Казахстан и организация объединенных наций

Пятидесятилетний юбилей Организации предоставил идеальную возможность, чтобы, как выразился бывший Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали, осуществить переход "от старой ООН к новой". Но государства - члены Организации упустили данный им шанс серьезно и решительно обсудить вопрос реформы и установить четкий план ее осуществления. (Генеральная Ассамблея создала по крайней мере один комитет и пять рабочих групп, которые должны были изучать будущее системы ООН и ее деятельность). Тем не менее именно после пятидесятилетнего юбилея ООН реформа снова вызвала интерес среди государств-членов. В 1996 г. лидерство в этой области взяли на себя Соединенные Штаты в компании с "Большой семеркой"/"Большой восьмеркой". В феврале и апреле Соединенные Штаты опубликовали два документа, содержащие подробные предложения по теме реформы ООН - "Американские взгляды на мероприятия по реформированию, необходимые для укрепления системы Организации Объединенных Наций" (февраль 1996 г.) и "Подготовка Организации Объединенных Наций к следующему пятидесятилетию" (апрель 1996 г.). Позже появился четкий график реализации реформы, исходивший от избранного тогда Генеральным секретарем ООН Кофи Аннана.

Еще позднее "Саммит тысячелетия" (проходивший с 6 по 11 сентября 2000 г.) и "Сессия Генеральной Ассамблеи тысячелетия" дали государствам-членам очередную возможность подумать о перспективах системы ООН. На карту оказались поставлены не только будущее Организации, но и само ее существование. Участникам этих встреч нужно было переосмыслить будущее ООН, ее соответствие окружающему миру и стоящим перед нею задачам. Главная цель этих заседаний была в том, чтобы осознать такую необходимость и вытекающие из нее новые вызовы и задачи по реформированию. Другими словами, как должна быть перестроена Организация, чтобы отвечать изменениям в международной системе и "дать XXI веку хорошо оснащенную, финансируемую и организованную ООН, эффективно действующую на благо народов, для которых она и была создана"? Подобные вопросы были связаны прежде всего с подготовкой к XXI в., что позволило бы пересмотреть принципы, цели и будущее системы ООН. По существу здесь речь идет не о ежедневной адаптации и постоянном управлении. Скорее это был вопрос ожиданий и предвидения, которое должно было быть нацелено на создание системы, действительно соответствующей вызовам завтрашнего дня.

3.1 ПРЕДВИДЕНИЕ И ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ КОНФЛИКТОВ КАК ГЛАВНЫЙ ПРИОРИТЕТ ООН

Успешная реформа ООН требует тщательного анализа международных условий. Невозможно уйти от размышлений о будущем. Поэтому переосмысление периода холодной войны - это главный приоритет. Между тем еще не состоялось ни одной международно-политической конференции, посвященной анализу перемен, произошедших за время с 1989 по 1992 гг., как это было сделано после окончания Первой и Второй мировых войн.

И это несмотря на глубокие изменения, вызванные падением берлинской стены и "железного занавеса", распадом советской империи и ускорением процессов глобализации, воздействие которых в совокупности привело к столь же глубоким и существенным переменам, как и те, что были вызваны двумя мировыми войнами. Эти перемены включают:

процессы глобализации и фрагментации;

растущее неравенство между богатыми и бедными (как между государствами, так и внутри отдельных обществ);

усугубляющиеся религиозные, этнические и культурные проблемы;

изменения в природе конфликтов и появление концепций, которые более широко трактуют безопасность и развитие;

уход от прежней жесткости в понятии государственного суверенитета, кризис национальной государственности;

преобладание силовой логики;

переворот в использовании компьютеров и систем связи, действующих в режиме "реального времени".

Таковы ключевые явления, которые следует учесть в размышлениях и при принятии решений, поскольку, как выразился нынешний Генеральный секретарь ООН, "оставаться на месте в то время, как весь мир движется вперед, значит безнадежно отставать".

Эти изменения привели к полной трансформации международной системы, которая во все меньшей степени носит межгосударственный и во все большей - транснациональный характер. Центр тяжести данной системы постепенно переместился из Европы в Азиатско-Тихоокеанский регион. Складывается впечатление, что теперь финансовое и экономическое могущество и влияние заменили собой власть политиков и военных. Нынешняя международная система более не регулируется балансом сил, так как американские власть и влияние лишены противовеса. В силу этого, как считают некоторые наблюдатели, Соединенные Штаты осуществляют свое воздействие методами "авторитарной многосторонности" либо "новой односторонности". Последнее позволяет им вершить международные дела, руководствуясь исключительно собственными интересами, замыслами и целями, опираясь в своих международных действиях на инструментальное понимание ООН. Такая политика вызывает недовольство у многих действующих лиц международной сцены, отвергающих подобное доминирование.

Ввиду быстрого развития различных форм взаимозависимости и средств коммуникации, происходящее в мире ныне составляет общую проблему, которая не имеет единого объяснения и не может быть сведена к единообразному восприятию. Соответствующие события вовсе не обязательно требуют глобального решения. Самое важное, по определению Заки Лаиди, - это найти "подходящий уровень принятия решений и практических действий".

Наконец, международная система после холодной войны характеризуется исчезновением "угрозы", логики противостояния, как и отказом от прежней системы приоритетов, утратой ею смысла. В новой системе "малые идеологии" (индивидуализм, нарциссизм, забота о собственных интересах) пришли на смену "большим идеологиям", которые несли с собой планы и надежды на будущее, а также возможность альтернативного выбора. Есть основания говорить об утрате смысла и отсутствии федеративного проекта глобального масштаба. Взамен мы имеем дело с многочисленными "микросмыслами", способствующими мозаичному разрастанию "кодексов" и "правил", с которыми никто не станет считаться. Эта тенденция есть следствие фрагментации мира, за которой следует все большая атомизация общества и в которой большее место получают индивидуальные, а не коллективные движущие силы. Подобные явления, ведущие к усложнению мировой картины, некоторые авторы называют "кризисом цивилизации". У этого кризиса три различных аспекта: кризис национальной государственности, общественный кризис (который одновременно является кризисом взаимопонимания и доступности информации), а также кризис человека.

Таким образом, перед Организацией Объединенных Наций сейчас стоит серия проблем, появления которых разработчики Устава ООН не предвидели. Как замечает Ричард Пончио, в тексте Устава 1945 г. отсутствуют такие слова, как "народонаселение", "миграция", "голод" и "окружающая среда". Нет там и слова "развитие", хотя в Уставе уже говорится о необходимости "способствовать социальному прогрессу" и предусмотрено создание Экономического и социального совета. Естественно, что с 1945 г. проблемы и озабоченности изменились. ООН должна быть областях (политической, экономической и социальной), о которых идет речь в Уставе. По словам Гасана Саламе, "с этих пор дипломатам, ученым и стратегам следует заняться анализом длинного списка конкретных ситуаций, где суть дела не в том, чтобы обнаружить "руку Москвы" или "агентов ЦРУ", а в том, чтобы понять проблемы обществ, пребывающих в упадке, состоянии территориального распада и развала государства". На сегодня и на завтрашний день вызов состоит в том, чтобы понять многомерность реальности и сделать возможным осознание комплексных ситуаций. Чтобы добиться этого, важно избегать частных решений специфических проблем или ограничения таких решений какой-то одной областью. На самом деле нет таких проблем, с которыми можно было бы справиться только на политическом уровне, так как политическая, экономическая и социальная сферы тесно связаны между собой. Напротив, "для понимания некоего явления нужно задать себе вопрос о его причинах, а также о взаимосвязях между различными действующими лицами, то есть о политике, войне, законе, экономике, культуре, морали ... и охватить целое единым и прямым взглядом". Это особенно поспособствовало бы лучшему пониманию межгосударственной природы большинства нынешних конфликтов и их глубинных причин

В Уставе 1945 г. не была предсказана проблема внутригосударственных конфликтов или конфликтов более низкого уровня. За 40 прошедших лет такие конфликты превратились в эпизоды конфронтации между Востоком и Западом и в идеологические войны, попытки урегулирования которых наталкивались на хорошо известную Ст. 2 (7) Устава, где говорится, что Устав ни в коей мере не дает Организации Объединенных Наций права вмешиваться в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства. Ныне преобладающие внутригосударственные или гражданские войны сопровождаются диффузными формами насилия - распространением военизированных отрядов (что ведет к приватизации насилия), криминализацией политики, убийствами гражданского населения, терроризмом, геноцидом, что лишает смысла все прежние аналитические схемы и межгосударственные отношения. У подобных "разлагающихся", "вырождающихся" или "анархических" конфликтов больше нет никаких правил. Скорее они принимают формы рассеянного насилия. Но такое насилие, даже если оно имеет место внутри отдельной страны, касается не только этой страны. Оно требует внимания всего мира. Под вопросом оказываются взаимоотношения между национальным суверенитетом и уважением прав человека. "Гуманитарная интервенция", осуществленная НАТО в Косово, как мы видели, шла вразрез священному принципу национального суверенитета. Однако критерии, на которые ориентировались при начале данной интервенции, не применяются к каждому конфликту или кризису в мире, и "международное сообщество" все еще вмешивается слишком поздно, после того, как уже произошли массовые убийства - как, например, в Восточном Тиморе.

Нежелание вмешиваться связано с узким пониманием государствами идеи нейтралитета, а также с тем фактом, что содержание нейтралитета осталось все тем же со времени окончания Второй мировой войны, тогда как само понятие изменилось. Данный концепт претерпел метаморфозу, вызванную тем, что сегодня государственный суверенитет ставят под вопрос многие акторы (наднациональные, транснациональные или субнациональные) и действующие силы (экономические, торговые, технологические и культурные). Кроме того, государства испытывают все большее давление со стороны рядовых граждан, роль которых растет, что ведет к утверждению народного суверенитета. В настоящее время существует тенденция к сдаче или ослаблению традиционных суверенных прерогатив национальных государств в пользу региональных организаций (как в Европе) или через постоянный рост совокупности международных законов, конвенций и договоров, которыми покрывается широкий спектр областей. Более того, по замечанию Самуэля Макинды, идея суверенитета теперь относится не только к суверенитету государства, но также к народному суверенитету, тогда как международная безопасность идет рука об руку с безопасностью людей. И в самом деле, уже в течение нескольких лет Совет Безопасности принимает в расчет расширение понятия международной безопасности, признавая, что невоенные источники нестабильности в экономической, социальной, гуманитарной и экологической областях превратились в угрозы миру и безопасности. Но пока это происходит не систематически, а скорее от случая к случаю, и все еще слишком зависит от противоречивых интересов постоянных членов Совета Безопасности или региональных групп.

Между тем излишняя гибкость, безразличие к категоризации и прагматичный подход к каждому отдельному случаю могут вылиться в неопределенность при использовании ооновских механизмов и несоблюдение решений Организации, то есть привести к отходу от тех принципов, на которых ООН основана. Это ставит нас перед вопросом об изначальных целях Устава: состоят ли они в защите государств или в защите граждан этих государств? Еще существенней недостаток жесткости в отношении к таким переменам, что заставляет людей думать, будто ООН руководствуется принципом двойных стандартов. Таким образом, действуя слишком избирательно в выборе своих миссий, Совет Безопасности может превратиться - если уже не превратился - в межгосударственный орган, имеющий дело с такими лакунами в мировых делах, которым великие державы не придают большого значения. Тут опять-таки решения Совета Безопасности только выражают волю государств-членов, либо отсутствие таковой, их интересы или отсутствие интересов, вместо того, чтобы выражать волю и интересы органа согласования, созданного ради налаживания сотрудничества на благо всем.

Эффективное применение народного суверенитета на международном уровне - многостороннем или даже региональном - требует создания "международного гражданского общества", которое было бы организовано и структурировано лучше, чем то, что существует сейчас. Эмбрион международного гражданского общества возник на важнейших конференциях ООН (и прежде всего во время саммита в Стамбуле, в ходе которого местными властями, неправительственными организациями (НПО), представителями частного сектора была создана серия консультативных собраний, "выводы которых излагались в докладах и рекомендациях, способных оказывать прямое воздействие на переговоры", где участвовали неправительственные организации, а также несколько ассоциаций, частный сектор, представители местных сообществ, научные сообщества и эксперты. Это вновь произошло и на "Форуме тысячелетия" в мае 2000 г. который свел вместе представителей всех НПО и других групп гражданского общества, вырабатывавших предложения для Саммита и пытавшихся создать такую организационную структуру, используя которую, народы мира могли бы эффективно участвовать в принятии решений на глобальном уровне. Конференция ВТО в Сиэтле также продемонстрировала потенциальную силу организованного международного гражданского общества.

Главный вопрос в том, сумеет ли такое общество действенно и последовательно оценить решения и акции государств. Можно только сказать, что вовлечение представителей гражданского общества в дебаты и работу ООН способно до некоторой степени помочь в сдерживании мощи ведущих государств и снижении напряжения между всеобщностью и национальным суверенитетом. Проблема в том, что интеграция негосударственных действующих лиц в соответствующие процессы остается незавершенной, неровной. Она происходит в условиях подчинения доброй воле государств, в особенности со стороны основных органов ООН. Например, Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств (вспомогательный орган Комиссии по правам человека) во время своих ежегодных дебатов предоставляет слово прежде всего неправительственным организациям. То, что верно для неправительственных организаций, справедливо и в отношении роли малых государств. К примеру, всегда ли соблюдаются положения Ст. 31 и 32 Устава в отношении участия государств, не входящих в состав Совета Безопасности, в его обсуждениях? Даже если счесть такое участие реальностью, имеют ли идеи, озвучиваемые этими государствами, реальное влияние на "предварительные решения", которые чаще всего принимаются постоянными государствами-членами Совета Безопасности за закрытыми дверями? В этом случае, как и во многих других, одно только жесткое принуждение к соблюдению статей Устава уже привело бы к серьезному улучшению положения и сократило возможности использования инструментального подхода к ООН, к которому прибегают крупнейшие державы.

Названные международные перемены вызывают напряженность, которую трудно регулировать. Они составляют также ключевые вызовы, с которыми приходится иметь дело в начале XXI в. Кроме того, они выносят на поверхность разнообразие сил и действующих лиц, вовлеченных в международные дела и связанные с этим структурные парадоксы. Существует напряжение между транснациональным и межгосударственным уровнями, между суверенитетом и вмешательством, между противоречащими друг другу интересами, между медлительностью государств и быстрой реакцией других действующих лиц, между целесообразностью, мечтами и надеждами, между силой и властью с одной стороны и справедливостью и равенством - с другой, между всеобщностью и индивидуализмом или сепаратизмом, между интервенцией, нейтралитетом и нейтральностью. Именно в данном контексте напряжений и адаптации ставится под вопрос полезность ООН. Всемирная Организация, выполняя свою посредническую и регулирующую роль и обеспечивая связь между всеми действующими лицами международной системы, должна быть способна облегчить такую адаптацию. Она призвана стимулировать "общественное посредничество", которое выражает "всеобщее Мы" и "растворяет Я на международном уровне". Поэтому реформа Всемирной Организации требует и структурной адаптации, которая принесла бы большую действенность и большую логичность действий и концептуальной адаптации, сообщающей смысл коллективному проекту.

3.2 СТРУКТУРНАЯ РЕФОРМА ООН

С ранних дней существования ООН преобладали три основных течения мысли: реформистское течение, исходящее из стремления к "оживлению", "рационализации" Организации в рамках действующего Устава; более враждебно настроенное течение, приверженцы которого хотят, чтобы ООН была низведена к самому минимуму (сегодня это течение представлено антиооновской частью Республиканской партии США, прежде всего бывшим председателем Комиссии сената по международным делам Дж. Хелмсом); радикальное течение, выступающее за замену нынешней ООН "Организацией третьего поколения". Данные течения проявляются по-разному, но все они задаются вопросами об адаптации Организации к новым глобальным вызовам и международному контексту начала XXI в. Как должна быть переналажена ООН, чтобы не выглядеть институцией вчерашнего дня и соответствовать ожиданиям населения земного шара? Какие возможности действовать должны быть ей предоставлены? Ответ на такие вопросы нужно согласовать с реальным знанием и реалистичным видением природы и достижений системы ООН. Критично настроенным людям, которые считают, будто ООН бесполезна, можно напомнить, что Организации удалось многого добиться. Достаточно упомянуть ее действия в пользу развития международного права, делегитимизации войн между государствами, более совершенных межгосударственных отношений, которых можно добиться средствами многосторонней дипломатии, а также предъявить список результатов ее деятельности по защите прав беднейших слоев населения и прав человека вообще (понимаемых в широком смысле, как обеспечение прав детей, женщин, меньшинств, коренного населения и беженцев). Ясно, что Организация не может нести ответственность за нерешительность своих членов, за отсутствие у них политической воли или за их ошибки.

Давайте помнить и о том, что ООН не является независимым или автономным лицом международных отношений того же ранга, что и государства: фактически наднациональность, на которую она претендует и которую ей предоставляют, остается чисто теоретической. Организация Объединенных Наций - это не мировое правительство, а всего лишь система сотрудничества между государствами. Это межправительственная организация, способность которой к принятию решений зависит от государств-членов. Отсюда следует, что у нее нет каких-либо собственных финансовых ресурсов. Бюджет Организации состоит из вкладов государств-членов, а ее Генеральный секретарь выдвигается Советом Безопасности и затем назначается на должность Генеральной Ассамблеей. Саламе прямо и четко подводит итог этой ситуации: "ООН - дочь государств, но дочь нелюбимая. Ей предоставлены инструменты для действия, однако считается, что она недостойна их использовать. Ей доверено поддерживать мир, но она должна действовать в рамках строгого соблюдения национальной компетенции своих государств-членов. Ее обвиняют в пассивности, бездеятельности или контрпродуктивности, но при этом лишают финансовых средств, которые нужны для выполнения ее миссии. Хуже того: ведущие державы считают ООН всемирной организацией, но запрещают ей заниматься теми проблемами, которые серьезно их затрагивают и составляют угрозу международной безопасности. Вот почему критика ООН звучит фальшиво...: она меньше подходит под определение объективной констатации фактов и куда больше похожа на обвинительный акт в отношении органа, который не хочет или не может выполнить первостепенную задачу, поставленную перед ним теми, кто имеет власть, а именно прикрывать собою сомнения, противоречия или просто трусость правительств".

Нужно различать природу Организации и ее функции. Выполнение функций иногда может приводить ООН к тому, что она представляется чем-то большим, нежели просто дополнение к своим национальным компонентам, своего рода "полуавтономным" игроком. Это зависит от сферы ее действия и от затрагиваемых ею интересов. Государства время от времени прибавляют ей новые функции: инструмента внешней политики, форума для ведения переговоров, козла отпущения, средства легитимизации. Но в любом случае Организация располагает только относительной независимостью, которую ограничивают суверенитет государств и национальные интересы. Решения, акции или безынициативность Организации представляют собой результаты борьбы за влияние и столкновения интересов, которые обретают форму в международной системе и затем воспроизводятся внутри ООН. Этим отчасти объясняются замедленные темпы процесса реформирования, в котором приходится учитывать мнение, интересы и предложения всех 189 государств-членов и региональных группировок.

В настоящее время преобладает реформистская тенденция: из-за своей радикальности два других направления потребовали бы внесения слишком глубоких изменений. В теории могла бы существовать и четвертая тенденция, которую поддержали бы некоторые НПО, а именно тенденция в пользу придания ООН более эффективных качеств наднациональности. Однако государства еще не готовы терпеть существование подлинно наднационального актора, способного более открытыми и более действенными средствами ограничивать их власть и свободу в принятии решений. Динамика происходящих изменений вовсе не обязательно предполагает революционный процесс. Они могут носить эволюционный и приспособительный характер. Поэтому ясно, что в ответ на вопрос об адаптации Организации к окружающей среде государства-члены проявили желание ее рационализировать, обновить без изменения основ. Таким образом, не будучи способны прийти к подлинному согласию относительно будущего Организации Объединенный Наций и способа осознания роли международной организации в принципе, государства уже более четырех лет занимаются согласованием нескольких приоритетов, которые могли бы подтолкнуть процесс реформы. Данный процесс должен по большей части состоять в "налаживании" системы на основании выявления ее сравнительных преимуществ, лучшей координации между отдельными ее частями и воли к достижению большего меньшими средствами. На "Саммите тысячелетия" пять постоянных членов Совета Безопасности выделили следующие приоритетные сферы: укрепление лидирующей роли ООН в поддержании мира и безопасности; усиление ее миротворческого потенциала; обновление средств управления; совершенствование кадрового потенциала; подтверждение финансовых обязательств.

Государства - члены "Большой семерки" считают, что для повышения собственной действенности ООН должна прояснить свою роль и свои сравнительные преимущества. Ей следует повысить производительность деятельности Секретариата и управленческих структур, сделать их более связными и обеспечить хорошую координацию на всех уровнях. Они ожидают также, что ООН сосредоточится на своей деятельности в сфере развития. На настоящем этапе они признают, что ООН не может отказаться от действий по поддержанию мира. В докладе Браими выделены эти направления. В то же время в нем отстаивается необходимость реформ в данной области. После провала действий ООН в Сомали, Боснии и Руанде ("провалов", которые были вызваны в основном отсутствием политической воли и стратегии у основных государств-членов ООН) государства перестали доверять ООН и стали отдавать предпочтение действиям в составе многонациональных коалиций или региональных организаций.

В 1995-2000 гг. ООН превратилась в объединение, которое скорее поддерживает порядок, нежели мир. По сути "операции по поддержанию мира" были полицейскими или административными миссиями по перестройке административных структур того или иного государства. Сегодня, как представляется, ввиду недостатков деятельности ООН по поддержанию мира в Сьерра-Леоне и Конго, государства стремятся к рационализации миротворческой деятельности и хотят реструктурировать Департамент операций по поддержанию мира. Улучшения особенно необходимы в сфере планирования, быстрого развертывания, установления правил вмешательства. В этих вопросах выполнение большинства рекомендаций, записанных в докладе Браими, улучшило бы управление операциями по поддержанию мира со стороны военного руководства. Но государствам следует пойти дальше и приспосабливать меры по поддержанию мира к новым формам конфликтов. Следует подвергнуть дополнительному рассмотрению вопросы использования силы, давления и принуждения к миру: все они возникают в нынешних миротворческих операциях.

Стремясь к рационализации деятельности ООН, государства-члены хотели бы и лучшей координации между компонентами ее системы и "большей согласованности" в их действиях, (...) что позволило бы следовать скоординированным путем к разрешению вопросов мира и развития". Во времена финансовых осложнений и бюджетных ограничений государства желали бы, чтобы ООН добивалась большего меньшими средствами. Это означает сокращения, исправление ситуаций с совпадением полномочий и дублированием действий, ликвидацию или "слияние" некоторых фондов и программ, которые излишни сами по себе или в связи с существованием специализированных учреждений. Так, Мировая продовольственная программа и Межправительственный фонд сельскохозяйственного развития соперничают с ФАО; Комиссия по устойчивому развитию конкурирует с Программой ООН по защите окружающей среды; ЮНИСЕФ, Всемирный банк и Программа развития ООН (ПРООН) конкурируют с ЮНЕСКО в сфере образования. В данной связи, по-видимому, находят признание роль и полномочия спецучреждений ООН. И в самом деле совершенно необходимо, чтобы различные спецучреждения в рамках системы восстановили всю полноту своей власти по отношению к фондам и программам, которые постоянно покушаются на сферу их компетенции, что влечет за собой искусственно вызванную гипертрофию всей системы ООН в целом. Между тем со времени встречи "Большой восьмерки" в Денвере роль специализированных учреждений в большей или меньшей степени подвергается сомнениям в связи с призывом тщательно и спешно пересмотреть фонды и программы ООН, а также произвести в масштабах системы в целом переоценку роли и мандатов специализированных учреждений и комиссий. В июле 1997 г. Генеральный секретарь ответил на такой призыв рекомендацией создать для этой цели специальную комиссию. Это все еще предстоит сделать. Но в любом случае государства не уточнили направление, в котором должен пойти подобный пересмотр. Должен ли он преследовать цель децентрализации системы под эгидой ПРО-ОН и бреттон-вудсского механизма или обеспечить разделение труда и реальное распределение задач? Однако, чтобы реформа была последовательной и действенной, она должна также затронуть бреттон-вудсские институты, которым следует сосредоточить свою работу на финансовых аспектах помощи развитию и перестать вторгаться в сферу деятельности спецучреждений системы ООН.

Подлинный и действенный механизм координации призван гармонизировать функции всех составляющих ооновской системы, чтобы ее учреждения избегали принятия взаимно противоречивых курсов или программ, как это имело место в прошлом. (Например, политика структурного регулирования, навязываемая МВФ и Всемирным банком, долгое время не принимала в расчет предложения в области социальной политики, исходившие от МОТ, ЮНИСЕФ, ФАО или ЮНЕСКО. Это связано также с "вертикальным" устройством системы, из-за которого каждый институт является независимым). Это означало бы радикальное изменение в структурах системы и нововведения в плане устройства взаимоотношений между различными учреждениями. Последнее особенно верно если, вместе с Джеймсом Полом, мы будем считать, что все недостатки ооновской системы есть результат "глубоких политических разногласий между ее членами и между другими соперничающими силами". Но такое согласование может быть успешным только в том случае, если есть координация на межгосударственном уровне. "Микрокоординация" не произведет никакого эффекта, коль скоро отсутствуют координация в крупных масштабах и консенсус по вопросу о целях, которые нужно достичь. Подобная координация должна идти снизу вверх и происходить до начала процесса принятия решений. Она должна иметь место на трех различных уровнях: между государствами, между государствами и спецучреждениями, а также внутри государств, между их различными правительственными органами.

Наконец, особый упор сделан на финансовую реформу, которая позволила бы изменить соотношение вкладов отдельных государств и сократить бюджет ООН. Соединенные Штаты проявили особую заботу о том, чтобы на 55-ой Сессии Генеральной Ассамблеи ООН добиться сокращения своего вклада в бюджет на мероприятия по поддержанию мира с 31 до 25%, а своего вклада в общий бюджет - с 25 до 22% (и даже, по возможности, до 20%). Серьезное сокращение финансовых средств уже было произведено в большинстве учреждений, фондов и программ ооновской системы (особенно в ЮНКТАД и ЮНИДО). С 1995 г. бюджет ООН регулярно сокращается. Соединенные Штаты противятся всякому его увеличению. Подобная политика входит в противоречие с тем фактом, что иногда проведение реформ требует специального финансирования.

Неуплата вкладов в бюджет ООН - это политическая, а не финансовая проблема. В сравнении с бюджетом крупной страны, бюджет ООН (1.3 млрд. долл. в общем бюджете и 3 млрд. долл. в бюджете для мероприятий по поддержанию мира) и в самом деле до смешного мал. Бюджет на поддержание мира составляет 1.1% военного бюджета США, что равно расходам за два дня операции "Буря в пустыне". Общий бюджет ООН равен примерно 4% ежегодного бюджета такого города, как Нью-Йорк. Ныне вклад США в общий бюджет ООН обходится каждому американцу в 1.2 долл. в год, а в бюджет на поддержание мира - приблизительно в 7 долл. Однако более многозначны, по видимому, 5 млрд. долл., которые тратятся ооновской системой на экономические и социальные цели. Это равно 88 центам, потраченным каждым жителем нашей планеты, хотя в то же время государства тратят около 767 млрд. долл. в год на вооружения, что равняется 134 долл. на каждого жителя Земли. Как подчеркивает Уолли Н'Доу, Генеральный секретарь Стамбульского саммита, это гораздо больше, чем нужно (менее 100 долл. на человека) для того, чтобы предоставить крышу над головой и обеспечить чистой водой и нормальными санитарными условиями каждого мужчину, каждую женщину и каждого ребенка на планете. Не вызывает сомнений, что такие микрореформы очень полезны, так как они позволяют крайне децентрализованной системе ООН стать более компактной, более рациональной, выработать более ясные схемы подчинения. Они также способствовали бы выработке более сбалансированных взаимоотношений между частями данной системы. Однако здесь, как и во всем остальном, государствам еще предстоит подтвердить свою решимость и добрую волю в выполнении подобных предложений, что потребует некоторых перемен в их поведении и ставит под вопрос определенные интересы. До сих пор нескольким рабочим группам не удалось достичь согласия по конкретным предложениям, четкому графику их выполнения и соответствующим мероприятиям. Но даже если эти предложения оправданны, сами по себе они не могут составить полного проекта на будущее и недостаточны. Второстепенные или организационные реформы никогда не заменят собою реформы по существу, необходимой для восстановления доверия к действиям и решениям ООН, в которой объединились бы предвидение и планирование, или долговременной стратегии. Нужно задать не только вопрос "как?", но и вопросы "что делать?" и "чем должна заниматься ООН?"

Все более убеждаешься, что для повышения своей действенности и авторитета ООН должна сосредоточиться на том, что ей удается лучше всего и что она действительно может делать. Иначе говоря, ей следует добиться максимума на том ограниченном пространстве, которое оставили ей государства-члены. Именно в отдельных промежутках межгосударственных отношений, где в целом по-прежнему царят неравенство и соперничество, робко появляются элементы всемирного, или по крайне мере универсалистского, осознания проблем, умения их решать и солидарной готовности к этому. Сегодня ООН должна восстановить согласованность и скоординированность своих действий. Организации следует вернуться к тому методу своего функционирования и лидерства, в котором общим знаменателем выступали бы предвидение и предотвращение конфликтов. Решение этих двух задач не приведет к отказу ООН от своих действий по поддержанию мира. Напротив, оно подкрепит их. Чтобы Организация не отставала от изменений в международной сфере, чтобы она действовала, а не реагировала на действия других, предлагаются три направления реформы ООН. Три ориентира для реформы, которые имеет смелость предложить автор - это более активное использование сравнительных преимуществ системы ООН, обновленная система управления, в основе которого лежали бы принципы действия, подчиненные задаче осуществления коллективного проекта, а также убедительное лидерство в делах на благо всего мирового сообщества.

3.3 СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ПРЕИМУЩЕСТВА ООН

Действия ООН должны быть подчинены следующей триаде: устойчивое развитие/предотвращение конфликтов/культура мира. Данную триаду необходимо внедрить в широкую концепцию международной безопасности и в представления о долговременной перспективе. По заявлению Б. Бутроса-Гали, ООН должна наращивать "превентивные действия, чтобы лучше контролировать настоящее, и перспективные действия, чтобы лучше подготовиться к будущему".

Развитие - наиболее прочная основа для мира. Устойчивое развитие - это то, что отвечает потребностям настоящего, не подрывая при этом способность будущих поколений удовлетворить свои собственные потребности. Оно должно прежде всего быть нацелено на человека, подчиняться заботе об окружающей среде и быть признано как одно из основных прав человека. Для этого ему необходима поддержка и широкое общественное признание или глубокая моральная приверженность, и более действенные меры в политике. Правительства самых богатых государств обнаруживают, что не всякое решение можно найти в экономике и что нужно сделать что-то для бедных государств и для беднейших регионов или групп населения внутри отдельных стран.

Саммит "Большой восьмерки" в Кельне выразил желание углубить партнерство в делах развития между развивающимися и развитыми странами, а также многосторонними организациями. Такое партнерство имело бы целью устойчивое развитие и ликвидацию нищеты. Оно основывалось бы на чувстве солидарности - ведь "мир у себя дома ... невозможен без мира за рубежом и сотрудничества между нациями". Однако многое еще предстоит сделать, прежде чем удастся увеличить средства, выделяемые промышленно развитыми странами на цели развития, до 0.7% их ВНП. В 1997 г. богатые страны выделили на помощь развитию 44 млрд. долл., что составляет только 0.21% их ВНП. Это самая низкая цифра за период, начиная с 50-х годов. Необходимо особо подчеркнуть тот факт, что развитая экономика дает больше преимуществ в партнерстве, торговых взаимоотношениях и достижении экономической (а следовательно, и политической) стабильности, чем экономика развивающаяся. Выделение средств на развитие из государственных бюджетов нельзя полностью заменить частными инвестициями, которые слишком избирательны и требуют слишком большой отдачи.

Кроме того, развитие подразумевает не только повышение хозяйственной и технологической конкурентоспособности, но также главным образом лучшие условия жизни для населения, то есть улучшенное жилье, возможность получить образование, соответствующие санитарные условия и большую заботу об окружающей среде. Поэтому ООН следует проводить в жизнь последовательную стратегию развития, которая обеспечивала бы более надежную координацию между различными организациями. В этих целях важно было бы вдохнуть новую жизнь в Экономический и социальный совет, преобразовав его в Совет экономической безопасности. Этот Совет занимался бы вопросами развития и облегчал сотрудничество, а также координацию действий международных организаций и государств и других занятых в данной сфере акторов (НПО, ассоциаций, региональных объединений), обеспечивая тем самым больший успех от реализации проектов. Прежде всего соответствующие проекты должны учитывать пожелания местного населения и помогать ему создавать и укреплять гражданское общество. В то же время местное население должно получать все, что требуется для технологического прогресса. В формулы развития нужно интегрировать ограничители по экологическим показателям (например, состоянию воды, повышению плодородия почв и уровню урбанизации). Северным странам следует поделиться собственными технологическими достижениями, своим опытом и экспертными знаниями, что между прочим может остановить или прекратить утечку мозгов с Юга. Короче говоря, исключительно важно, чтобы самые богатые страны помогали бедным развивать их собственный хозяйственный, технологический и людской потенциал. Поэтому, как сказал Жан-Поль Мартоз, "в вооруженном вмешательстве по гуманитарным основаниям мир нуждается меньше, чем в общемировой помощи".

Второй опорой в действиях ООН должно стать предотвращение кризисов и конфликтов. Превентивная дипломатия (в формах создания миссий для сбора фактов, превентивного развертывания вооруженных сил, организации офисов мира и посредничества) - это еще один набор методов предотвращения. Использование этих методов происходит на базе более широкого понимания существа международной безопасности. Предотвращение не сводится только лишь к контролю над вооружениями, мирному урегулированию разногласий, разоружению (в особенности через введение запрета на использование и производство фугасов). Оно касается также экономической, общественной и культурной безопасности. В докладе Браими акцент сделан на том, что ООН следует совершенствовать свои методы по предотвращению кризисов.

Эти методы могут стать более действенными при наличии независимой информации из разных областей знания и ее глубоком анализе, а также, если будут внесены принципиальные изменения в способы улаживания кризисов и конфликтов. С одной стороны, нужно отдавать предпочтение долговременному в противоположность чрезвычайному, с другой - вернуть себе способность находить ответы на предостережения и научиться погружаться в неопределенное. Проблема информированности является для ООН ключевой, так как информация находится в сердцевине всякого действия, а анализ имеющихся данных управляет его оформлением. Информация должна быть не только независимой, но также как можно более точной, детализированной, полной и без изъятий. Ее необходимо постоянно обновлять. ООН не может ограничиться получением официальных данных от государств-членов, рискуя при этом прийти иногда к плохо продуманным или ошибочным выводам. Напротив, ООН следует лидировать в анализе, который учитывал бы все аспекты проблемы, устанавливал ее основные корни, избегая при этом стереотипов, оценочных суждений и этноцентризма. Все это необходимо, чтобы обеспечить объективность ооновского подхода, развить способность Организации к экспертизе, дать решающий толчок к созданию системы раннего предупреждения. Сбор разнообразной информации из нескольких источников и проведение полевых исследований помогают осознанию сложных ситуаций, пониманию обществ и позволяют действовать прежде, чем какой-то конфликт разразится. В дополнение к этому, данный метод, который базируется на близости к месту действия, придаст силу чувству собственной защищенности у местных жителей, а также повысит доверие к работе органов ООН, которые окажутся ближе к заботам и истории местного населения. Такого рода превентивное действие производится в течение длительного времени, в предвидении возможности каких-то событий. Для него никогда не наступает конец. Ему присущи постоянная переоценка и нововведения. Это превентивное действие должно примирять между собою универсальные ценности и сепаратистские устремления и продвигать идею прогресса, одновременно сочетая традицию и современность.

Если считать предотвращение вторым аспектом налаживания мира, то привитие обществу "культуры мира" - третий его аспект. Более того, именно оно составляет наиболее действенное средство борьбы с окружающей "культурой насилия", хотя, вероятно, и наиболее сложное в применении. "Культура мира" противостоит воинственному поведению, предрассудкам, отсутствию взаимопонимания и нетерпимости. Отвергнуть "культуру насилия" значит поставить вне закона вооруженные столкновения, использование силы при разрешении споров, любые акты насилия. "Культура мира" предполагает ненасильственное урегулирование кризисов и конфликтов. Она означает следование демократическим процедурам, уважение основных прав человека, участие всех слоев общества в конструктивном диалоге. Понятие культуры мира отдает особое место в ежедневном мирном строительстве участию отдельных людей. В каком-то смысле это именно то, что Норберт Роуперс назвал "транснациональным вызовом".

Для реализации подобных действий необходимо, чтобы ООН взяла на себя роль международного регулятора, приводящего в движение и фокусирующего энергию, нацеленную на реализацию экономических, общественных, культурных устремлений, а также поддерживающего ее на должном уровне. В контексте подобной перспективы глобализация торговых, финансовых, технологических или культурных обменов перестает быть препятствием или фактором разграничения и становится преимуществом, от которого выигрывают все. Такая координация факторов глобализации должна сочетаться с защитой мирового культурного наследия человечества, с сохранением его разнообразия, являющегося необходимым условием для достижения большей взаимной терпимости и лучшей интеграции. Эти действия должны рождаться в процессе успешного функционирования администрации ООН при более автономном руководстве Организацией. Они могут способствовать развитию всех аспектов укрепления мира.

Обновленное управление. Управление ООН необходимо привести в соответствие со свойственной ей культурой ведения переговоров и достижения консенсуса. Для этого важно наладить диалог, консультации и способы взаимосвязи между всеми службами, отделами и действующими лицами (чиновниками, представителями, делегатами, наблюдателями). Подковерная борьба, соперничество между институтами, службами или отдельными лицами должна смениться сотрудничеством в интересах всей системы в целом. Чтобы добиться эффективности, нужна также система оценки, при которой действительно принимались бы в расчет реальные результаты в совершенствовании программ, проектов или текущих действий. Кроме того, набор сотрудников должен производиться на основании учета компетенции кандидатов, а не в результате давления со стороны государств-членов. Таким образом, управление системой должно быть подчинено триединой задаче: достижению профессионализма, обеспечению специальной подготовки и налаживанию долговременного планирования.

Каждый служащий системы ООН должен рассматриваться как эксперт в сфере собственной компетенции, научно обоснованные и независимые выводы которого с уважением воспринимаются государствами и прочими действующими лицами. Официальным представителям ООН нужно дать возможность осуществлять реальное лидерство в вопросах определения целей и выбора политического курса.

Во-вторых, ООН должна стать центром мысли, школой обучения ненасильственным методам, диалогу между культурами и обществами, уважению существующих различий. Подготовку к этому следовало бы осуществлять в форме микропроектов, реализуемых в партнерстве с неправительственными организациями и прочими объединениями или через сотрудничество спецучреждений ООН.

Наконец, ООН не должна уступать соблазну всякий раз реагировать на чрезвычайные ситуации. Это не означает, что ООН следует игнорировать ситуации, требующие немедленных действий (эпидемии, массовые перемещения населения). В подобных случаях Организация должна обладать способностью к немедленным действиям, особенно в гуманитарной сфере. Но предвидение и предотвращение конфликтов способно привести к сокращению числа чрезвычайных акций. Действие ООН носит долговременный характер и имеет главной целью защитить будущие поколения от военных бедствий. Организация должна быть способна спрогнозировать человеческие потребности, негативные последствия ухудшения окружающей среды, проблемы, вызываемые неравномерным распределением богатства и природных ресурсов. Поэтому создание при Исполнительном бюро Генерального секретаря отделения прогнозирования, подобного тем, что уже существуют в многочисленных международных организациях (Бюро анализа и прогноза при ЮНЕСКО, Отдел перспективных исследований при Европейской комиссии, "Программа изучения долговременных перспектив" при ОЭСР) представляется совершенно необходимым. Оно сможет обратить внимание общественности на приближающиеся угрозы и средства противостояния им, которые исходили бы уже снизу, но не сверху. В данной связи следует поприветствовать создание более трех лет тому назад "Секции стратегического планирования" при Генеральном секретаре ООН. Данную секцию нужно было бы укрепить и уделить ей больше внимания. Более того, в соответствии с рекомендацией доклада Браими, следовало бы создать Секцию информации и стратегического анализа на уровне Политического комитета и Департамента миротворческих операций. Это позволило бы получать предупреждения о ранних признаках возникающего кризиса. Только таким путем Всемирная Организация могла бы вернуться к новаторству, могла бы инициировать предупреждение кризисов и даже предостерегать о них, а следовательно, и утвердиться как институция по укреплению мира и мирному урегулированию. Именно подобную роль и должен играть Генеральный секретарь ООН.

Признанное лидерство. Не так давно многие государства-члены пожелали ограничить роль Генерального секретаря выполнением чисто административных функций. Однако, как следует из положений Ст. 97, 98 и 99 Устава ООН, Генеральный секретарь - не только и даже не столько высший административный служащий Организации, сколько политический игрок, располагающий реальным правом на инициативу.

Ст. 98 дает ему возможность присутствовать на всех заседаниях Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, Экономического и социального совета, а также Совета по опеке, участвовать в работе других органов, обеспечить полномочия в оказании влияния на их повестку дня, куда он может вносить любые вопросы, которые считает необходимыми. Ст. 99 дает Генеральному секретарю право дипломатической инициативы и право судить по собственному усмотрению, следует ли выносить тот или иной вопрос на заседания СБ ООН. Реализация подобных положений зависит от его личных суждений и политического выбора. По крайней мере, у него есть возможность выступать с предложениями. Формально эта статья использовалась на практике трижды: во время кризиса в Конго в июле 1960 г. (Дагом Хам-маршельдом), во время эпизода с американскими заложниками в Тегеране в ноябре 1979 г.) Куртом Вальдхаймом) и в связи с ситуацией в Ливане в 1989 г. (Хавьером Пересом де Куэльяром). Ст. 99 дает Генеральному секретарю возможность проводить превентивные или предупредительные акции. Недавний кризис в отношениях между Ираком и Соединенными Штатами показал, что Генеральный секретарь способен составить "третью силу", стать успешным посредником или арбитром.

Роль и функции Генерального секретаря должны отличаться именно этим: он должен предвидеть, предсказывать, предупреждать. От него ждут, чтобы он выступал против нарушений прав человека в любой стране (какое бы это ни вызывало порицание и сопротивление), чтобы предупреждал о негативных последствиях определенного политического курса, чтобы указывал на неадекватность каких-то действий. Короче говоря, как справедливо заметил Хавьер Перес де Куэльяр, Генеральный секретарь является и должен быть "совестью" всего человечества. От имени народов он должен выступать за разоружение, терпимость и солидарность. В этом смысле именно от него зависит распространение на международном уровне определенной этики. Именно он должен быть защитником самых безвластных. В качестве морального авторитета, Генеральный секретарь способен оказывать большее влияние на поведение государств, побуждая их уважать собственные обязательства, вытекающие из приверженности принципам Устава ООН (даже если результаты такого влияния не всегда видны в краткосрочной перспективе). Как сказал Кофи Аннан: "Если мы не будем выступать, все вместе или поодиночке, сегодня и каждый день, когда этого требует наша совесть, столкнувшись с бесчеловечностью и нетерпимостью, мы не выполним свой долг - по отношению к самим себе или по отношению к будущим поколениям". В этом деле для Генерального секретаря существенна информация. Те данные, которыми он владеет, позволяют ему независимым образом предвидеть события, посредничать в разрешении какой-то проблемы или предложить некоторые решения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении хотелось бы сделать следующие выводы: многосторонность или коллективное управление мировыми делами по-прежнему необходимы для удовлетворения потребностей сегодняшнего дня, в нынешнем многообразном, сложном и взаимозависимом мире. С учетом этого миссии и акции ООН должны убедить некоторых действующих лиц международной системы, что сила - в коллективном действии. В то же время эти принципы и цели следует адаптировать к запросам сегодняшнего дня, вдохнув новую жизнь в такие структуры, как реформированный и более представительный Совет Безопасности, углубив партнерство между ООН и региональными организациями, создав более мощное и лучше организованное международное гражданское общество, способное защищать нас от эксцессов глобализации.