Регулирование государственной поддержки сельского хозяйства в рамках ВТО

Регулирование процесса предоставления инвестиций производителям сельскохозяйственной продукции в США осуществляется посредством государственных планов и программ поддержания цен на сельскохозяйственные товары и доходы, организации государственного контроля и системы национальных стандартов. Государство оказывает воздействие на формирование спроса в продовольственном секторе, стимулирование экспорта продукции сельского хозяйства.

По данным американских источников, принятие решений в сфере сельского хозяйства в современных условиях только на 30% осуществляется самими фермерами. Если общий доход фермеров принять за 100%, то решения правительства об уровне цен по программам их ежегодного субсидирования и ограничения агропродовольственного импорта (например, программы стимулирования производства пшеницы, хлопка, дичи, картофеля, кукурузы, табака, цитрусовых и т.д.) определяют доходы фермеров на 30%. На 20% их доходы обусловлены правительственными мерами по поддержке гарантированных цен на производимые в США молоко, семена хлопка, сахар, шерсть, зерновые. Государственные специальные заказы на производство ряда агропродовольственных товаров оказывают 15%-ное влияние на доходы фермеров Минаев А.М. Международный опыт управления АПР в условиях членства в ВТО // Транспортное дело России. Изд.: Редакция газеты «Морские вести России». 2013. С.18..

В среднем поддержка агропроизводителей в США является относительно невысокой в сравнении со средним уровнем в странах ОЭСР, что видно из Диаграммы 3.

Диаграмма 3 Эволюция поддержки производителей сельскохозяйственного сектора в 1986-2012 гг. в отдельных странах ОЭСР, %

Современная государственная программа поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в США состоит из ряда прямых и косвенных мер поддержки. В 2012 году прямые меры поддержки насчитывали около 14,2% бюджета Министерства сельского хозяйства США. Остальные - 85,8% составили косвенные меры поддержки, к которым относятся продовольственные программы (73,4%), охрана природных ресурсов и окружающей среды (6,8%), развитие села (2%), наука и образование (1,9%), программы регулирования рынка (1,7%) Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.73.. Продовольственные программы занимают большую часть бюджета Министерства сельского хозяйства. В 2012 году получателями продовольственной помощи стали 46,6 млн. жителей США, что эквивалентно 14,7% населения страны.



Таблица 3

Основные федеральные программы поддержки фермеров и содействия внешнеэкономической деятельности аграрного бизнеса в США в 2001-2012 гг., млрд. долл

Программа	2001	2005	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Прямые выплаты	0	5232	3957	4821	5222	4898	4745	3837
Антициклические платежи	0	2772	3159	359	731	903	124	10
Выплаты на покрытие кредита	5293	3856	174	6	146	192	30	0
Кредиты фермерам на операционную деятельность	2465	1724	1790	1710	1995	2670	2567	2550
Кредиты фермерам на покупку основных средств	1106	1299	1269	1552	1439	2150	1971	1975
Программа стимулирования экспорта молочной продукции		53	3	0	100	20	0	0
Программа продвижения экспортной пр-ции на рынках развивающихся стран		10	10	17	9	9	4	12
Экспортное кредитование		269	197	98	110	3090	4123	5500
Программа содействия выходу на внешние рынки		122	173	179	212	202	200	200
Закон 480		1308	1305	2061	1921	1843	1885	1829

Что касается прямой поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в США, данный аспект вызывает сомнения относительно ее правомерности с учетом норм международного регулирования. Согласно обязательствам США, принятым в рамках ВТО, уровень разрешенной поддержки по желтой корзине на 1995 г. составлял 23,1 млрд. долл., на десятилетие 2000-х гг. - 19,1 млдр. долл.

В действительности объем прямой государственной поддержки сельского хозяйства США снизился с 23,2 млрд. долл. в 2000 году до 10,6 млрд. долл. в 2012 году, а доля прямой поддержки сократилась, соответственно, с 29 до 7% FY 2005. Budget Summary and Annual Performance Plan. U.S. Department of Agriculture. P. 4-5, 22-29; Ibid. 2010. P. 4, 26, 37..

Реализацией программ прямой поддержки сельхозтоваропроизводителей в США занимается Агентство по содействию фермерским хозяйствам. Тремя основными программами в данной области поддержки являются кредитование производителей, поддержка операционной деятельности фермерских хозяйств, а также сохранение земельного фонда государства.

Начиная с 1995 года, ежегодно американские фермеры получали от государства прямые выплаты, размер которых определялся в зависимости от площади земли, с которой в предыдущие периоды был получен урожай зерновых. Среди них: пшеница, кукуруза, ячмень, сорго, хлопок, рис, соя, арахис, масличные. Предполагалось, что такие выплаты не зависят от текущего урожая, поэтому данный вид поддержки производителей, согласно классификации мер поддержки агропроизводителей в рамках ВТО, был отнесен к «зеленой корзине». Механизм предоставления прямых выплат нейтрален по отношению к затратам ресурсов или к уровню цен, а также к погодным условиям, а потому не вызывает нежелательного воздействия на структуру предложения в условиях перепроизводства, но при этом позволяет обеспечивать производителям сельскохозяйственных товаров необходимый уровень дохода.

Механизмы выплат прописывались в законе каждые шесть лет. Ограничением являлась сумма в размере 40 тыс. долл. на одного человека. Хозяйства, выручка которых составляет более 750 тыс. долл. не имели права участия в программе. Общая сумма выплат ежегодно достигала около 5 млрд. долл. Сумма выплаты рассчитывалась как произведение площади, на которой выращивались зерновые, коэффициента 0,85, урожайности и фиксированного платежа на единицу продукции. Таким образом, например, участок площадью в 100 га, с зафиксированной в базовом периоде урожайностью 7 т/га кукурузы, давал право на получение дотаций в размере 6,5 тыс. долл. в год Дальнов А. Легитимная поддержка сельского хозяйства России в рамках системы ВТО. Пульс рынка. Мясной ряд. №1. 2011. С.21..

При утверждении прямых выплат в 1995 году предполагалось, что в течение пяти лет их размер будет значительно снижен в течение пяти лет, что было необходимым в рамках выполнения обязательств перед ВТО. Однако такие выплаты имели место и после принятия Закона о сельском хозяйстве от 2002 года, и после принятия Закона о сельском хозяйстве от 2008 года.

Согласно Закону 2014 года, предполагается ликвидация прямых выплат производителям. Снижение прямых выплат считается значительным достижением сельскохозяйственной политики США, поскольку такое изменение способно свести к минимуму возможности искажения торговли. Прямые платежи были частью Программы прямых платежей производителям и Программы антициклических платежей. Согласно последней предполагается осуществление прямых выплат производителям в случае резкого снижения цены на производимые товары. Однако, в соответствии с новым Законом о сельском хозяйстве 2014 года, данная программа была полностью отменена.

В системе прямой государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции США важную роль играют региональные программы поддержки. В распоряжении штатов находится около 50 программ, реализуемых в целях содействия производству сельскохозяйственной продукции.

Продвижение сельскохозяйственной продукции на зарубежные рынки является отдельным объемным направлением системы поддержки. Обеспечив спрос на внутреннем рынке, аграрно-промышленный комплекс США с начала 1980-х гг. начал активно развивать поставки на зарубежные рынки: за 1980-2012 гг. экспорт продукции сельского хозяйства увеличился с 41,2 до 141,3 млрд. долл. Экспортоемкость сельского хозяйства (31,8%) более чем в 2 раза превысила аналогичный показатель для всей экономики страны (14,0%) Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.72.. Развитие экспортных рынков является наиболее расширенным и развитым направлением содействия экспорту, что связано с отсутствием ограничений на ее предоставление в рамках ВТО.

Среди них:

- программа развития внешнего рынка;

- программа расширения экспортной деятельности на зарубежных рынках;

- программа развивающихся рынков;

- программа распространения образцов экспортной продукции;

- программа соблюдения технических стандартов при экспорте некоторых зерновых культур;

Разработанные программы позволяют штатам, ориентированным на экспорт сельскохозяйственной продукции существенно увеличить свои экспортные поставки.

Программа развития внешнего рынка была продлена Законом о сельском хозяйстве от 2014 года. Программа направлена на финансирование некоммерческих торговых ассоциаций для достижения долгосрочного расширения экспортных рынков американской сельскохозяйственной продукции. Программа создана для сокращения иностранных импортных ограничений и расширения возможностей роста для американских сельхозтоваропроизводителей. Отдельными направлениями данной программы являются снижение инфраструктурных и исторических рыночных препятствий, модификация кодов и стандартов, выявление потенциальных новых рынков для сельскохозяйственной продукции Crossingham R. Farm bill provides funding for a trio of trade programs // March, 2014. Режим доступа: [http://www.farmandranchguide.com/news/regional/farm-bill-provides-funding-for-a-trio-of-trade-programs/article_cea4498a-a55b-11e3-b381-0019bb2963f4.html].

Программа расширения экспортной деятельности на зарубежных рынках имеет уклон в сторону увеличения экспорта сельскохозяйственного сырья.

Программа развивающихся рынков оказывает помощь американским организациям в продвижении экспорта сельскохозяйственных товаров в страны, которые находятся на стадии развития рыночно-ориентированной экономики. Данная программа направлена на поддержку универсальных американских сельскохозяйственных товаров, проекты поддержки или продвижения фирменной продукции или продукции конкретных компаний не имеют права участия в ней.

Программа доступа на рынок призвана обеспечить финансирование продвижения американских продовольственных товаров на зарубежные рынки. Предполагается, что данная программа будет значительно способствовать увеличению производства молока и сыра Crossingham R. Farm bill provides funding for a trio of trade programs // March, 2014. Режим доступа: [http://www.farmandranchguide.com/news/regional/farm-bill-provides-funding-for-a-trio-of-trade-programs/article_cea4498a-a55b-11e3-b381-0019bb2963f4.html]. Согласно Закону о сельском хозяйстве 2014 года, 200 млн. долл. ежегодно будет направляться на финансирование данной программы.

Следующим важным направлением поддержки экспорта сельскохозяйственной продукции являются программы гарантирования экспортных кредитов. Программа предполагает кредитование импортеров сельскохозяйственной продукции США и предоставление гарантий по займам. Однако в данной области поддержки наблюдается снижение масштабности. Так, если в 1980-1990 гг. существовало около 10 программ экспортных кредитов, то в 2013 году функционируют только 2: программа гарантирования экспортных кредитов и программа предоставления гарантии по экспортным кредитам на создание сельскохозяйственной инфраструктуры.

Отметим, что программы «желтой корзины» не играют ключевой роли в субсидировании американской сельскохозяйственной отрасли. В соответствии с программами помощи в получении займов на сбыт злаковых, масличных культур и хлопка сельхозтоваропроизводители получают займы по гарантированным минимальным ценам, которые компенсируются в случае падения рыночных цен ниже ставок заимствования, определяемым в соответствии с Законом о сельском хозяйстве. Определенную часть затрат фермеров, являющихся держателями исторических базовых сельхозугодий, компенсируют также антициклические выплаты в том случае, если сезонные средние цены падают ниже целевых цен за вычетом ставок прямых выплат Обзор торговой и сельскохозяйственной политики. США. 2012. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/meetings/wto_comm/RU/Trade_policy_brief_US_RUS_final.pdf].

Основные расходы на поддержку отрасли проходят в рамках «зеленой корзины» и динамика их предоставления положительна, а объемы в последние годы значительно возросли.

Диаграмма 4 Динамика и виды внутренней поддержки сельского хозяйства, США, 1995-2011 гг

В рамках «зеленой корзины» основные виды поддержки сельскохозяйственного сектора США проходят в рамках продовольственных программ, поддержки общих услуг и доходов.

Диаграмма 5 Категории мер «зеленой корзины», США, 1995-2011 гг

Подводя итог рассмотрения системы поддержки производителей в США, отметим, что вопреки постепенному снижению предоставления прямой поддержки производителям сельскохозяйственной отрасли эффект от них тем не менее возрастает. В 2000 г. на 1 долл. прямой поддержки производство продукции сельскохозяйственного сектора составило 9,4 долл., в 2005 г. - 11,2 долл., в 2012 г. - 41,8 долл Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.79..

Также следует отметить, что в период финансовой нестабильности увеличение прямой государственной поддержки играет важную роль в поддержании производства. Так, в 2008 г. 39% сельскохозяйственных предприятий в США получили прямые выплаты, которые составили 12 тыс. долл., что эквивалентно 5% среднего валового или 21% чистого дохода этих предприятий Government Payments and the Farm Sector: Who Benefits and How Much? Режим доступа: http://www.ers.usda.gov/Briefing/FarmPolicy/gov-pay.htm] (в 2012 году - 2,3 и 9,3%, соответственно) U.S. Farm Sector Financial Indicators, 2009-2013. Режим доступа: [http://www.ers.usda.gov].

Сельскохозяйственная отрасль в США имеет стратегическое значение, в первую очередь, в связи с важностью обеспечения продовольственной безопасности. Опыт США демонстрирует, что развитие сельского хозяйства в условиях распространения процессов глобализации зависит от регулирующих функций государства. Несмотря на снижение объемов поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, значимость данной поддержки не сокращается. Требования о сокращении предоставления прямой государственной поддержки в рамках ВТО не оказали существенного воздействия на государственную поддержку сельского хозяйства в США. Успешное развитие экспорта сельскохозяйственной продукции обусловлено структурированной государственной сельскохозяйственной политикой, целью которой является развитие конкурентоспособности продукции сельскохозяйственного сектора, содействие экспортным поставкам и стимулирование спроса на продукцию американского аграрного сектора за рубежом.

2.3 Опыт поддержки аграрного производства в Китае

Китайская народная республика стала официальным 143-м членом ВТО в декабре 2001 года в результате пятнадцатилетнего переговорного процесса. Большинство авторов сходятся в том, что опыт данной страны по вступлению во Всемирную торговую организацию является самым положительным среди её членов Игошин А.Н. Зарубежный опыт поддержки сельского хозяйства в условиях членства во Всемирной торговой организации // Нижегородский государственный инженерно-экономический институт. 2013. № 9 (28).С.36.. Китай является показательными примером процесса перехода развивающейся страны от налогообложения к поддержке сельскохозяйственной отрасли.

В 2000 г., на пороге вступления Китая в ВТО, объем производства сельскохозяйственной продукции в стране составил 300 млрд. долл. США Минаев А.М. Международный опыт управления АПР в условиях членства в ВТО // Транспортное дело России. Изд.: Редакция газеты «Морские вести России». 2013. С.18.. При этом государственные расходы Китая на развитие инфраструктуры и субсидии производителям не превышали 14 млрд. долл., что значительно ниже уровня, который был определен соглашениями Игошин А.Н. Зарубежный опыт поддержки сельского хозяйства в условиях членства во Всемирной торговой организации // Нижегородский государственный инженерно-экономический институт. 2013. № 9 (28). С.36..

При вступлении в ВТО Китаю удалось добиться статуса развивающейся страны и обеспечить себе, таким образом, ряд уступок в связи с этим, среди которых - право субсидирования сельскохозяйственного сектора в размере 8,5 % от стоимости произведенной продукции. С учетом того, что в 1990-х гг. субсидирование отрасли находилось на уровне 3,5% Попова Л.В. Присоединение Китая к ВТО: опыт переговоров и первые результаты // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2006 г. Вып.2. С.109., такой объем субсидирования рассматривался достаточно высоким.

При первоначальной оценке последствий вступления Китая в ВТО эксперты указывали на уязвимость сельскохозяйственного сектора страны. В частности, предполагалось, что в краткосрочном периоде сельское хозяйство Китая ожидает рост безработицы, снижение объемов производства и доходов китайских крестьян, особенно в центральных и западных районах страны, увеличение импорта сельскохозяйственной продукции, прежде всего из США Попова Л.В. Присоединение Китая к ВТО: опыт переговоров и первые результаты // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2006 г. Вып.2. С.114..

Несмотря на крайне жесткие условия и обязательства, которые принял Китай при присоединении к ВТО, правительство страны в ускоренном темпе принялось за реализацию программы поддержки сельскохозяйственной отрасли для максимального смягчения возможных негативных последствий либерализации. Китайское правительство предприняло ряд политических мер по решению «трех сельских вопросов» - вопросов села, сельского населения и сельского хозяйства, что способствовало активному развитию китайской деревни Минаев А.М. Международный опыт управления АПР в условиях членства в ВТО // Транспортное дело России. Изд.: Редакция газеты «Морские вести России». 2013. С.18.. Кроме мер по развитию конкурентоспособности села, была также проведена работа по стандартизации и повышению качества сельскохозяйственной продукции.

С начала 2000-х гг. в Китае началось проведение масштабной программы поддержки аграрного сектора, включающей прямое субсидирование, налоговые льготы, поддержку уровня цен, кредитование, финансирование инфраструктуры. Большое количество реформ было проведено уже на протяжении периода присоединения Китая к ВТО.

В 2004 году правительство Китая начало проводить политику снижения налогов в аграрном секторе и представило три вида субсидий, предназначенных для производителей зерна: прямые платежи, субсидии для усовершенствования сортов семян, предоставление льгот для компенсации расходов на покупку техники. Прямая поддержка рынка зерна была заменена государством на косвенную поддержку путем закупки и продажи запасов сельскохозяйственной продукции для обеспечения продовольственной безопасности и стабилизации цен.

Поддержка производства зерна в Китае является одной из приоритетных задач государственной аграрной политики. Об этом свидетельствует название статьи затрат государственных ассигнований «На поддержку сельского хозяйства и производства зерна», а также сумма ежегодных дотаций данного сектора экономики, которая по разным источникам варьируется от 25 до 40 тыс. руб. на 1 га Игошин А.Н. Зарубежный опыт поддержки сельского хозяйства в условиях членства во Всемирной торговой организации // Нижегородский государственный инженерно-экономический институт. - 2013. - № 9 (28). С.37.. Выплаты субсидий производителям зерна на 1 акр в настоящее время составляет около 7% - 15% валового дохода фермерских хозяйств Gale F. Growth and Evolution in China's Agricultural Support Policies, ERR-153. U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. 2013.P.1..

Начиная с 2004 года, расходы на ряд программ поддержки резко увеличились, также были сформированы и осуществлены на практике новые виды программ. Программы, изначально направленные на помощь производителям зерна были распространены на другие товары и регионы. В 2012 году расходы Китая на поддержку производства сельскохозяйственных товаров выросли до 75 млрд. долл. Кроме представленных в Диаграмме 6 мер поддержки, также имели место следующие виды поддержки: 9,8 млрд. долл. на субсидирование кредитования и хранение товарных запасов; 17,3 млрд. долл. на орошение и водные проекты, а также внутрихозяйственные инфраструктурные расходы; расходы на поддержку аграрного бизнеса, смягчение последствий засухи и др Gale F. Growth and Evolution in China's Agricultural Support Policies, ERR-153. U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. 2013. P.4..

Диаграмма 6 Расходы Китая на основные программы поддержки производителей в 2004 -2012 гг., млрд. долл

Большая часть субсидирования производителей аграрного сектора в Китае относится к общим субсидиям производителям, которые были предназначены для компенсации роста издержек производства в целях поддержания чистого дохода производителей зерна. С 2004 по 2012 гг. прямые платежи производителям зерна - главный компонент субсидий в 2004 году - выросли незначительно. Субсидии, направленные на улучшение качества семян выросли в 10 раз до 3,4 млрд. долл. Субсидии, предназначенные для покупки сельскохозяйственной техники также возросли и в 2012 году составили 3,1 млрд.долл. США. Рост расходов на общие входящие субсидии превысил общий рост остальных перечисленных программ поддержки, данный вид поддержки был доминирующим типом поддержки прямого содействия производителям аграрного сектора в Китае на протяжении периода с 2004 по 2012 годы.

Диаграмма 7 Расходы на основные сельскохозяйственные субсидии в Китае в 2004-2012 гг., млрд. долл

Власти Китая для поддержания стимулов производителей ежегодно реализуют политику поддержки цен, в результате чего китайские цены на основные сельскохозяйственные товары устанавливаются выше мировых, оказывая, таким образом, помощь в привлечении импорта сельскохозяйственной продукции. Заметим, что экспорт сельскохозяйственных товаров из США в Китай увеличился во время усиления поддержки китайской сельскохозяйственной отрасли.

Китай ежегодно поднимал цену на рис и использовал запасы товаров и торговые инструменты для стабилизации цен. С 2007 по 2012 гг. правительство более чем вдвое увеличило поддержку цены на рис, поддержка цены на пшеницу увеличилась на 70%. Также Китай начал практиковать поддержку цен по другим товарам сельскохозяйственного сектора, среди которых хлопок, соевые бобы, кукуруза и др.

Диаграмма 8 Минимальный уровень цен на пшеницу и рис в Китае в 2004-2013 гг

В настоящее время Китай намерен увеличивать внутреннюю поддержку аграрного сектора, однако, согласно мнению ряда экономистов, смешанная политика может привести к тому, что китайский аграрный сектор станет более коммерциализированным и столкнется с давлением со стороны конкурентов Gale F. Growth and Evolution in China's Agricultural Support Policies, ERR-153. U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. 2013. P.1..

Расширение поддержки аграрного сектора в Китае ограничивается обязательствами страны в рамках ВТО. Присоединение к ВТО установило относительно низкие тарифы на сельскохозяйственную продукцию и наложило ограничения на объем внутренней поддержки. Согласно принципам ВТО, целью этих условий является минимизация искажающего эффекта политики государства, а также обеспечение доступа к китайскому сельскохозяйственному рынку. В общей поддержке производителей сельскохозяйственной продукции в Китае с 1995 года наблюдалось увеличение поддержки, связанной с товарным производством, в частности, поддержки рыночных цен. Объемы субсидирования использования входных ресурсов, наоборот, снижались. В объеме прямых выплат фермерам наметилась тенденция к снижению.

Таблица 4

Ключевые составляющие государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей в Китае, % от общего объема PSE

Показатель	Годы	Объем, %
PSE, % от всех поступлений фермеров	1995-1997	2
	2005-2007	9
	2010-2012	15
Поддержка, связанная с товарным производством	1995-1997	23
	2005-2007	31
	2010-2012	68
из них: поддержка рыночных цен	1995-1997	23
	2005-2007	31
	2010-2012	68
поддержка наращивания объемов производства	1995-1997	0
	2005-2007	0
	2010-2012	0
Субсидирование использования входных ресурсов	1995-1997	66
	2005-2007	41
	2010-2012	12
Прямые выплаты фермерам	1995-1997	21
	2005-2007	28
	2010-2012	20

Резкое увеличение внутренней поддержки сельскохозяйственного сектора в стране с 2005 года побудило торговых партнеров Китая к детальному изучению государственной аграрной политики Китае для того, чтобы удостовериться в добросовестности выполнения Китаем обязательств по снижению искажающей поддержки. Рост поддержки сельскохозяйственного сектора в этой стране обращает пристальное внимание стран-членов ВТО, поскольку Китай является крупнейшим производителем, потребителем, импортером и экспортером сельскохозяйственной продукции.

Кроме увеличения производства зерна в Китае наблюдается положительная динамика в производстве мяса, продукции водных промыслов, фруктов, масличных культур.

Диаграмма 9 Производство основных сельскохозяйственных товаров в Китае в 1987-2011 гг., мегатонн

Необходимость повышения международной конкурентоспособности сельскохозяйственного производства в Китае оказывала влияние на выработку стратегии поддержки производителей. Во время присоединения к ВТО качество продукции было преимущественно низким, система маркетинга была слаборазвита Gale F. Growth and Evolution in China's Agricultural Support Policies, ERR-153. U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. - 2013. - P.6.. Присоединение к ВТО рассматривалось Китаем как возможность для интенсификации экономического развития, привлечения иностранных инвестиций, открытия экономики для внешних рынков.

Разработанные ко времени вступления Китая в ВТО программы поддержки характеризуют эффективность подготовки экономики страны к данному событию. Среди них: «Программа развития производства продовольственной продукции и повышения её питательных качеств», «Программа стратегического урегулирования производственной и отраслевой структуры сельского хозяйства, сельской экономики», «Программа развития сельскохозяйственной науки и техники», «Программа поддержки и развития бедных сельских районов», «Программа освоения Западного Китая». Эти программы были рассчитаны на 2001-2010 гг.

Среди положительных сторон эффекта присоединения Китая к ВТО можно выделить следующие аспекты:

- стимулирование процесса углубления реформы сельского хозяйства и корректировки агрополитики;

- ускорение темпов структурной перестройки сельского хозяйства и оптимизациярегионального распределения производства;

- благодаря импорту определенных продуктов снижается давление на внутренние ресурсы и экологию;

- улучшение работы системы качества и безопасности сельхозпродуктов и повышение уровня безопасности Дунхуэй В. Влияние ВТО на развитие сельского хозяйства в Китае. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/meetings/wto_comm/RU].

Реализуемая антикризисная политика и инвестиционная программа китайского руководства (2009-2010 гг.) применительно к аграрному сектору способствовала сохранению благоприятной ситуации в сельском хозяйстве, обеспечению продовольственной безопасности государства, расширению внутреннего спроса, сохранению социальной стабильности в обществе.

Характерной особенностью современной политики поддержки сельскохозяйственной отрасли Китая является решение ряда задач, среди которых в первую очередь необходимо выделить повышение качества и конкурентоспособности продукции аграрного сектора не только на внутреннем, но и на внешнем рынке. Меры государственного регулирования и поддержки сельского хозяйства Китая включают: прямые платежи и субсидии, механизмы налоговой политики, совершенствование рыночной инфраструктуры, инвестиции в развитие сельской инфраструктуры, предоставление услуг кредитования фермеров, охрана земель, содействие развитию научно-исследовательской деятельности в отрасли, обеспечение экологической безопасности продовольствия, поддержка цен.

Формирование современной китайской современной программы поддержки производителей сельскохозяйственного сектора было заложено в 2000-2004 гг. В этот период низкий уровень жизни в селе, безработица и высокие налоги для фермеров были основными проблемами страны. В последние годы поддержка уровня цен в китайской экономике и субсидирование производителей сельскохозяйственной продукции существенно возросли.



3. Пути совершенствования системы поддержки сельского хозяйства в России

3.1 Современное состояние сельскохозяйственной отрасли РФ и ее экспортный потенциал

РФ обладает уникальным аграрным потенциалом. В пределах территории страны расположено 9% мировой пашни, 55% черноземных почв, 20% запасов мировой пресной воды. Однако доля России в мировом сельскохозяйственном производстве составляет лишь около 1,5%. Ресурсный потенциал страны используется недостаточно, эффективность и отдача от ключевых факторов производства - труда, земли, скота, в среднем, в 2-4 раза ниже, чем при эквивалентных условиях в передовых аграрных странах Отчет «Исследование эффективности механизмов регулирования деятельности агропродовольственного комплекса и перспектив развития экспортного потенциала России после вступления в ВТО». Москва. 2013. С.24. Режим доступа: [www.agro-expert.ru/files/files/2013Russian-Agriculture-VTO.doc].

В настоящее время среди специалистов аграрной отрасли распространено мнение о низкой конкурентоспособности сельскохозяйственного сектора и возможном вытеснении отечественной продукции более дешевыми импортными товарами.

Как показывает статистика, импорт продовольствия в Россию растет. На протяжении последнего десятилетия РФ являлась одним из крупнейших нетто-импортеров продовольствия и сельскохозяйственного сырья в мире. Отрицательный баланс по группе сельскохозяйственных товаров составлял около 25 млрд. долл. ежегодно.

Диаграмма 10 Динамика импорта/экспорта продовольствия, Россия, 1994-2012 гг., млрд. долл

В соответствии с положениями Доктрины продовольственной безопасности РФ, обязательным требованием обеспечения продовольственной безопасности России является продовольственная независимость. По ряду категорий сельскохозяйственных товаров отмечаются существенная доля импорта в общем объеме потребления. Однако подобную тенденцию на продовольственном рынке России неправильно характеризовать критической. В условиях развития процессов глобализации и интернализации производства продовольственная независимость может привести к ряду негативных последствий, среди которых можно выделить:

- сокращение в импорте доли продовольствия может негативно отразиться на экспорте других категорий товаров;

- снижение степени удовлетворенности конечных потребителей продовольствия;

- рост цен на продовольственные товары на внутреннем рынке, в кратко- и среднесрочной перспективе;

- провоцирование торговых конфликтов с другими государствами и введение ими ответных мер;

- снижается уровень защищенности продовольственных интересов в случае катаклизмов национального масштаба (неурожаи, стихийные бедствия) и ужесточаются требования к размеру государственного стратегического запаса и системе его распределения;

- снижение эффективности использования факторов производства в стране как следствие их перераспределения внутри национальной экономики с уклоном на сельскохозяйственное производство Савченко В.М. Внешнеторговые аспекты доктрины продовольственной безопасности // Никоновские чтения. 2009. №14. С 87..

Для оценки доли и места сельскохозяйственного сектора в экономике России можно обратиться к основным макроэкономическим показателям, в частности ВВП. Как видно из данных, представленных в Табл.7., в последние годы наблюдается снижение доли сельского хозяйства в ВВП страны.

Таблица 5

Доля сельского хозяйства в экономике России

Показатель	1998 г.	2000 г.	2003 г.	2009 г.	2011 г.	2013 г.
ВВП, млрд. руб.	2629,6	7305,6	13208,2	38807,2	55967,2	66755,3
Доля сельского хозяйства в % к ВВП страны	5,8	6,6	5,4	4,7	4,4	3,8

Несмотря на снижение доли сельское хозяйство в ВВП страны, отрасль продолжает оставаться стратегической в экономике государства. Агропромышленный комплекс является определяющим как в вопросе продовольственной безопасности страны, так и в обеспечении социальной стабильности в обществе.

Будучи одним из крупнейших в мире зерносеющим и зерноперерабатывающим регионом, Россия является крупнейшим экспортером зерна в мире. В 2013 году за рубеж было поставлено 23 млн. тонн зерна, что составляет около четверти объема его производства (см. диаграмму 11). Пшеница и ячмень являются основными культурами, выращиваемыми в России для экспорта.

Диаграмма 11 Производство и экспорт зерна в России

Также в последние годы происходит увеличение экспорта риса, мясной и молочной продукции. Стоит заметить, что более двух третей объема российского экспорта продовольственной и сельскохозяйственной продукции было предназначено для стран дальнего зарубежья Особенности экспорта сельскохозяйственной продукции. Режим доступа: [http://www.rusexporter.ru/export-features/689/].

Существенные резервы для увеличения производства, а также экспорта сельскохозяйственной продукции имеются как в южных, так и в северных регионах страны. Так, конкурентоспособной не только на внутреннем, но и на внешнем рынке, является продукция северного традиционного хозяйства, среди которой - оленеводство, рыболовство, охотничий промысел, сбор дикорастущих грибов и ягод Иванов В. А., Лаженцев В. Н., Микушева Т. Ю. Аграрный сектор Севера России в условиях присоединения к ВТО // Экономика региона. №3. 2013. С.222..

Другим методическим подходом к оценке роли сельскохозяйственной отрасли в экономике может являться оценка по объему и доле используемых отраслью ресурсов, а точнее - затрат труда, объему основных фондов.

В последние годы в отечественной сельскохозяйственной отрасли используется около 20% всего живого труда, около 6% основных фондов и менее 3% капитальных вложений. Такие относительные показатели свидетельствуют о высоких затратах труда в аграрном секторе России, низком уровне вооруженности труда и воспроизводства основного капитала, особенно, в сравнении с развитыми странами, где в сельском хозяйстве занято лишь 4-5% экономически активного населения, а фондо- и энерговооруженность труда гораздо выше Воитлева З.А. Анализ современного состояния и роли сельского хозяйства в экономике страны и региона / Новые технологии. №1. 2011. С.1..

Сельскохозяйственная отрасль в России функционирует в экономической среде, не отличающейся стабильностью - присутствуют как экономические, политические, так и природно-климатические риски. Необходимость государственного участия в поддержке отрасли связана с низким уровнем эффективности и конкурентоспособности, со снижением привлечения инвестиций в отрасль. Данные факторы обусловлены следующими причинами:

- длительный срок окупаемости инвестиций;

- риск окупаемости капитала и получения прибыли, возникающий в связи с влиянием природно-климатических условий;

- быстрый износ производственных фондов в результате их функционирования в неблагоприятных условиях;

- научно-технический прогресс в сельскохозяйственной отрасли внедряется и проявляется медленнее, чем в промышленных секторах экономики;

- медленное реагирование на условия и требования рынка;

- в условиях свободной конкуренции и нерегулируемой рыночной экономики, цены в монополизированных отраслях промышленности растут быстрее, чем в демонополизированной аграрном отрасли, что создает непреодолимый для сельскохозяйственной отрасли диспаритет между стоимостью сельскохозяйственной продукции и стоимостью ресурсов, необходимых для ее производства Солдатова И.Ю. Приоритеты государственной поддержки сельского хозяйства России с учетом требований ВТО // Государственной и муниципальное управление. №1.2014. С.77..

России характерен низкий уровень качества инфраструктуры в сельской местности: отсутствие качественных дорог, низкая степень газификации в сельской местности, проблемы водоснабжения, низкая степень обеспеченности систем связи и др. Одной из основных проблем развития сельскохозяйственной отрасли в России является социальное обустройство села. Наблюдается существенное различие между уровнем обустройства города и села.

Отставание в развитии инфраструктуры может привести не только к существенным потерям в производстве сельскохозяйственной продукции, но также и значительно сокращает возможности экспортных поставок, прежде всего, произведенного в России зерна.

К конкурентным преимуществам российских агропроизводителей можно отнести следующие:

- высокая обеспеченность земельными угодьями;

- относительно высокая обеспеченность водными ресурсами;

- высокое естественное плодородие земельных угодий;

- низкая земельная рента и низкий налог на землю;

- относительно низкая стоимость профессиональных трудовых ресурсов;

- относительно низкая фискальная нагрузка: производители в сельскохозяйственной отрасли действуют в специальном налоговом режиме;

- крупноконтурность полей - данное обстоятельство дает возможности для использования широкого спектра агротехнологий, в частности, мощной и широкозахватной техники, облегчает формирование крупных агроформ с большим масштабом Отчет «Исследование эффективности механизмов регулирования деятельности агропродовольственного комплекса и перспектив развития экспортного потенциала России после вступления в ВТО». Москва. 2013. С.76. Режим доступа: [www.agro-expert.ru/files/files/2013Russian-Agriculture-VTO.doc].

Несмотря на существование ряда проблем в развитии сельского хозяйства России, данная отрасль обладает значительным экспортным потенциалом и является стратегически важной в вопросах обеспечения продовольственной безопасности страны. В связи с этим, государственное участие в вопросах поддержки производителей, в том числе потенциальных и действительных экспортеров продукции сельскохозяйственного производства, является необходимым.

3.2 Сельскохозяйственная политика РФ и нормы международного регулирования торговли

Наиболее искажающими условия торговли являются субсидии производителям, основанные на использовании ресурсов. Далее по степени искажения следуют платежи, основанные на объеме произведенной продукции, а также поддержка рыночных цен. Менее искажающее воздействие оказывают погектарные субсидии.

Согласно оценке ОЭСР, в РФ на период 2008-2010 гг. оценка поддержки производителей (ОПП/PSE) на 65% состояла из поддержки рыночных цен и на 35% - из бюджетных трансфертов. Из 35% бюджетных платежей 30% составляли платежи, основанные на использовании ресурсов, 2% - платежи, основанные на объеме произведенной продукции, 3% - платежи, основанные на других факторах (погектарные, как компенсация за потерянные платежи или доход на одну голову животных и пр.) Седик Д., Лерман Ц., Узун В. Сельскохозяйственная политика РФ и вступление в ВТО. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/Europe/documents/Events_2013/EECSeminar/Sedik_ru.pdf].

Таким образом, в структуре поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в России перед вступлением в ВТО преобладала поддержка рыночных цен, которая относится к более искажающим мерам (См. Диаграмму 12). 97% бюджетных платежей, предназначенных для поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в России в указанный период, относится к «более искажающими» мерам. Только 3% составляли платежи, основанные на других факторах - менее искажающие меры.

Для сравнения, в этот же период в США к «более искажающим» мерам относилось 43% бюджетных трансфертов, в Китае - 67% Седик Д., Лерман Ц., Узун В. Сельскохозяйственная политика РФ и вступление в ВТО. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/Europe/documents/Events_2013/EECSeminar/Sedik_ru.pdf].

Диаграмма 12 Структура ОПП (PSE) отдельных стран, 2008-2010 гг

Основным инструментом поддержки сельскохозяйственной отрасли в России в последние годы является возмещение части процентных платежей по кредитам. По разным данным с использованием данного инструмента в последние годы в отрасль направлялось порядка 50-60% всех средств государственной поддержки Отчет «Исследование эффективности механизмов регулирования деятельности агропродовольственного комплекса и перспектив развития экспортного потенциала России после вступления в ВТО». Москва. 2013. С.18. Режим доступа: [www.agro-expert.ru/files/files/2013Russian-Agriculture-VTO.doc]. В действительности, использование данного инструмента лишь смягчает традиционную для российской экономики проблему высокого уровня процентных ставок, т.е. ставит отечественные предприятия в аналогичные, а но не лучшие условия, в сравнении с сельхозтоваропроизводителями развитых стран.

В России преобладают инструменты поддержки «янтарной корзины» - прямо влияющие на доходы сельхозпроизводителей (субсидирование издержек, субсидии на единицу ресурсов или производства). Тем временем неискажающие торговлю субсидии в рамках «зеленой корзины являются недоиспользованными в России по сравнению с развитыми странами, где на «зеленую корзину» приходится до 90% всего объема субсидий.

Традиционная для России рыночная и ценовая поддержка в виде надбавок к ценам, компенсаций затрат на покупку средств производства не является эффективным способом поддержки. Опыт России показывает, что существенные размеры субсидирования сельскохозяйственного сектора не обязательно приводят к повышению производительности и эффективности производства. Прямые трансферты производителям, не связанные с объемами производства (меры «зеленой корзины»), намного эффективнее -- более 90% средств, взятых у потребителей и налогоплательщиков, попадает к производителям Сычева И.Н., Тихомирова Ю.А. Проблемы адаптации механизма господдержки аграрного сектора России к условиям членства в ВТО // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. № 7 (105). 2013. С. 126..

Отметим, что источниками средств совокупной поддержки сельского хозяйства являются налогоплательщики (бюджет) и потребители продукции сельскохозяйственного производства. Российская аграрная политика последнего десятилетия привела к тому, что основным источником средств для совокупной поддержки являются потребители продукции. В 2010 году на их долю приходилось 68,7% совокупной поддержки, а счет бюджета обеспечивалось лишь 31,2%. Для сравнения: в США доля бюджета в совокупной поддержке составляла 98%, в ЕС - 86,8% Узун В.Я. Особенности российской политики поддержки сельского хозяйства и необходимость ее кардинальной корректировки после вступления в ВТО // Научный вестник ИЭП им. Гайдара.ру, №55. 2012.С.4..

Уровень бюджетной поддержки сельского хозяйства характеризуют выплаты из бюджета в процентах к ВВП страны. В России этот показатель значительно ниже, чем в США и ЕС (0,44; 0,62; 0,89%, соответственно) Российский АПК в ВТО: платит потребитель // Торгово-промышленные ведомости. 2013 г. Режим доступа: [http://www.tpp-inform.ru/analytic_journal/3656.html].

Присоединение России к ВТО требует реформирования государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, в частности необходимым является соблюдение определенных правил субсидирования.

Политика внутренней поддержки сельского хозяйства в РФ изложена в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.

В соответствии с соглашением о присоединении к ВТО, для России уровень прямой господдержки на 2013 г. определен в размере 9 млрд. долл. с последующим сокращением его до 4,4 млрд. долл. к 2018 г. Анализ объемов бюджетных расходов на реализацию указанной программы с учетом принятых обязательств в рамках ВТО показывает, что в период 2013-2016 гг. государственная поддержка в рамках «янтарной корзины» предусмотрена в объеме в 1,2-1,9 раза ниже, чем допустимо в соответствии с принятыми обязательствами. С другой стороны, в 2017 г. объем ассигнований в рамках «желтой корзины» будет превышать допустимый объем на 4%, в 2018 г. -- на 30% и в 2020 г. -- на 34%.

Таблица 6

Государственная поддержка сельского хозяйства России на 2012-2020 гг., млрд. долл

Показатель	Год
	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
"Зеленая корзина"	3,1	3,2	3,2	3,7	4	4,2	4,7	5	5,4
"Желтая корзина"	4,5	4,8	4,7	5,1	5,3	5,6	5,7	5,8	5,9
Итого	7,6	8	7,9	8,8	9,3	9,8	10,4	10,8	11,3
Разрешенный размер поддержки в рамках "Желтой корзины"	-	9	8,1	7,2	6,3	5,4	4,4	4,4	4,4

Россия приняла на себя обязательства, что в течение периода до 2017 года включительно (период, когда допустимый уровень господдержки в рамках «желтой корзины» будет выше уровня базового периода) доля поддержки, привязанной к определенному продукту, в отношении к поддержке, не привязанной к конкретным товарам, не будет превышать 30%.

Особенностью абсолютной величины разрешенной ВТО господдержки производителей является механизм de minimis. В связи с этим важное значение на возможности поддержки сельскохозяйственной отрасли в России оказывает тот факт, что к ВТО страна присоединилась в статусе развитой страны. Поэтому уровень de minimis для России установлен в размере 10%, это означает, что Россия не имеет возможности задействовать корзину развития для выведения отдельных мер желтой корзины из AMS.

Следует заметить, что правила ВТО не учитывают существующих различий между природно-экономическими условиями сельского хозяйства в разных странах, специфики последних десятилетий переходных экономик, которые характеризовались значительным падением сельскохозяйственного производства в странах СНГ. Крупнейшие мировые экспортеры продовольствия (США, Австралия, ЕС) обладают более благоприятными природно-экономическими условиями для ведения сельского хозяйства, в отличие от многих государств СНГ Абдимолдаева Н. К. Поддержка сельского хозяйства в странах-членах ВТО и интеграция аграрных рынков стран Таможенного союза в мировую экономическую систему / Евразийская экономическая интеграция. - 2010. №2 (7). С.64., включая Россию.

Страны-экспортеры, являющиеся учредителями ГАТТ/ВТО с устоявшимся и мощным агропромышленным комплексом исторически обладают в рамках этой организации значительными преференциями и до сих пор широко используют экспортное субсидирование сельского хозяйства, что представляется недоступным для присоединяющихся стран Абдимолдаева Н. К. Поддержка сельского хозяйства в странах-членах ВТО и интеграция аграрных рынков стран Таможенного союза в мировую экономическую систему / Евразийская экономическая интеграция. - 2010. №2 (7).С.64..

3.3 Направления совершенствования государственной поддержки сельскохозяйственной отрасли в России

Необходимыми действиями в рамках совершенствования политики поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в сложившихся условиях является увеличение бюджетного финансирования отрасли в 2014-2016 гг. до допустимых в рамках ВТО объемов, а также переструктуризация бюджетных трансфертов в аспекте «корзин» ВТО.

В вопросе переструктуризации бюджетных ассигнований потенциал «голубой корзины» является малопривлекательным для отечественного агропромышленного комплекса, поскольку бюджетные выплаты в связи с ограничением производства сельхозпродуктов в России наверняка не будут востребованы.

Что касается перехода от форм прямой поддержки («янтарная корзина») в сторону использования бюджетных средств в рамках «зеленой корзины, государственная программа развития сельского хозяйства на 2013-2020 гг. предполагает увеличение поддержки в рамках «зеленой корзины» более чем в два раза, до 7,3 млрд. долл., но произойдут ли структурные изменения в субсидировании сельского хозяйства России пока не ясно: в соответствии с программой, к 2020 г. объем «янтарной корзины» будет больше объема «зеленой».

Уклон на меры «зеленой корзины» подразумевает финансирование ряда программ, среди которых можно обозначить следующие:

- развитие научных исследований в области селекции, производства и переработки сельскохозяйственной продукции,

- подготовка кадров;

- создание сетевых структур производственных и социальных услуг;

- охрана окружающей среды;

- субсидирование обработки земли, покупки семян, оборудования;

- развитие логистики, производственной и социальной инфраструктуры в сельской местности.

- информационно-консультационное обслуживание экспортеров;

- ветеринарные и фитосанитарные мероприятия;

- распространение рыночной информации и др.

Подобные меры способствуют повышению эффективности производственного процесса в сельскохозяйственной отрасли, в то время как прямые бюджетные выплаты производителям направлены, скорее для поддержания производителей «на плаву» и применятся в качестве экстренных мер помощи. Смещение ориентиров в области господдержки с производственной на социальную и экологическую области является необходимым условием устойчивого развития села.

Важным приоритетом государственной политики в сельскохозяйственной отрасли представляется повышение доходности производителей продукции сельского хозяйства до уровня, который делает возможным осуществление расширенного воспроизводства. Согласно имеющимся расчетам, для этого необходимо повысить рентабельность производства до 20-25%, которая в настоящее время находится на уровне около 10%.

...