Особенности лоббирования в Европейском Союзе на примере Европейской Комиссии

Важно отметить, что должное правовое регулирование не является остаточным условием для обеспечения социальной эффективности лоббизма. Не менее важной предпосылкой эффективности является наличие действенных механизмов саморегуляции лоббистской деятельности, что обусловлено принципами взаимодействия субъектов политики и групп интересов в процессе выработки политического курса. Источником подобной саморегуляции можно назвать взаимное сдерживание и противопоставление различных групп друг другу, вследствие чего представители частных интересов не допускают неконвенциональных способов влияния и воздействия на процессы выработки и реализации политического курса, сдерживая друг друга. В результате этого в системе функционального представительства устанавливается реальный баланс сил различных социально-политических групп. Идеальным примером данной системы является США, где институт лоббизма стал неотъемлемой частью системы управления, в связи с чем постоянно выявляются различные злоупотребления, связанные с лоббистской деятельностью. Например, скандал связанный с лоббистом Джеком Абрамофф, который был уличен в обмане своих клиентов и подкупе официальных лиц США и приговорен к 6 годам лишения свободы и выплате штрафа в размере 21.7 млн. долларов Vass, A. Lobbying Opportunities, Confusions And Misrepresentations In The European Union/ Vass, A. URL: http://www.lobbyists.ru/eu/15.pdf (дата обращения: 10.04.2016).. Естественным последствием наличия механизмов саморегуляции является признание лоббистами этических правил, которые ограничивают формы и методы лоббистской деятельности, как Кодекс Поведения в Европейском Союзе.

В итоге, можно проследить основную тенденцию в развитии системы регулирования лоббирования в ЕС: попытка поставить лоббистов на путь обязательной регистрации в Реестре Прозрачности и получения вследствие этого достоверной информации о лоббистах в ЕС. А так же выработка определенных правил поведения для предотвращения ситуации конфликта интересов и повышения доверия к органам государственной власти.

Таким образом, институт лоббирования в Европейском Союзе активно развивается, чему способствуют процессы интеграции и существование уникального уровня управления - наднационального. Основной блок лоббистов в ЕС - это блок представляющий экономические интересы, что связано с тем, что регулирование экономики с самого начало деятельности Европейского Экономического Сообщества было одним из приоритетных направлений.

Глава 2. Лоббирование в Европейской Комиссии

Европейская Комиссия - это орган Европейского Союза, представляющий интересы ЕС в целом (статья 213 Договора, учреждающего Европейское сообщество)EUR-Lex, Consolidated Versions Of The Treaty On European Union And Of The Treaty Establishing The European Community (2002). // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12002E/TXT&from=EN (дата обращения: 22.03.2016).. Комиссия была учреждена в 1957 году Договором об учреждении Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС). Предшественником Комиссии был Верховный орган, который был создан в 1951 году вместе с Европейским объединением угля и стали (ЕОУС). Он обладал определенными правами в принятии решений в области угля и стали на наднациональном уровне. На данный момент Европейская Комиссия состоит из 28 комиссаров, которые составляют Коллегию Комиссии.

Основными задачами Комиссии являютсяТам же. (дата обращения: 22.03.2016.):

· Предложение законопроектов, которые выносятся на рассмотрение в Европейски Парламент и Европейский Совет. Это происходит после консультаций с заинтересованными лицами и сторонами и обращения к Европейскому экономическому и социальному комитету и Комитету регионов за их мнением. А так же в большинстве случаев за мнением национальных правительств и парламентов.

· Обеспечение выполнения Европейских законов при помощи Европейского суда, где необходимо. В сущности это означает, что ЕК может обратиться с иском против страны-члена в Европейский Суд, при условии, что данная страна не приводит в исполнение европейское законодательство или делает это не должным образом.

· Установление приоритетов и целей для осуществления полномочий, которые намечены в ежегодной рабочей программе комиссии, и работа по их осуществлению.

· Внедрение политики ЕС и бюджета как отрасль ведения исполнительной власти ЕС.

· Представление Европейского Союза на международной арене (например, переговоры по торговым соглашениям)

Представители интересов в Европейском Союзе взаимодействуют с разными институтами ЕС, но наиболее значимым является Европейская Комиссия, так как она обладает исключительным правом законодательной инициативы на европейском уровне. Кроме того, на начальных этапах разработки законопроекта в него легче внести изменения и именно через Комиссию возможно оказание влияния на рассмотрение законопроекта в Европейском Парламенте и Совете МинистровКрюкова, К.В. Еврокомиссия как объект лоббистской деятельности представителей интересов/ Крюкова, К.В. URL: http://elibrary.ru/download/65265023.pdf (дата обращения: 28.03.2016).. По этой причине поиск доступа к институтам становится одной из первых задач лоббистов, так как институты Европейского Союза являются тем звеном в законодательном процессе, где запросы общества конвертируются в определенные меры или действия с целью обеспечения социальных нуждРуденкова, Д. Э. Лоббизм в институтах Европейского Союза/ Руденкова, Д.Э. URL: http://www.politex.info/content/view/138/30/ (дата обращения: 25.03.2016).. Открытость институтов в плане доступа к ним лоббистов обеспечивает развитие демократии в ЕС, поэтому без лоббистов легитимность была бы сомнительной. На сайте реестра прозрачности (Transparency Register) говорится, что граждане Евросоюза в праве ожидать прозрачность и открытость процесса принятия решений, так как чем более отрытым является данный процесс, тем легче обеспечить гарантию сбалансированного представительства интересов и избежать незаконного или привилегированного доступа к чиновникам или информацииEuropa.eu. Transparency and the EU. // URL: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do (дата обращения: 22.03.2016).. А так же путем обеспечения прозрачности процесса принятия решений Союз привлекает все больше граждан ЕС к участию в жизни организации.

У ЕК существует два основных источника ее влияния на направления политики Евросоюза - прерогатива в получении мнений по различным направлениям политики Евросоюза и обязательство публикации ежегодного отчета о деятельности СоюзаJohn, P., Michael, S. The institutions of the European union / P. John, S. Michael - Oxford University Press, 2012. p. 116.

Для Европейской Комиссии, как для органа обладающего законодательной инициативой, необходима помощь извне, другими словами - лоббисты необходимы ЕК для корректного исполнения своих функций, а именно для учета интересов Европейского Союза в целом (а не интересов отдельных стран). Кроме того, в Коммюнике Комиссии об «Открытом и структурированном диалоге между Комиссией и группами интересов» говорится, что Комиссия - это институт, который всегда был открыт для получения данных извне и именно этот процесс является основополагающим для осуществления Комиссией возложенных на нее функцийEUR-Lex. Official Journal of the European Communities. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:1993:063:FULL&from=LV (дата обращения: 02.04.2016).. Далее необходимо проследить точки соприкосновения лоббистов и Европейской Комиссии.

2.1 Принятие решений в Европейской Комиссии

Европейская Комиссия осуществляет свою деятельность на основе принципа коллективной ответственности. Решения принимаются коллективно всеми членами Комиссии, которые ответственны перед Европейским Парламентом. Все комиссары равны в процессе принятия решений и все несут одинаковую ответственность за данные решения, а так же не имеют каких-либо личных полномочий процессе принятия решений, за исключением тех случаев, когда они уполномочены Комиссией принимать определенные меры от своего имени в конкретной сфере. Встречи ЕК, как правило, проводятся раз в неделю, но при особых условиях встречи могут проводиться чаще.

Председатель играет многозначительную роль: он определяет направления обсуждений на еженедельных встречах согласно рабочей программе, поручает комиссарам определенные полномочия в различных сферах (внутренний рынок, транспорт и т.д.) и может менять набор данных компетенций в любое время; так же Председатель Комиссии в праве формировать рабочие группы из членов Комиссии. Как глава данного органа он представляет ЕК. Во многих вопросах, в особенности в подготовке встреч Председателю помогает Генеральный Секретарь. Заместители председателя действуют от имени президента. Комиссары поддерживают заместителей в вынесении на рассмотрение различных предложений, которые в дальнейшем обсуждаются всеми членами Комиссии. Так же персонал ЕК, который насчитывает около 23 тысяч сотрудниковEuropean Commission, About the European Commission. // URL: http://ec.europa.eu/about/index_en.htm (дата обращения 21.04.2016)., разделен на Директораты (33) и службы (11). Тесное сотрудничество и эффективная координация между генеральными директоратами и департаментами являются основой плодотворной и последовательной работы Европейской Комиссии. Именно в Генеральных Директоратах разрабатываются законодательные предложения согласно компетенции Директората, а затем получают официальный статус после одобрения Коллегией Комиссии на совещании. Именно на данном этапе можно проследить контакты Европейской Комиссии с представителями групп интересов. Например, когда Комиссия видит необходимость в принятии закона об изменении стандартов образования или введении дополнительных предметов в общеобразовательный курс начального образования, то Директорат по образованию и культуре разрабатывает предложение, предварительно проконсультировавшись с различными представителями образовательных учреждений, с представителями попечительских советов и других заинтересованных сторон. А так же каждая заинтересованная сторона может выразить свое мнение через проводимые консультации. Например, 1 марта 2016 года Европейской Комиссией была запущена публичная консультация по Реестру ПрозрачностиEuropean Commission, Public Consultation on a proposal for a mandatory Transparency Register. // URL:

http://ec.europa.eu/transparency/civil_society/public_consultation_en.htm (дата обращения: 21.04.2016)., где привлекаются все заинтересованные стороны - организации или отдельные лица, вовлеченные в разработку и реализацию европейской политики. Длительность консультации составляет 3 месяца: с 1 марта 2016 года по 1 июня 2016 года. Заинтересованным сторонам предлагается выразить свое мнение по вопросу эффективности настоящего Реестра и по вопросу его эволюции на пути к обязательному характеру для Европейского парламента, Совета Европейского Союза и Европейской Комиссии. Данная инициатива нацелена на внесение улучшений в реестр, а так же на повышение известности тех лоббистских единиц, которые заинтересованы в оказании влияния на европейскую политику. Это хорошая попытка узнать больше о лоббистах, так как уже было сказано выше, Европейский Союз сталкивается с предоставлением неправдоподобной информации со стороны лоббистов, так как Реестр не является обязательным. А сейчас у лоббистов и представителей групп интересов есть возможность высказать свое мнение по поводу Реестра Прозрачности. То есть будут учитываться мнения не только зарегистрированных лоббистов, но и незарегистрированных.

Таким образом, у проводимой консультации две основных цели: собрать мнения по действующему Реестру Прозрачности и получить материалы для разработки улучшений для будущего Реестра с обязательной регистрацией, что заявлено в политической директиве Президента ЮнкераEuropa.eu, A New Start for Europe: My Agenda for Jobs, Growth, Fairness and Democratic Change. // URL: http://ec.europa.eu/priorities/sites/beta-political/files/juncker-political-guidelines_en.pdf (дата обращения: 20.04.2016).. Необходимо понять, выполняет ли Реестр свою роль в качестве необходимого инструмента в управлении отношениями между европейскими институтами и представителями интересов. Консультация проходит онлайн на сайте Европейской Комиссии и с целью упорядочения вносимых предложений опрашиваемым предлагается опросный лист.

Возвращаясь к процессу принятия решений в Комиссии: после того как Директорат по образованию и культуре проконсультировался с заинтересованными в изменении стандартов образования или введении новых предметов в общеобразовательный курс начального образования, составляется проект и обсуждается в данном директорате с внесением поправок. После этого предложенный проект должен быть проверен Юридической службой, далее он вносится на рассмотрение на очередном заседании Комиссии, где комиссары по образованию и культуре разъясняют, с какой целью предлагается данный законопроект и некоторые вопросы выносятся на дискуссию. После достижения согласия документ отправляется в Совет и Парламент для утверждения. Если же согласие не достигнуто, то отдельные опросы могут быть вынесены на голосование: при большинстве голосов «за» проект принимается и впоследствии все члены Европейской Комиссии его поддерживают.

В процессе принятия любого решения, перед тем как представить проект Комиссии, ответственный за его подготовку Директорат должен проконсультироваться с другими департаментами, которые связаны или заинтересованы в силу своей компетенции или в силу затронутого вопроса в обсуждаемом законопроекте. Юридическая служба в свою очередь должна быть информирована обо всех законопроектах и документах, которые могут иметь правовые последствия, согласно правилам процедуры в ЕК, статья 21 (The Legal Service shall be consulted on all drafts or proposals for legal instruments and on all documents which may have legal implications)EUR-Lex, Rules of Procedure of the Commission. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32000Q3614 (дата обращения: 24.04.2016)..

Всего в Комиссии существует 4 способа принятия решений:

· Устный: принятие решений на заседаниях Коллегии комиссаров

· Письменный: соглашение Комиссаров достигается путем письменной процедуры после одобрения юридической службой и департаментами, с которыми проводились консультации по вопросу принимаемого решения

· Предоставление полномочий: Комиссия уполномочивает одного или нескольких комиссаров управлять от своего имени в соответствии с определенными ограничениями и условиями

· Делегирование: ЕК делегирует согласно определенным условиям генеральным директоратам или главам департаментов принятие некоторых административных мер

С целью изучения назревающих проблем ЕК тесно взаимодействует с многочисленными заинтересованными группами и двумя консультативными комитетами - Комитетом по социальным и экономическим вопросам (из представителей работодателей и профсоюзов) и Комитетом регионов (из представителей местных и областных властей). Так же она учитывает мнения национальных парламентов, правительств и населения.

После того, как законопроект прошел все необходимые стадии в Комиссии и на выходе имеется проверенный юридической службой документ, то обсуждение переходит на наднациональный уровень: обсуждение в Парламенте и Совете ЕС (параллельно). Данный процесс может проходить в три раунда, из которых первые два дают Комиссии право голоса: отозвать законопроект, внести изменения в законопроект.

2.2 Открытые консультации

Комиссия имеет право организовывать открытые консультации, об одной из которых было уже упомянуто выше. Инициатива под названием «Твой голос в Европе» (Your voice in Europe) является одной из точек доступа к Европейской Комиссии, которая позволяет выразить свое мнение по любому вопросу на нескольких этапах принятия решений. Данная инициатива является инструментом осуществления соглашения по лучшему регулированию (Better regulation) между тремя институтами ЕС: Европейской Комиссией, Европейским Парламентом и Советом Европейского СоюзаEuropa.eu, Provisional text of the proposed interinstitutional agreement on better regulation. // URL: http://ec.europa.eu/smart-regulation/better_regulation/documents/20151215_iia_on_better_law_making_en.pdf (дата обращения: 19.04.2016).. Стороны договора соглашаются в соблюдении основных принципов ЕС, а именно: легитимность, субсидарность и пропорциональность, юридическая определенность в стремлении обеспечить упрощение и прозрачность процесса принятия решений. Открытые консультации признаются неотъемлемой частью принятия решений, которые учитывают мнения заинтересованных сторон, и повышают уровень законотворчества. Данные положения содержатся в официальных договорах ЕС: в статье 11 Договора о Европейском Союзе говорится, что Комиссия должна проводить консультации с заинтересованными сторонами с целью обеспечения согласованности и прозрачности действий Союза (the European Commission shall carry out broad consultations with parties concerned in order to ensure that the Union's actions are coherent and transparent)EUR-Lex, Consolidated Versions Of The Treaty On European Union And The Treaty On The Functioning Of The European Union // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2012:326:FULL&from=EN (дата обращения: 10.04.2016).. А так же в статье 2 Протокола 2, где говорится, что Европейская Комиссия должна осуществлять консультации с привлечением максимального количества заинтересованных сторон (Before proposing legislative acts, the Commission shall consult widely). Комиссия обязуется до момента утверждения законопроекта проводить открытые консультации в такие временные промежутки, чтобы максимально расширить число участников.

Открытые консультации проводятся по вопросам оценки влиянии готовящихся законопроектов, которые могут оказать особое воздействие на экономику, социальную сферу или вопросы окружающей среды, например, открытая консультация по вопросам будущего торговых и экономических отношений между ЕС и ТурциейEuropean Commission, Online public consultation on the future of EU Turkey trade and economic relations. // URL: http://trade.ec.europa.eu/consultations/index.cfm?consul_id=198 (дата обращения: 29.04.2016).. А так же поднимаются вопросы эффективности уже действующих законов, например, открытая 1 апреля 2016 года консультация по оценке эффективности Европейского Учебного Фонда (European Training Foundation ETF) за период с 2011 по 2014 годыEuropean Commission, Public consultations and other consultation activities. // URL: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=333&langId=en&consultId=23&visib=0&furtherConsult=yes (жата обращения: 23.04.2016)..

Помимо оценки эффективности вводимых или уже введенных законов, открытые публичные консультации так же являются частью процесса составления Зеленых Книг. Зеленая Книга - это документ, который публикуется Европейской Комиссией для стимулирования обсуждений по заданной теме на европейском уровне, с привлечением относящихся к поднимаемым вопросам сторон. Например, в 2011 году была опубликована Зелена книга по теме усиления взаимного доверия в юридической сфере на европейском уровне, а именно по вопросам применения уголовного законодательства в отношении содержания под стражейEUR-Lex, GREEN PAPER Strengthening mutual trust in the European judicial area - A Green Paper on the application of EU criminal justice legislation in the field of detention. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1459599266249&uri=CELEX:52011DC0327 (дата обращения: 23.04.2016).. В документе содержатся цели, которые преследует ЕК, описаны различные аспекты относящиеся к содержанию под стражей (такие как европейский ордер на арест, передача заключенных, условный срок и некоторые другие), а так же круг лиц и организаций, чье мнение важно для Комиссии в поднятом вопросе.

Зеленые книги могут привести к изменению законодательства, которые выносятся в Белые книги, где содержатся уже конкретные предложения по направлению действий. Если аспекты, содержащиеся в Белой книге, будут одобрены Советом Европейского Союза, то в дальнейшем они могут стать основой для программы действий ЕС в определенной сфере.

В итоге, Европейская Комиссия с целью проводить постоянные открытые консультации по огромному спектру вопросов европейской политики дает лоббистам возможность оказывать влияние на принимаемые решения практически на всех ступенях законотворчества. Начиная с открытых консультаций, где свой голос может оставить как индивидуальное лицо, так и организация и заканчивая обсуждением законопроекта на европейском уровне, в те моменты, когда Комиссия может внести изменения в проект или отозвать его. Данные мероприятия проводятся с целью сделать политику Союза более эффективной, так как именно те стороны, которые подвергаются влиянию в связи с изменением или введением новых законов, могут предоставить наиболее полезную информацию для повышения подотчетности законов. Открытость Комиссии позволяет ей находить компромисс между мнениями заинтересованных сторон и затем успешно внедрять или отторгать принятые решения, что влияет на легитимность работы органа.

2.3 Экспертные группы

Как уже было сказано выше, Европейская Комиссия нуждается в информации, иногда по очень узким сферам, поэтому она заинтересована в работе с группами интересов. Такую работу обеспечивают экспертные группы, созданные Комиссией, а также другие подобные структуры, которые не были созданы ЕК, но имеют административную или финансовую поддержку от нее. Информация от экспертных групп и других консультативных структур необходима на всех этапах создания законопроекта, подзаконных актов, а так же во время реализации законодательства, различных программ и стратегий. Для обеспечения прозрачности данного процесса с 2005 года ведется Реестр экспертных групп и подобных структур, где находится информация о цели и задачах данных организаций и политическая сфера, к которой они относятся. С 2009 года Комиссия Европейского Союза публикует имена членов экспертных групп. Основная цель экспертных групп заключается в снабжении Комиссии высококачественной и подлинной информацией, для чего они обязаны консультироваться с группами интересов (статья 1, раздел 2 Структуры экспертных групп Комиссии: горизонтальные правила и Реестр)Europa.eu, Communication From The President To The Commission Framework For Commission Expert Groups: Horizontal Rules And Public Register. // URL: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/PDF/C_2010_EN.pdf (дата обращения: 06.04.2016).. Благодаря этому, у лоббистов появляется еще одна возможность повлиять на политику Союза на наднациональном уровне. Однако здесь можно сделать некоторое ограничение - Европейская Комиссия приветствует участие в составе экспертных групп тех лоббистов, которые зарегистрированы в Реестре Прозрачности.

Интересно отметить следующую ситуацию: 23 февраля 2016 года организация Альтер ЕС (Alter-EU) от имени таких организаций, как BirdLife International, European Environmental Bureau, Friends of the Earth Europe, Transparency International EU Office, написала открытое письмо вице-президенту Европейской Комиссии Францу Тиммерману с просьбой о консультации по вопросам изменений правил процедуры для экспертных групп КомиссииALTER.EU, Open letter to Commission on expert groups. // URL: http://alter-eu.org/sites/default/files/documents/open_letter_to_commission_on_expert_groups_-_final.pdf (дата обращения: 16.04.2016).. Данное письмо является реакцией на создание проекта нового свода правил для экспертных групп, который был создан без участия Парламента и гражданского общества. Таким образом в ближайшее время будет проходит реформа функционирования экспертных групп, направленная на повышения прозрачности действий и сбалансированности их состава.

Через описанные институты Комиссия Европейского Союза создает форумы для обсуждений, для подготовки законопроектов и обсуждения их имплементации с вовлечением максимального количества заинтересованных сторон для повышения подотчетности ЕК. Имея возможность взаимодействовать с группами интересов, Комиссия обладает оперативной информацией и имеет возможность понять реакцию на предлагаемые ею инициативы.

2.4 Европейский экономический и социальный комитет

Ранее были рассмотрены институты, которые создаются Европейской Комиссией для повышения эффективности готовящихся законопроектов, так как они помогают в сборе информации от групп интересов и являются точкой доступа для лоббирования. Далее будут рассмотрены самостоятельнее институты в составе Европейского Союза, которые являются связующим звеном межу гражданским обществом и институтами Союза и так же являются полем деятельности для лоббистов.

Европейский экономический и социальный комитет является консультативным органом в системе органов Европейского Союза. Он включает в себя представителей профсоюзов, работодателей и других заинтересованных групп, которые выражают свое мнение Европейскому Парламенту, Совету Европейского Союза и Европейской Комиссии по вопросам европейской политики и выдвигают собственные инициативы, выполняя роль связующего звена между гражданами ЕС и европейскими институтами. Консультативная функция данного института закреплена в договоре о функционировании Европейского Союза статья 300 пункт 1, где сказано, что экономический и социальный комитет содействует работе Европейского Парламента, Комиссии и Совета, осуществляя консультативную функцию (The European Parliament, the Council and the Commission shall be assisted by an Economic and Social Committee and a Committee of the Regions, exercising advisory functions.)EUR-Lex, Consolidated Version Of The Treaty On The Functioning Of The European Union. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=EN (дата обращения: 18.04.2016).. Комитет поддерживает связь с национальными и региональными экономическими и социальными советами для обмена информацией, что оставляет шанс для лоббистов выдвинуть свои инициативы.

Для более эффективного вовлечения различных представителей интересов в политику Союза в состав комитета входят 5 категорий, разделенных по сферам. Например, существует транспортная категория, которая привлекает к обсуждения вопросов, связанных с транспортом в Европе, все стороны, которые вовлечены в транспортную сеть, так как только они обладают уникальным экспертным мнением.

Последняя встреча членов данной категории проходила в 2015 году 24 июняEuropean Economic and Social Committee, Study visit to Frankfurt. // URL: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.categories-transport-visits.36549 (дата обращения: 18.04.2016)., которая сопровождалась ознакомительным визитом в офис компании Шенкер АГ (DB Schenker), занимающаяся перевозкой товаров наземным (крупнейшая в Европе), авиа и морским путем и предоставляет сопутствующие логистические пути. Представителями данной компании были выдвинуты предложения по более эффективному развитию железнодорожных перевозок.

Подобные визиты, осуществляемой членами транспортной категории каждый год, дают возможность компаниям продвигать свои интересы и быть услышанными в законодательном процессе по интересующим их вопросам. Так, категория потребителей и охраны окружающей среды нацелена на обсуждение документов, которые выдвигаются Европейской Комиссией, и обеспечение гарантии того, что права потребителей и вопросы защиты окружающей среды учтены в данных документах. Другие категории так же нацелены на учет мнений групп интересов и получение мнений экcпертов в обсуждаемых вопросах.

Комитет по экономической и социальной политике помимо 5 категорий имеет в своем составе 7 отделов, которые посвящены отдельным вопросам европейской политики. Они оставляют возможность лоббистам внести свое мнение благодаря слушаниям и конференциям, которые организовываются в рамках отдельным отделов.

Например, рассматривая отдел по сельскому хозяйству, развитию сельской местности и окружающей среде, можно отметить последнее открытое слушание, которые было посвящено построению более устойчивой системы питания в Европе, где к обсуждению привлекались заинтересованные стороны в лице экономических и социальных организаций, неправительственные организации, национальные власти и европейские институтыEuropean Economic And Social Committee, Building a more sustainable European food system. // URL: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-sustainable-european-food-system (дата обращения: 16.04.2016).. Подобные слушания и массовые мероприятия организовываются остальными отделами с целью получения экспертных мнений от заинтересованных сторон.

В итоге, можно сделать вывод, что Комитет по социальной и экономической политике ведет диалог с организованным гражданским обществом, в отличие от, например, проводимых Комиссией открытых консультаций, в которых могут участвовать как индивидуальные лица, так и организации. Кроме того Комитет имеет уникальную в своем роде структуру, где представлены работодатели, наемные работники и другие группы интересов, которые представляют собой прямой ресурс информации, касающейся экономической и социальной политики Союза.

2.5 Комитет регионов

Комитет регионов является еще одним консультативным институтом, из названия которого становится ясно, что он представляет региональные и местные власти.

В состав комитета регионов входят представители всех стран-членов Евросоюза, которые имеют возможность оказать влияния на принимаемые законы, которые в дальнейшем могут повлиять на регионы и города.

Таким образом, Европейская Комиссия, Парламент и Совет обязаны консультироваться с Комитетом регионов при выдвижении законопроектов, касающихся региональных и местных вопросов здравоохранения, образования, социальной политики, транспорта, трудоустройства и других.

Рассматривая различные институты, созданные как Комиссией, так и отдельные консультативные организации, можно сделать вывод, что только с учетом мнений как отдельных лиц через открытые консультации, так и, например, неправительственных организаций через экономический и социальный комитет, возможно сделать политику Евросоюза более прозрачной, а законодательство подотчетным.

А так же обеспечить максимальную вовлеченность лоббистов в процесс принятия решений, так как согласно определению лоббирования, которое взято за основу в данной работе, где лоббирование - это осуществление влияния на должностных лиц и, особенно, на членов законодательных органов, занимающихся разработкой законодательства, соответственно, созданные площадки и являются точкой доступа для оказания влияния на законодательный процесс. Они оставляют возможность для лоббистов влиять на принимаемые решения в самом начале создания закона, что выливается в 75% законодательства, в которых учтены мнения заинтересованных сторонTrainor, I. 30,000 lobbyists and counting: is Brussels under corporate sway?/ Trainor, I. URL: http://www.theguardian.com/world/2014/may/08/lobbyists-european-parliament-brussels-corporate (дата обращения: 25.04.2016)..

2.6 Контроль над исполнением решений

Как уже было упомянуто выше, к функциям Европейской Комиссии, помимо предложения законопроектов, входит контроль над исполнением принятых законов, что является еще одной точкой доступа для лоббистов. Экспертные комитеты, о которых было упомянуто выше в контексте разработки законопроекта, так же занимаются мониторингом исполнения нормативных актов.

Данная работа называется «комитология», так как слово «комитет» используется для описания передаваемых или делегированных полномочий, то есть возникает для обозначения процедур «комитологии» - система контроля исполнения норм при Совете ЕС и при технической поддержке Комиссии и в рамках ее работы для вспомогательной экспертной оценкиЛеви, Д.А. Современное лоббирование в Европейском Союзе. В поисках общих ценностей и точек соприкосновения/ Леви, Д.А. - СПб. Издательство С.-Петербургского университета , 2009, с.122.

Комитеты комитологии состоят из представителей европейских стран, что позволяет лоббистам различных направлений оказывать влияние на тех экспертов, которые входят в Комитеты.

Данные Комитеты создаются под председательством Комиссии согласно пункту 6 Постановления Европейского Парламента и Совета (it is appropriate, for the purposes of such control, that committees composed of the representatives of the Member States and chaired by the Commission be set up)EUR-Lex, Regulation (Eu) No 182/2011 Of The European Parliament And Of The Council Of 16 February 2011. // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011R0182&from=EN (дата обращения: 09.04.2016).. Важно отметить, что комитеты комитологии отличаются от экспертных групп тем, что они дают Комиссии свое официальное мнение по отношению к мерам по внедрению законов на Европейском уровне и обязательно состоят из представителей стран-членов Союза. Экспертные группы могут включать в себя как индивидуальные лица, так и неправительственные организации.

Система комитологии была создана из-за перегруженности наднациональных органов для помощи в решении узких вопросов в ограниченных рамках.

На сегодняшний день она представляет собой систему комитетов, которые созданы Советом ЕС при Европейской Комиссии для контроля над реализацией Комиссией европейских законов. То есть, до того момента, когда закон переходит в стадию реализации, Комиссия консультируется по вопросам мер имплементации данного закона.

Высказываемые Комитетами комитологии мнения могут носить обязательный характер, однако это зависит от определенной процедуры, которая используется для принятия мер.

Их существует две согласно имплементирующим актам: процедура экспертизы и консультационная процедура, где первая используется для мер общего характера и для мер, которые потенциально будут иметь важное влияние (например, по вопросам политики сельского хозяйства); а вторая - для всех остальных мер.

Согласно делегированным актам Комиссии делегирована власть дополнять или вносить исправления в некоторые элементы основного законодательного акта и для данной процедуры не требуются комитеты комитологии, однако, экспертные группы задействованы в данный процесс Hardacre, A., Kaeding, M. Delegated and Implementing Acts: the New Worlds of Comitology - Implications for European and National Public Administrations/ Hardacre, A., Kaeding, M. URL: http://aei.pitt.edu/33497/1/20110912105558_EipascopeSpecialIssue_Art5.pdf (дата обращения: 07.05.2016)..

Важно отметить, что в независимости от вида применяемой процедуры, в обсуждении и высказывании мнений участвуют представители стран ЕС, что представляет интерес для лоббистов и не прерывает их связи с Европейской Комиссией на данном этапе и позволяет продвигать интересы заинтересованных сторон.

Тем более, если меры, предложенные Комиссией, будут одобрены квалифицированным большинством или, наоборот, против них проголосует квалифицированное большинство, то Комиссия обязана продолжать следовать предложенным мерам в первом случае и отменять применение мер во втором.

При консультационной процедуре Комиссия в праве выбрать применять предложенные меры или нет, но при этом обязана обратиться к мнению членов Комитета, что показывает ее нежелание пренебрегать интересами сторон, которых касается обсуждаемый вопрос.

В итоге, можно сделать вывод, что на уровне Комитетов Комитологии наблюдается «вторичное лоббирование», что подразумевает оказание влияния лоббистами на членов Комитетов, которые в свою очередь представляют данное мнение на европейском уровне.

Комиссия имеет право обращаться в Суд ЕС с иском против страны, которая не выполняет свои обязательства по Договору или же нормы вторичного права, принятые в соответствии с положениями Договора (статья 226 Договора, учреждающего Европейское Сообщество - If the Commission considers that a Member State has failed to fulfil an obligation under this Treaty, it shall deliver a reasoned opinion on the matter after giving the State concerned the opportunity to submit its observations.)EUR-Lex, Consolidated Versions Of The Treaty On European Union And Of The Treaty Establishing The European Community (2002). // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12002E/TXT&from=EN (дата обращения: 22.03.2016)..

То сеть, при ущемлении интересов отдельных лиц, гражданских организаций или корпораций, они стремятся оповестить об этом ЕКРуденкова, Д.Э. Лоббизм в институтах европейского Союза/ Руденкова, Д.Э. URL: http://www.intertrends.ru/fortieth/Rudenkova.pdf (дата обращения: 02.03.2016).. Однако, важным условием является то, что Комиссия смоет принять жалобу только в том случае, если за нарушение или невыполнение обязательств ответственно государство-член Союза.

Нарушения частными лицами или какими-либо организациями рассмотрены не будут, так как такие дела должны быть рассмотрена на национальном уровне.

Если в ходе проведения судебного следствия выводы Комиссии подтверждаются, судом выносится решение о факте нарушения одной из сторон своих обязательств, наложенных на нее Договором (статья 228 договора).

Вынесенное решение суда является юридически обязательным для стороны, которая должна принять меры для реализации данного решения, а Комиссия осуществляет надзор за исполнением.

Таким образом, на уровне судебной системы можно наблюдать стремление оказать определенное влияние на принятие решений в Европейской Комиссии, так как группы интересов оказывают давление на ЕК, чтобы она в свою очередь обратилась с иском в Европейский суд (лоббирование судебного процесса - lobbying for litigationLobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues / D. Coen [ et al.]. - Oxford : Oxforf Universitypress, 2009. URL: https://books.google.ru/books?id=NBlXzej9stkC&pg=PT95&dq=lobbying+for+litigation&hl=ru&sa=X&ved=0ahUKEwiIg9nTp8bMAhXBESwKHQTvAb8Q6AEIWzAI#v=onepage&q=lobbying%20for%20litigation&f=false (дата обращения: 20.04.2016).).

Рассмотрев пути, которые дают возможность лоббистам оказывать влияние на принимаемые решения через Европейскую Комиссию, можно сделать вывод о том, что именно Комиссия является наиболее интересным для лоббистов органом Европейского Союза, так как она будет принимать во внимание особые мнения и тонкости во время разработки документов путем проведения консультаций.

Так как создание законопроектов, отвечающих интересам граждан ЕС, находится в ее интересах. Кроме того, многие Комиссары отмечают важную роль групп интересов, как легитимных и эффективных участников в политическом процессеLobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues / D. Coen [ et al.]. - Oxford : Oxforf Universitypress, 2009. URL: https://books.google.ru/books?id=NBlXzej9stkC&pg=PT95&dq=lobbying+for+litigation&hl=ru&sa=X&ved=0ahUKEwiIg9nTp8bMAhXBESwKHQTvAb8Q6AEIWzAI#v=onepage&q=lobbying%20for%20litigation&f=false (дата обращения: 20.04.2016)..

Таким образом, данные контакты групп интересов с Европейской Комиссией являются плодотворными для обеих сторон: для лоббистов - это влияние на процесс принятия решений с учетом мнений заинтересованных сторон и такие не относящиеся к процессу принятия решений выгоды, как информация об изменениях в политическом курсе, грантах и соглашенияхEU Lobbyng: Empirical and Theoretical studies / D. Coen [et al.]. - NY : Routledge, 2013. - P.18., а для Комиссии - это приобретение тех ресурсов, которые нужны ей для выполнения своей институциональной роли.

Глава 3. Проблема организации эффективного лоббирования в Европейском Союзе

Рассмотрев теоретические аспекты лоббирования и точки доступа для групп интересов к законодательному процессу через Еврокомиссию, представляется целесообразным рассмотреть подходы к оценке эффективности лоббирования в Европейском Союзе и выявить основные тактики и стратегии лоббирования..

В связи с тем, что Европейский Союз претерпевает со временем некоторые изменения, например, многочисленные расширения или процессы интеграции, а так же в сам процесс принятия решений вовлечено слишком много акторов, дать точную оценку результатам лоббирования может быть не просто.

3.1 Подходы к оценке эффективности лоббирования

Можно выделить три подхода к измерению эффективности лоббирования в Европейском Союзе, однако, они не будут являться идеальной формулой оценки, но для сравнительного анализа будут полезны.

Первый - количественный, который заключается в количественной оценке ресурсов лоббистов. К ресурсам относится персонал, финансовые возможности, опыт, количество публикаций. Например, для сравнения можно взять бельгийскую Компанию «APETRA», которая тратит 95 млн. евро на лоббирование, но не имеет ни одного пропуска в здание Европейского ПарламентаEuropa.eu, APETRA // URL: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=313833920161-73#scrollNav-13 (дата обращения: 18.04.2016). и английскую компанию «Office of gas and electricity markets», которая имеет 2 пропуска в Парламент, но расходует на лоббирование меньше 10 тысяч евроEuropa.eu, Office of gas and electricity markets // URL: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=89437226792-42&locale=en&indexation=true (дата обращения: 18.04.2016).. Обе компании относятся к одной категории лоббистских организаций, представляющих местные, региональные, муниципальные власти или другие государственные структуры, однако компания, которая имеет меньшие затраты на лоббирование, но при этом два ее лоббиста аккредитованы для входа в Парламент ЕС.

Второй - качественный. Данный подход подразумевает сравнение качественных свойств, таких как, например, репутация, связи с политическими силами в одной из стран-членов ЕС или нескольких или владение информацией.

Соответственно, смешанный подход объединяет первые два и учитывает как количественные, так и качественные характеристики для оценки лоббирования. Можно сделать вывод, что последний подход способен дать более полную картину, что позволит объективно сравнить работу лоббистов.

Для сравнения можно взять две организации, созданные в Великобритании. Первая - Юридическое общество Шотландии (Law Society of Scotland) и вторая - Юридическое общество Серверной Ирландии (Law Society of Northern Ireland); можно наблюдать, что обе организации относятся к одной категории лоббистских акторов: внутренние лоббисты и торговые/профессиональные организации, а также к одной подкатегории - торговые и бизнес организации. Начиная с количественных характеристик, можно начать с объема финансирования лоббирования: в первом случае это от 100 до 200 тысяч евро, а во втором - от 10 до 25 тысяч евро, однако данные показатели зависят от численности населения, так же как и количество юристов, которых представляют описываемые организации. Так как в Шотландии живет примерно на 3 млн. человек больше, чем в Северной Ирландии, то, соответственно, и количество представляемых юристов больше. Анализируя деятельность, которую данные организации освящают на своих официальных сайтах, можно отметить, что юридическое общество Шотландии ведет наиболее активную деятельность, например, в плане организаций различных семинаров и конференций, которые проходят по нескольку раз в месяцThe Law society of Scotland, Update conference and events. // URL: https://www.eiseverywhere.com/event_calendar.php?accountid=4541&year=2016&month=5 (дата обращения: 19.04.2016). в отличие от другого юридического общества, где подобные семинары проходят примерно раз в месяцThe Law Society of Northern Ireland, CPD Courses/events. // URL: http://lawsoc-ni.org/news-events-and-media/lsni-events/ (дата обращения: 19.04.2016)..

Далее можно сравнить качественные характеристики выбранных организаций. Юридическое общество Шотландии взаимодействует с такими органами как Международная ассоциация юристов, Содружество ассоциации юристов и Международный союз латинского нотариатаEuropa.eu, Law Society of Scotland. // URL: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=80169287043-57&locale=en&indexation=true (дата обращения: 19.04.2016)., данная информация заявлена Юридическим обществом Шотландии при регистрации в реестре прозрачности, в то время как информации о связях Юридического общества Северной Ирландии в реестре не заявленоEuropa.eu, Law Society of Northern Ireland. // URL: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=07797487044-04&locale=en&indexation=true (дата обрашения: 19.04.2016).. Соответственно, можно сделать вывод о том, что международные связи наиболее развиты у Шотландского юридического общества. Говоря о деятельности данных организаций в отношении молодых юристов, можно выделить активность обеих сторон. Под эгидой юридического сообщества Северной Ирландии в 1984 году была создана Ассоциация юных юристов Северной Ирландии, которая в настоящий момент развивает свою активность в образовательной и социальной сфере, способствует контактам с другими подобными ассоциациями, а также стимулирует и поощряет интерес к юридическому делу. А шотландское юридическое общество ведет кампанию по поддержке юридического образования в школах, которая не только стимулирует интерес к юриспруденции или повышает общую эрудированность школьников, но и способствует развитию шотландских студентов-юристов, так как именно они разрабатывают уроки по праву для школьниковLaw Society of Scotland, What is street law? // URL: https://www.lawscot.org.uk/education-and-careers/schools/street-law/ (дата обращения: 20.04.2016).. Кроме этого, юридическое общество Шотландии помогает юристам на всех стадиях его обучения и трудоустройства. Можно сделать вывод, что обе организации делают огромный вклад в развитие правового знания в обществе. Если рассматривать конкретно лоббистскую деятельность данных организаций, то можно обратить внимание на отзывы сотрудников, которые работали в офисе юридических обществ в Брюсселе (юридическое общество Шотландии, Северной Ирландии и Англии и Уэльса располагаются в одном офисе в Брюсселе). Например, Джулия Бейтман, которая занимала пост политического советника в период с 2003 по 2011 год, рассказывает о проводимой на тот момент реформы законодательства, касающегося внутреннего рынка, где был востребован опыт юридических обществ Соединенного Королевства («The commitment to law reform and best practice of the practitioner committees of the Law Societies meant that the European Commission officials listened to our views as they developed legislation»). Кроме того, она отмечает, что работая в тесном сотрудничестве с членами Европарламента на ранних стадиях законотворческого процесса, юридическим обществам удавалось в наибольшей мере влиять на формирование законодательства («Working closely with Members of the European Parliament and the UK Representation to the EU at an early stage meant that we could influence and shape the legislation as it happened»)Law Society of Scotland, Brussels Agenda. // URL: https://www.lawscot.org.uk/media/557928/brusselsagenda_july_august2015.pdf (дата обращения 30.04.2016).. Соответственно, лоббирование описанных обществ можно оценить как эффективное. Проведенное сравнение не представляется всеобъемлющим, однако, применяя смешанный подход к оценке эффективности лоббистских организаций можно получить наиболее достоверный результат.

3.2 Тактики и стратегии лоббирования Европейской Комиссии

Для лоббиста или заинтересованной стороны важно достичь успеха в своей деятельности, то есть важно повлиять на принятия решения в сфере, которая затрагивает интересы упомянутых сторон. Единого сценария для всех не существует, так как у каждого он свой, однако, за время развития института лоббирования в Европейском Союзе сложился определенный набор тактик и стратегий.

Во-первых, тактику лоббирования нужно выбирать исходя из ситуации. Это может быть требовательный или шумный тип диалога или же спокойный и более дипломатичный. В данном случае понятие «ситуация» рекомендуется разбить на четыре элемента: заинтересованные стороны, проблематика, сроки и рамки действияRinus, van S. Machiavelli in Brussels: The Art of lobbying in the EU / van S. Rinus - Amsterdam : Amsterdam university press, 2002. -p.131.

Далее необходимо собрать полезную информацию по упомянутым аспектам, которая, в свою очередь, поможет определить тех, с кем можно совместными усилиями достигать поставленной цели, стоящие на кону вопросы и временные рамки.

К заинтересованным субъектам относятся те акторы, которые могут повлиять или находятся под влиянием обсуждаемых вопросов и, соответственно, заинтересованы в обсуждении. Немаловажно оценить значимость данных аторов, определив их активность и силу, а именно: финансовые возможности, компетенцию, кадровый состав (если это группа лиц), репутацию, связи с другими игроками.

Касаемо рамок действия, важно понять изменчивость границ сцены действия, кто появляется на арене действий и кто покидает ее, что поможет сделать прогноз развития сцены действий. Полную картину получить невозможно, однако, вышеупомянутые подготовительные действия могут стать первым шагом к успеху лоббиста.

Любая тактика нацелена на повышение доверия к действующему лоббисту и к предоставляемой им информации, а так же на формирование определенного имиджа. Предоставляемая Комиссии информация задействована в 6 из 10 случаевЛеви, Д.А. Современное лоббирование в Европейском Союзе / Леви, Д.А. - СПб. : Издательство С.-Петербургского университета, 2008, с.165, то есть предлагаемая информация является полезной и актуальной. В целом, Комиссия представляет собой смешение политической мысли на уровне комиссаров и бюрократического и технического подхода на уровне генеральных директоратов, соответственно лоббисты нацелены на оба уровня с целью обеспечения их нужной информацией и аргументамиCaroline, de C. ILobby.EU: Survival guide to EU lobbying, including the Use of social media / de C. Caroline - Delft : Eburon Delft, 2010. -p. 28.