Еволюція інституційної основи Європейського Союзу в контексті Лісабонського договору

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ ТА НАУКИ УКРАЇНИ

МАРІУПОЛЬСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІСТОРИЧНИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА МІЖНАРОДНИХ ВІДНОСИН ТА ЗОВНІШНЬОЇ ПОЛІТИКИ

ДИПЛОМНА РОБОТА

«ЕВОЛЮЦІЯ ІНСТИТУЦІЙНОЇ ОСНОВИ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ В КОНТЕКСТІ ЛІСАБОНСЬКОГО ДОГОВОРУ»

Виконала студентка ОКР Бакалавр

Косякіна Катерина Олегівна

Маріуполь - 2015

Зміст

Вступ

Розділ 1. Основні структурно-організаційні механізми діяльності ЄС до прийняття Лісабонського договору

Розділ 2. Спроба інституційного реформування ЄС за Євроконституцією 2005 р.

Розділ 3. Особливості нової інституційної основи ЄС після прийняття Лісабонського договору

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

За останні десять років інтеграційні процеси в Європі привели до якісних змін у системі управління Європейським Союзом як унікальною політико-територіальним утворенням, що у процесі розширення і включення до свого складу нових держав (у 2003 і 2007 рр.) поступово набувало рис державності. Найвищим досягненням на цьому етапі європейської інтеграції стала спроба розроблення і введення у дію «Договору, що встановлює Конституцію для Європи» («Європейській конституції»), що, проте, через амбітні завдання так і не було реалізовано [29].

Проте Конституція Європейського Союзу у своїй основі містила ідею формування в ЄС елементів державності із збереженням окремих суверенних прав за державами - членами ЄС, що дає підстави стверджувати про популярність у європейців концепції «розщепленого суверенітету» і уявлень про ЄС як державно подібного утворення. У цьому контексті Лісабонський договір (Договір про реформу ЄС), підписаний 13 грудня 2007 р., за суттю визначив межі політичного компромісу між керівництвом ЄС і держав, реформуючи систему управління і підвищуючи ефективність ухвалення політичних і правових рішень [3]. Крім того, концепція «європейської конституції», що припускає скасування чинних засновницьких договорів у зв'язку зі вступом до юридичної сили Конституції ЄС, була відхилена і замінена більш компромісною ідеєю інкорпорації усіх нововведень Договору про реформу в засновницькі договори без зміни їхньої правової основи. Лісабонський договір офіційно іменується «договором про внесення змін до Договору про Європейський Союз і Договору про установу Європейського Співтовариства» і за правовою природою є міжнародним договором, підписаним на саміті ЄС у Лісабоні. Надалі Договір про установу Європейського Співтовариства буде перейменовано у Договір про функціонування ЄС.

Актуальність дослідження обумовлена тим, що прийняття Лісабонського договору для процесу інституціоналізації ЄС означає завершення процесу інкорпорації нововведень у тексти засновницьких договорів ЄС. Основна мета, проголошена в Лісабонському договорі, це «завершення процесу підвищення ефективності і легітимності Союзу і підвищення послідовності дій», враховуючи створення нових правових механізмів функціонування ЄС на найближчі 15-20 років.

До того ж проголошується цілий ряд глобальних соціально-економічних і політичних завдань, властивих сучасній індустріальній державі: захист громадян ЄС у всьому світі; економічна, соціальна і територіальна єдність; підтримка культурного різноманіття; забезпечення повної зайнятості, соціального прогресу, соціальної справедливості, високого рівня охорона навколишнього середовища і так далі[30].

Лісабонський договір також вносить істотні зміни до Договору про ЄС щодо інституційної структури Союзу, яка у результаті укріплює гарантії представництва інтересів національних держав в інститутах ЄС. До системи інститутів ЄС належить Європейський парламент, Європейська Рада, Рада ЄС, Європейська Комісія, Суд Європейського союзу, Європейський центральний банк і Європейська рахункова палата. Тим самим Договір не передбачає розмежування органів ЄС на «інституційні механізми» та «інші інститути і консультативні органи», на відміну від проекту Конституції ЄС.

Враховуючи нові актуальні виклики для Європейського Союзу, після прийняття Лісабонського договору були змінено основні структурно-організаційні механізми його діяльності. Так Європейський парламент, згідно зі ст. 9a, «здійснює законодавчі функції і функції, пов'язані з бюджетом ЄС, спільно з Радою» [2]. Парламент за суттю розширює законодавчі повноваження, оскільки його значення як законодавчого органу публічної влади прирівнюється до значення Ради ЄС, він також отримує однаковий статус з Радою ЄС щодо питань бюджету. Європейська рада, яка складається з глав держав або урядів держав-членів, Президента ЄС і голови Європейської комісії, буде відокремлена від Ради і стане повноцінним інститутом ЄС, хоча і втратить законодавчі повноваження. Центральною фігурою Європейської Ради стане Президент, який обирається на 2,5 року і займається адміністративними аспектами діяльності ЄС і питаннями координації, а в реальності здійснює керівництво загальноєвропейською політикою. Водночас Рада залишиться платформою для зустрічей національних міністрів. Законодавчий процес, що передбачає дебати і голосування, проводитиметься публічно і буде транслюватися. Зміни стосуються нової системи голосування, заснованої на принципі кваліфікованої більшості з цілого ряду питань.

Актуальність обумовлена також тим, до специфічних сфер суспільно-політичного життя, які регулюються нововведеннями Лісабонського договору, належить питання цивільної ініціативи, регулювання питань координації економічного простору, узгодження питань енергетичної політики і захисту навколишнього середовища, а також введення процедури виходу держав зі складу ЄС [20]. Громадяни ЄС отримують право виступати з пропозицією Європарламенту або Раді ЄС про зміну законодавства. Для цього необхідно заручитися підтримкою цієї ініціативи з боку 1 мільйона громадян. Проте Комісія зберігає за собою право вирішувати, чи слід вживати заходів для задоволення цього запиту.

Останнім часом загострилось питання енергетичної безпеки ЄС, й це питання енергетичної політики вперше деталізовані у Договорі про ЄС. Так, згідно у Декларації 20, ЄС має право визначати цілі, які включають успішне функціонування енергетичного ринку, постачання енергоресурсів і розробку альтернативних джерел енергії. Енергетична політика визначається Європарламентом і Радою відповідно до звичайної законодавчої процедури [2]. До того ж статті Договору не ущемляють право держав - членів ЄС робити необхідні заходи щодо забезпечення постачань енергоресурсів.

Отже, набуття чинності Лісабонського договору є не тільки прикладом успішного реформування системи управління та узгодження різносторонніх інтересів на європейському континенті, але й тією моделлю соціально-економічного розвитку, в якій міг би не менш успішно розвиватися у XXI ст. Співдружність Незалежних Держав для подолання міжнаціональних суперечностей народів колишнього Союзу РСР.

Таким чином, актуальність дослідження викликана, передусім, появою якісно нового джерела первинного права Європейського Союзу, яке вносить суттєві корективи в правовий статус, організацію і функціонування ЄС.

Об'єктом дослідження є Європейський Союз.

Предметом виступає еволюція інституційної основи Європейського Союзу в контексті Лісабонського договору.

Ступінь вивченості в науковій літературі. Тема є досить актуальною для широкого дослідження.

Питання, пов'язані з проблемами реформування ЄС, уже давно стали об'єктами наукових досліджень в Україні. Серед них треба відмітити праці таких дослідників та експертів, як Н. Бобицький [7] та В. Посельський [61], та найбільш цінними для нашого дослідження є роботи вітчизняних аналітиків О. Гладенко [17], [18], С. Гуцала [21], В. Мартинюка [46].

В праці О. Гладенко «Лісабонський договір ЄС 2007 року як новий етап еволюційного розвитку права Європейського Союзу» [17] мова йде про аналіз нового комплексного нормативно-правового акта наднаціональної організації, а саме - Договору ЄС 2007 року, що є частиною первинного права Європейського Союзу, який вносить зміни в Договір про Європейське Співтовариство і Договір про заснування Європейського Союзу.

С. Гуцал в дослідженні «Тенденції розвитку реформаторського процесу в ЄС: наслідки для евроінтеграції для України» [21] аналізує положення Договору, які безпосередньо стосуються сфери зовнішньої політики ЄС та їх впливу на прийняття рішень Євросоюзом, а також робить аналіз факторів, які можуть стати на заваді євроінтеграційним прагненням України.

В статті В. Мартинюка «Новий договір Європейського Союзу: фактори сприяння і гальмування європейської інтеграції України» [46] аналізуються основні положення базового договору ЄС, які безпосередньо впливають на процес євроінтеграції, якщо припустити, що Європейський Союз вже розглядає Україну як кандидата на вступ.

Однак набуття чинності Лісабонським договором і пов'язані з цим наслідки потребують набагато пильнішої дослідницької уваги, підготовки ґрунтовніших теоретичних розробок і формування завершених наукових концепцій у царині цієї проблематики, яких поки що у вітчизняній науці немає.

Метою роботи є еволюція інституційної основи Європейського союзу в контексті лісабонського договору.

В результаті поставленої мети необхідно вирішити наступні наукові завдання:

· проаналізувати основні структурно-організаційні механізми діяльності ЄС до прийняття Лісабонського договору;

· розглянути і дослідити спробу інституційного реформування ЄС за Євроконституцією 2005 р;

· охарактеризувати особливості нової інституційної основи ЄС після прийняття Лісабонського договору;

· надати аналіз можливим варіантам подальшого реформування ЄС.

Джерельна база дослідження складається з міжнародно-правових документів (тексти міжнародних угод, рішення і рекомендації міжнародних організацій), нормативно-правових актів Європейського союзу, а також матеріалів різних конференцій і форумів, що стосуються міжнародної співпраці.

Наприклад, Амстердамський договір[1], Договір про створення Євроатому [22], Документи Ради Європи [23], Єдиний Європейський Акт. Договір про Європейський Союз [29], Конституція для Європи [37], Лаакенська декларація [41], Лісабонський договір [42], Маастрихтський договір [43], Ніццький договір [52] та ін.

Система джерел, використаних в дослідницькій роботі, була підпорядкована загальній меті і завданням, які зумовили їх склад: засновницькі договори, акти вторинного права, офіційні видання Європейського союзу, навчальні і методичні посібники, наукові дослідження, а також періодичні видання, присвячені проблемам європейського права.

Методологічною основою бакалаврською роботи є комплексний метод дослідження, виконаний на основі принципу проблемно-хронологічного викладу матеріалу. Цей метод дозволяє виявити особливості інституціонального розвитку ЄС, грунтуючись на вивченні різнопланових джерел.

Системний підхід як метод, який використовується в даній роботі, дозволяє провести аналіз сучасних інституційних перетворень в ЄС в якості складної системи взаємодіючих чинників [29]. Цей підхід дає можливість виявити загальні та специфічні риси предмета дослідження, тенденції і якісні характеристики його розвитку.

Так як без історичного аналізу не представляється можливим простежити розвиток структурно-організаційних інституцій ЄС, то у даному дослідженні широко використовується історичний підхід. Він дозволив провести аналіз історичних особливостей внутрішніх перетворень в Європейському Союзі.

Практичне значення бакалаврської роботи полягає у можливості впровадження її матеріалів у навчальний процес в рамах підготовки семінарських та практичних занять з курсів «Зовнішня політика України», «Зовнішня політика країн Європи» та «Міжнародні відносини та світова політика». Також деякі фрагменти дослідження можуть бути надруковані у збірниках праць та представлені для обговорення на наукових конференціях з проблем сучасних міжнародних відносин [12].

Структура роботи: складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел.

Вступ розкриває актуальність, визначає об'єкт, предмет, цілі, задачі та методи дослідження. Розглядається джерельна база та досліджується історіографія, розкривається практичне значення роботи.

У першому розділі «Основні структурно-організаційні механізми діяльності ЄС до прийняття Лісабонського договору» відображене становлення нормативно-правового співробітництва міжкраїнами-членами ЄС, підписання базових договорів та угод, які заклали основу. Описано та охарактеризовано документи за класифікацією різних напрямів діяльності та проаналізовано їх актуальність на сьогоднішній день.

Другий розділ «Спроба інституційного реформування ЄС за Євроконституцією 2005 р» описує історичні умови, на тлі яких відбуваються суттєві трансформаційні зміни, проблеми, які знайшли своє вирішення та ті які потребують подальшого рішення.

У третьому розділі «Особливості нової інституційної основи ЄС після пирйняття Лісабонського договору» проаналізовані зміни, що були внесені в попередні установчі договори для реформування інституційної структури, системи прийняття рішень і засад функціонування ЄС.

У висновках підводяться результати та значення проведеного дослідження, сформовані кінцеві висновки.

Список використаних джерел складає 77 позиції.

Розділ 1. Основні структурно-організаційні механізми діяльності єс до прийняття лісабонського договору

Інституційна система - найважливіша складова частина механізму ЄС. Згідно з установчими договорами Європейського Союзу для виконання, покладеної на нього місії повинен володіти необхідними інститутами і ресурсами. Інституційна система органічно вписується в механізм формування і функціонування ЄС.

Під інституційною системою stricto sensu розуміють сукупність керівних органів ЄС, наділених особливим статусом і повноваженнями. Усі основні параметри цієї системи описані і закріплені в установчих актах. Одна з важливих правових характеристик інституту полягає в його виключному праві приймати юридично обов'язкові рішення. Інституційна система в широкому сенсі охоплює також і інші органи. Певні адміністративні, контрольні, допоміжні, консультативні та інші функції здійснюють спеціально створені для цих цілей органи та організації. Статус найбільш важливих з них закріплений в установчих актах [18].

Юридично самостійними структурами ЄС, які створюються для здійснення спеціальних функцій, є організації ЄС (за термінологією, що вводиться Договором про реформи. До цього вони іменувалися агенціями, хоча назва «агенції» в назвах деяких організацій зберігається). Вони утворюються на основі спеціально виданих правових актів, що визначають їх статус і призначення (наприклад, Агенція із захисту основних прав, Європол, Євроюст, Агенція із питань оборони (вона вперше згадується в ст. 42 та 45 ДЄС), Європейське космічна агенція та ін ) [67].

У міру еволюції ЄС та поглиблення інтеграції їх число і активність, як правило, зростають.

Цілий ряд нових організацій створений або створюється в рамках побудови Простору свободи, безпеки та справедливості. Це Агенція із охорони зовнішніх кордонів, різні організації, пов'язані із співпрацею правоохоронних і правозастосовних органів, по боротьбі з нелегальною міграцією та ін.

Інститути ЄС створюються і функціонують на основі правових приписів, що містяться в установчих договорах. Вони, за визначенням Суду ЄС, виконують роль «конститутивної хартії». Вони деталізуються і уточнюються в актах вторинного (а частково й третинного) права ЄС [32]. Такі, наприклад, внутрішній регламент Європарламенту, регламент Ради ЄС та регламент Комісії, міжінституційні угоди, що укладаються між Радою, Парламентом і Комісією.

Як і сама європейська інтеграція, система урядування її розвитком ґрунтувалася на нових началах, які були невідомі у минулому. І ця новизна полягала у тому, що Співтовариства, а відтак і Союз формувалися не лише як міжнародні організації, але і як наднаціональні утворення.

Характеризуючи загальні риси інституційної системи, слід зазначити, що вона створювалася фактично «з нуля». І ця обставина дозволяла шукати і знаходити нові форми і методи урядування. З успіхом були застосовані багато новел у царині технології управління, які були запозичені як із внутрішньої практики держав-членів Співтовариств, так і з усієї світової практики. Однак, процес побудови організаційної системи не завжди просувався без ускладнень (крім явних переваг існували і недоліки) [73]. Управлінська машина ставала громіздкою, функції інститутів постійно розширювалися, що у свою чергу ускладнювало не лише процес прийняття рішень, але і їх реалізацію. З'являється і починає широко використовуватися термін «євробюрократія», який здебільшого вживається з негативним відтінком. Та не зважаючи на це інституційна система Співтовариств «запрацювала» і стала дієвим інструментом європейської інтеграції.

Таким чином, щоб зрозуміти сучасну інституційну систему Європейського Союзу слід проаналізувати етапи її становлення та логіку розвитку. Початкова модель такої системи була запроваджена у Договорі про створення Європейського співтовариства вугілля та сталі 1951 року. Саме тоді були утворені спеціальна Рада міністрів, Вищий керівний орган (англ. High Authority), Загальна Асамблея, Суд [69]. Крім цих органів для досягнення цілей ЄСВС утворювалися і інші органи, які переважно мали допоміжний характер.

Така модель у короткий термін себе виправдала і стала базовою при створені двох інших співтовариств - Європейського економічного співтовариства та Євратому, утворених у 1957 році на підставі Римських угод. Навіть у договорі про ЄЕС, який, як вважається, став основою «конституції» Співтовариств, у модель урядування не були внесені будь-які принципові зміни, новели. Аналогічним чином було вирішене питання щодо моделі органів Євратому. Установчі договори передбачали, що в ЄЕС і Євратомі інституційну основу утворюють Рада, Комісія, Асамблея, Суд. З самого початку передбачалося, що кожне із трьох Співтовариств буде мати свою власну систему інститутів. Однак, перші ж роки показали недоцільність паралельного існування трьох окремих систем керівних органів. Частково ця проблема була вирішена ще під час укладення Римських договорів 1957року. Прийнята разом із ними додаткова угода - Конвенція про деякі спільні інститути - передбачила злиття двох інститутів Співтовариств і створення спільних Суду та спільної Асамблеї.

Коли у 1958 році ЄЕС та Євратом приступили до своєї роботи, їх представницький та судовий органи почали функціонувати як органи усіх трьох Співтовариств. При цьому два основних політичних інститути у всіх Співтовариств залишалися різними: продовжував самостійну роботу Вищий керівний орган ЄСВС, паралельно з ним функціонувала Комісія ЄЕС і Комісія Євратому; аналогічно здійснювали діяльність три різних Ради [22]. Ця практика, як відомо завершилася 8 квітня 1965 року, коли у Брюсселі був підписаний, а 1 червня 1967 року вступив у силу Договір про встановлення єдиної Комісії і єдиної Ради, відомий під неофіційною назвою Договір про злиття. Таким чином інститути, які з самого початку створювалися окремо для кожного із Співтовариств з 1967 року є спільним для усіх трьох організацій.

Асамблея, яка утворилася на кшталт парламенту для ЄЕС та Євратому сама назвала себе Європейським парламентом, після чого вже в Єдиному Європейському Акті 1986 року нова назва отримала офіційне підтвердження (Ст.6 Акту встановила, що у тексті Договору про ЄЕС назва інституту «Асамблея» замінюється на «Європейський парламент»).

Пізніше Маастрихтський договір про створення Європейського Союзу 1992 року, крім згаданих вже чотирьох інститутів, закріпив статус також п'ятого інституту - Палати аудиторів або Рахункової палати, на яку покладався фінансовий контроль (фактично створення цього органу передбачалося ще у Єдиному Європейському Акті) [50]. А Лісабонський договір до переліку інститутів додав ще два органи - Європейський центральний банк і Європейську Раду (раніше - просто органи)

Лісабонський договір, так само як всі установчі акти у попередній редакції, дає повний перелік інститутів, розташовуючи їх у суворо визначеному порядку. Це Європейський парламент, Європейська рада, Рада ЄС, Європейська комісія, Суд ЄС, Європейський центральний банк, Рахункова палата. В цілому таке розташування в системі концептуально виправдано. Реальна значущість кожного з інститутів обумовлена, його роллю і обсягом повноважень. У цьому зв'язку спеціального пояснення вимагає, очевидно, лише закріплення на першому місці в системі інститутів Європейського парламенту. У вирішальному ступені це данина європейській конституційній традиції. У сучасних розвинених демократичних державах парламент розглядається як вищий представницький орган, що володіє верховною владою і що виражає волю народу. Звичайно, на практиці така ситуація не завжди має місце. А в інтеграційному об'єднанні тим паче. Європейський парламент не володіє повнотою влади [14]. Тим не менше саме він, що обирається безпосередньо громадянами ЄС, розглядається на доктринальному рівні як верховний виразник їх волі і інтересів.

Створення у 1992 році на базі Європейських співтовариств Європейського Союзу вимагало розповсюдити повноваження інститутів Співтовариств на сфери суспільного життя, що знаходяться за рамками першої, коммунітарної опори (яка, як відомо, представлена вона була Співтовариствами), тобто на сферу зовнішньої політики и політики безпеки (ЗППБ) та співробітництва поліції та судових органів в кримінально-правовій сфері (СПСО).Юридично це виявилося у визнанні інститутів Європейських співтовариств в якості керівних органів Європейського Союзу [25]. Саме в цьому полягає сутність одного із основних принципів інституційної системи або інституційного механізму Союзу - принципу єдності.

До Лісабонського договору принцип єдності інституційної системи ЄС був закріплений у ст.3 Договору про Європейський Союз (стара редакція): «Союз обслуговується єдиною інституційною структурою, яка забезпечує узгодженість і наступництво діяльності, що здійснюється з метою досягнення його цілей, одночасно поважаючи та розбудовуючи acquis communautaire». Таким чином, кожен інститут Європейського співтовариства був одночасно інститутом Євратому ( до 2002 року і інститутом ЄСВС), а також інститутом Європейського Союзу в цілому. Відповідно під час прийняття рішень інститути діяли в одному випадку як керівні органи Співтовариств, і керувалися їх установчими договорами, в іншому випадку - діють на підставі положень спеціальних розділів Договору про Європейський Союз, які були присвячені ІІ_й або ІІІ-й опорам, тобто ЗППБ або СПСО [38].

Правила діяльності інститутів у рамках різних опор Союзу, або навіть у межах однієї І-ї опори, могли суттєво відрізнятися, але у всіх випадках від імені Європейського Союзу виступали одні й ті самі керівні органи. Таким чином, передбачені установчими договорами інститути, що мали однакову назву, розрізнялися за своїми статусом та роллю в системі в залежності від того, чи були вони інститутами Співтовариств чи інститутами Союзу. Проблема можливих колізій вирішувалася переважно на політичному рівні

Це знаходило свій прояв у тому, що основні орієнтири діяльності усіх інститутів визначалися Європейською радою (нині вона виконує ті ж практично функції в якості інституту ЄС).І хоча акти цього органу не були юридично обов'язковими, на практиці вони ставали тим основним політичним стрижнем, який дозволяв об'єднати і спрямувати у єдине русло діяльність інститутів Співтовариств і Союзу. Відповідно, під час вивчення конкретних інститутів, їх статусу, порядку діяльності і прийняття рішень слід було розрізняти у якій саме якості діяв той чи інший інститут [67].

З моменту підписання Маастрихтської угоди система інститутів зовні не зазнала кардинальних змін. Однак, у функціях інститутів та інших органів з'явилося чимало нового, що прямо витікало із самого факту створення Європейського Союзу.

Слід зазначити, що Амстердамська (1997 року) та Ніццька (2000 року) угоди, що внесли зміни до установчих договорів Європейських співтовариств та Європейського Союзу, які в тому числі стосувалися статусу і порядку функціонування інститутів ЄС, також підтвердили існування та розвиток принципу єдності інституційної системи Союзу.

Принцип єдності інституційної системи або інституційного механізму передусім стосується семи керівних органів ЄС. Хоча принцип єдності у його первинному розумінні і не закріплений у установчих договорах у Лісабонській редакції, оскільки такої потреби на сьогоднішній день не має, тим не менше у трансформованому вигляді він прочитується у Договорі про ЄС та Договорі про функціонування ЄС. Передусім це випливає із змісту ст. 13 ДЄС, в якій мова йде про мету функціонування інституційної системи [29]. Ця мета є єдиною для усіх інституцій ЄС - «поширювати цінності Союзу, реалізовувати цілі Союзу, служити інтересам Союзу, його громадян та держав-членів та гарантувати узгодженість, ефективність та послідовність політик та дій Союзу».

Таким чином, основою створення інтеграційного об'єднання є прихильність його учасників загальним цінностям та ідеалам. Вони забезпечують стійкість і стабільність інтеграційної структури. Вся життєдіяльність інтеграційного об'єднання підпорядкована досягненню загальних цілей і захисту спільних інтересів. Вирішенню цих завдань відповідає наділення інтеграційного утворення певними повноваженнями і компетенцією. Вони передаються цьому об'єднанню державами-членами допомогою установчих договорів і закріплюються в системі правових норм, вироблених на їх грунті.

Здійснення спільних цілей і завдань забезпечується створеваним для цього організаційним механізмом. Він виступає у вигляді єдиної системи інститутів, органів і організацій. На них покладається здійснення переданої компетенції, захист спільних інтересів та просування спільних цінностей. У результаті вибудовується загальна схема взаємодії [55]. Єдині цінності - загальні цілі і завдання - єдина інституціональна система. Саме цій внутрішній логіці підпорядкована інституційна структура Європейського Союзу.

У ч.2 цієї ж статті мова йде про взаємодію інституцій на засадах відкритої співпраці. В літературі інколи називають цей принцип принципом лояльної співпраці [72].

Йдеться практично про максимальну взаємодію інститутів, особливо коли те чи інше рішення приймається і реалізується на плюралістичній основі. Наочні тому приклади - законодавча процедура або бюджетний процес в тому вигляді, як вони описані в установчих договорах.

Реалізації принципу лояльного співробітництва повинна слугувати і вперше закріплена в установчих договорах практика укладання межінституціональних угод. Особливо показово і важливо, що згідно ст.295 ДФЕС такі угоди можуть набувати обов'язкову юридичну силу, стаючи тим самим одним із джерел права ЄС [15].

Другим важливим принципом побудови інституційної системи Європейського Союзу є принцип пріоритетності правових приписів і дотримання норм європейського права. Установчі договори однією із основних цілей інтеграції та діяльності інститутів визначають необхідність підтримання та розбудови правового надбання Співтовариств, яке охоплюється загальною формулою acquis communautaire. Дотримання цього правового надбання повинно служити забезпеченню «ефективності механізмів та інститутів Співтовариства», а також служити цілям формування простору свободи, демократії та законності (ст.3 ДЄС).

Третім принципом побудови інституційної системи Європейського Союзу є принцип збалансованості інститутів та органів міжнаціонального (міжнародного) та наднаціонального характеру. Це правило зберігається за Лісабонським договором, не дивлячись на зміну складу інститутів ЄС [23].

Ще під час побудови інституційної системи Співтовариств і Союзу держави-члени запозичували ті концепції і практику, які існували у їх власному державно-правовому розвиткові. Як відомо, основні форми урядування в державних політичних системах сучасності розвинулися з фундаментального принципу розподілу влад. Цей принцип був сформульований його авторами Дж. Локком та Ш. Монтеск'є як засіб обмеження абсолютної влади та її свавілля. А, отже основним призначенням принципу розподілу влади не законодавчу, виконавчу та судову є недопущення та попередження узурпації влади будь-якою з її гілок. Очевидно, що загальна мета попередження узурпації влади не може бути присутньою в межах будь-якої демократичної публічно-правової організації. Однак щодо Співтовариств і Союзу головне завдання полягає не в тому, щоб попередити можливість узурпації публічної влади. Такої прямої та безпосередньої загрози демократичним началам побудови і здійснення публічної влади в рамках створеного у Європейському Союзі простору демократії, безпеки і законності не існує [71]. Тим більше, що основна вимога до держав, які мають на меті вступ до Європейського Союзу - це наявність розвинутих демократичних інститутів у середині держави. А отже основні демократичні начала переносяться і на рівень наддержавного утворення.

В умовах Європейського Союзу основне завдання побудови інституційної системи полягає у забезпеченні збалансованого поєднання повноважень, які належать Союзу, з одного боку, і суверенним державам - з іншого. Тобто головною метою виступає збалансований розподіл повноважень, який виключив би можливість надмірного посилення інститутів Європейського Союзу на шкоду інтересам держав-членів і наділення інститутів Союзу такими повноваженнями, які б дозволили їм забезпечити досягнення завдань і цілей, зумовлених інтеграцією. Таким чином побудова системи інститутів Європейського Союзуґрунтується не на принципі розподілу влад, а на принципі розподілу повноважень [5]. Найбільш яскраво дана концепція проявилася у самих установчих договорах та інших нормативних актах, які закріплюють принципи пропорційності та субсидіарності (про них мова піде нижче).

Принцип збалансованого розподілу повноважень передбачає два основних аспекти в діяльності інститутів:

З одного боку вони повинні бути наділеними повноваженнями, які необхідні для досягнення цілей інтеграції, і це передбачає передачу у відання Співтовариств і Союзу, а відповідно і інститутів, необхідних суверенних прав і прерогатив держав-членів.

З іншого боку, в силу того, що різні інститути втілюють начала міжнаціонального (міжнародного) або наднаціонального характеру, вимагається чітке розмежування компетенції між самими інститутами інтеграційних утворень. Такий розподіл компетенції і її чітке закріплення створює щось на кшталт системи стримувань і противаг. Необхідність у такій системі диктується потребами збалансування інтересів і вимог інтеґраціі і їх поєднання з національними інтересами держав-членів Європейського Союзу⁹.

В результаті застосування принципу збалансованості наднаціонального та міжнаціонального співробітництва і була побудована нова система інститутів. В її рамках одні інститути виступають виразниками і носіями міжнаціонального начала (Рада Європейського Союзу та Європейська Рада), інші - наднаціонального (Комісія Європейського Союзу, Європейський парламент, Суд ЄС, ЄЦБ, Рахункова палата) [17]. Міжнаціональні за своєю юридичною природою органи та інститути складаються із представників держав-членів і діють за їх дорученням. Вони, з одного боку, забезпечують узгодженість національних інтересів під час європейського будівництва, а, з іншого - забезпечують прийняття та реалізацію таких рішень, які відповідають інтересам європейської інтеграції ї одночасно не зачіпають інтереси окремих держав-членів [54]. Характерним є те, що, якщо сфера національних інтересів, якої торкаються у процесі інтеграції є надто чутливою, то відповідні повноваження по її врегулюванні зосереджуються саме в руках міжнаціональних органів (наприклад, діяльність в рамках СЗППБ, де основні повноваження по розвитку і реалізації політики зосереджені у руках Європейської Ради та Ради).

Наднаціональні за своєю юридичною природою формально незалежні від держав-членів. Навіть тоді, коли національні держави самі висувають осіб, які входять до складу цих органів (Комісія, Суд), незалежність кандидата вважається однією з основних умов призначення. Навіть партійні групи у Європарламенті формуються не на національній основі, а на політичній. В своїй діяльності усі ці органи зобов'язані керуватися інтересами і правовими приписами інтеграційних об'єднань [9]. Держави-члени повинні утримуватися від надання вказівок і інструкцій своїм громадянам, які працюють у наднаціональних органах.

Входження в число інститутів Європейської ради помітно підвищує питому вагу органів міжнаціонального співробітництва. Але це зміцнення міжнаціональних начал в певній мірі урівноважується правилами функціонування і включенням до складу інститутів ЄС наднаціонального за своєю природою Європейського центрального банку, який до цього був лише органом ЄС.

Серед інститутів Союзу прийнято також виділяти інститути політичного та неполітичного характеру (спеціалізовані інститути). Система політичних інститутів і органів, до яких відноситься Рада ЄС, Комісія ЄС, Європейський парламент, Європейська Рада, будуються таким чином, щоб найважливіші рішення, які оформляються у вигляді нормативно-правових актів, приписів приймалися не якимось із інститутів одноособово, а. за загальним правилом, спільно з іншими інститутами [48]. Контроль за дотриманням цього принципу покладається на Суд ЄС (неполітичний орган), який наділений правом анулювати будь-який нормативний акт, прийняти із порушенням закріпленої за інститутами компетенції. За Лісабонським договором дещо змінюється баланс політичних та спеціалізованих інститутів. До політичних інститутів відносяться Європейська рада, Рада ЄС, Європейський парламент і Європейська комісія [70]. Три інших - Суд, ЄЦБ і Рахункова палата є спеціалізованими інститутами. Будь-яка політична діяльність представникам цих інститутів категорично заборонена. Відступ від цього принципу може тягти за собою самі жорсткі дисциплінарні заходи аж до відмови від посади. Все це самим істотним чином впливає на порядок формування та функціонування цих інститутів.

Принцип збалансованості передбачає не лише розподіл компетенції між тими чи іншими інститутами, створюючи своєрідну модель стримувань та противаг. Основне значення надається співробітництву між ними [64]. Практика засвідчує, що ефективність прийняття та реалізації рішень здебільшого залежить від взаємодії інститутів та органів наднаціонального та міжнаціонального (міжнародного характеру).

Четвертим важливим принципом інституційної системи Європейського Союзу і Європейських співтовариств є принцип пропорційності і субсидіарності. Він закріплений безпосередньо в установчих договорах (ст.5 договору про Європейський Союз) а також у спеціальному протоколі про принцип пропорційності та субсидіарності, який додано до Амстердамської угоди 1997 року¹⁰. Принцип пропорційності має два важливих аспекти. По-перше, у відповідності із цим принципом Союз повинен здійснювати свої повноваження у відповідності і для досягнення цілей та завдань, які перед ним поставлені і які закріпленні в установчих договорах. Другий важливий аспект полягає у тому, що кожен із інститутів Європейського Союзу зобов'язаний діяти чітко в межах своєї компетенції, яка визначається установчими договорами і нормами вторинного права. Порушення компетенції, вихід за її межі є безумовною підставою для визнання Судом ЄС прийнятого акту недійсним [30].

Принцип субсидіарності, який нерозривно пов'язаний з принципом пропорційності, дозволяє вирішувати іншу не менш важливу проблему. Його практичне призначення - це забезпечення більшої гнучкості у вирішенні проблем, які виникають у процесі інтеґраії. Принцип субсидіарності застосовується тільки поза сферою виключного відання Європейських співтовариств і Європейського Союзу. Сутність його полягає у тому, що у тих випадках, коли та чи інша проблема більш успішно може бути вирішена на рівні Європейських співтовариств або Європейського Союзу і є практично непосильною для окремих держав-членів, її рішення повинно передаватися на рівень інтеграційних утворень, а точніше до їх інститутів [33]. Іншими словами, коли вирішення того чи іншого питання з більшим успіхом може бути досягнуто на рівні держав-членів, інтеграційне об'єднання повинно утриматися від втручання у вирішення проблеми, яка виникла. Процедура, яка застосовується у цьому випадку залежить від того, про яку саме сферу діяльності йде мова.

В основу функціонування ЄС покладені згідно новим установчим договорам принципи представницької і партиципаторної демократії.

На підтвердження цього автори установчих акта вказують на виборність Європарламенту, що забезпечує громадянам їх пряме представництво на рівні ЄС. Як приклад представництва держав-членів розглядається також структура Європейської ради та Ради ЄС, члени яких належать до відповідних національних урядів, що сформовані згідно із національними конституційними правилами [68].

Стосовно до функціонуванню інститутів в якості одного з важливих процесуальних правил висувається принцип активної і реальної участі громадян та їх об'єднань у вираженні своєї думки і відкритому, прозорому регулярному діалозі інститутів ЄС і громадянського суспільства.

Крім названих вже принципів побудови інституційної системи Європейського Союзу та Європейських співтовариств, у процесі їх функціонування були вироблені та закріплені принципи, що пов'язані із діяльністю інститутів. До них можна віднести принцип застосування колегіальності у прийнятті рішень: усі інститути ЄС є колегіальними органами і приймають свої рішення або більшістю (кваліфікованою чи простою), або одноголосно.

До принципів діяльності інститутів ЄС відносять також процедурну (процесуальну) визначеність - в установчих договорах Європейського Союзу та Європейських співтовариств повинні міститися постанови та положення більш розгорнутого характеру, які регламентують порядок розробки, прийняття та реалізації рішень нормативно-правового характеру [10].

Слід зазначити, що однією з важливих тенденцій в розвитку інституційної системи Співтовариств та Союзу є підвищення ролі та значення представницьких органів (Європарламенту, національних парламентів дежав-членів), судової влади, громадян ЄС. Це виявилося в розширенні законодавчих повноважень органу представництва народів Європейського Союзу, в наділені його такими повноваженнями, які дозволяють йому більш активно впливати на процес прийняття рішень (реформування законодавчих процедур через обов'язкове залучення Європейського парламенту до процесу прийняття нормативних актів із широкого кола питань, т.з загальна законодавча процедура); запровадженні інституту громадянської ініціативи та посиленні ролі національних парламентів щодо контролю проектів нормативних актів ЄС на предмет дотримання принципу субсидіарності. Все це повинно сприяти зменшенню «дефіциту демократії» у ЄС [51].

За останні роки суттєво розширюється юрисдикція судових органів ЄС.

В цілому інституційна система ЄС розвивається шляхом розширення демократичних начал в її побудові і функціонуванні. Слід також звернути увагу на те, що активність і вплив окремих інститутів ЄС може змінюватися в залежності від конкретної ситуації, що складається всередині ЄС і за його межами. Зокрема, серйозні потрясіння, викликані світовою фінансовою та економічною кризою, яка набула глобального характеру, призвели до помітної активізації діяльності Європейської ради і зростанням частки міжнародних проблем і рішень з економічних і фінансових питань в загальному обсязі заходів, що вживаються інститутами ЄС [75].

Розділ 2. Спроба інституційного реформування ЄС за Євроконституцією 2005 р.

Ідеї європейської інтеграції спираються на тривалу історичну традицію, що включає досвід Римської імперії, імперії Карла Великого, Священної Римської імперії, імперії Наполеона, дискусій про створення Сполучених Штатів Європи початку ХХ ст, інтеграційних процесів, що активно йшли після Другої світової війни. Європейська єдність - об'єктивний процес, підготовлений попередніми міжнародними договорами, - Маастріхтським (1992), Амстердамським (1997) і Ніццким (2001). В умовах глобалізації очевидною і сповна розумною представлялася необхідність єдиного економічного і правового простору - європейській конституції, яка повинна була стати його символом.

Ідея щодо необхідності розробки та ухвалення Конституції ЄС належала насамперед єврофедералістам, що прагнули зробити Європу єдиною державою [28]. Проте підтримку ця ідея здобула й серед поміркованіших інтеграціоністів, які вважали, що заплутана система європейських інституцій має бути впорядкована, а складна система європейського права, принаймні частково, - кодифікована.

Водночас такий хиткий альянс різних за спрямуванням сил не став основою для цілеспрямованого конституційного процесу. Так само відрізнялися позиції різних країн: Франція, Німеччина, Італія, Бельгія, Нідерланди та Люксембург виступили за передачу значних повноважень з національного рівня на загальноєвропейський; противниками такої ідеї були Велика Британія та Іспанія. Вперше з ініціативою створення Конституції виступив Європейський Парламент у 1990 р [44]. І хоча перший проект Конституції ЄС було підготовлено Європарламентом ще в 1994 p., він виявився недосконалим і не здобув необхідної підтримки. Проект передбачав збереження чинності існуючих установчих договорів, які не суперечитимуть Конституції.

До Ніццького договору від 26 лютого 2001 p., спрямованого на реформування ЄС, було додано «Декларацію про майбутнє Союзу» (декларація № 23), що містила узгоджений державами-членами план подальших реформ до 2004 р [26]. Зокрема, вона закликала до поглибленого та широкого обговорення майбутнього Союзу в 2001 р. Європейська Рада в грудні 2001 р. на саміті у м. Лаакені (поблизу Брюсселя) мала ухвалити декларацію про продовження процесу інтеграції, зокрема в таких напрямах: чіткіший розподіл повноважень між ЄС та державами-членами; визначення статусу Хартії Європейського Союзу про основні права; спрощення установчих договорів ЄС; визначення ролі національних парламентів «у загальноєвропейській архітектурі»; підвищення демократичності та прозорості роботи органів ЄС. Передбачено можливість скликання у 2004 р. міжурядової конференції держав - членів Союзу для ухвалення змін до Ніццького договору. Також було вирішено запросити країни - кандидати на членство в ЄС, які вже завершили відповідні переговори, до, участі у розробленні реформ, а інші кандидати запрошувалися як спостерігачі [52].

Одним з кроків на виконання цієї програми стала декларація «Майбутнє ЄС», ухвалена за підсумками саміту Європейської Ради у м- Лаакені 15 грудня 2001 р. Метою документа було визначення вектора перетворень в устрої Європейського Союзу, зважаючи на міжнародні політичні зміни (зокрема, нові загрози, усвідомлені після 11 вересня 2001 р., та зміни у зовнішній політиці США) та майбутнє розширення ЄС.

Документ проголошує ідею «сильної та єдиної Європи», яка могла б збільшити свій вплив у світі й натомість (про це не сказано прямо) зменшити вплив зовнішніх чинників на своє внутрішнє життя. Розвиток ЄС протягом півстоліття з часу створення Об'єднання вугілля та сталі проголошується «успішним проектом» [6]. Проте, як стверджується в декларації, на сучасному етапі закономірним є пошук нових шляхів більш глибокої інтеграції Європи.

Серед принципів, які мають бути покладені в основу нової інтеграційної нормативно-правової бази, було вказано такі [27].

1) «Необхідно наблизити європейські інститути до громадян». Зокрема, органи ЄС мають стати більш гнучкими, ефективними, відкритими, а головне - демократичнішими.

2) «Європа має відігравати першорядну роль у новому світовому порядку, виступити рушійною силою, яка забезпечить стабільність на світовій арені та водночас слугуватиме орієнтиром для багатьох країн та народів». «Для Європи прийшов момент взяти на себе частку відповідальності за управління глобалізацією». Такі претензії обґрунтовуються у декларації аксіологічно - Європа та європейці, як у минулому, так і нині, є носіями «гуманістичних цінностей», свободи, солідарності, різноманіття та поваги до інших, демократії та ін. Саме демократичні цінності проголошуються джерелами легітимності Союзу. Відповідно для реалізації нових підходів до впливу на процеси у світі Європейський Союз повинен мати консолідовану волю та необхідне інституційне забезпечення зовнішньої політики. Серед методів здійснення зовнішньої політики Союзу вказано, зокрема, й на превентивне воєнне втручання, що перед тим було предметом жорсткої критики з боку керівництва ЄС.

3) Проголошуючи нову ідею існування Союзу як «території добра», декларація вказує на нові підходи до членства в ЄС: «Союз відкритий лише для країн, які поважають основоположні цінності, такі як вільні вибори, дотримання прав меншин та правова держава». Отже, наголошується лише на політичних критеріях членства, не згадуючи про економічні вимоги.

4) У документі кілька разів згадується про роль ЄС як «держави» або єдиної «сили». Водночас наголошується саме на ролі, а не на статусі. Як на цінність вказується на історично сформовані національні та регіональні відмінності європейських країн. Метою змін мають стати «нові можливості, а не нові умовності», не створення супердержави, а досягнення більшої ефективності комунітарного Союзу [63].

У Декларації зазначені конкретні вектори планованих змін, які наведені нижче [13].

1. Більш чіткий та спрощений розподіл компетенції між Союзом та державами-членами, який «має враховувати нові проблеми, що постали перед Союзом».

2. Удосконалення системи «інструментів» (нормативно-правових актів) Союзу, зокрема більш точне визначення їх характеру та зменшення їх кількості.

3. Удосконалення інститутів Європейського Союзу, зокрема питання збільшення авторитету Європейської комісії, перегляд порядку обіймання посади головою Комісії; посилення ролі Європарламенту, перегляд процедури виборів до нього; уточнення механізму функціонування Європейської Ради як особливого органу, що поєднує законодавчі та виконавчі повноваження, збільшення прозорості її роботи; створення міжпарламентської асамблеї держав - членів ЄС та закріплення за нею певних повноважень для збільшення демократичної легітимності Союзу; зміна ротаційної системи головування у ЄС; підвищення консолідованості зовнішньої політики Союзу, зокрема узгодження компетенції Високого представника ЄС та комісара із закордонних справ.

4. Удосконалення процедури ухвалення рішень органами Євросоюзу, такими як Європейська Рада та Європейський Парламент, зокрема спільних рішень цих органів (йшлося насамперед про заміну в Європейській Раді в певних сферах її компетенції принципу консенсуального рішення на голосування з кваліфікованою більшістю голосів).

5. Спрощення установчих договорів Союзу. Декларація пропонує розглянути чотири варіанти вирішення цього завдання: а) спрощення без внесення змін до договорів через зміни у співвідношенні Союзу і Співтовариств та трансформацію підходів до трьох опор ЄС (три опори - Європейські співтовариства; спільна зовнішня політика та політика безпеки; співробітництво поліцій та судових органів у кримінально-правовій сфері; б) перегляд системи договорів через запровадження розмежування між основоположним (Маастрихтським 1992 р.) [43] договором та положеннями інших договорів; в) інкорпорація Хартії ЄС про основні права від 7 грудня 2000 р. до основоположного договору, формальне приєднання ЄС як окремої сторони до Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 р.; г) розроблення Конституції ЄС.

Для підготовки та обговорення реформ було вирішено створити спеціальний Конвент («Конвент щодо майбутнього ЄС»), його головою призначити колишнього президента Франції Валері Жискара д'Естена, а його заступниками - Джуліано Амато (екс-міністра закордонних справ Італії) та Жана Люка Дехане (екс-прем'єр-міністра Бельгії). Вважається, що зразком для цього спеціального органу став Конвент, який підготував у 2000 р. текст Хартії ЄС про основні права [45].

До складу Конвенту з 105 членів увійшли по три представники всіх держав-членів та дванадцяти держав - кандидатів на членство (два парламентарі та один представник від уряду чи голови держави), вісімнадцять представників ЄС (16 депутатів Європарламенту та 2 -від Єврокомісії), голова Конвенту та його заступники. Представники держав -- кандидатів на членство мали брати участь у роботі Конвенту, проте не мали права вирішального голосу.

Колегіальним керівним органом Конвенту стала Президія (Бюро), до якої входили голова Конвенту, його заступники, дев'ять членів Конвенту - по три представники тих країн, які головуватимуть у Європейській Раді в період роботи Конвенту (Іспанія, Данія, Греція), два представники національних парламентів, два представники Європарламенту, два представники Комісії.

Робота Конвенту мала розпочатися 1 березня 2002 р. і закінчитися протягом одного року з представленням його головою результатів Європейській Раді. Окрім того, голова Конвенту мав доповідати проміжні результати роботи на кожній сесії Європейської Ради. Засідання Конвенту мали відбуватися в Брюсселі. За результатами роботи Конвент мав, у разі досягнення консенсусу, ухвалити рекомендації щодо реформування ЄС. Якщо ж згоди досягнути не вдасться, він мав ухвалити підсумковий документ із зазначенням варіантів можливих дій у цьому напрямі [16]. У останньому випадку наступними кроками мали стати національні дебати у державах-членах і обговорення проблематики на міжурядовій конференції, яка мала ухвалити остаточне рішення. Для організації дебатів передбачалося створити під час роботи Конвенту форум європейських неурядових організацій, які могли подавати на розгляд Конвенту свої пропозиції.

Пленарні засідання Конвенту відбувалися двічі на місяць. Президія Конвенту отримала право створювати робочі групи для розроблення окремих питань (права людини, міжнародна правосуб'єктність ЄС, управління економічною сферою та ін.) [8]. Технічну сторону роботи Конвенту забезпечував Секретаріат на чолі з генеральним секретарем.

Отже, у Лаакенській декларації вперше було заявлено прагнення держав - членів Європейського Союзу перетворити останній на державу та створити для неї конституцію (програма максимум) або розробити проекти інституційних реформ. Декларація створила, так би мовити, ідеологічне підґрунтя для європейських реформ. Конвент зробив ставку на вироблення нового конституційного документа, який би замінив чинні установчі договори.

28 жовтня 2002 р. Президія Конвенту ухвалила «Попередній проект конституційного договору ЄС», який містив структуру майбутньої конституції, предмет регулювання кожної статті, визначив напрям подальшої роботи над проектом. Вона складалася з 4 розділів [47]. Перший -мета та завдання ЄС, нова назва об'єднаної Європи (два варіанти -Об'єднані держави Європи та Об'єднана Європа). Другий - права громадян, встановлюється подвійне громадянство - національне та європейське. Третій - структура та функції органів ЄС, зокрема Європейської Комісії, Європейського Парламенту, Європейської Ради. Четвертий - відкритість та публічність, процедура виходу з ЄС. До документа було додано офіційне роз'яснення Конвенту - коротке описання тексту. Документ залишив відкритими питання про назву організації, голову ЄС, спільну зовнішню політику, розподіл повноважень між органами ЄС, внутрішню безпеку.