного законодательства». Задачей подпрограммы является «снижение на 7-9% уровня незаконной миграции, формирование полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан». В качестве ответственного соисполнителя определен Департамент региональной безопасности и противодействия коррупции.

Таким образом, анализ общих векторов миграционной политики и системы институтов, ее реализующих позволяет сделать несколько выводов.

· Региональное законодательство в целом не имеет расхождений с федеральным. В сфере миграционной политики основополагающим нормативно-правовым актом является Концепция государственной миграционной политики. Несмотря на неоднозначные заявления мэра в начале его пребывания в этой должности, декларируется ориентированность на привлечение мигрантов. На региональном уровне принимается ряд практических документов, регламентирующих исполнение Концепции.