Особенности лоббирования в Европейском Союзе на примере Европейской Комиссии

Размещено на http://allbest.ru

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Выпускная квалификационная бакалаврская работа

по направлению 031900 «Международные отношения»

ОСОБЕННОСТИ ЛОББИРОВАНИЯ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ НА ПРИМЕРЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ

THE FEATURES OF LOBBYING IN THE EUROPEAN UNION ON THE EXAMPLE OF THE EUROPEAN COMMISSION

Студент: Васильева Анастасия Сергеевна

Научный руководитель:

кандидат политических наук, доцент Д.А. Леви

Санкт-Петербург

2016

Содержание

Введение

Глава 1. Институт лоббирования в Европейском Союзе

1.1 Профессионализация института лоббирования

1.2 Развитие института лоббирования в Европейском Союзе

1.3 Правовое регулирование лоббирования в Европейском Союзе

Глава 2. Роль Европейской Комиссии в системе принятия решений и во взаимодействии с лоббистами

2.1 Принятие решений в ЕК

2.2 Открытые консультации

2.3 Экспертные группы

2.4 Европейский экономический и социальный комитет

2.5 Комитет регионов

2.6 Контроль над исполнением решений

Глава 3. Проблема организации эффективного лоббирования в Европейском Союзе

3.1 Подходы к оценке эффективности лоббирования

3.2 Тактики и стратегии лоббирования Европейской Комиссии

Заключение

Список используемых источников и литературы

Введение

21 век отличается усложненной структурой общества, так как в нем появляется множество частных интересов и в то же время усиливается вмешательство государства во все сферы жизни общества, что в свою очередь затрагивает интересы многих общественных групп, которые ищут подходы к урегулированию своих отношений с государством. Поэтому лоббизм как легитимное явление и важный фактор в процессе принятия решений становится неотъемлемой частью общего политического процесса. Кроме того в современных обществах все активнее развивается взаимодействие между государством и гражданским обществом, где лоббизм выступает инструментом данного взаимодействия, дающий возможность отражать общественные интересы в создаваемых законопроектах.

Европейский Союз - уникальная на сегодняшний день организация, так имеет развитый наднациональный уровень управления, соответственно появляется также и уникальный уровень лоббирования - наднациональный. С усилением влияния Европейских органов на общественную и экономическую сферу европейской политики активизируются соответствующие группы интересов, используя для осуществления своих целей инструмент лоббирования. Поэтому представляется интересным и актуальным рассмотреть процесс лоббирования в данном регионе.

Целью данной работы является построить типовой сценарий лоббирования, нацеленного на максимизацию результативности за счет подстройки под особенности работы Европейской Комиссии. Поставленная цель определила задачи:

1. Проследить профессионализацию института лоббирования и развитие данного института в Европейском Союзе.

2. Проанализировать основные принципы правового регулирования лоббирования в Европейском Союзе на примере Европейской Комиссии.

3. Проследить процесс принятия решений в Комиссии и, соответственно, точки соприкосновение лоббистов с Европейской Комиссией во время законодательного процесса.

4. Изучить вовлечение лоббистов в процесс контроля Европейской Комиссии над исполнением решений в ЕС.

5. Выделить подходы к оценке эффективности лоббирования в Европейском Союзе.

6. Проанализировать наиболее эффективные тактики и стратегии лоббирования в Европейской Комиссии.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1950-х годов и до наших дней. Первая глава начинает повествование с середины 1950-х годов, когда началась реализация программы Общего Рынка, что стало переломным моментом в развитии евроинтеграции и, соответственно, толчком к развитию лоббизма на наднациональном уровне; и до наших дней, где можно отслеживать регистрацию лоббистов и появлением новых кампаний по повышению прозрачности лоббистской деятельности в Евросоюзе. Вторая глава полностью посвящена нашему времени, так как в ней описываются современные точки соприкосновения Европейской Комиссии и европейских лоббистов. В третьей главе содержится сравнительный анализ двух лоббистских организаций, где приводится информация последних лет, а так же современные тактики и стратегии лоббирования.

Объектом данного исследования являются отношения властных структур и гражданского общества, а предметом - лоббирование в Европейском Союзе.

Тема лоббирования в Европейском Союзе является популярной темой для исследований, однако научная новизна проведенного исследования заключается в том, что автор, исследуя поставленные в работе задачи, сформулировал свой сценарий эффективного лоббирования Европейской Комиссии. А также, в работе была сделана попытка оценить эффективность лоббирования на примере сравнения двух организаций, выбранных автором.

Основной источниковой базой для проведения исследования отношений Европейской Комиссии и лоббистов стали официальные документы институтов Европейского Союза, например, такие так Кодекс правильного административного поведенияEuropean Commission, Code of good administrative behavior. // URL: http://ec.europa.eu/transparency/code/_docs/code_en.pdf (дата обращения 19.04.2016)., правила процедуры в Европейском ПарламентеEuropean Parliament, Rules of procedure. // URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20081022+0+DOC+PDF+V0//EN&language=EN (дата обращения: 21.04.2016).; и сновные договоры Европейского Союза, такие как Договор о Европейском Союзе Europa.eu, Treaty on European Union. // URL: http://www.eurotreaties.com/maastrichtec.pdf (дата обращения: 01.03.2016). и Амстердамский договорEuropa.eu, Treaty of Amsterdam. // URL: http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/pdf/treaty_of_amsterdam/treaty_of_amsterdam_en.pdf (дата обращения: 10.03.2016)., и документ о рамках для функционирования экспертных групп в Европейской КомиссииEuropa.eu, Communication From The President To The Commission Framework For Commission Expert Groups: Horizontal Rules And Public Register. // URL: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/PDF/C_2010_EN.pdf (дата обращения: 06.04.2016).. А также другие официальные договоры и документы, как Лиссабонский договорEUR-Lex, Treaty of Lisbon. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2007:306:FULL&from=EN (дата обращения: 10.03.2016)., Ниццкий договорEUR-Lex, Treaty of Niece. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12001C/TXT&from=EN (дата обращения: 10.03.2016)., Единый Европейский актEUR-Lex, The Single European Act. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:xy0027 (дата обращения 02.01.2015)., Правила процедуры для Европейской КомиссииEUR-Lex, Rules of Procedure of the Commission. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32000Q3614 (дата обращения: 24.04.2016)..

В ходе написания выпускной квалификационной работы использовались труды отечественных авторов: Павроза А.В.Павроз, А.В. Группы интересов и лоббизм в политике/ Павроз, А.В. - СПб : Издательство С.-Петербургского университета, 2006. - 184 с., занимающегося исследованием лоббирования и его места в политическом процессе, работы Шохина А.Н.Шохин, А.Н. Лоббистская деятельность бизнеса в Европейском Союзе: практика, возможности, технологии/ Шохин, А.Н. URL: http://www.center-bereg.ru/723.html (дата обращения: 24.04.2016)., Руденковой Д.Э.Руденкова, Д. Э. Лоббизм в институтах Европейского Союза/ Руденкова, Д.Э. URL: http://www.politex.info/content/view/138/30/ (дата обращения: 25.03.2016)., Крюковой К.В.Крюкова, К.В. Еврокомиссия как объект лоббистской деятельности представителей интересов/ Крюкова, К.В. URL: http://elibrary.ru/download/65265023.pdf (дата обращения: 28.03.2016)., Борева А.В.Борев, А.В. Регулирование корпоративного лоббизма в Евросоюзе/ Борев, А.В. URL: http://www.lobbyists.ru/eu/3.pdf (дата обращения 29.03.2015), Белоусова А.Б.Белоусов, А.Б. Лоббизм в Европейском союзе: корпорации vs. НКО/ Белоусов, А.Б. URL: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:SFL95QN4ul8J:www.ifp.uran.ru/netcat_files/653/696/h_0803dabb3349ab7572b88e2aeceeebfe+&cd=1&hl=en&ct=clnk&gl=ru (дата обращения 10.04.2015)., Бусыгиной И.М.Бусыгина, И.М. “Невидимая рука»: корпоративный лоббизм в Европейском Союзе/ Бусыгина, И.М. URL: http://magazines.russ.ru/nz/2006/48/bu12.html#_ftn4 (дата обращения: 25.03.2016)., Леви Д.А.Леви, Д.А. Современное лоббирование в Европейском Союзе / Леви, Д.А. - СПб. : Издательство С.-Петербургского университета, 2008, - 183 c., которые изучают лоббирование в Европейском Союзе.

Так же были задействованы монографии таких исследователей как Coen D.EU Lobbyng: Empirical and Theoretical studies / D. Coen [et al.]. - NY : Routledge, 2013. - 172 p., Heike C. Heike, K. Lobbying in the European Union: Interest Groups, Lobbying Coalitions, and Policy Change / K. Heike Oxford : Oxford university press, 2013. - 278 p., Greenwood J.Justin, G. Interest representation in the European Union / G. Justin - Macmillan, 2003. - 288 p., исследующих институт лоббирования в ЕС, а так же труды Caroline de C. Caroline, de C. ILobby.EU: Survival guide to EU lobbying, including the Use of social media / de C. Caroline - Delft : Eburon Delft, 2010. - 220 p. и Rinus van S. Rinus, van S. Machiavelli in Brussels: The Art of lobbying in the EU / van S. Rinus - Amsterdam : Amsterdam university press, 2002. - 344 p., которые занимаются изучением искусства лоббирования. Кроме того, была использована следующая литература: Bowen P. Bouwen, P. Corporate lobbying in the European Union: the logic of access/ P. Bowen, Journal of European Public Policy. - 2002. №3. -P.378, Cave T. и Rowell A. Cave, T., Rowell, A. The truth about lobbying: 10 ways big business controls government / Cave, T., Rowell, A. URL: http://www.theguardian.com/politics/2014/mar/12/lobbying-10-ways-corprations-influence-government (дата обращения: 29.04.2016)., Patz R.Patz, R. A long way to go for effective EU lobby regulation/ Patz, R. URL: https://euobserver.com/stakeholders/123182 (дата обращения 23.04.16)., Vass A Vass, A. Lobbying Opportunities, Confusions And Misrepresentations In The European Union/ Vass, A. URL: http://www.lobbyists.ru/eu/15.pdf (дата обращения: 10.04.2016)..

Методология исследования включает в себя анализ института лоббирования, структурно-институциональный метод исследования Европейской Комиссии в плане точек соприкосновения с лоббистами, метод сравнения примененный к оценке эффективности взятых для анализа лоббистских организаций и метод моделирования, взятый за основу для достижения поставленной в работе цели.

Необходимо сделать несколько ограничений: во-первых, данной работе рассматривается лоббирование не только в качестве профессиональной деятельности отдельных лиц или организаций, но и в качестве вклада обычных граждан Европейского Союза, которые имеют возможность высказать свое мнение и повлиять на процесс принятия решений. Во-вторых, в работе рассматривается лоббирование только на наднациональном уровне.

Глава 1. Институт лоббирования в Европейском Союзе

Социальное развитие современных обществ подразумевает все более активное взаимодействие между государством и гражданским обществом, которое представляет цели и интересы частных лиц, в процессе разработки политических решений. Соответственно, благодаря этому, увеличивается значение институтов, которые осуществляют функцию посредничества между государством и гражданским обществом и способствуют преобразованию частных интересов в единый общественный интерес. Важнейшими из таких институтов в современном обществе становятся группы интересов, которые представляют собой социальные объединения для совместного отстаивания и реализации общих интересов, и лоббирование как специфический канал или механизм, посредством которого осуществляется воздействие частных интересов на государственную политику. Исследование лоббирования традиционно является одной из приоритетных тем в политической науке. Особый интерес представляет собой проблематика эффективного участия данных институтов в процессах выработки политических решений и их реализации.

В английский язык слово «лобби» пришло из средневековой латыни и означало проходы или крытые галереи в монастырях. В США и Великобритании данным словом называли открытые для публики кулуары, палаты представителей и сената, где заинтересованные граждане могли увидеться с парламентариями с целью оказания влияния на принятие того или иного законопроекта. Именно в США слово «лоббизм» получило близкое к сегодняшнему значение в начале 19 века, где лоббистами именовали людей, которые пытались путем воздействия на депутатов конгресса добиться принятия, либо отклонения законопроекта.

1.1 Профессионализация института лоббирования

Сегодня «лоббирование» по прежнему связано с парламентской деятельностью, но прибрело более широкое значение, означая совершение действий, нацеленных на осуществление влияния на должностных лиц и, особенно, на членов законодательных органов, занимающихся разработкой законодательстваLobby, Merriam-Webster online dictionary. // URL: http://www.merriam-webster.com/dictionary/lobby (дата обращения: 20.03.2016).. Лоббирование признано неотъемлемой частью общего политического процесса и урегулировано законодательно. Его своеобразие заключается в том, что он специфически не принадлежит только к политической сфере, но и может заключать экономические интересы в своих целях. Лоббистом может выступать как отельный человек, который вносит свой личный вклад в процесс принятия решений, так и профессионал, который работает на какую-либо компанию и защищает ее интересы в процессе принятия решений.

Для различных бизнес-структур лоббирование может стать одной из возможностей повлиять на политическую линию в своих интересах. Как это было в Европейском Союзе, где крупные фирмы сосредоточили свои интересы на процессе европейской интеграции в 90-х годах и увеличили свой вес, получив инструменты влияния в европейских институтах путем финансирования тех, которые занимались связями с общественностьюJustin, G. Interest representation in the European Union / G. Justin - Macmillan, 2003. -p. 19. Однако бизнес не является единственным актором в данной сфере: развиваются организации гражданского общества и их вес в политической жизни, а так же различные профсоюзы (labour organisation) или государственные учреждения.

Потребности в лоббизме очень возросли в 20 веке, что объясняется такими процессами как усложнение внутренней структуры обществ и появление в них множества частных интересов и усиление государственного вмешательства во все сферы жизни общества, что неизбежно затрагивает интересы подавляющего большинства общественных групп. Помимо упомянутых предпосылок, объясняющих необходимость лоббизма, важно отметить еще такие, как усиление значения субъектов экономических отношений, их сила и влияние на власть; появление конкурентной среды в политике и открытость процесса принятия политических решений.

Необходимо сделать некоторое ограничение: политическая наука ориентируется на изучение легальных и допустимых методов лоббирования, изучение нелегальных видов лоббирования, таких как коррупция, запугивание и т.д. относится к правовой сфереЛеви, Д.А. Современное лоббирование в Европейском Союзе в поисках общих ценностей и точек соприкосновения/ Леви, Д.А. - СПб : Сезам-Принт ,2009, с.28. А так же следует уточнить, что любой процесс лоббирования нельзя отождествлять со словом «борьба», так как в большинстве случаев участники процесса принятия решений стремятся создать или изменить правила существования для своих групп, выразив это в приемлемой форме для органов власти, какими бы разными и противоречивыми они не были.

На сегодняшний день значительно расширилась социальная база лоббирования: если ранее к лоббированию прибегали лишь отдельные политически ангажированные субъекты (например, профсоюзы), то теперь практически все существующие в обществе группы могут активно отстаивать свои интересы в органах государственной власти с помощью лоббирования (средний и малый бизнес, массовые общественные организации, представители сфер образования и здравоохранения и др.). Почти все крупные корпорации, предпринимательские союзы имеют в своем составе подразделения, занимающиеся лоббистской деятельностью (такие как отделы по отношениям с правительством и по вопросам законодательства). Более того, лоббизм перестал употребляться только как инструмент воздействия на членов законодательных собраний - теперь он применяется ко всем существенным центрам власти и центрам управления. А так же лоббизм расширил свои масштабы - он трансформировался в целую систему взаимодействия частных интересов и публичных органов власти.

В современных обществах лоббируют не только непосредственно группы интересов, а в большинстве своем профессиональные лоббисты, поэтому лоббирование во все большей степени приобретает характер "профессиональной деятельности либо сотрудников, либо специальных консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзными и прочими группами для представления интересов этих организаций в процессе формирования государственной политики"Павроз, А.В. Группы интересов и лоббизм в политике/ Павроз, А.В. - СПб : Издательство С.-Петербургского университета, 2006, с. 87. Профессиональное лоббирование предполагает решение различных задач, среди которых: наблюдение за работой правительственных органов, которая затрагивает интересы групп; совершенствование отношений с сотрудниками правительственных органов и учреждений; оказание влияния на разработку административных решений и законодательства, которые также затрагивают интересы групп; разъяснение представителям правительственных учреждений, в чем состоит деятельность представляемых групп и т.д. Профессионализация лоббирования так же способствует появлению большого количества фирм (юридические фирмы, PR-агентства, агентства по общественным делам-public affairs agencies) и частных лиц (лоббисты-профессионалы), которые оказывают данные профессиональные услуги. Еще в 1995 году в европейском союзе действовало 10 тыс. лоббистов, в 2008 году 15. тысяч лоббистов и 2500 организаций в БрюсселеSmallwood, A., Hope, S., Stevenson, M. Lobbying in the EU: An Overview/ Smallwood, A., Hope, S., Stevenson, M. URL: http://www.lobbyists.ru/eu/9.pdf (дата обращения 25.03.2015)., по состоянию на апрель 2014 года число лоббистских организаций, зарегистрированных в столице ЕС, достигало 6500Белоусов, А.Б. Лоббизм в Европейском союзе: корпорации vs. НКО/ Белоусов, А.Б. URL: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:SFL95QN4ul8J:www.ifp.uran.ru/netcat_files/653/696/h_0803dabb3349ab7572b88e2aeceeebfe+&cd=1&hl=en&ct=clnk&gl=ru (дата обращения 10.04.2015)., а в декабре 2014 Реестр Прозрачности насчитывал уже более 7000 организацийEU Transparency Register, European Parliament. // URL: http://www.europarl.europa.eu/EPRS/EPRS-Briefing-542170-European-Transparency-Register-FINAL.pdf (дата обращения 15.04.2015).. То есть, начиная с середины 90-х года их число увеличилось вдвое. На данный момент на сайте Реестра Прозрачности можно в режиме онлайн следить за регистрацией: на 17 марта 2016 года зарегистрировано 9453 единицы, где в большинстве торговые, бизнес и профессиональные организации, а так же внутренние (in-house) лоббистыTransparency and EU, Europa.eu. // URL: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do (дата обращения17.03.2016).. По статистике, каждую неделю регистрируется примерно 50 новых единицTransparency Register, Take a look at who is lobbying the EU Institutions, Europa.eu. URL: http://ec.europa.eu/transparency/docs/factsheet_transparency_register_en.pdf (дата обращения 18.03.2016).. европейский экспертный лоббирование

При рассмотрении лоббизма как социально-политического института важно выделить его социальное и партикулярное значение. Социальное значение заключается в том, что данный институт содействует вовлечению в политический процесс множества самых разнообразных социальных групп и тем самым способствует формированию гармоничной и сбалансированной государственной политики и дополняет систему электорально-партийного представительства, характерную для демократии. А партикулярное значение состоит в способности той или иной группы максимально действенно отстаивать свои интересы в процессах выработки и реализации государственной политики, что основывается на таких компонентах, как понимание процессов выработки и реализации государственной политики и умении применять технологии влияния на выработку политических решений. Следует подчеркнуть, что большую актуальность приобретает проблема социальной эффективности лоббирования (заключается в способности формировать сбалансированную политику при учете множества частных интересов в союзе с электорально-партийной системойДоспан, С.О. Лоббизм как многоаспектный феномен социально-политической системы/ Доспан, С.О. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/lobbizm-kak-mnogoaspektnyy-fenomen-sotsialno-politicheskoy-sistemy (дата обращения: 01.05.2016).) в связи с интенсификацией процессов социально-политического взаимодействия.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что институт лоббирования с момента обретения близкого к сегодняшнему значения в 19 веке прошел несколько этапов развития и на сегодняшний день является профессиональной сферой взаимодействия групп интересов и органов власти.

1.2 Формирование системы лоббирования в Европейском Союзе

В Европейском Союзе, так же как и в государствах-членах ЕС, развитие лоббизма определяется несколькими факторами политического характера. Одним из важнейших факторов является процесс углубления европейской интеграции, который предполагает передачу на наднациональный уровень странами-членами части своего суверенитета, что началось в 1957 году с подписанием договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества и началом создания общего рынка. Данный процесс постепенно переносит процесс лоббирования с отечественного уровня на европейский. Следующим переломным моментом в данном отношении, в результате которого возникла необходимость единого и согласованного оформления многих законодательных актов стандартов качества, было подписание Единого Европейского Акта, согласно которому в сферу компетенций наднациональных структур Брюсселя перешли несколько ключевых сфер публичной политики для ведения бизнеса, которые до этого находились в сфере компетенции стран-членовEUR-Lex, The Single European Act. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:xy0027 (дата обращения 02.01.2015).. Прежде всего, это была разработка дальнейшего нормативного регулирования общего европейского рынка. Кроме того, в ведение институтов ЕС переходили техническая, экологическая и региональная политика. ЕЕА значительно усилил роль Европейского парламента в европейском законодательном процессе, что означало наличие у него права блокировать рассмотрение законопроектов через наложение особой формы отлагательного вето. Благодаря этим изменениям возрос «спрос» лоббистов на доступ к депутатам ЕПБорев, А.В. Регулирование корпоративного лоббизма в Евросоюзе/ Борев, А.В. URL: http://www.lobbyists.ru/eu/3.pdf (дата обращения 29.03.2015).. В начале 90-х гг. тесное сотрудничество и единая политика распространилась и на новые сферы, такие как социальная, сфера СМИ, телефонной связи и т.д. Можно обозначить так называемые пики образования лоббистских организаций в ЕС, а конкретно в Брюсселе:

· Маастрихтский договор 1992 года. Закрепил переход в сферу компетенций ЕС таких областей как экономическая и монетарная политика, трансъевропейские сети (транспорт, энергоснабжение, телекоммуникации); здравоохранение; защита прав потребителей; культура; образование Europa.eu, Treaty on European Union. // URL: http://www.eurotreaties.com/maastrichtec.pdf (дата обращения: 01.03.2016).. Так же был создан Комитет регионов, который стал консультативным органом Европейского Союза и сейчас представляет и отражает точку зрения местных законодательных и исполнительных органов власти государств-членов ЕСEuropean Union Committee of the Regions, Key Facts. // URL: http://cor.europa.eu/en/about/Pages/key-facts.aspx (дата обращения: 02.03.2016).. А в 2009 году его роль была усилена Лиссабонским договором: увеличение сфер участия в законодательном процессе; увеличение срока полномочий с 4 до 5 летEUR-Lex, Treaty of Lisbon. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2007:306:FULL&from=EN (дата обращения: 10.03.2016)..

· Амстердамский договор 1997 года. После которого в сферу компетенции ЕС перешли политика занятости, таможенное сотрудничество, визовая политика, иммиграционная политика, политика в области предоставления убежищаEuropa.eu, Treaty of Amsterdam. // URL: http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/pdf/treaty_of_amsterdam/treaty_of_amsterdam_en.pdf (дата обращения: 10.03.2016)..

· Ниццкий договор 2001 года. Европейский Союз получил полномочия в области экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странамиEUR-Lex, Treaty of Niece. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12001C/TXT&from=EN (дата обращения: 10.03.2016)..

Однако развитие лоббизма проявляется не только в количественном увеличении организаций или частных лиц, но и в его качественном изменении. В отличие от групп, возникших в 50-х начале 60-х годов, чья деятельность была направлена на снижение рисков, связанных с изменениями в нормативной сфере компаний, группы 80-х годов перешли к наступательному лоббированию и направили усилия на разработку институтами ЕС выгодного курса конкурентной и промышленной политики. Примером данного перехода с реактивной на наступательную позицию можно назвать создание в 1984 году Круглого стола европейских промышленников (European Round Table if industrialists / ERT), объединившего 17 крупнейших корпораций ЕСБорев, А.В. Регулирование корпоративного лоббизма в Евросоюзе/ Борев, А.В. URL: http://www.lobbyists.ru/eu/3.pdf (дата обращения 29.03.2015)..

По своей природе Европейский Союз можно назвать дуалистичным, что проявляется в наличии множества суверенных государств со своими институтами, чья компетенция усечена наличием общеевропейского уровня, чье назначение сводится к координации законодательств и общественных процессов. Поэтому в современной политической науке применительно к ЕС используется понятие «национальной» и «наднациональной» власти вместо традиционной «местной» и «региональной».

Регулирование экономики с самого начало деятельности Европейского Экономического Сообщества было одним из приоритетных направлений, и необходимо отметить, что в данный момент около 60% законодательного массива ЕС касается бизнесаБусыгина, И.М. “Невидимая рука»: корпоративный лоббизм в Европейском Союзе/ Бусыгина, И.М. URL: http://magazines.russ.ru/nz/2006/48/bu12.html#_ftn4 (дата обращения: 25.03.2016)., поэтому структуры, которые представляют экономические интересы, рассматривают свое представительство в Европе как одну из приоритетных задач. Данный факт свидетельствует о том, что с увеличением объема наднационального регулирования увеличивается и количество экономических групп интересов, которые в данный момент составляют половину от всех действующих на уровне ЕС в Брюсселе. Согласно опросу, проведенному среди более 600 чиновников из 19 стан Европы в 2013 году компанией Burston-MarstellerIssuu, Reading and Publishing. European Lobbying Survey 2013. // URL: http://issuu.com/burson-marsteller-emea/docs/european_lobbying_survey_2013 (дата обращения: 23.03.2015)., 66% из них относят к лоббистам торговые ассоциации, 58% - специализированные GR-агентства, 57% называют профессиональные организации и 51% негосударственные организации. Непосредственно компании было отнесены к лоббистам 47% чиновников. При этом, 73% чиновников, представляющие наднациональные органы управления, назвали лоббистами торговые союзы.

Питер Боуэн, исследуя ситуацию в Европейском СоюзеBouwen, P. Corporate lobbying in the European Union: the logic of access/ P. Bowen, Journal of European Public Policy. - 2002. №3. -P.378, так же выделяет несколько организационных форм и уровней представительства интересов: на национальном уровне в качестве лоббистов он выделяет частные фирмы, национальные ассоциации или национальные консультанты, а на общеевропейском - частные европейские фирмы, европейские ассоциации или консультанты в БрюсселеАчкасова, В.А., Побединский, И.М. Национальный и наднациональный уровни представительства интересов в ЕС/ Ачкасова, В.А., Побединский, И.М. URL: http://elibrary.ru/download/31719643.pdf (дата обращения19.03.2016).. Касаемо этапов действия данных объектов, он указывает на то, что на первом этапе частные фирмы должны определиться с тем, будут ли они самостоятельно представлять свои интересы или привлекать специалистов извне (консультантов); на втором этапе требуется определить, от чьего имени будут выступать фирмы - от своего или от имени ассоциаций; следующий этап - это определение уровня лоббирования: национальный или европейский. Выбор организационной формы напрямую зависит от размера компании и ее стратегии. У крупных компаний больше возможностей для самостоятельного представительства посредством нанятых специалистов по взаимодействию с органами власти. Более того крупные компании охотнее ориентируются на открытие представительства в Брюсселе для установления прямых контактов с институтами ЕС. А для национально-ориентированных субъектов достаточным является членство в ассоциациях. Немаловажным фактором выступает структура и развитость национальных ассоциаций, так как при отсутствии сильных торговых союзов компании склонны действовать индивидуально на обоих уровнях лоббирования.

Таким образом, основным толчком к развитию лоббирования в Европейском Союзе стали этапы интеграции и передача некоторых функций на наднациональный уровень, что активизировало вовлечение групп интересов, особенно тех, которые относятся к экономической сфере, в процесс принятия решений на европейском уровне.

1.3 Правовое регулирование лоббирования

С ростом влияния групп интересов, растут социальные издержки, связанные с приоритетом частных интересов над интересами общества в целом, неравным представительством различных социальных групп и т.д. Мировой опыт показывает, что социальная эффективность определяется наличием равного, честного и конкурентного доступа различных социальных интересов к политико-административному процессу, в результате чего, формируется политический курс, представляющий собой совокупность и равнодействующую влияния указанных частных интересов. Достижение подобной модели определяется регламентацией лоббистской деятельности посредством правового регулирования. Правовое регулирование предполагает законодательное установление порядка деятельности лоббистов, регламентацию их политико-правового статуса, форм и методов взаимодействия с представителями органов государственной власти, правила предоставления отчетов о деятельности и т.д. Данные нормы закрепляются не только непосредственно законами о лоббизме, но и законодательными актами, которые затрагивают лоббистскую деятельность (например, закон о государственной службе; законы, регулирующие работу органов государственной власти; законы, регулирующие деятельность общественных организаций и т.д.). Но так же в процессуальном плане регулирование лоббизма может осуществляться посредством иного профильного закона. В содержательном плане регулирование лоббизма может означать, например, обязательную регистрацию лоббистов с предоставлением им относительно свободных и равных условий по взаимодействию с органами государственной власти или учреждение консультативных институтов для обеспечения взаимодействия частных интересов и государства.

В Европейском Союзе не существует единого сценария, иначе говоря, кодекса, по которому осуществляется процесс лоббирования. Однако были осуществлены некоторые попытки для упорядочения данного процесса на наднациональном уровне и выведены определенные правила и шаблоны поведения. Позиция ЕС в отношении данного вопроса определяется стремлением обеспечить тотальную прозрачность деятельности лоббистов. Примером озабоченности данным вопросом может послужить то, что еврочиновники спонсируют разного рода НКО, специализирующиеся на коррупционном мониторинге. Одна из них - Alter EU (Alliance for Lobbying Transparency and Ethic Regulation) занимается исключительно лоббизмом, отслеживая, например, переход бывших чиновников и депутатов ЕС на работу в лоббистские фирмыALTER-EU, Navigating the lobby labyrinth: A guide to transparency and ethics for MEPs. // URL: http://www.alter-eu.org/documents/2015/03/navigating-the-lobby-labyrinth (дата обращения 26.03.2016).. Одной из последних инициатив данной организации является «Full lobby transparency now!», которая нацелена на создание высоко эффективного и обязательного для всех лоббистов реестра до 2016 года, а так же создание подобных реестров в странах членахALTER-EU, Full lobby transparency now!. // URL: http://www.alter-eu.org/full-lobby-transparency-now-campaign-launched (дата обращения 25.04.2016).. Однако, в январе 2015 года был опубликован документ под названием «Почему идея создания Регистра лоббистов Европейского Союза до сих пор не осуществлена» (Why EU Lobby Register still fails to deliver)ALTER-EU, New and Improved? Why the EU Lobby register still fails to deliver. // URL:http://alter-eu.org/sites/default/files/documents/Why%20EU%20Lobby%20Register%20still%20fails%20to%20deliver%20-%20web%20version.pdf (дата обращения: 20.03.2016)., где показано, что многие цели пока что не достигнуты: активно лоббирующие в европейских институтах группы так и не были зарегистрированы в реестре. К ним относятся финансовые лоббисты, такие как Standard & Poors или City of London Corporation; лобби-консультанты - EUTOP Brussels; юридические фирмы - Covington & Burling and Freshfields Bruckhaus Deringer, а так же крупные корпорации как, например, General Motors. Кроме того, многие занесения в Реестр являются недостоверными, например некоторые лоббистские фирмы и юридические фирмы скрывают некоторых своих клиентов, что является нарушением правил регистрации, или маскируют их под ничего не обозначающими акронимами. Так же не всегда сообщаются реальные расходы и количество рабочих в фирмах. Можно сделать вывод, что главным недостатком данного Реестра является его не обязательность, он носит лишь рекомендательный характер, поэтому на незарегистрированных лоббистов нельзя наложить каких либо санкций, как, например, отказ в консультации, так как для этого нет основания.

Первые попытки официального рассмотрения вопроса лоббистской деятельности были сделаны в мае 1991 года, когда комитет Европарламента по регламенту, проверке мандатов и вопросам иммунитета поручил евродепутату от Бельгии Марку Галле (Партия европейских социалистов) подготовить доклад о взаимодействии европейских институтов с группами влияния и сформулировать предложения по регулирования лоббистской деятельности. В результате в докладе Гале встретилось одно из первых определений термина «лоббист», где предлагалось назвать лоббистом человека, который действует по предписанию и с целью защиты интересов третьей стороны перед институтами Сообщества, либо регулярно вступающее в контакты с депутатами или сотрудниками ПарламентаБорев, А.В. Регулирование корпоративного лоббизма в Евросоюзе/ Борев, А.В. URL: http://www.lobbyists.ru/eu/3.pdf (дата обращения 29.03.2015).. Доклад Гале содержал завышенные требования и встретил ожесточенное сопротивление со стороны Евродепутатов. После формирования нового состава Европейского парламента в 1994 году возобновились дебаты о регулировании лоббистской деятельности. Работу по подготовке регулирующего документа вели два человека: Глин Форд (Партия европейских социалистов) и Жан-Томас Нордманн (Европейская либерально-демократическая и реформистская партия). Депутаты во многом основывались на высказанных ранее предложениях Марка Гале. Так, Форд предложил ввести годовые пропуски в здание Парламента при условии принятия положений кодекса поведения и внесения своих данных в реестр, а при условии не принятия данных мер, предусматривался ограниченный допуск к зданиям Европарламента. Нордманн разрабатывал вопросы, касающиеся контроля доходов депутатов, которые оказались еще более жесткими, чем у М.Гале. В июле 1996 года оба доклада были приняты с большим количеством поправок и были включены в Регламент Европейского ПарламентаEuropean Parliament, Rules of procedure. // URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20081022+0+DOC+PDF+V0//EN&language=EN (дата обращения: 21.04.2016). и вступили в силу в мае 1997 года. Как было указано выше, в качестве льгот лоббисты получали свободный доступ в здание парламента после заполнения определенной анкеты, совокупное число которых составляло парламентский реестр лоббистов. На данный момент с целью обеспечения большей открытости процесса лоббирования на наднациональном уровне действует Реестр Прозрачности (Transparency Register)European Commission, Transparency and EU. // URL: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do (дата обращения: 14.04.2016)., что представляет собой единую регистрацию для Еврокомиссии и Европарламента начиная с 1 июля 2011 года. Для регистрации лоббистам необходимо сообщить следующую информацию: местонахождение головного офиса, число сотрудников, клиентов фирмы, их численность в других организациях, объем оперируемых средств.

Реестр Прозрачности отражает примерно 60-75% лоббистов и лоббистских организаций, активных на наднациональном уровнеEuropean Parliament, EU Transparency Register. // URL: http://www.europarl.europa.eu/EPRS/EPRS-Briefing-542170-European-Transparency-Register-FINAL.pdf (дата обращения: 13.04.2016). . Также при регистрации лоббисты берут на себя обязательство исполнять Кодекс Поведения (Code of Conduct)EPACA,мEPACA Code of Conduct. // URL: http://www.epaca.org/code-of-conduct/text-of-code (дата обращения: 10.04.2016).. Однако в связи с некоторыми событиями сотрудники Еврокомиссии планируют перевести лоббистов в ЕС на обязательную регистрацию, так как упомянутая добровольная регистрация не дает полной картины о лицах и фирмах, вовлеченных в процесс лоббирования. Некоторые лобби объявили бойкот такой регистрации. По данным группы Alter-EU, незарегистрированных лоббистских групп в Брюсселе насчитывается не менее 120, в том числе представляющих интересы таких крупных компаний, как Disney, Apple, Deutsche Bank и дрБорев, А.В. Регулирование корпоративного лоббизма в Евросоюзе/ Борев, А.В. URL: http://www.lobbyists.ru/eu/3.pdf (дата обращения 29.03.2015).. С чем и связаны последние инициативы анной организации, о которых упоминалось выше. Еще одной из основных инициатив является «Более сильное этическое регулирование» (Stronger ethic regulation), которая нацелена на предотвращение конфликта интересов и на обеспечение более высоких стандартов на государственных должностяхALTER-EU, Stronger ethics regulation. // URL: http://www.alter-eu.org/stronger-ethics-regulation (дата обращения: 15.03.2016).. Организация опубликовала главные требования для изменения Кодекса поведения как для Европейской Комиссии, так и для Европейского Парламента.

Начало следующему ряду документов пожило Коммюнике Комиссии от 2 декабря 1992 года о «Минимальных Требованиях для Кодекса поведения в отношениях между Комиссией и Группами интересов»EUR-Lex, An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:JOC_1993_063_R_0002_01&from=EN (дата обращения 21.03.2016)., которое являлось попыткой упорядочить информацию об имеющихся в Брюсселе лобби, однако не содержало определения таких терминов, как «лоббизм» или «лоббист». Документ пояснял, какие виды взаимодействия межу институтами ЕС и группами интересов были наиболее распространены: консультации на уровне экспертных групп, которые формировались Еврокомиссией в процессе подготовки законодательных актов, и менее формальные контакты, такие как неофициальное общение лоббистов с представителями Комиссии. Далее, в Коммюнике содержалась классификация групп интересов на организации коммерческого и некоммерческого характера - к первым Комиссия отнесла такие как адвокатские фирмы, консалтинговые агентства и PR агентства, а ко вторым профессиональные объединения международного и европейского уровня. Так же была приведена статистика действующих на тот момент в Брюсселе лоббистских компаний (около 3000, со штатом в примерно 10000 человек). Прослеживались принципиальные отличия во взглядах Комиссии от взглядов Парламента в вопросе регулирования лоббистской деятельности. Во-первых, Комиссия подчеркивала открытость по отношению к группам интересов и признавала контакты с ними ценным источником «информации технического характера и конструктивных советов» (interest groups can provide the services with technical information and constructive advice)EUR-Lex, An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:JOC_1993_063_R_0002_01&from=EN (дата обращения 21.03.2016).. Это вытекает из Договора о Европейском СоюзеEuropean Union. Consolidated Versions Of The Treaty On European Union And The Treaty On The Functioning Of The European Union. // URL: http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/pdf/consolidated_versions_of_the_treaty_on_european_union_2012/consolidated_versions_of_the_treaty_on_european_union_2012_en.pdf (дата обращения 21.04.2016)., где в статье 14 говорится о том, что Парламент представляет интересы европейских государств, а в статье 17 что Комиссия является «двигателем» европейского интеграционного проекта, что означает, что при исполнении своих задач руководствуется интересами Союза в целом, но граждане не имеют рычагов воздействия на Еврокомиссию, так как ее члены выбираются правительствами стран-членов. Однако лоббисты необходимы для корректного исполнения ЕК своих функций. Это объясняется тем, что в рамках первой опоры Союза (Общий рынок), задачей Комиссии является регулирование всех сфер политики, находящихся в компетенции Евросоюза, например, разработка правил, по которым функционирует рынок Европейского Союза. Для таких комплексных задач нужны экспертные данные, которые возможно получить только извне, например, от представителей крупного бизнеса, которые располагают необходимыми данными и имеют опыт функционирования на рынке. Поэтому члены ЕК заинтересованы в неформальных отношениях с лоббистскими структурами и считают процесс регистрации лоббистов помещением в привилегированное положение зарегистрированных групп по отношению к незарегистрированным, что нарушает принцип равного доступа и принятия объективного решения членами Комиссии по тому или иному вопросу.

Также члены Комиссии указали на необязательность кодекса поведения за имением достаточных ограничительных норм в уставе Европейской Комиссии. Таким образом, можно сделать вывод, что Комиссия выявила стремление перевести регулирование лоббистской деятельности в большей мере на самоорганизацию. С конца 1990-х годов во многих странах-членах Союза в ответ на попытки европейских институтов поставить под контроль лоббистскую активность, были провозглашены «кодексы чести» лоббиста, которые обязали его действовать открыто и честно, также образовывались профессиональные ассоциации лоббистов. Первым из таких ассоциаций стала неформальная группа «Code of conduct group» (Public Affairs Practitioners), возникшая в 1993 году, а позже на ее основе в 2005 году была образована ассоциация консалтинговых кабинетов по лоббированию интересов - European Public Affairs Consultancies Association (EPACA)EPACA, EPACA - European Public Affairs Consultancies' Association. // URL: http://www.epaca.org/about-epaca/about-epaca-2 (дата обращения 19.04.2016).. Следующее объединением лоббистов стало European Parliament Public Affairs Society (EPPAS) с целью продвижения позиций ее членов, касающихся лоббистов в Европейском парламенте, переименованная в 1997 году в Society of European Affairs Practitioners (SEAP) SEAP, About SEAP. // URL: http://www.seap.be/history-objectives-of-seap/ (дата обращения 21.04.2016).. Обе упомянутых организации ввели собственные версии кодекса поведения, которые основывались на рекомендациях Комиссии. Однако данные организации включали лишь часть лоббистов в Европе и состояли из профессиональных консультантов.

Процесс регулирования лоббистской деятельности был заморожен до 2005 года после введения Парламентом Реестра лоббистов, который просуществовал до 2007 года. С 2000-х годов предпринимались некоторые меры:

· 2000 год - Code of good administrative behavior (Кодекс надлежащего административного поведения)European Commission, Code of good administrative behavior. // URL: http://ec.europa.eu/transparency/code/_docs/code_en.pdf (дата обращения 19.04.2016)., учрежденный Комиссией.

· 2001 год - White paper on European Governance (Белая книга по вопросам управления в Европе)EUR-Lex, White paper on European Governance. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52001DC0428&from=EN (дата обращения 18.04.2016)., с целью приблизить граждан ЕС к процессу законотворчества.

· 2001 год - Информационный реестр Комиссии для организаций гражданского общества, принимающих участие в консультациях Комиссии, «Consultation, the European Commission and Civil Society», где могли регистрироваться некоммерческие организации. Был упразднен в связи с созданием общего реестра.

· 2002 год - Сообщение Европейской комиссии «General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission» (Общие принципы и минимальные нормы для проведения Европейской комиссией консультаций с заинтересованными сторонами). Нормы вступили в силу в 2003 году.

До 2007 года, как было сказано выше, в институтах ЕС существовал реестр лоббистов, который Комиссия возобновила в 2008 году, что стало определенным кодексом поведения, разработанным по результатам публичных консультаций, основанным на двух Коммюнике: «Follow-up to the Green Paper «European Transparency Initiative» («Продолжение «Зеленой книги» «Европейская инициатива прозрачности»)EUR-Lex. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION Follow-up to the Green Paper 'European Transparency Initiative. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52007DC0127&from=EN (дата обращения: 10.04.2016). и «Европейская инициатива прозрачности - Рамочный документ для взаимоотношений с представителями интересов». European Transparency Initiative. A Green Paper. (Зеленая книга «Европейская инициатива по обеспечению прозрачности»)European Union, GREEN PAPER EUROPEAN TRANSPARENCY INITIATIVE. // URL: http://europa.eu/documents/comm/green_papers/pdf/com2006_194_en.pdf (дата обращения: 13.04.2016). была опубликована в мае 2006 года. Она предусматривала добровольную регистрацию лоббистов при выполнении таких условий, как принятие положений кодекса поведения Комиссии и предоставление Еврокомиссии данных о клиентах, в интересах которых действуют лоббисты и информирование о доходах. В обмен на данную информацию Комиссия извещала лоббистов о консультациях, касающихся сфер их интересов, а с 1 декабря 2014 года она публикует содержание и итоги встреч членов Комиссии, членов кабинетов и директоратов с лоббистамиEuropean Parliament, EU Transparency Register. // URL: http://www.europarl.europa.eu/EPRS/EPRS-Briefing-542170-European-Transparency-Register-FINAL.pdf (дата обращения: 13.04.2016). . В «Продолжении Зеленой книги» содержались значительные уточнения об объемах коммерческой информации, предоставляемой различными лоббистскими структурами. Так, юридическим фирмам требовалось предоставить информацию об объеме оборота и доле доходов от каждого клиента, а НПО должны были оглашать бюджет и его распределение по сферам финансирования. Появление новых документов вызывало прения по поводу их эффективности и целесообразности. В сторону Комиссии звучали такие обвинения как дискриминация по отношению к некоторым видам лоббистских организаций или измерение эффективности финансовыми возможностями лоббистов. Однако такие меры, как регистрация лоббистов встретили одобрение у НКО, которые видели в ней инструмент борьбы с коррупцией, и у адвокатских кабинетов, которые формировали новый стиль представительства интересов, как «юридическое лоббирование» (lobbying by lawyers).

Европейский парламент так же был заинтересован в вопросе учета лоббистов и в 1997 году им был сформулирован список требований, которые включали обязательную регистрацию и минимальный набор правил поведения. Как было указано выше, в качестве льгот лоббисты получали свободный доступ в здание парламента после заполнения определенной анкеты, совокупное число которых составляло парламентский реестр лоббистов. На сегодняшний день существует Реестр Прозрачности для лоббистов, регистрируясь в котором они сообщают определенную информацию о своей деятельности и обязуются соблюдать Кодекс Поведения.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что попытки урегулировать деятельность лоббистов в Европейском Парламенте и Еврокомиссии имеют параллели и на сегодняшний день существует общий реестр лоббистов и лоббистских организаций, предполагающий добровольную регистрацию при условии соблюдения положений Кодекса поведения и сообщения необходимых фактов о лоббисте. Согласно взглядам организации Transparency International, общий реестр с обязательной регистрацией является лучшим способом ограничить институты ЕС от негативно влияния и повысить уровень доверия граждан Союза к наднациональным институтамTransparency International, EU Lobbying. // URL: http://www.transparencyinternational.eu/focus_areas/lobbying-the-eu/ (дата обращения 22.04.2016).. Кроме того, повышение прозрачности лоббистского процесса гарантирует поддержку демократии путем предоставления возможности наиболее обширному количеству мнений быть услышанными в европейском процессе принятия решенийPatz, R. A long way to go foe effective EU lobby regulation/ Patz, R. URL: https://euobserver.com/stakeholders/123182 (дата обращения 23.04.16)..