Еволюція інституційної основи Європейського Союзу в контексті Лісабонського договору

Згідно з проектом ЄС мав стати «союзом європейських держав, які зберігають власну національну індивідуальність, координують свою політику на європейському рівні та управляють на федеративних засадах певними сферами спільної компетенції». Документ пропонував кілька назв Союзу - Європейське співтовариство, Європейський Союз, Сполучені Штати Європи, Об'єднана Європа [39]. Передбачалася заміна майбутньою Конституцією ЄС установчих договорів ЄС. Було проголошено політичні критерії членства в ЄС європейських країн -«відданість однаковим цінностям» (людська гідність, основні права, демократія, правова держава, терпимість, повага до обов'язків та міжнародного права), а також подвійне національне/європейське громадянство мешканців Євросоюзу. Перераховано основні права, пов'язані з європейським громадянством, запропоновано варіанти інтеграції до документа або посилання на Хартію основних прав.

У проекті практично не було розкрито зміст і співвідношення компетенцій Союзу та держав-членів, інституційну систему ЄС. Серед запропонованих норм і принципів - право Європейського Парламенту виносити вотум недовіри Комісії, можливість створення нового органу ЄС - Конгресу народів Європи, обмеження видів інструментів ЄС трьома - європейські закони, рамкові закони, європейські рішення (рекомендації), створення єдиного закону ЄС про вибори до Європейського Парламенту (адже вибори до нього у кожній країні відрізнялися) [62].

Після оприлюднення проекту щодо нього було висловлено чимало зауважень. Наприклад, Велика Британія наполягала на збереженні назви «Європейський Союз» та національного громадянства/підданства [76]. Водночас Франція та Велика Британія пропонували запровадити посаду Президента ЄС, але проти цього виступили Голова Єврокомісії Р. Проді та представники малих країн. Тому Конвент запропонував компромісний варіант - на чолі ЄС стане голова Європейської Ради, а термін його перебування на посаді суттєво збільшиться. Водночас Конвент сформулював наступні пропозиції: зосередити керівництво зовнішньою політикою ЄС у одних руках та запровадити посаду Міністра закордонних справ Союзу; обрати голову Єврокомісії Європейським Парламентом; скоротити кількість членів Єврокомісії та формувати її за ротаційним принципом.

Робота Конвенту над проектом завершилася 13 липня 2003 р. Того дня вдосконалений проект було урочисто підписано головою Конвенту, а 20 липня представлено і винесено на обговорення на саміті Європейської Ради в Салоніках [21].

У жовтні 2003 р. в Римі відбулася міжурядова конференція ЄС щодо Конституції. Найскладнішим виявилося питання процедури ухвалення рішень Європейською Радою. У проекті було запропоновано максимально звузити сфери, у яких рішення ухвалюються консенсусом держав-членів, натомість розширити коло випадків застосування мажоритарного голосування. Серед захисників проекту було шість засновників ЄС (Бельгія, Німеччина, Італія, Люксембург, Нідерланди, Франція), а також Данія. Вони виступили проти будь-яких змін у проекті, що могли б порушити досягнутий розробниками політичний компроміс. Натомість проти нововведення виступила Велика Британія, яка наполягала на консенсусності рішень у сферах оподаткування, соціального страхування, оборони та зовнішньої політики. її позиція була підтримана частиною скандинавських та центральноєвропейських країн. На заваді досягненню згоди стали також вимоги кандидатів на вступ до ЄС, а також малих держав не допустити концентрації влади в руках великих держав, насамперед Німеччини та Франції [61]. Саме тому вони, зокрема, відстоювали збереження впливовості Європейської Комісії, до якої, згідно з їхньою позицією, як і раніше, мали входити по одному представнику від країни-члена. Країни-кандидати вимагали приділити більше уваги сферам юстиції та внутрішніх справ, створенню єдиної прикордонної служби та запровадити посаду генерального прокурора ЄС. Іспанія та Польща разом виступили проти того, щоби місця в Європейській Раді розподілялися згідно з кількістю населення (згідно з Ніццьким договором вони отримали у цьому органі більше місць). Німеччина та Франція погрожували у відповідь зменшити для країн-реципієнтів субсидії фінансової допомоги в межах ЄС.

Конференції не вдалося ухвалити Конституцію, вона лише прийняла резолюцію стосовно того, що проект взято за основу, а майбутнє прийняття Конституції буде «життєво важливим кроком». Затвердження Конституції було заплановане на грудень 2003 р [57].

Ще раз ревізований текст Конституції було ухвалено Європейською Радою на саміті ЄС 18 червня 2004 р. Після здійснення офіційних перекладів та інших технічних приготувань 29 жовтня 2004 р. Конституцію було підписано країнами-членами в Римі, у ренесансному Палацодей Консерваторі на Капітолійському пагорбі. Саме тут у 1957 р. підписували договір про заснування Європейського Економічного Співтовариства. На церемонії були присутні й країни-кандидати: Румунія, Болгарія, Хорватія й Туреччина. Усі вони, крім Хорватії, разом з державами-членами підписали Заключний акт, який затверджує текст Конституції, й протоколи до неї.

Конституція ЄС («Договір, який запроваджує Конституцію для Європи») [74] має важливе значення і особливий юридичний характер, поєднуючи риси міжнародно-правового документа (статуту міжнародної організації) та Конституції федеративної держави. З ратифікацією Конституції втратять чинність усі установчі договори - Договір про Європейське об'єднання вугілля та сталі 1951 p., Договір про утворення Європейського співтовариства 1957 p [23]., Договір про утворення Євроатому 1957 p[22]., Маастрихтський договір 1992 р. про заснування Євросоюзу [43], доповнені Мергерським договором 1965 p., Єдиним європейським актом 1986 p., Амстердамським договором 1997 p [1]., Ніццьким договором 2001 p [52]., договорами про вступ з новими членами.

У Конституції ЄС є ряд положень, які стосуються сусідніх із ЄС країн, а також країн, що намагаються вступити до Євросоюзу в майбутньому. Зокрема, Конституція передбачає можливість встановлення особливих відносин між ЄС та сусідніми державами (ст. 56 частини першої). Метою такої політики є поширення системи політичних та інших цінностей Європейського Союзу, створення «простору процвітання та добросусідства», мирних відносин та партнерства. Передбачається укладення окремих угод із сусідами, проведення періодичних консультацій [36].

Досить загально визначено аспекти вступу до Європейського Союзу нових країн-членів. ЄС «має бути відкритий для усіх європейських Держав, які поважають його цінності та зобов'язуються спільно їх поширювати» (ст. 1 і 58 частини першої). Згідно зі ст. 2 частини першої Цінностями Європейського Союзу є «повага до людської гідності, свобода, демократія, рівність, верховенство права та дотримання прав людини», «плюралізм, толерантність, справедливість, солідарність та не-Дискримінація» та ін.

Європейська країна, що прагне вступити до ЄС, має зробити подання до Європейської Ради, а також інформувати про це Європейський Парламент і національні парламенти країн-членів. Після ухвалення рішення абсолютною більшістю голосів Європейським Парламентом та схвалення Європейською Комісією Європейська Рада має ухвалити одностайне рішення (ст. 58 частини першої) [46].

Умови вступу можуть бути індивідуальними для кожної країни-кандидата і фіксуються в договорі між кандидатом і країнами-членами. Такі угоди набирають чинності після ратифікації всіма країнами-членами.

Членство певної країни в Європейському Союзі може бути призупинене в разі серйозних порушень країною-членом фундаментальних цінностей. За таких умов Європейська Рада може позбавити країну-члена права голосу та деяких інших прав. Обґрунтоване подання щодо цього можуть винести одна третина країн-членів, Європейський Парламент чи Європейська Комісія. Після попереднього ухвалення рішення Європейським Парламентом воно має бути одностайно підтримано членами Європейської Ради (ст. 59 частини першої) [40]. До винесення такого рішення Європейська Рада має заслухати офіційних представників країни-порушника, дати рекомендації щодо шляхів усунення порушень та регулярно перевіряти хід виконання таких рекомендацій. Вибір конкретних обмежень щодо країни-порушника здійснюється Європейською Радою і ухвалюється європейським рішенням кваліфікованою більшістю - не менш як 72% членів, які представляють 65% населення Європейського Союзу [65]. Позбавлення країни-члена певних прав не звільняє її від зобов'язань згідно з Конституцією ЄС.

Конституція запроваджує процедуру добровільного виходу країни-члена з Європейського Союзу. Варто нагадати, що єдиним відповідним прецедентом був вихід з ЄС Гренландії у 1985 р., для чого було ухвалено і ратифіковано зміни до установчих договорів. Згідно з Конституцією вийти із Союзу можна в будь-який момент. Для цього країна-член має повідомити Європейську Раду. Європейський Союз має підписати з країною, що має намір вибути, договір щодо питань, пов'язаних з процедурою виходу та принципами майбутніх відносин (ст. 60 частини першої; ст. 325 частини третьої) [24]. Країна, що вибула, має право знову вступити до Європейського Союзу згідно із звичайною процедурою.

Країни-члени не обмежені у своїй зовнішній політиці. Водночас у питаннях спільної безпеки ЄС та інших угоди мають укладатися узгоджено. Важливо, що Європейський Союз через суд може вимагати скасування певного міжнародного договору країни-члена, якщо такий акт не відповідає Конституції ЄС або зачіпає питання, які перебувають у компетенції Євросоюзу. У документі не вказується, чи піддаватимуться ревізії міжнародні договори, укладені країнами-членами, до набуття чинності Конституції.

Також важливо, що згоди Європейського Парламенту вимагають ті «угоди, які запроваджують окрему інституційну структуру через організацію процедур співпраці» (ст. 227 частини третьої).

Отже, питання відносин Європейського Союзу із східними сусідами у Конституції не відпрацьоване. У документі відчувається брак загального концептуального бачення цього напряму європейської зовнішньої політики, що може бути пов'язане як із невизначеністю, рухливістю кордонів Союзу в найближчій перспективі, із суттєвими відмінностями позицій країн-членів у цій сфері, так і з неоднорідністю самих східних сусідів та їх орієнтацій, що вимагає виключно індивідуальних підходів і наразі не може бути загально визначено в Конституції.

Критерії вступу до Європейського Союзу стали навіть менш конкретними, декларативними та виключно політичними. Технічно питання про прийняття певної країни до ЄС може бути вирішене досить швидко, але основною передумовою залишається наявність спільної політичної волі країн-членів, а відтепер також і населення Європейського Союзу. Прийняття - вже здійснене та плановане - нових центральноєвропейських країн призвело до фактичної відмови ЄС від декларування власне економічних передумов вступу для кандидатів [53].

Важливо зазначити, що при збереженні чинності «Угоди про партнерство та співробітництво між Європейськими співтовариствами та Україною» 1994 р. напрями найбільш інтенсивної співпраці сторін, які багато в чому визначалися критеріями членства у ЄС, тепер мають бути дещо скориговані164.

1 грудня 2004 р. проект Конституції було підтримано Конституційним комітетом Європейського Парламенту. 12 січня 2005 р. Євро-парламент схвалив цей документ («за» -- 500 голосів; «проти» -- 137; «утрималися» - 40).

Конституція мала бути ратифікована протягом двох років і набрати чинності 1 листопада 2006 р. Проте на саміті Європейської Ради 16-17 червня 2005 р. піврічні підсумки ратифікації документа країнами-членами було підсумовано так: «Ми не відчуваємо, що дата доповіді про ратифікацію, раніше визначена як 1 листопада 2006 p., ймовірна, тому що ті країни, які ще не ратифікували Договір, не зможуть дати ясну відповідь до середини 2007 р.»165. Отже, хоча ратифікацію не припинено, дата її закінчення більше не визначається [49].

Процедура ратифікації Конституції залежить від положень національної конституції кожної з країн-членів: у 14 країнах достатньою є ратифікація парламентом (Австрія, Греція, Естонія, Італія, Кіпр, Латвія, Литва, Мальта, Німеччина, Словаччина, Словенія, Угорщина, Фінляндія, Швеція), у 11 країнах обов'язково слід проводити загальнонаціональні референдуми (Бельгія, Велика Британія, Данія, Ірландія, Іспанія, Люксембург, Нідерланди, Польща, Португалія, Франція, Чехія). Перша парламентська ратифікація документа відбулася 11 листопада 2004 р. у Литві, перший неуспішний референдум щодо Конституції ЄС відбувся 29 травня 2005 р. у Франції («проти» проголосували 55% тих, хто взяв участь у голосуванні) [66].

Конституція ратифікована суто парламентським шляхом у Австрії (11 та 25 травня 2005 p.), Бельгії (28 квітня та 19 травня 2005 p.; документ ратифікували також усі бельгійські регіональні парламенти, окрім фламандського), на Кіпрі (ЗО червня 2005 р.), у Німеччині (12 та 27 травня 2005 p.), Греції (19 квітня 2005 p.), Угорщині (20 грудня 2004 p.), Італії (25 січня та 6 квітня 2005 p.), Латвії (2 червня 2005 p.), Литві (11 листопада 2004 p.), Мальті (6 липня 2005 p.), Словаччині (11 травня 2005 p.; ратифікація визнана незаконною Конституційним Судом Словаччини), Словенії (1 лютого 2005 p.). Відкладено парламентську ратифікацію у Швеції, Фінляндії та Естонії.

Проведення консультативного референдуму та парламентська ратифікація дали позитивну відповідь Конституції ЄС у Іспанії (28 квітня та 18 травня 2005 р.) та Люксембурзі (25 жовтня 2005 p.), негативну -в Нідерландах (1 червня 2005 р.) та Франції (29 травня 2005 p.). Відкладені референдуми в Португалії, Чехії, Данії, Ірландії, Великій Британії. Поки що не визначена процедура ратифікації Конституції ЄС у Польщі.

Отже, повністю ратифікація документа завершена у 12 країнах, завершується ще в одній. Натомість у одній країні ратифікація скасована, у двох - провалені референдуми.

Якщо Конституцію ратифікують понад чотири п'ятих країн-членів, то справа набуття нею чинності може бути розглянута Європейською Радою (згідно зі ст. 443 частини четвертої) [59]. Нератифікація документа значною кількістю країн може означати фактичний початок конституційного процесу «з нуля» з істотною ревізією положень Конституції. Нератифікація Конституції в одному з «флагманів» ЄС - Франції -може викликати серйозну інституційну кризу в Європейському Союзі.

За певних труднощів, пов'язаних з ратифікацією Конституції ЄС, є достатньо підстав вважати, що це питання врешті-решт вирішиться позитивно. Водночас, ця Конституція є першим у світі наднаціональним конституційним актом, яким регулюватимуться стосунки специфічного міждержавного об'єднання, у якому поєднуватимуться риси федерації, конфедерації і міжнародної організації.

Конституція передбачає більш чіткий розподіл повноважень між органами Європейського Союзу, а також між ним та країнами-члена-ми. Демократизація відповідних процедур дасть змогу населенню Європи більшою мірою впливати на прийняття загальноєвропейських рішень. ЄС стане єдиним суб'єктом з огляду на європейське та міжнародне право. Це посилить його політичну вагу у світі.

Дуже скоро, проте, з'ясувалося, що Європа на початку XXI ст. також далека від єдності, як і раніше. Опити громадської думки показували, що Європа розколена порівну на єврооптимістів і європесимістів. Звертає на себе увагу, що криза інтеграції і прийняття конституції загострилася якраз перед вступом нових членів. Підготовча робота за конституцією, що тривала більше року, виявилася знехтувана із-за позиції Польщі і Іспанії [31]. Виникла теза про Європу двох швидкостей як альтернативу (з боку великих держав - Німеччини, Франції, Англії). У чому причина цього конфлікту?

Зовнішнім проявом протиріч став конфлікт міжнародного права і національного прилюдного права. Європейська конституція легітимувалася її творцями як якнайповніше вираження демократичних принципів, які вже присутні в національному законодавстві всіх країн-учасниць інтеграційного процесу. Головне, як підкреслювалося в офіційних коментарях, полягає в тому, що закріплені основні завоювання Європи в області прав людини; створений ефективний механізм протистояння глобальним економічним викликам, нарешті, що координують інститути, необхідні для управління в нових умовах. Спосіб створення конституції дійсно специфічний (у основі - міжнародні договори, а не національне державне право), але такі випадки вже бували (напр., Німеччина після війни і Дейтонськие угоди).

Критики конституції, проте, вказали на наступні слабкі риси проекту. Перш за все, Європейська конституція - це головним чином німецький проект, суть якого полягала в прагненні запропонувати Європі німецьку модель об'єднання. Вона має свої специфічні історичні особливості, які важко реалізовуються в інших країнах і культурах. З фактично унітарної держави, яким Німеччина стала в період Третього рейху, вона знов перетворилася на федеральну державу, причому закріпила федералізм як вічний принцип, що не підлягає змінам в майбутньому (у Основному законі 1949 р.). Але це перетворення було досягнуте в результаті тиску з боку країн-переможниць (перш за все США і Франції) [36]. Об'єднання ФРН і ГДР було реалізоване без національного референдуму і викликало критику за недостатню демократичність. Таким чином, німецька модель інтеграції, на думку критиків, не була справжнім орієнтиром для європейської єдності.

Інша теза критиків полягала у виявленні юридичної невизначеності конституції Європи перш за все по таких параметрах, як конституююча влада, форми об'єднання, організація єдиної влади і вирішення проблеми суверенітету. Розробка конституції Європейським конвентом базувалася на принципах міжнародного (а не національного) права. Європейська конституція тому - квазіконституційне (міжнародне право) - протистоїть різним національним прилюдно-правовим традиціям. Способи подолання конфліктності двох видів права були знайдені в наступному: поправки в національні конституції (Франція, Іспанія, Німеччина); роль Європейського суду з прав людини і його наднаціональних прецедентів (створюваних також на підставі міжнародного, а не конституційного права, у вигляді прецедентів, що не типово для континентальної системи права); спроби того, що теоретичного передивляється концепції суверенітету (розділений або розподілений суверенітет, об'єднання суверенітетів і так далі).

Невизначеність інтерпретації суверенітету, як було показано, - центральне питання юридичних суперечок. З точки зору теоретиків Євросоюзу, Єдина Європа - це принципово нова освіта: не федерація (США), не конфедерація (Швейцарія у минулому), не міжнародна організація (ООН). Це - щось оригінальне і таке, що не має аналогів в історії. Але цілі інтеграції (з формально юридичної точки зору) залишилися не ясні (чи буде це союз держав або союзна держава). Європа по цій конструкції суверенітету виявлялася, з одного боку, єдиною юридичною особою, здатною підписувати міжнародні договори з іншими державами, але при цьому зберігалося право вето, що закріплює позиції окремих держав [60]. Наголошувалося, що дана модель об'єднання нагадує не стільки реальну політичну освіту, скільки умоглядну ідеологічну конструкцію, реалізація якої приведе до створення бюрократичного наднаціонального центру, здатного пригнічувати культуру і інтереси окремих держав-членів (проводилися навіть аналогії з моделлю федералізму, зафіксованою в конституціях СРСР). Більш того, затверджувалося, що подібна освіта може існувати лише за наявності певної загрози ззовні - як деякого цементуючого чинника інтеграції, без якого вся споруда звалиться.

Принцип вертикального і горизонтального розділення властей виявився надзвичайно конфліктною областю. У проекті Європейської конституції виділялися наступні параметри федеральної держави: області виняткової компетенції (торгівля, іноземна політика, безпека); змішаній компетенції (правосуддя, транспорт, економічна і соціальна політика); область ведення національних урядів (яка визнавалася європесимістами надзвичайно обмеженою). В той же час наголошувалося, що в дану конструкцію включений ряд неприйнятних положень: право сецесії і навіть, можливо, вето, що робить цю освіту непрацездатною; подвійне громадянство (національне і європейське), проблема ідентичності (європейська, як і радянська, ідентичності заперечують національну ідентичність), права меншин; посилення союзних органів (Парламенту і Комісії, Суду) [4]. Горизонтальне розділення властей сприймалося як громіздка структура, що породжує дублювання функцій: обираний населенням Парламент і Порада міністрів, які контролюються національними урядами, - з одного боку, Комісія і президенти на європейському рівні - з іншою. Следствіями визнавалися - денаціоналізація, втрата ідентичності, бюрократизація.

Виступили конфлікти, пов'язані з характером представництва від держав-членів: пропорційно чисельності населення або, відповідно до принципів міжнародного права, - рівне представництво від держав. За цим просліджувався конфлікт держав-донорів і дотаційних (до яких відносяться Іспанія і Польща). Підкреслювався недержавний підхід цих нових членів ЄС, які, отримуючи гроші з європейської каси, відмовилися від раціонального перерозподілу засобів з врахуванням перспектив розширення ЄС.

Особливо хворобливою стала критика інтеграційного процесу з точки зору ідеології прав людини. Критика з цих позицій розкрила суперечність ряду основних документів, лежачих в основі Європейської конституції, - Конвенції про права людини і Хартію Європейського союзу про основні права (2000 р.), а також судових прецедентів [56]. Напрями критики Хартії особливо чітко представлені в Англії: вона розглядається як дуже абстрактний документ, який годиться як політична декларація, але не як правовий акт. Він говорить про права, норми і принципи, але ці поняття мають різний сенс; неясне трактування цих прав з тексту документа (хоча є вирішення суду, але їх недостатньо); Хартія противоречит за низкою позицій Конвенції, що заплутує справу; неясний рівень дії Хартії - загальноєвропейський або вона відноситься до національного рівня (окремих держав); містить дуже загальні і невірні положення (напр., про те, що всі мають право на страйк - значить, також поліція, армія, що невірно); включає протиріччя особистих прав і соціальних прав [11]. Документ представлялося необхідним доопрацювати, але зробити це тихо і таємно. Англія говорила про його умовну підтримку. Взагалі в цій дискусії виявилася гостра проблема для майбутньої інтегрованої Європи: як поєднати значні соціальні гарантії і право на страйк у відносно відсталіших країнах. Поєднання цих двох норм (зрозуміле в світлі тривалого панування соціал-демократів в Європі) нераціональне в країнах, що стоять перед необхідністю економічної модернізації.

Підсумовуючи, можна констатувати, що аргументи за прийняття конституції були узяті з логіки інтеграційних процесів післявоєнної Європи, а також спиралися на ідеологію соціальної держави. Процес інтеграції, згідно цьому підходу, об'єктивний - він обіцяє зручність, безпеку і передбаченість для Європи, економічні переваги і захист прав особи. Аргументи проти конституції включали необхідність залишити деякі області у сфері правової невизначеності, з одного боку, і усвідомлення трудності реалізації інтеграційного проекту - з іншою. Противники інтеграції взагалі підняли гостру проблему згортання демократії і зростання конформізму в Європі: об'єднання Європи приведе на їх думку до втрати ліберальних цінностей, оскільки такі базові цінності як національна ідентичність, соціальні і особисті права, бюджет, захист меншин; проблема імміграції і надання притулку, візи (вже - єдина) - вирішуватимуться поза контролем національних урядів [7]. Зокрема прийняття європейського соціального стандарту відразу після шокової терапії - викликало протести в Східній Європі (оскільки вело, на їх думку, до реставрації соціалістичних принципів централизванного розподілу). Усвідомлення цього факту стало особливе хворобливим для малих народів, що побачили в інтеграційних формулах загрозу свого національного існування.

Конституція Європи, задумана як тріумфальне завершення холодної війни, була покликана показати торжество Заходу на тлі розпаду колишньої Радянської імперії. Виявилось, проте, що ця конституція не давала необхідного якісного рівня концепційної новизни у вирішенні таких проблем, як європейська ідентичність, співвідношення національного і європейського суверенітету, стратегія інтеграційного процесу [58]. Деякі положення проекту конституції підозріло нагадували радянську модель. Продемонструвавши нездатність витримати виклики сучасності, конституційний процес виявився знехтуваний на референдумах у Франції і Голландії. Це стало зовнішньою стимул-реакцією до нового осмислення інтеграційних процесів. Той, що даний передивляється повинен мати своїм гаслом не єврооптимізм або європесимізм, але “єврореалізм” (поняття, що увійшло до політичної лексики останнім часом).

Розділ 3. Особливості нової інституційної основи ЄС після прийняття лісабонського договору

Початок ХХІ ст. став для Європейського Союзу непростим етапом у його історичному розвитку, позначившись багатьма суперечливими явищами і процесами. З одного боку, можна говорити про інтенсифікацію інтеграційної взаємодії в межах об'єднаної Європи, проявом чого стало ефективне впровадження спільної валюти й успішне завершення безпрецедентного розширення на схід Європи та частково південь Середземномор'я. З другого - Європейський Союз опинився перед новими викликами, які стосуються як поглиблення інтеграційних процесів, так і можливостей подальшого розширення. Основною ж проблемою розширеного ЄС став провал ратифікації Конституційного договору. Однак останнім часом серйозною причиною для оптимізму є той факт, що Європейський Союз зумів подолати так звану «конституційну кризу» завдяки підписанню Лісабонського договору, упровадження якого в життя повинно створити значно кращу правову та інституційну бази для подальшої внутрішньої консолідації ЄС і зміцнення позицій і ролі Європейського Союзу у світі [4].

Лісабонський договір або Договір про реформування ЄС (офіційна назва - Лісабонський договір про внесення змін до Договору про Європейський Союз та Договору про заснування Європейського Співтовариства, англ. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community) - новий основоположний договір ЄС, підписаний 13 грудня 2007 р., покликаний замінити собою Конституційний договір, що не вступив у силу, і внести зміни в попередні установчі договори для реформування інституційної структури, системи прийняття рішень і засад функціонування ЄС [37].

Договір про запровадження Конституції для Європи, підписаний 29 жовтня 2004 р. в Римі (це місто обрали, щоб відзначити підписання початкового договору, згідно з яким було створене Європейське Економічне Співтовариство), повинен був спростити правовий доробок Європейського Союзу завдяки заміні всіх попередніх установчих договорів єдиним актом конституційного характеру [4; 10].

Серед головних нововведень Конституції - юридичний статус ЄС; запровадження посади президента Європейської Ради та міністра закордонних справ ЄС; внесення до договору Хартії основних прав, яка, відтак, повинна стати обов'язковою до виконання; удосконалення інституційної структури; подальше обмеження застосування права вето при ухваленні рішень; залучення до прийняття рішень у ЄС національних парламентів тощо. Однак після того, як референдуми про ратифікацію у Франції (29 травня 2005 р.) і Нідерландах (1 червня 2005 р.) дали негативний результат, стало зрозуміло, що документ у такому вигляді прийняти не вдасться. Провал ратифікації Конституційного договору започаткував період “конституційної кризи” в ЄС, яка тривала протягом другої половини 2005-2006 рр. Адже договір міг вступити в силу тільки після його ратифікації всіма країнами-членами ЄС, а шанси на це були мінімальними. З держав, які не почали процес ратифікації або заморозили його на невизначений термін, найбільшими противниками Конституційної угоди були Великобританія, Польща і Чехія. Їхні політичні еліти не приховували, що на будь-які кроки, які можна було б розцінити як відмову від суверенітету на користь об'єднаної Європи, ці країни не підуть. У такій ситуації було зрозуміло, що продовжувати процес ратифікації за старим текстом договору не мало сенсу, а шанси на успіх міг мати лише змінений документ [19].

Перші кроки в напрямку подолання конституційної кризи було здійснено Німеччиною під час її головування в ЄС у першому півріччі 2007 р. Офіційний Берлін провів низку формальних і неформальних переговорів і зустрічей з представниками майже всіх держав-членів ЄС, під час яких намагався заручитися підтримкою свого плану виходу з кризи та продовження інституційних реформ - укладення нового договору на основі переглянутого тексту Конституційної угоди. Як результат, у березні 2007 р. під час урочистостей з нагоди 50-річчя укладення Римської угоди про створення Європейського Економічного Співтовариства лідери 27 держав-членів ЄС підписали спільну декларацію, у якій висловили намір відновити процес інституційних реформ у ЄС завдяки перегляду Конституційної угоди [1]. На червневому саміті 2007 р. главам держав та урядів країн-членів ЄС вдалося досягнути консенсусу щодо основних положень нового договору ЄС. Під час саміту було затверджено узгоджений політичний мандат національним делегаціям держав-членів на переговори щодо тексту нового договору. Ці переговори проводились у межах Міжурядової конференції ЄС, яка розпочала роботу 23 липня 2007 р. Протягом 4-місячної роботи Міжурядової конференції на технічному рівні вдалося погодити запропоновані Німецьким головуванням зміни та доповнення до первісного проекту Конституційної угоди ЄС.

Остаточне погодження тексту Договору про реформування ЄС відбулося вже під час головування Португалії - на саміті Європейської народної партії в Лісабоні 18-19 жовтня 2007 р., з приводу чого Президент Європейської Комісії Жозе Мануель Баррозу урочисто заявив: “Лісабон завжди був місцем зустрічі Європи зі світом. Сьогодні він став місцем зустрічі Європи із самою собою” [2]. 13 грудня 2007 р. Лісабонський договір [43] було підписано. Планувалось, що він набуде чинності з 1 січня 2009 р., або принаймні до чергових виборів до Європарламенту в червні 2009 р., однак у зв'язку з тим, що Ірландія ратифікувала документ лише за результатами повторного референдуму, процес ратифікації затягнувся до кінця 2009 р.

Лісабонський договір повинен замінити провалений на референдумах у Франції та Нідерландах Договір про Конституцію для Європи і так чином завершити процес інституційних реформ у ЄС. Він став компромісом між країнами, які свого часу ратифікували Євроконституцію, і державами, що не підтримали документ чи не почали процес ратифікації. З огляду на збереження ключових положень конституційної угоди в Лісабонському договорі колишній голова Європейського Конвенту Валері Жискар д'Естен зауважив, що “європейські уряди домовилися внести косметичні зміни до Конституції, аби її легше було проковтнути” [7]. Справді, більшість положень нового договору збігаються зі змістом конституційної угоди, але водночас з договору вилучена вся термінологія і принципи, які наближували європейське будівництво до конституційної практики національних держав. Так, розробники договору відмовилися від самого терміна “Конституція”, посади міністра закордонних справ ЄС, символів Союзу (прапора та гімну), нових назв нормативно-правових актів ЄС, таких, як “закони” і “рамкові закони”, що мали місце в Конституції, повернувшись до старих “регламентів” і “директив”, не включили до тексту договору Хартію основних прав [8], надавши їй, однак, обов'язкового характеру, за винятком Великобританії, Польщі і згодом Чехії, які отримали право не виконувати низку положень документа. Основна ж відмінність між двома договорами, як слушно підкреслює А. Гладенко, лежить у площині їхнього нормативного значення і місця в системі засновницьких договорів ЄС. Договір про Конституцію покликаний був замінити попередні основоположні угоди (як вказує В. Посельський, “перезаснувати” Спільноту), а Лісабонський - лише доповнює й уточнює вже існуючі правові акти - Римський договір 1957 р. і Маастрихтський 1992 р.

Як і проект конституційного договору, Договір про реформування спрямований на підвищення ефективності прийняття рішень у Євросоюзі, зміцнення демократії через посилення ролі Європейського та національних парламентів, збільшення прозорості бюрократичної системи ЄС і консолідацію його зовнішньої політики. Для досягнення цих цілей Лісабонський договір впроваджує низку змін та нововведень до існуючої нормативно-правової бази ЄС.

Зміни, які вносяться у правовий статус, організацію і функціонування ЄС, дуже вагомі. Передусім, Договір про реформування ЄС усуває суперечності і певну невизначеність у структурі Союзу. Адже до цього часу від імені Євросоюзу діяло Європейське Співтовариство, його інституції, головуюча країна, а він сам залишався певним віртуальним утворенням, яке не мало міжнародної правосуб'єктності. Маастрихтський договір пропонував вважати Союзом Співтовариства, що існували раніше, до яких додалися нові сфери політики - Спільна зовнішня політика і політика безпеки і співпраця між судовими і поліційними органами. Згідно з Лісабонським договором, ЄС, врешті, наділяється міжнародною і внутрішньою правосуб'єктністю і замінює собою всі його колишні складники, поглинаючи їх. Розподіл на так звані “три опори” в певному сенсі втрачає актуальність. Союз замінює Європейське Співтовариство і стає його правонаступником (стаття 46а Лісабонського договору) [28]. Набуття ЄС міжнародної правосуб'єктності означає, що він зможе укладати міжнародні договори від свого імені в усіх сферах його компетенції. По всьому тексту основоположних договорів назву “Співтовариство” замінили словом “Союз”. Договір про заснування Європейського Співтовариства перейменовано на Договір про функціонування Європейського Союзу.

Консолідована версія установчих договорів у редакції Лісабонського договору - це Договір про Європейський Союз і Договір про функціонування Європейського Союзу, доповнені 37 протоколами, двома додатками і 65 деклараціями, які супроводжували ухвалення Лісабонського договору [43]. Договір про Європейський Союз складається з преамбули і 6 розділів: Розділ І “Загальні положення”, Розділ ІІ “Положення про демократичні засади”, Розділ ІІІ “Положення про інституції”, Розділ ІV “Положення про тіснішу співпрацю”, Розділ V “Загальні положення про зовнішні справи Союзу і спеціальні положення про спільну закордонну політику і політику безпеки”, Розділ VІ “Заключні положення”. Отже, структура і зміст Договору про Європейський Союз порівняно з попередньою редакцією суттєво змінені.

Договір про функціонування Європейського Союзу (змінений колишній Договір про заснування Європейського Співтовариства) складається з преамбули та 7 частин, які, у свою чергу, поділяються на розділи й підрозділи. Частина перша - “Засади”, частина друга - “Недискримінація і громадянство Союзу”, частина третя - “Політики і внутрішні справи Союзу”, частина четверта - “Асоціація із заморськими країнами і територіями”, частина п'ята - “Зовнішні справи Союзу”, частина шоста - “Інституційні та фінансові положення”, частина сьома - “Загальні і заключні положення”. У цілому, структура попередньої редакції збережена, однак додано окрему структурну частину про зовнішні справи Союзу, а співпрацю між поліційними і судовими органами у кримінальних справах перенесено до частини про політики і внутрішні справи Союзу (за попередньою редакцією ці питання регулювались Розділом VІ Договору про Європейський Союз) [41].

Лісабонський договір вносить низку змін в інституційну будову ЄС і процедуру прийняття рішень. Зокрема, він передбачає впровадження посади Президента Європейської Ради, який обиратиметься її кваліфікованою більшістю на термін два з половиною роки з правом на одне повторне обрання (стаття 9 b Лісабонського договору). Згідно з Договором, Президент Європейської Ради виконує такі функції: головує на її засіданнях, забезпечує підготовку і проведення засідань у співпраці з Президентом Європейської Комісії і Радою із загальних питань, сприяє досягненню і виробленню консенсусу в Європейській Раді, надає Європейському Парламенту звіт з кожного засідання Європейської Ради, представляє Союз у зовнішніх зносинах у межах своєї компетенції, що не применшує ролі Високого представника з питань закордонних справ і політики безпеки. Запровадження посади постійного голови Європейської Ради посилює її функцію загального політичного скеровування та координації діяльності Євросоюзу, а також відкриває нові можливості для проведення ефективної зовнішньої політики ЄС на міжнародній арені [61].

Передбачено також запровадження посади Високого представника ЄС з питань закордонних справ і політики безпеки з адміністративними повноваженнями завдяки об'єднанню нинішніх функцій Високого представника ЄС із зовнішньої і безпекової політики та європейського комісара у справах зовнішніх зносин та політики сусідства для єдиного представництва ЄС на міжнародній арені (стаття 9 е). Високого представника обиратиме кваліфікованою більшістю Європейська Рада за згодою з Президентом Єврокомісії, при цьому він одночасно виконуватиме функції одного з віце-президентів Європейської Комісії, а також очолюватиме Раду із закордонних справ. У своїй роботі новий Високий представник Союзу з питань закордонних справ і політики безпеки спиратиметься на Європейську дипломатичну службу, до якої ввійдуть відповідні управління Генерального cекретаріату Ради та Європейської Комісії (разом із її 130 закордонними представництвами), а також відряджені працівники дипломатичних відомств держав-членів. Високий представник буде головою цієї служби. Ця ініціатива може стати кроком до розв'язання дилеми, поставленої колишнім держсекретарем США Генрі Кіссінджером, який запитав “кому мені телефонувати?”, шукаючи європейських дипломатів. Європейська дипломатична служба не замінить національні міністерства закордонних справ, вона покликана лише доповнювати дипломатичні служби країн-членів ЄС. Однак внесені Лісабонським договором зміни, безумовно, сприятимуть перетворенню ЄС на вагомішого і впливовішого гравця на міжнародній арені, здатного говорити в один голос і комбінувати важелі економічного і політичного впливу [43].

У цілому, Договір вносить вагомі зміни в управління зовнішньою політикою ЄС. Відтепер здійснення поточної діяльності з реалізації повноважень ЄС у сфері зовнішньої політики і політики безпеки, яке раніше було роззосереджене між різними інституціями ЄС, концентрується в одному місці - у руках Високого представника ЄС з питань закордонних справ і політики безпеки. Йому доручено одночасно і головування в Раді ЄС із закордонних справ, і керівництво зовнішньополітичною діяльністю Європейської Комісії, й управління дипломатичною службою ЄС [23]. Водночас, попри зміни в інституційному забезпеченні спільної зовнішньої політики і політики безпеки, вона і надалі зберігає свою специфіку як переважно міждержавного складника діяльності ЄС, рішення у межах якої потребують загальної згоди всіх держав-членів.

Не менш суттєві зміни відбуваються в такому складнику зовнішньої і безпекової політики ЄС, як спільна європейська політика безпеки й оборони. Договір про Європейський Союз у Лісабонській редакції вперше на рівні установчих договорів говорить про існування цього складника інтеграції як доконаний факт. Крім того, у договір включено положення про взаємодопомогу у випадку військової агресії проти одного з членів ЄС, яке називається “положенням про солідарність”.

Підвищенню ефективності функціонування Європейської Комісії та зниженню її бюрократизації покликана сприяти зміна кількості членів Комісії - згідно з новим договором від 1 листопада 2014 р. кількість єврокомісарів відповідатиме двом третинам кількості країн ЄС [46]. Водночас передбачена зміна кількості депутатів Європарламенту - ця інституція повинна нараховувати не більше 750 депутатів, не враховуючи Президента. Внесено корекції і в розподіл депутатських мандатів між країнами-членами: мінімум 6 представників від держави, максимум - 96, однак ця система розподілу місць вступить у силу 2014 р [71].

Серед новацій Лісабонського договору заслуговує на увагу й упровадження нової системи ухвалення рішень “кваліфі­кованою більшістю” в Раді ЄС. У майбутньому для прийняття відповідних рішень буде необхідна згода 55 % членів Ради (не менше 15), які представляють принаймні 65 % населення ЄС. Але через потужний спротив Польщі, яка побоювалась, що нова система ухвалення рішень призведе до посилення впливу великих держав, цей принцип голосування набере чинності лише з 1 листопада 2014 р. До того часу діятиме нинішня система, закладена в Ніццькому договорі, згідно з якою для голосування кваліфікованою більшістю необхідно три умови: 255 голосів із 345, тобто 73,9 % (кожен член Ради має різну кількість голосів залежно від кількості населення держави, яку він представляє), згода більшості держав-членів (14 із 27), які представляють щонайменше 62 % населення ЄС [52]. Упровадження нового принципу голосування було відкладено через його неприйняття Польщею та Великобританією, оскільки принцип розподілу голосів залежно від кількості населення давав цим країнам значно більші переваги, ніж принцип, закладений у Договорі про реформування. Крім того, встановлено додатковий перехідний термін дії для даного положення до 31 березня 2017 р., протягом якого буде діяти механізм, що даватиме змогу будь-якій групі країн-членів ЄС (не менше 4) блокувати рішення Ради та вимагати відкладення його прийняття на “розумний період часу”.

За Договором про реформування ЄС помітно посилюється роль Європейського Парламенту в законотворчій діяльності ЄС, а національні парламенти держав-членів уперше отримують право безпосередньо брати участь у цьому процесі. Очевидно, у такий спосіб Європейський Союз, хоча б частково, прагне розв'язати проблему “браку демократії” в його політичній системі, що вже неодноразово ставала предметом критики та дискусій [5]. Зокрема, “Європейський Парламент здійснює законодавчі функції і функції, пов'язані з бюджетом ЄС, спільно з Радою”. Крім того, йому доручено обрання Президента Європейської Комісії. Відтак, Європарламент перетворюється в повноцінний законодавчий орган, а його повноваження прирівнюються до повноважень Ради ЄС. Щодо ролі національних парламентів, то відтепер законодавчі пропозиції Європейської Комісії (“зелені книги”, “білі книги”, комунікації тощо) перед внесенням їх на розгляд Ради ЄС і Європарламенту повинні направлятись у національні парламенти, які матимуть право висувати протест проти того чи іншого законопроекту. У випадку незгоди однієї третини національних парламентів законопроект буде спрямовуватися на доопрацювання (стаття 8 с і протокол про роль національних парламентів).

У Лісабонському договорі знайдено оригінальне розв'язання проблеми, яка протягом багатьох років викликала гострі суперечності між континентальною Європою і Великобританією: Хартії основних прав ЄС [38] надається обов'язковий характер, але на Великобританію її дія не поширюється. Право не виконувати низку положень документа, закріплене в протоколі, доданому до Лісабонського договору, отримали Польща та Чехія. Отже, права людини, слідом за шенгенськими домовленостями і зоною євро, стають черговою сферою співпраці й інтеграції зі змінною геометрією, у якій беруть участь тільки готові до цього держави-члени. Сама Хартія в текст договору не ввійшла.

Щодо критеріїв для набуття членства в ЄС, то вони хоч і не зазнали принципових змін, проте помітна тенденція до ускладнення процедури вступу. Стаття 49 Лісабонського договору декларує, що “будь-яка європейська держава, яка визнає і шанує принципи, визначені в статті 1 а (“Союз базується на повазі до гідності людської особи, свободи, демократії, рівності, верховенства права, поваги до прав людини та національних меншин. Ці спільні для всіх держав-членів цінності реалізуються в суспільстві, яке грунтується на плюралізмі, недискримінації, толерантності, справедливості, солідарності та рівності чоловіків і жінок”), і зобов'язується їх дотримуватись, може подати заявку про її прийняття в члени Союзу” [61]. Вона повинна поінформувати про це Європейський Парламент і національні парламенти держав-членів та подати заявку до Ради, яка після консультації з Комісією та отримання згоди Європейського Парламенту, одноголосно приймає рішення. Вказано також, що при цьому повинні враховуватись критерії членства, погоджені Європейською Радою. У Договорі про Європейський Союз у Лісабонській редакції нарешті знайшла місце і стаття про право виходу з організації (стаття 49 a) [43].

У цілому Лісабонський договір - це результат збалансованої інституційної рівноваги між міжурядовими та наднаціональними чинниками, великими й малими державами-членами, який об'єктивно надає змогу розширеному ЄС діяти ефективніше й узгоджено в межах здійснення спільних політик і на міжнародній арені. Усе зроблено для того, щоб країни, які прагнуть дальшого поглиблення інтеграції в межах ЄС, не були пов'язані обмеженнями, які накладалися б небажанням інших держав-членів іти цим шляхом. Лісабонський договір відкриває ширші перспективи для побудови багатошвидкісного Європейського Союзу. Після того, як минуть усі перехідні періоди, Європейський Союз стане суттєво сильнішим, упорядкованішим і раціональнішим інтеграційним об'єднанням, але водночас більш складнішим, гнучкішим і багатошвидкісним. Тим не менш, незважаючи на ці зміни, ЄС не стане супердержавою - не матиме конституції, прапора та гімну; законодавчі акти надалі називатимуться регламентами (розпорядженнями) і директивами, а не законами. Лісабонський договір підтвердив, що й надалі далеко не всі питання вирішуватимуться на рівні інституцій ЄС, розподіляючи компетенції між центральними та національними органами влади. Цей документ є компромісом для прихильників і критиків реформи.

Висновки

європейський лісабонський договір економічний

Європейський Союз протягом усього періоду існування доводив і продовжує доводити свою ефективність як економічне та політичне інтеграційне утворення. Яскравим прикладом цього є успішний рух країн єврозони в напрямі подолання світової фінансово-економічної кризи 2008-2009 років. Нещодавно ЄС подолав затяжну інституційну кризу, завершивши процес ратифікації Лісабонського договору і відкривши нову сторінку у своєму розвиткові.

13 грудня 2007 року в Лісабоні голови держав та урядів країн-членів ЄС підписали «Лісабонський договір, що змінює Договір про Європейський Союз та Договір про створення Європейської спільноти» (так званий Лісабонський договір) [42]. Цим договором після фіаско Європейської Конституції внесено інституційні зміни до установчих договорів ЄС.

Прийняття нового установчого договору було зумовлене насамперед необхідністю реформування та оновлення самого ЄС. Сьогодні Євросоюз нараховує 27 країн-членів, проте система його функціонування донині залишається тією, що була розроблена для 15 країн. Але у країнах-членах ЄС зростало усвідомлення необхідності вироблення нових механізмів для розв'язання проблем глобального характеру (зміна клімату, енергетична безпека, міжнародний тероризм тощо) на рівні ЄС [58].

Інституційна криза, спричинена відхиленням Європейською спільнотою Конституції, серед іншого призвела до призупинення прийому нових членів. Незважаючи на те, що в ЄС спостерігаються тенденції «інтеграційної втоми», подолання європейської інституційної кризи відкриває нові можливості для подальшого розширення.

Європейська Конституція мала замінити усі попередні угоди, тоді як Лісабонський договір лише доповнює, уточнює та змінює установчі договори _ Римський (1958 р.), Маастрихтський (1993 р.) [43], Амстердамський (1997 р.) [1] та Ніццький (2003 р.) [52].

У процесі інституційної реформи ЄС можна виокремити такі важливі етапи:

1) підготовчий (2000-2004 рр.) - формально розпочався Міжурядовою конференцією 2000 року, результатом якої стало прийняття Хартії засадничих прав ЄС. Хартія є основою для теперішнього договору. У грудні 2001 року в Лаакені (Бельгія) була прийнята декларація «Майбутнє Європейського Союзу» («Лаакенська декларація»), яка проголошувала основні напрями здійснення майбутніх реформ. Водночас для розробки програмних положень було створено тимчасовий орган - Конвент із провідних політичних діячів ЄС у складі 105 осіб. У червні 2003 року. Конвент схвалив проект під назвою «Договір про Конституцію для Європи», роботу над яким протягом 2003-2004 років продовжила Урядова конференція. Результатом цієї роботи стало підписання 29 жовтня 2004 року в Римі главами держав та урядів 25 держав-членів ЄС Європейської Конституції;

2) рефлексивний (2005-2007 рр.) - розпочався після провалу національних референдумів щодо ратифікації Конституції ЄС у Франції та Нідерландах 2005 року. Остання обставина спричинила інституційну кризу ЄС. Водночас цей етап дав можливість провести роботу зі зміцнення європейської ідентичності громадян ЄС і визначити подальшу долю конституційного проекту;

3) реформаторський (з 2007 року) - ініційований Німеччиною під час її головування в ЄС у І півріччі 2007-го. На червневому саміті ЄС главам держав та урядів Євросоюзу вдалося досягти консенсусу з основних положень нового Договору ЄС. У жовтні відбувся неформальний саміт, метою якого було остаточне погодження тексту цього документа. 13 грудня новий договір було підписано [47]. Передбачалося, що за умови його ратифікації усіма державами-членами ЄС він набуде чинності до виборів до Європарламенту 2009 року. Це стало реальністю після того, як 3 листопада 2009-го Чехія останньою серед 27 країн ЄС ратифікувала документ.

Отже, 1 грудня 2009 року Лісабонський договір набув чинності. Цю подію урочисто відсвяткували 1 грудня там, де за два роки перед тим угоду було підписано, - у столиці Португалії.

Змін, які вносить Лісабонський договір, дуже багато. Вони стосуються практично всіх сфер життя й діяльності ЄС. Союз стає демократичнішим, відкритішим і більше підзвітним його громадянам. Європейський парламент та законодавчі органи країн-членів набувають більшої ваги у процесі ухвалення рішень ЄС. Громадяни матимуть право знати, які саме питання представники їхніх держав вирішують на союзному рівні. Хартія фундаментальних прав набуває в ЄС такого ж статусу, як і його договори.