Современные проблемы пути интеграции Черногории в евроатлантические структуры

Так, ещё в преддверии референдума о вхождении Черногории в «третью» Югославию черногорский президент и тогдашний лидер ДПС М. Булатович рассчитывал на установление конфедеративной модели и выдвинул концепцию «ни цепей, ни паспорта», предусматривающую одновременно и подчиненное положение Черногории по отношению к Сербии, и возможность скорого получения независимости. И хотя этот план не имел последствий, черногорское руководство в дальнейшем не преминуло воспользоваться шансом дистанцироваться от федеральных институтов. После занятия С. Милошевичем поста федерального президента СРЮ в июле 1997 г., что означало монополию на власть одного человека при фасаде федерализма, лидер ДПС М. Джуканович, заручившись поддержкой албанского и мусульманского меньшинств, выиграл президентские выборы в республике и взял курс на приближение независимости Черногории.

Начиная с 1997 г., М. Джуканович старался создавать и укреплять параллельные федеральным институты государственности в Черногории. Например, черногорское гражданство фактически перестало быть составной частью федерального: закон о гражданстве Черногории от 1999 г. шёл вразрез с Актом о югославском гражданстве 1996 г. и допускал получение черногорского гражданства без предшествующего или одновременного получения югославского гражданства. Получается, закон о гражданстве Черногории мог быть истолкован так, как будто Черногория уже являлась независимым государством, и черногорское гражданство не считалось производным от югославского гражданства. Кроме того, данный закон затруднял натурализацию, а значит и лишал доступа к политическому участию перемещенных в ходе югославских войн лиц из Хорватии и Боснии и Герцеговины, которые были преимущественно сербами по национальности и поддерживали идею единого государства Сербии и Черногории.

Продолжая ограничивать влияние Сербии и опираться на национальные меньшинства, к которым тогда по закону относились албанцы, бошняки, хорваты и мусульмане, первые лица правящей ДПС заключили соглашение с албанскими представителями, гарантируя им как меньшинству пять мест в республиканском парламенте, а также министерские посты в обмен на лояльность М. Джукановичу и его сторонникам. Эта мера, в литературе нередко толкуемая как позитивная дискриминация, на самом деле была очередным политическим маневром: во-первых, резервация парламентских мест была прерогативой исключительно албанского меньшинства; во-вторых, фактически только 2-3 представителя албанских партий проходили в парламент благодаря этой квоте, тогда как остальные места доставались ДПС и её союзникам по коалиции.

В дополнение к этому, М. Джуканович в ходе косовского кризиса и операции НАТО против СРЮ объявил Черногорию невоюющей стороной и предоставлял убежище для беженцев - косовских албанцев. В том числе и эти шаги черногорского президента обеспечили ему долгосрочную поддержку албанских и мусульманских общностей, голоса которых сыграли решающую роль на референдуме о независимости Черногории 21 мая 2006 г., на котором сторонники независимости победили с перевесом 2095 голосов.

Помимо этого, стоит отметить и фактор манипуляций с понятием национальных меньшинств и статусом гражданина, которые предшествовали референдуму: хотя, по закону о правах и свободах меньшинств от 2006 г., и сербов, и цыган стали относить к национальным меньшинствам, в эту категорию не вошли сербы, которые на момент голосования были резидентами, но не гражданами Черногории. В интересах правящей черногорской верхушки это противоречие не было снято ни в Конституции страны 2007 г., ни в Акте о черногорском гражданстве 2008 г. Первый документ, провозглашая общий запрет дискриминации, однако, не устанавливал прямой связи между гражданством и статусом меньшинств. Второй документ, в свою очередь, не уточнял понятие меньшинства, но лишил около 25 тысяч сербов, имевших федеральное, а не черногорское гражданство, права участвовать в выборах на территории Черногории.

Такая политика прямого исключения части сербского населения из политического процесса дополнялась и намеренным внесением размытых положений в национальное законодательство, которые касались уже парламентского представительства сербов, официально входивших в категорию меньшинств. Речь идет о закреплении принципа подлинного представительства ('authentic representation') меньшинств, которое прямо не соотносится с пропорциональным представительством. Подобная двусмысленность позволила правящей ДПС по политическим мотивам предоставлять поддерживающей её партии «Хорватская гражданская инициатива» одно место в парламенте (так происходило в 2006 г. и 2009 г.), что противоречило бы принципу пропорционального представительства: на 2011 г. сербы составляли 28,73% населения Черногории, тогда как хорваты - меньше 1%. Тем не менее, приверженное европейской перспективе, черногорское руководство было вынуждено идти на некоторые уступки. Так, 28 апреля 2010 г. Черногория присоединилась к Конвенции Совета Европы о недопущении безгражданства в связи с правопреемством государства от 2006 г., согласно которой были взяты обязательства предотвращать апатрид у детей и в индивидуальном порядке проводить процедуру натурализации лиц, пожелавших поступить на военную службу в Черногории. Кроме того, 22 июня 2010 г. Черногория ратифицировала Европейскую конвенцию о гражданстве, отказавшись, однако, считать для себя юридически обязывающей статью 16 о двойном гражданстве, которая призывает государства не обуславливать приобретение гражданства отказом от ранее полученного гражданства. Черногорская правящая элита опасалась, что получение гражданства 25 тысячами сербов существенно изменит электоральный баланс.

Однако под давлением ЕС, который выдвинул требование внести поправки в избирательное законодательство страны в качестве условия начала переговоров о присоединении, правящие круги пошли на компромисс с оппозицией и в сентябре 2011 г. приняли новый избирательный закон. В итоге был продлен срок, в течение которого лица с гражданством бывших югославских республик могли пройти процедуру натурализации; было подтверждено, что лица, имевшие статус резидентов на территории Черногории как минимум за пять лет до провозглашения независимости, то есть до 3 июня 2001 г., могли претендовать на получение черногорского гражданства; подразумевалось, что получение черногорского гражданства больше не требует отказа от гражданства, полученного при рождении. Другим чувствительным пунктом, без которого компромисс был бы невозможен, считалось преподавание сербского языка в школах: в результате в школьной программе было законодательно закреплено изучение курса «Черногорско-сербского, боснийского, хорватского языков и литературы». Эти модификации законодательства в правовом плане затронули главным образом лиц из бывших югославских республик, перемещенных в первой половине 1990-х годов, не гарантируя повышения статуса косовским албанцам и цыганам, которые по прибытии в Черногорию в 1998-1999 гг. регистрировались не как резиденты, а как беженцы. На сегодняшний день именно положение этих групп населения является объектом критики Европейского союза, который призывает к более активной защите их прав со стороны омбудсмена и министерства по правам человека и меньшинств. В то же время европейские органы, равно как и черногорский истеблишмент, обходят стороной такой существенный аспект, как повышение статуса сербов до государствообразующего народа, на который они могут претендовать в силу своей численности, а также доминирования сербского языка.

Итак, с конца 1990-х годов изменение избирательного законодательства (в сторону максимально возможного исключения сербского населения из политического процесса и вовлечения национальных меньшинств) накануне принятия общенациональных политических решений являлось залогом пребывания у власти Демократической партии социалистов. Благодаря подобным маневрам, Черногория получила независимость в 2006 г. В частности, около 25 тысяч сербов-резидентов Черногории, обладавших федеральным гражданством, автоматически не получили черногорского гражданства и соответственно права голоса. Только в 2011 г. под давлением ЕС процедура натурализации была упрощена, хотя статус сербского населения по-прежнему остается заниженным, что может стать катализатором внутриполитической дестабилизации в Черногории.

2.1.2 Политика Европейского союза в области прав меньшинств

Дестабилизация внутренней ситуации в Черногории на фоне политических разногласий между разными национальными группами может быть предотвращена при активном вмешательстве Европейского союза. Тем не менее, как показывает анализ политики ЕС в области прав меньшинств, объединение зачастую испытывает недостаток инструментария и политической воли, чтобы оказывать решающее воздействие на страны-кандидаты по поводу защиты прав меньшинств. Кроме того, вопросы о положении ряда национальных меньшинств просто оказываются исключенными из повестки переговоров ЕС и страны-кандидата. В дополнение к этому, после вступления в ЕС страны, правительство которой слабо заинтересовано в действительном разрешении национального вопроса, данный процесс теряет всякий динамизм.

Прежде всего, остановимся на нормативных инструментах, которые имеются в распоряжении ЕС для повышения статуса меньшинств в государствах-кандидатах. Так, в рамках acquis communautaire Европейский союз формулирует перечень положений, которые должны быть имплементированы в национальное законодательство страны-кандидата. Однако такие стандарты, как верховенство закона, защита прав человека и прав меньшинств, с одной стороны, с трудом воплощаются в конкретные предписания; с другой стороны, их претворение в жизнь связано с многочисленными трудностями - от откровенного саботажа страны-кандидаты до институциональной слабости.

Неслучайно, из всех Копенгагенских критериев защита прав меньшинств является наименее детализированным в законодательных актах, так что ЕС фактически не имеет в своем распоряжении четких контрольных показателей, на основе которых может измеряться прогресс в этой области. Hughes J., Sasse G. Monitoring the monitors: EU enlargement conditionality and minority protection in the CEECs // Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe. - 2015. - Vol. 14, № 4. - P. 37. Разумеется, европейские власти обращают внимание на такие формальные меры, как принятие и внесение изменений в законодательные акты, регулирующие права меньшинств; учреждение государственных органов, ведающих вопросами защиты прав меньшинств; функционирование государственных программ, направленных на содействие меньшинствам. Ibid. - P. 40. Однако у ЕС не хватает механизмов, чтобы верифицировать, существуют ли улучшения де-факто или только де-юре. Кроме этого, ЕС настаивает на том, чтобы страны-кандидаты присоединялись к Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, предусматривающей, помимо всего прочего, запрет дискриминации и ассимиляции. Но Конвенция представляется слабым инструментом, во-первых, поскольку граждане стран-подписантов не имеют возможности подать индивидуальные жалобы в случае нарушения их прав. Во-вторых, страны-кандидаты ратифицируют Конвенцию при условии добавления собственных деклараций. Так, будучи кандидатами на вступление, Польша и Эстония добавили к ней уточнение о том, что они признают национальными меньшинствами не всех резидентов, а только граждан (Черногория поступает аналогично).

В-третьих, многие страны-члены ЕС сами отказались подписывать (Франция) или ратифицировать конвенцию (Бельгия, Греция, Люксембург и Нидерланды), поскольку в европейских странах не существует унифицированного подхода к регулированию положения меньшинств: ряд стран идут на предоставление меньшинствам широкой автономии, тогда как другие отдают предпочтение унитарной системе и отрицают существование национальных меньшинств (Франция, Греция).

В дополнение к этому, европейские страны провели разграничительную линию между меньшинствами, которые являются автохтонным населением и потому заслуживают языковую и культурную автономию (как саамы в Норвегии), и «новыми»/«иммигрировавшими» меньшинствами (например, выходцы из Северной Африки во Франции), которые не могут претендовать на собственные органы самоуправления и особые права в области культуры. Последний пункт идёт вразрез с положениями Конвенции, поскольку подразумевает и дискриминацию, и ассимиляцию.

Изложенные аргументы свидетельствуют не только об отсутствии у ЕС действенных механизмом влияния, но и о недостатке политической воли улучшать положение меньшинств. В связи с этим примечательно, что Амстердамский договор 1997 г. исключил из перечня общих ценностей стран-членов «уважение и защиту меньшинств» по сравнению с Копенгагенскими критериями. Неудивительно, что в том же 1997 г. Европейская комиссия признала, что Эстония в достаточной степени продвинулась в сфере защиты прав меньшинств, хотя в стране существовал институт неграждан, охватывавший около 20% населения, а преподавание на русском языке в старшей школе и высших учебных заведениях упразднялось. Smith D. J. Op. cit. - P. 99-102.

Правда, приверженная европейской перспективе, страна была вынуждена гарантировать автоматическое присвоение гражданства всем детям, родившимся у родителей-неграждан в Эстонии после февраля 1992 г., а также принять государственную программу интеграции неграждан в эстонского общество. Ibid. - P. 102-103. Однако, как отмечает греческий политолог В. Петсинис, после принятия Эстонии в ЕС в 2004 г. развитие законодательства по вопросам прав меньшинств в стране затормозилось. Важно отметить, что на тот момент 172 тыс. человек, или 12,5% населения Эстонии, оставались апатридами. Получается, после вступления страны в ЕС у объединения исчезает рычаг воздействия на неё: ни Европейская комиссия, ни Европейский суд не могут влиять на политику в области прав меньшинств, которая остается прерогативой правительства.

Итак, обзор политики ЕС в области прав меньшинств позволяет сформулировать ряд предположений относительно перспектив регулирования этого вопроса в Черногории. Во-первых, Евросоюз, по всей вероятности, не будет поднимать вопрос о статусе сербского населения в Черногории и о двусмысленной природе «позитивной дискриминации» в отношении албанцев: прецеденты выборочного отстаивания прав национальных групп уже имели место в европейской политике. Во-вторых, поскольку многие страны-члены ЕС ещё на стадии, предшествовавшей полноценной интеграции с объединением, исключили из категории национальных меньшинств резидентов-неграждан, то и Черногория едва ли будет предпринимать активные шаги по натурализации беженцев, прибывших в страну в конце 1990-х годов и до сих пор не располагающих правами граждан. В-третьих, так как черногорские правящие круги идут на компромисс по поводу прав меньшинств преимущественно под влиянием европейской перспективы, то после вступления страны в ЕС дальнейшее повышение статуса меньшинств рискует и вовсе не состояться.

Таким образом, под воздействием процесса евроинтеграции напряженность в отношениях между представителями различных национальных групп в Черногории может быть смягчена лишь частично: для более глубоких преобразований ни у черногорского руководства, ни у европейских властей нет достаточной политической воли, а также действенных инструментов по обеспечению реального равноправия в обществе. Следовательно, национальный вопрос, который включает в себя получение гражданства резидентами Черногории нечерногорского происхождения, пропорциональное представительство меньшинств в органах управления, а также доступ к образовательным услугам и культуре на родном языке, останется актуальным на ближайшие десятилетия и, скорее всего, будет создавать напряженность во внутриполитической жизни Черногории.

2.2 Факторы, сдерживающие внутреннюю дестабилизацию Черногории

2.2.1 Индикаторы экономической устойчивости Черногории

Черногорская экономика за счёт своей открытости и интегрированности в мировое хозяйство, с одной стороны, подвергается влиянию волатильности на глобальном рынке; с другой стороны, она извлекает выгоду из свободного движения, прежде всего, капиталов и технологий. Так, к 2010 г. среди балканских стран Черногория делила с Хорватией первое место по объему накопленных иностранных инвестиций на душу населения, который составил около 8 тысяч долл.

Значительный объем иностранных инвестиций послужил для черногорской экономики «подушкой безопасности» в первый год экономического кризиса. Хотя в 2009 г. прирост ВВП Черногории был отрицательным, а в 2010 г. значительного улучшения не наступило, в эти годы был зафиксирован заметный приток иностранных инвестиций. Получается, положительные ожидания инвесторов относительно рентабельности вложений в черногорскую экономику, а также внушительный объем накопленных инвестиций оказывают стабилизирующее воздействие на экономику страны.

Кроме того, малый размер черногорской экономики, который позволяет более успешно противодействовать разного рода шокам, является залогом её устойчивости. Например, экономический кризис 2009 г. имел на Черногорию скорее оздоровительное, нежели разрушительное влияние. В действительности, из-за диспропорциональных инвестиций в сектор услуг (строительство, туризм, финансовые услуги) в докризисный период и недоинвестирования в обрабатывающую промышленность, сельское хозяйство и добычу полезных ископаемых у Черногории образовался дефицит платежного баланса. В результате же экономического кризиса объем средств, инвестируемых в эти сектора, снизился, за чем последовало сокращение финансовых ресурсов для оплаты импортируемой продукции и, соответственно, уменьшение импорта. Таким образом, дефицит платежного баланса снизился с 68,1% ВВП в 2008 г. до 42,4% в 2010 г., а в 2014 г. дефицит составил чуть более 15% ВВП.

В дополнение к этому, стоит отметить, что дефицит платежного баланса Черногории не несет в себе сверхрисков. В свете того что официальной платежной единицей Черногории является евро и национальные органы не могут контролировать монетарную политику страны, увеличение дефицита платежного баланса представляется естественной и даже стабилизирующей реакцией экономической системы на дисбалансы, связанные с притоком ПИИ или кредитным бумом.

Помимо этого, система продемонстрировала свою способность к автостабилизации и на примере кредитных заимствований: если до 2009 г. стоимость потребленных домохозяйствами товаров и услуг превышала их располагаемый доход, что было вызвано растущей величиной предложения доступных кредитов и общим оптимизмом по поводу развития экономики, то в 2009 г. в результате роста задолженности домохозяйств потребление стало сокращаться, а с 2011 г. домохозяйства стали больше сберегать, чем расходовать на потребление. Важно отметить, что тенденция сберегать больше, чем расходовать на потребление проявилась не вследствие коллапса, а в результате саморегуляции экономической системы.

Явлением, которое представляет для черногорской экономики больший риск, считается, однако, её асимметричная зависимость от Европейского центрального банка: хотя Черногория и использует евро в качестве национальной валюты, она не может обратиться к ЕЦБ за помощью с пополнением ликвидных средств, а вкладчики черногорских банков не могут рассчитывать на компенсацию со стороны ЕЦБ в случае банкротства их банка. Такая асимметричность связана с тем, что Черногория в одностороннем порядке ввела в оборот евро в 2002 г., разумеется, не являясь членом экономического и валютного союза ЕС.

Однако Черногория имеет ряд преимуществ от использования евро: во-первых, в ходе экономического обмена с европейскими партнерами страна застрахована от колебаний валютного курса; во-вторых, для поддержания экономической стабильности руководящие органы страны вынуждены проводить реформы, а не полагаться на такой зачастую паллиативный инструмент монетарной политики, как дополнительная денежная эмиссия. Стоит также отметить, что после присоединения Черногории к Европейскому союзу и, соответственно, экономическому и валютному союзу финансовый сектор страны перестанет быть таким уязвимым и сможет в воспользоваться преимуществами от нахождения в едином валютном пространстве. Тревожным моментом в развитии черногорской экономики может считаться дефляция, наблюдаемая в 2014 г. Но важно учитывать, что она, скорее всего, носит временный характер и вызвана антикризисными мерами правительства с целью сократить государственный долг и налоговый дефицит. Так, государство прибегло к сокращению расходов на содержание административных органов, заморозило индексацию пенсий, повысило походный налог с сумм более 720 евро на 6% и увеличило налог на добавленную стоимость с 17% до 19%. Все эти меры традиционно являются предпосылками дефляции, которая в случае Черногории, видимо, не будет носить затяжного характера: при стабильном потоке инвестиций скатывание экономики в дефляционную спираль будет предотвращено.

Нельзя не упомянуть и о потенциальном влиянии кризиса греческой экономики на экономическое состояние балканских стран. Как отмечают исследователи, из-за греческого кризиса пострадают страны, имевшие значительный товарооборот с Грецией, - Албания, Македонии и Черногория, экспорт которых в Грецию составлял от 12 до 16% от всего экспорта. Однако Черногория оказывается наименее связана с греческой экономикой по двум другим наиболее чувствительным направлениям: ПИИ и банковский сектор. Так, от сокращения греческих инвестиций больше всего пострадают Албания, Македония и Сербия, а от закрытия филиалов греческих банков - Болгария, Македония, Албания, Сербия, Румыния. Таким образом, прямое влияние греческого кризиса на экономику Черногории не столь существенно.

Итак, экономическую устойчивость Черногории в первую очередь определяют её инвестиционная привлекательность, а также малый размер её экономики, любой шок в масштабах которой может быть локализован. В дополнение к этому, стоит отметить достаточно успешное восстановление черногорской экономики после спада в 2009 г. Кроме того, нахождение в зоне евро предотвращает потери в торговле с европейскими партнерами от скачков обменных курсов, а также лишает правительство возможности прибегать к дополнительной денежной эмиссии, которая нередко заменяет реальные реформы. Наконец, слабые связи c греческим банковским сектором и незначительный объем греческих инвестиций в Черногорию минимизировали риск перетекания греческого кризиса в черногорскую экономику.

2.2.2 Предпосылки политической управляемости Черногории

Как было обозначено в предыдущих разделах, политическая стабильность в Черногории подвержена угрозе с той точки зрения, что правящие круги пренебрегают мнением трети населения - сербов, чей политический статус ещё и искусственно занижен. Данный вывод находит подтверждение в модели прогнозирования политической нестабильности из области институционального анализа: исследователи считают, что наиболее подверженными смене режима и прочим политическим катаклизмам являются «частичные демократии» с «фракционным» разделением. Goldstone J. A. et al. A global model for forecasting political instability // American Journal of Political Science. - 2010. - Vol. 54, № 1. - P. 197.

«Частичные демократии», к которым авторы относят, например, сопоставимую с Черногорией Албанию, представляют собой государства, общенациональные выборы в которых проводятся на демократической основе, но принципы политического участия в которых не до конца институционализированы. «Фракционное» разделение, в свою очередь, подразумевает существование противоборствующих блоков, отстаивающих свои интересы на общенациональном уровне. Поскольку обе эти черты свойственны Черногории, внутриполитическая ситуация в стране, вероятно, имеет тенденцию к дестабилизации.

Однако существуют контраргументы, которые свидетельствуют о высоком уровне политической управляемости Черногории как изнутри, так и извне. Остановимся, прежде всего, на внутренних предпосылках стабильности. Во-первых, как руководство, так и население Черногории привержены европейской перспективе, и любая внутриполитическая дестабилизация, которая может затормозить процесс евроинтеграции, противоречит интересам подавляющего большинства внутренних игроков. Во-вторых, экономика Черногории в значительной степени зависит от туризма, и внутриполитическая нестабильность на долгое время лишит черногорский бюджет доходов от этого вида деятельности. Так, в 2011 г. вклад туристического сектора в ВВП Черногории составил 17%, тогда как в 2014 г. в этой сфере экономики было трудоустроено 18,5% всех занятых.

В-третьих, правящие круги Черногории также заинтересованы и в успешной интеграции страны с НАТО, поэтому будут сдерживать противоположные тенденции в обществе. Население, которое относится к блоку с большим скептицизмом, тем не менее рассчитывает, что членство в Альянсе поспособствует привлечению дополнительных инвестиций в экономику. Основанием для этого представляется закономерность, установленная на примере стран Центральной и Восточной Европы: членство в НАТО сопровождается едва ли не двукратным увеличением ПИИ, как произошло в случае с Венгрией, Польшей, Чехией, Румынией.

Наконец, не стоит забывать об административном рычаге и авторитете правящей в Черногории ДПС. В своём нынешнем виде партия находится у власти с 1990 г., хотя, если учитывать её преемственность по отношению к Лиге коммунистов Черногории, то этот срок ещё больше увеличивается. С одной стороны, столь долгосрочное пребывание партии у власти связано с тем, что ещё в 1990-х годах произошло сращивание государственных институтов Черногории и партийных структур, так что ДПС обладает почти эксклюзивным доступом к административному, информационному и правовому ресурсам. С другой стороны, на настоящий момент не менее 20% рабочей силы Черногории занято на государственной службе, что обуславливает их лояльность правящему режиму.

В дополнение к этому, начиная со второй половины 1990-х годов, ДПС последовательно отстаивала идею суверенитета Черногории. Как следствие, после получения страной независимости за партией закрепился имидж защитника суверенитета черногорского государства, что и на сегодняшний день является источником её политической легитимности. Кроме того, как отмечают специалисты, партия располагает высоким уровнем внутренней институционализации. В частности, внутренняя структура партии определяется как «олигархический тип руководства». Она считается более устойчивой и способной к политическому долгожительству, чем структуры, сконцентрированные вокруг личности одного харизматичного лидера.

Подтверждением устойчивости ДПС является тот факт, что партия смогла удержать доминирующее положение на национальной политической арене, даже несмотря на интенсивную протестную деятельность оппозиции и недовольство широких общественных слоев. Например, манифестации черногорской оппозиции (начались как мирные демонстрации в сентябре 2015 г., достигли пика по своему накалу 17-31 октября 2015 г. и периодически возобновлялись в последующие месяцы) во главе с Демократическим фронтом, требовавшим отставки правительства и проведения досрочных выборов в главный законодательный орган страны, не смогли вынудить правящую элиту отказаться от выбранного курса.

В частности, в январе 2016 г. ДПС удалось избежать вынесения парламентом вотума недоверия правительству и заключить соглашение с рядом оппозиционных партий - правоцентристским Демократическим альянсом, левоцентристским гражданским движением «Объединенное реформаторское действие», бывшей союзницей ДПС Социал-демократической партией, а также Социалистической народной партией. Соответственно, стало функционировать новое правительство под руководством М. Джукановича, условием чего явилось включение представителей оппозиции непосредственно в его состав, а также в правление нескольких государственных предприятий, финансовых и административных учреждений. Подобный успех М. Джукановича оказался возможен в том числе и благодаря поддержке оппозиционной партии «Позитивная Черногория», разделяющей его евроатлантические амбиции. Раскол оппозиции позволил правительству объявить, что референдумом де-факто станут предстоящие в 2016 г. парламентские выборы, которые, по всей вероятности, увенчаются победой ДПС. По результатам всех опросов общественного мнения в 2015-2016 гг., ДПС располагает поддержкой не менее 40% жителей страны, а в разгар политической борьбы в октябре-ноябре 2015 гг. этот показатель даже превышал 45%, тогда как главную движущую силу антинатовских выступлений - Демократический фронт - поддерживали всего 8,7% населения. Citizens' attitude on NATO integrations… - P. 8. Однако, поскольку ДПС едва ли может рассчитывать на единоличное большинство в Скупщине, вступление Черногории в НАТО будет зависеть от способности доминирующей партии создать жизнеспособную и привлекательную в глазах населения коалицию.

Что касается факторов, которые позволяют осуществлять контроль над политическими процессами в Черногории извне, то их можно разделить на военно-политические, географические и политэкономические. Так, в случае неспособности черногорского руководства гарантировать правопорядок в стране с помощью внутренних сил оно может рассчитывать на помощь Альянса. Хотя объединение не планирует размещать свои базы на территории Черногории, в соответствии с утвержденной в 2011 г. политикой по стабилизации и реконструкции, оно может по запросу соответствующего правительства провести операцию по стабилизации, которая заключается в усилении органов управления, обеспечении верховенства закона и т.п. Political guidance on the way to improve NATO's involvement in stabilization and reconstruction // NATO. Official texts. - URL: www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_78314.htm

Географический фактор управляемости Черногории тесно связан с военно-политическим и подразумевает, что она окружена государствами-членами НАТО, а также странами, в которых располагаются международные миротворческие миссии. Это означает, что, во-первых, Альянс имеет возможность оперативно мобилизовать силы по разрешению кризисов из близлежащих районов. Во-вторых, само существование в регионе институтов внешнего управления, которые замещают национальные органы, способно оказывать сдерживающее воздействие на тех участников политического процесса Черногории, которые могут подогревать дестабилизацию.

Переходя к рассмотрению политэкономического фактора, следует отметить зависимость Черногории от финансовых институтов Европейского союза (например, ЕЦБ), а также от доступа к европейскому рынку товаров и услуг. Черногория в силу малого размера её экономики оказывается чрезвычайно чувствительна к негативным изменениям режима товарообмена или банковским ограничениям со стороны ЕС. Получается, при возникновении внутриполитической напряженности в Черногории, которая будет идти вразрез с интересами Европейского союза, последний с помощью экономических и финансовых рычагов может воздействовать на ситуацию.

Таким образом, политический кризис в Черногории может быть предотвращен в силу приверженности страны европейскому и с некоторыми оговорками евроатлантическому пути развития, который будет поставлен под угрозу в случае роста напряженности. В дополнение к этому, доминирование ДПС на национальной политической арене, а также зависимость бюджета страны от туризма представляются гарантами стабильности. Кроме того, серьезный кризис может быть урегулирован и при непосредственном вмешательстве внешних игроков как за счёт введения на территорию Черногории миротворческого контингента, так и в виде экономического давления.

Следовательно, нежелательная для евроатлантических структур политическая напряженность может быть эффективно нейтрализована с помощью целой совокупности механизмов.

2.3 Дестабилизационный потенциал Черногории в сопоставлении с греческим кейсом

2.3.1 Обоснованность сравнения Черногории и Греции

Прежде чем перейти к рассмотрению схожих черт в политическом и экономическом развитии Черногории и Греции, уточним, что сравнение этих двух государств будет более корректным, если сопоставлять современную Черногорию с Грецией, какой она была в преддверии вступления в НАТО в 1952 г. и в Европейское экономическое сообщество в 1981 г. В этом случае ситуация в Греции последних десятилетий может с некоторыми оговорками рассматриваться как модель будущего развития Черногории в рамках евроатлантических структур.

Итак, во второй половине 1940-х - начале 1950-х годов евроатлантические силы отводили Греции особое место. В соответствии с доктриной Трумэна и с помощью средств, выделяемых по Плану Маршалла, США препятствовали усилению коммунизма в Греции и поддерживали монархический режим. Kulukundis E. Greece: the open circle // Mediterranean Quarterly. - 2014. - Vol. 25, № 3. - P. 82-83. Сдерживание коммунизма должно было осуществляться и военно-стратегическими средствами: принятие Греции в НАТО было необходимо для ограничения советского военного присутствия в Средиземноморье. Аналогичным образом приглашение Черногории вступить в Альянс продиктовано желанием уменьшить российское влияние на Западных Балканах, а также предотвратить возникновение российских военных баз в Адриатическом море и присутствие в Средиземном море.

Что касается периода, предшествующего интеграции с ЕЭС/ЕС, как Греция во второй половине 1970-х годов, так и нынешняя Черногория представляют собой переходные общества в политическом и экономическом плане. В частности, с 1967 г. по 1974 г. у власти в Греции находилась военная хунта, и принятие страны в европейскую семью должно было способствовать дальнейшей демократизации внутриполитической жизни и переходу к рыночной экономике. В свою очередь, в Черногории, социалистическое устройство которой в рамках бывшей СФРЮ позволяет отнести её к категории переходных обществ, ещё не завершилась окончательная перестройка на политико-правовые и экономические рельсы европейского образца. Следовательно, европейская интеграция обеих стран представляется скорее авансом, нежели вознаграждением за уже проделанную работу.

В обоих случаях ЕЭС/ЕС был заинтересован в том, чтобы привязать к себе данные государства в нормативном и институциональном плане, при этом игнорируя неподготовленность стран к интеграции. Не затрагивая индикаторы неготовности Черногории, которым посвящен отдельный раздел, остановимся на греческом кейсе: и до, и после вступления в ЕЭС Греция, вопреки рекомендациям европейских властей, превращалась к квази-коллективистское государство. Так, многие банки и промышленные предприятия были национализированы, устанавливалось центральное управление экономикой, индивидуальные трудовые договоры заменялись коллективными, наблюдалось беспрецедентное усиление профсоюзов, возникали дополнительные барьеры для входа на греческий рынок.

Европейские структуры, по всей вероятности, рассчитывали, что совокупный выигрыш от присоединения Греции к европейской семье превысит объем тех потерь, которые может спровоцировать неготовность страны. Как отмечает греческий экономист Дж. Битрос, ЕЭС сочло, что Греция «слишком мала, чтобы иметь значение» (по аналогии с крупнейшими банками, которые считались «слишком большими, чтобы обанкротиться»). Иными словами, европейские игроки полагали, что влияние потенциального кризиса в Греции может быть нейтрализовано в свете малого (относительно совокупного объёма европейского хозяйства) размера её экономики. По всей видимости, этот же взгляд Евросоюза распространяется и на Черногорию.

Разумеется, у расчётов ЕЭС/ЕС на выигрыш от присоединения Греции и Черногории были и есть свои основания, в том числе коммерческого характера. Например, как Греция, так и Черногория за счёт своего выгодного географического положения, а также развитой портовой инфраструктуры являются важными торговыми коридорами, через которые осуществляется товарообмен между Европой и, соответственно, азиатским и африканским континентами. Включение обеих таких зон в единое экономическое и правовое пространство способно принести глобальные выгоды, которые действительно могут перевешивать локальные потери.

В дополнение к уже обозначенным схожим характеристикам Греции и Черногории не стоит упускать из виду и тот факт, что балканские народы обладают схожими ментальностями. Ментальный код, в свою очередь, оказывает существенное воздействие на организацию экономических отношений и применение правовых практик. По мнению В. Зенели, специалиста Европейского Центра по исследованию вопросов безопасности имени Джорджа К. Маршалла, для всех балканских стран свойственны склонность к коррупции и уклонению от налогов, наличие обширного теневого сектора в экономике, быстрый рост задолженности по потребительским кредитам, а также значительный дефицит платежного баланса. Негативный эффект от этих факторов давно различим в Греции; ухудшение ситуации в Черногории по тем же аспектам также не исключено, если черногорское правительство заморозит реформы.

Таким образом, Греция в момент присоединения к НАТО обладала сопоставимой стратегической значимостью для объединения, какой в текущих обстоятельствах обладает Черногория: в обоих случаях Альянс был заинтересован в предотвращении советского/российского доступа в Средиземное море. Греция, ещё начиная с Плана Маршалла, была одним из ключевых направлений вложения финансовых средств в Европе, тогда как Черногория на современном этапе схожим образом привлекает значительные объемы иностранных инвестиций.

Обе страны, с одной стороны, в преддверии присоединения к евроатлантическим структурам находились на переходной стадии экономико-политического развития, что обуславливало их ограниченную подготовленность к имплементации всех предписаний. Более того, менталитет обоих балканских народов предопределяет некоторое отклонение от безукоризненного следования букве закона и от соблюдения мер экономии, что влечет за собой ряд дисбалансов, мешающих гармоничной евроинтеграции. С другой стороны, обе страны обладают солидным инфраструктурным потенциалом и представляют собой связующие звенья в торговле между европейским, азиатским и африканским направлениями, что способно приносить ЕС весомый выигрыш от членства обоих государств.

2.3.2 Перспективы развития Черногории по греческому сценарию

Исходя из того, что Греция и Черногория представляются сопоставимыми по ряду существенных параметров, можно считать обоснованной некоторую экстраполяцию современной ситуации Греции на будущее Черногории в рамках евроатлантических структур (с поправкой на более скромный размер черногорской экономики по сравнению с греческой). По всей вероятности, в Черногории, как и в Греции, проведение структурных реформ будет тормозиться, а негативное отношение значительной части населения к Альянсу будет обходиться вниманием; западные финансовые вливания в экономику страны будут скорее усиливать дисбалансы, чем способствовать гармоничной адаптации черногорской экономики к европейским стандартам.

Остановимся подробнее на каждом из упомянутых аспектов. Итак, поскольку приглашение Черногории в евроатлантические структуры, равно как и принятие Греции в НАТО и ЕС, отвечает стратегическим целям объединений, то Черногория получит возможность саботировать реализацию реформ в сфере структурной перестройки экономики, а также борьбы с коррупцией. Как отмечают исследователи особенностей европейской интеграции Греции, ЕС/ЕЭС не смогли повлиять на сменяющие друг друга правительства Греции таким образом, чтобы они направляли европейскую финансовую помощь на нужды реформирования.

В результате в первое десятилетие после интеграции с ЕЭС греческая экономика обнаружила почти 6%-ое усиление структурного расхождения с другими европейскими экономиками, а за 1990-2003 гг. удалось добиться структурного сближения лишь в 1,14%. Это означает, что вместо реформирования экономики в соответствии с европейскими стандартами и встраивания в общее европейское экономическое пространство греческие власти расходовали средства на текущие задачи, причём подчас популистского характера. Европейские органы, в свою очередь, не предотвратили данных злоупотреблений.

Соответственно, принятие Черногории в Европейский союз может сопровождаться аналогичными политическими мотивированными «снисхождениями». Помимо отсылки к греческому примеру, на это указывают и другие аргументы. Например, уже на данной стадии интеграции отчетливо видно, что Черногория не в состоянии следовать многим европейским предписаниям в политико-правовом и экономическом измерениях, однако скорость прохождения Черногорией соответствующих этапов интеграции остается высокой. Следовательно, европейские структуры в случае Черногории, как и в ситуации с Грецией, склонны к скорейшему завершению интеграционных процедур, исходя из стратегических соображений.

Что касается вступления в НАТО, членство Греции в объединении демонстрирует, что геополитические мотивы Альянса перевешивают соображения осторожности, связанные с уровнем поддержки атлантической перспективы местным населением. Так, во второй половине 1970-х - начале 1980-х годов население Греции было довольно скептически настроено в отношении Альянса и стоящих за ним США: греки считали, что США не просто поддерживали военную хунту, управлявшую страной в 1967-1974 гг., но даже способствовали её приходу к власти. Kulukundis E. Op. cit. - P. 89. Более того, негативно воспринимался и умеренный американский интервенционизм в деле разрешения греческо-турецкого конфликта по поводу Кипра. Кроме этого, в конце 1990-х - начале 2000-х годов греки болезненно восприняли операцию НАТО против своих единоверцев сербов; впоследствии в греческом обществе даже было распространено мнение, что террористическая атака 11 сентября 2001 г. является справедливым возмездием США.

Если провести аналогию с ситуацией в Черногории, то можно отметить, что ни манифестации местного населения против вступления страны в НАТО, ни сохраняющаяся обида многих черногорцев после бомбардировок СРЮ авиацией Альянса, не остановили объединение от того, чтобы пригласить Черногорию в свои структуры. Получается, НАТО и в дальнейшем может не придавать значения мнению скептически настроенных черногорцев и даже поддерживать спорные шаги черногорского правительства, которое стремится удержать страну на пути интеграции с Альянсом.

Переходя к следующему пункту, который описывает перспективы развития Черногории в рамках ЕС и НАТО, отметим, что дисбалансы черногорской экономики могут дополнительно увеличиться по ряду причин. С одной стороны, ЕС будет вынужден финансировать выравнивание уровней социально-экономического развития в Черногории и странах-членах ЕС, а также в том или ином виде компенсировать черногорским экономическим агентам потери от ведения бизнеса в высоко конкурентной среде. Членство Черногории в НАТО, в свою очередь, станет очередным сигналом инвесторам о надежности черногорской экономики, и страна станет бенефициаром новых финансовых потоков.

С другой стороны, при недостаточном мониторинге со стороны ЕС, при незавершенных структурных реформах, при высоком уровне коррупции и обширности теневого сектора в экономике страны Черногория едва ли будет в состоянии абсорбировать эти денежные средства, не говоря уже о структурном сближении с европейскими экономиками. Как следствие, могут увеличиваться расходы государственного бюджета, повыситься полулегальный вывоз капитала за рубеж, возрасти импорт на фоне недоинвестирования в реальный сектор экономики, создаваться «пузыри» в банковском секторе и в сфере недвижимости.

Упомянутые дисбалансы обусловят увеличение задолженности перед иностранными государствами и международными кредиторами, в результате чего Черногория может стать подконтрольной внешним финансовым институтам. Схожим образом, процесс выкупа греческого долга, а значит косвенным образом и греческая экономика, уже находится под управлением тройки международных органов - Европейской комиссии, МВФ и ЕЦБ. Kulukundis E. Op. cit. - P. 75. Исходя из этого, можно утверждать, что имеется прямая причинно-следственная связь между обширными денежными вливаниями в экономику со слабыми институтами и дальнейшей зависимостью данной экономики от международных кредиторов.

Некоторые специалисты, например, греческий экономист Дж. Битрос, даже выдвигают предположение о том, что западные структуры осознанно не устанавливали жесткого надзора над расходованием средств в Греции, чтобы затем путём контроля её долговых обязательств окончательно подчинить страну политически и добиться её реальной, а не показной гомогенизации с остальными европейскими странами. Так или иначе, такая стратегия представляется слишком долгосрочной и трудноосуществимой, поэтому воздержимся от экстраполяции этой тенденции на будущее Черногории.

Таким образом, осознавая геополитическую значимость Черногории для НАТО и ЕС, руководство страны сможет уклоняться от реализации ключевых реформ, а также продолжать игнорировать политический запрос граждан, скептически настроенных по отношению к НАТО. Евроатлантические структуры, в свою очередь, не будут оказывать ярко выраженного давления на нынешний политический истеблишмент страны. Кроме того, ЕС, как и в случае с Грецией, будет вливать в экономику Черногории избыточные финансовые ресурсы. Хотя такие меры вызваны необходимостью добиться сближения уровней социально-экономического развития в странах-членах ЕС, Черногория едва ли сможет структурно адаптироваться к стандартам ЕС, а будет лишь увеличивать свой внешний долг. В результате Черногория может повторить судьбу Греции, превратившись в зону финансовой нестабильности и стать подконтрольной внешним кредиторам.

3. Влияние внерегиональных игроков на евроатлантический путь Черногории

3.1 Деградация российско-черногорских отношений на фоне расширения НАТО и интенсификации диалога Черногории с ЕС

В системе внешнеполитических интересов России балканский регион в целом и Черногория в частности традиционно занимали особое место. Исторически Россия способствовала обретению суверенитета рядом балканских народов, а в государственном бюджете Российской империи в конце XIX века даже существовала специальная статья, которая предусматривала дотационное финансирование Черногории, которая, по словам императора Александра III, была третьим союзником России после армии и флота.

На современной этапе, в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации от 12 февраля 2013 года, «балканский регион имеет для России важное стратегическое значение, в том числе как крупнейший транспортный и инфраструктурный узел». В связи с этим Россия стремится развивать со странами региона партнерские отношения в сфере торговли, энергетики, безопасности, банковского дела, а также налаживать культурные и гуманитарные контакты. Ключевыми российскими партнерами в западнобалканском регионе являются Сербия, Республика Сербская; до недавнего времени к их числу относилась и Черногория.

Видение российского политического руководства, придававшего большое значение сотрудничеству с Черногорией, согласовалось и с расчётами частных инвесторов: их финансовые вложения в черногорскую реальную экономику, туристическую отрасль и сферу недвижимости сделали Россию одним из лидеров по ПИИ при объёме накопленных инвестиций более 1 млрд евро на 2014 г. Этот показатель свидетельствует о существовавшем доверии российских инвесторов в плане перспектив развития черногорской экономики, а также благоприятного политического курса страны.

Тем не менее, вследствие приверженности Черногории политической повестке Европейского союза, российско-черногорские экономические связи в последние годы претерпевали охлаждение. В действительности, с начала переговоров о вступлении страны в Евросоюз в июне 2012 г. наблюдалась массовая продажа активов россиянами и вывод капитала из страны. Reka B. Montenegro's admission to NATO tips strategic balance in the Adriatic region // World Review. - 2015. - URL: www.worldreview.info/content/montenegros-admission-nato-tips-strategic-balance-adriatic-region Доверие к Черногории было подорвано и на фоне обнаружившейся неплатежеспособности крупнейшего в стране предприятия «Комбинат Алюминия Подгорица»: владелец 29,36% акций О.В. Дерипаска приписывал его плачевное финансовое состояние изменениям в договоре о приобретении активов, которые были внесены черногорскими властями в одностороннем порядке. Более того, в 2012 г. россиянина ещё и отстранили от управления предприятием в нарушение законодательства и без причитавшейся компенсации.

Но основной удар по двусторонним отношениям, определенно, нанесло добровольное участие Черногории с мая 2014 г. в санкционном режиме, введенном против России западными странами. Шестью месяцами позднее, по итогам проверки Россельхознадзором мясной продукции из Черногории, уже российской стороной были введены временные ограничения на поставку соответствующей товарной группы черногорскими предприятиями, что, однако, не связывается напрямую с антисанкциями. Официально же российское продовольственное эмбарго было распространено на Черногорию в августе 2015 г., когда для ряда черногорских производителей был подтвержден запрет на импорт мясной продукции. Получается, экономический аспект российско-черногорских отношений подвержен негативным трансформациям прежде всего из-за политической обстановки. Помимо экономической составляющей, значимость Черногории для нашей страны заключалась и в возможности присутствия российского флота в Адриатическом и Средиземном морях. Так, после вооруженного конфликта с Грузией в 2008 г. экспертами отмечен повышенный уровень российской готовности в восточном Средиземноморье, причём Черногория и Греция фигурировали в качестве основных опорных пунктов российского черноморского флота в Средиземном море. Эта тенденция получила дальнейшее развитие с началом военных действий в Сирии, и с 2012 г. российский флот в восточном Средиземноморье совершал маневры вблизи сирийского побережья. В ноябре 2014 г. даже было объявлено о создании средиземноморской группировки российских военно-морских сил, призванной противодействовать Шестому флоту США, задействованному в операциях на европейском, африканском и ближневосточном направлениях.

Однако, реализуя свои стратегические интересы в восточном Средиземноморье, Россия больше не может опираться на прежде дружественную Черногорию, поскольку последняя взяла курс на сближение с НАТО. В частности, в 2013 г., когда российская сторона имела намерение договориться о предоставлении ей военно-морской базы в черногорском порту Бар, официальная Подгорица в лице министра обороны отказалась обсудить с российской делегацией даже условия временного пребывания российских судов в портах Бара и Котора для дозаправки и других технических нужд. Тогда отказ Черногории не вызвал публичной негативной реакции со стороны России.