В декабре 2006 года Европейская Комиссия приняла решение о создании специального механизма сотрудничества и контроля, чтобы оценивать прогресс двух стран в процессе достижения целевых показателей в судебной сфере и противодействии коррупции. В отношении Болгарии и Румынии была создана специальная система критериев, которые должны были выполнить страны под контролем Европейской Комиссии:

Указанные критерии требовали фундаментальных реформ со стороны Болгарии и Румынии. Можно отметить, что требования ЕС к новым странам-кандидатам стали универсальными, но в то же время и более конкретными. ЕК отметила наиболее слабые стороны в судебной системе двух государств и указала, какие реформы должны быть проведены.

Помимо системы бенчмаркинга, страны были обязаны предоставлять Еврокомиссии о своих успехах к концу марта каждого года. В свою очередь, ЕК тоже контролировала Болгарию и Румынию и публиковала собственные доклады о проделанном прогрессе каждые полгода, совещаясь с Европарламентом и Европейским Советом. Первые отчёты стран Еврокомиссия получила в марте 2007 года, и в июне издала собственный доклад. В отличие от предыдущих регулярных докладов ЕК стала больше критиковать страны за отсутствие прогресса, за частичное выполнение критериев и т.д. Самым слабым местом оставалась судебная система и её отношение к случаям коррупции в высших эшелонах власти. Судебные решения в отношении политической элиты либо не выносились, либо блокировались национальным парламентом. Кроме того, ЕК стала обращать внимание на то, как Болгария и Румыния проводят свои реформы и на полученные результаты. Как правило, результаты были неутешительные: формально требования соблюдались, однако на практике дела оставляли желать лучшего, особенно в Болгарии. European Commission. Interim Report from the Commission to the European Parliament and the Council on progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism' // COM, 2008. 62 final; Interim Report from the Commission to the European Parliament and the Council on progress in Bulgaria under the Co-operation and Verification Mechanism // COM, 2008. 63 final.

Слабые результаты стран говорят о том, что принцип применения политической обусловленности, впервые применяемый после вступления в ЕС, снизился. По сути, и Болгария, и Румыния достигли своей цели - они стали членами «европейского клуба», получали финансирование, имели доступ к ЕВР. Что могло заставить страны, где коррупция повсеместно распространена, а политики мало заинтересованы в проведении реформ, действительно что-то изменить? Европейскому союзу пришлось обратиться к крайним мерам: в 2008 году ЕС заморозил доступ Болгарии к финансовой помощи из-за выявленных случаев мошенничества. Также, Еврокомиссия отказала в аккредитации двух национальным агентствам Болгарии, ответственных за реализацию финансовых средств в рамках программы ФАРЕ. Tarum J. L. EU Conditionality and Anti-Corruption: the case of Bulgaria and its incentive game // University of Oslo, 2014. P. 16-17.

Механизм сотрудничества и контроля стал уникальным новшеством в рамках интеграционного проекта. Во-первых, он ещё раз подчёркивает, насколько для ЕС важна проблема коррупции. А во-вторых, он указывает на то, насколько ЕС не достаёт собственных инструментов по контролю и мониторинга в сфере противодействия коррупции внутри интеграции.

Механизм контроля на этапе после вступления в ЕС существенно отличается от подобного механизма на этапе перед подготовкой к расширению. Он включает в себя конкретные политические цели и задачи для стран-новичков и внутри него идёт оценка того, как эти цели и задачи выполняются. Перед вступлением в 2004 году Еврокомиссия максимум оценивали, что выполнено или не выполнено, но не контролировала качество выполнения, исходные результаты после проведения реформ. Кроме того, требования ЕС были достаточно общими, но не универсальными, использовались разные критерии для оценивания прогресса, проделанного странами. Например, только два критерия (ратификация международных конвенций и проведение/создание антикоррупционной политики/стратегии) являются постоянными критериями в регулярных докладах. Остальные (прозрачность финансирования политических партий, закон по регулированию лобби, выявлению конфликта интересов, вовлечение гражданского общества и др.) встречаются только в некоторых докладах, хотя, казалось бы, эти проблемы присущи любым странам с высоким уровнем коррупции, и соблюдение этих критериев также является важным при создании всеобъемлющей национальной системы интегрити. Open Society Institute. Op. cit. P. 56. Доклады Комиссии содержат в себе более продуманную и выверенную оценку, чем документы перед вступлением 2004 года, оценка скорее походила на общие суждения и не была наполнена конкретикой. Институты ЕС поняли, насколько важно избегать общих суждений. Антикоррупционная политика в отношении стран-кандидатов стала более продуманной, критерии, предъявляемые странам, стали более ясными и понятными.

В то же время, нельзя сказать, что механизм сотрудничества и контроля стал адекватным инструментом для конвертации ЕС своих финансовых ресурсов в сферу реального политического влияния. Болгария и Румыния всё ещё остаются странами с высоким уровнем коррупции. Единственное, что может их действительно мотивировать - это применение санкций, в остальном пока результаты оставляют желать лучшего. С другой стороны, Европейский союз всё так же вынужден соблюдать баланс внутри интеграции, он попросту не может постоянно «наказывать» Болгарию и Румынию за отсутствие результатов и при этом не требовать выполнения таких требований другими странами-членами. Именно поэтому, хоть и механизм сотрудничества и контроля предусматривает применение «мер предосторожности», предусмотренных пунктами 37 и 38 в Договоре о присоединении. В отличие от предыдущих этапов расширения, недостаточная активность со стороны Болгарии и Румынии могут обернуться им приостановлением со стороны остальных стран-членов признания судебных решений и исполнения ордеров на арест.

При этом, применение специальных мер и санкций - это только решение временного характера, на них нельзя опираться только в крайних случаях, а не применять повсеместно и в долгосрочной перспективе. Кроме того, непризнание судебных решений коснётся не государства, но и простых людей и компаний, что не совсем справедливо.

Европейский союз использовал механизм сотрудничества и контроля, поскольку других механизмов внутри интеграции не существовало. Однако, очевидно, что общий механизм мониторинга стал бы более адекватным решением, он устранил бы проблему двойных стандартов, позволил бы ЕС оказывать больше влияния на страны, не проявляющих должной активности по борьбе с коррупцией, устранил бы разрыв между требованиями, предъявляемыми внутри интеграции и за её пределами. Иначе получается интересная ситуация: европейские институты не торопятся принимать балканские страны в ЕС, аргументируя это наличием высокого уровня коррупции, в то время как некоторые страны-члены находятся в рейтинге восприятия коррупции на более низких позициях.

3.3 Совершенствование механизма мониторинга в постлиссабонский период

Европейский союз продолжает учиться на собственных ошибках и совершенствовать свою антикоррупционную стратегию. Уроки, полученные на этапе расширения 2004-2007 г., были усвоены при начале переговоров с Хорватией, Турцией и Македонией - новыми кандидатами на вступление. В 2005 году Европейской комиссией было принято решение добавить отдельную главу в ежегодный доклад по проделанному странами-кандидатами прогрессу. Глава № 23 посвящена реформированию судебной системы, оценке её независимости, а также соблюдению принципу верховенства права и основных прав. Большое внимание уделено именно борьбе с коррупцией. «Государства-члены должны эффективно бороться с коррупцией, так как она представляет угрозу стабильности демократических институтов и верховенства права». European Commission. Communication from the Commission - 2005 enlargement strategy paper // COM, 2005. 0561 final. P. 83. Использование механизма сотрудничества и контроля, не оправдавшего надежды европейских институтов, не планируется в дальнейшем использоваться при новых этапах расширения. Вместо этого, стратегия Евросоюза больше сконцентрирована на создании более строгой системы бенчмаркинга, которая позволит провести необходимые реформы на этапе перед вступлением в ЕС. В 2006 году Еврокомиссия издаёт коммюнике по политике расширения, где так же говорится о применении более строгой стратегии в отношении стран-кандидатов. European Commission. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council - Enlargement Strategy and Main Challenges 2006 - 2007 Including annexed special report on the EU's capacity to integrate new members // COM, 2006. 649 final. P. 6-7. Введена система бенчмаркинга в качестве нового инструмента для анализа прогресса стран-кандидатов. Подобная стратегия строгого отбора продолжается применяться и в постлиссабонский период.

Осознавая, что вливание средств из фондов ЕС в строительство институтов не может обеспечить проведение эффективной антикоррупционной политики в странах-кандидатах, Еврокомиссия в 2010 году активизировала диалог, посвященный вопросам соблюдения принципа верховенства права в странах-кандидатах на вступление. Данный диалог основывался на опыте, полученном при предыдущих этапах расширения, а также либерализации визового режима. Основная цель данного диалога - усилить процесс бенчмаркинга на ранних стадиях перед вступлением в ЕС. Основным инструментом Еврокомиссии становятся дорожные карты с системой бенчмаркинга, которой должны следовать страны, претендующие на вступление, а также проводятся ежегодные миссии экспертов для оценки проделанного прогресса. Основной задачей для ЕС по борьбе с коррупцией в странах-кандидатах стало обеспечение соблюдения антикоррупционного законодательства на ранних этапах перед вступлением. European Commission. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee - Fighting Corruption in the EU // COM, 2011. 308 final. P. 15-16.

Европейский союз продолжает придерживаться этой стратегии вплоть до настоящего времени, при этом он продолжает работать над совершенствованием системы бенчмаркинга и контроля. В коммюнике 2014 года Еврокомиссия приняла новый подход в отношении имплементации глав 23 и 24. Понимая, что реформы судебной системы и в сфере борьбы с коррупцией являются одними из самых важных, но при этом самыми сложными для имплементации, Еврокомиссия решила, что необходимо открывать переговоры по этим главам в самом начале процесса перед вступлением, а закрывать в самом конце, чтобы дать возможность странам максимально адаптироваться под новые правовые и институциональные рамки. Основной фокус теперь делается на имплементации - анализируется конкретные результаты, достигнутые в борьбе с коррупцией, а не только принятие тех или иных мер. Вводятся «временные» критерии, чтобы в дальнейшем оценивать продвижение процесса реформ и «закрывающие» критерии после достижения «временных» критериев. Также, предусмотрены меры предосторожности и корректирующие меры (в случае внесения поправок в планы действий), а также механизм по приостановлению переговоров по другим главам, если прогресс в рамках 23 и 24 главы происходит гораздо медленнее, чем в других сферах. European Commission. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic, Social Committee and the Committee of Regions - Enlargement Strategy and Main Challenges 2014-15 // COM, 2014. 0700 final. P. 12-13.

Также, если посмотреть на регулярные доклады, которые издаёт Европейская Комиссия в настоящий период, то они разительно отличаются от своих «собратьев» 15-летней давности. Если ранее раздел, посвящённый коррупции был скромным и общим, то сейчас в него включено несколько обязательных разделов:

· Краткий общий вывод по проделанному прогрессу + рекомендации на следующий год;

· Динамика за последний период (track record) - количество обвинительных приговоров в делах о коррупции чиновников разного уровня; анализ деклараций о доходах чиновников; степень имплементации тех или иных законов (об информаторах, лобби, финансировании политических партий, государственных закупках);

· Институциональные рамки (деятельность антикоррупционных органов, обучение чиновников);

· Правовые рамки (ратификация и имплементация международных конвенций, требуемых законодательных актов);

· Стратегические рамки (имплементация всеобъемлющей антикоррупционной стратегии);

Анализ регулярных докладов 2018 года демонстрирует, что Европейский союз значительно продвинулся в системе мониторинга прогресса стран-кандидатов. К каждой стране ЕС выстраивает свой подход, основанный на общей рамке необходимых критериев. Так, Еврокомиссия рекомендует Сербии поработать над укреплением независимости и подотчётности судебной системы; критикует Турцию за отсутствие прогресса и за плохую имплементацию международных конвенций; Албании создать специальные структуры по противодействию коррупции и организованной преступности и специальное бюро расследований; Черногории активизировать усилия по расширению использования финансовых расследований и улучшить динамику (track records) в сфере противодействия коррупции.

Подытоживая, можно отметить, что Европейский союз проводит более успешную антикоррупционную политику в отношении стран-кандидатов, применяя принцип политической обусловленности. Хоть требования ЕС могут быть общими и непоследовательными, здесь важно другое - союзу действительно удаётся заставить страны начать борьбу с коррупцией, чего он безуспешно пытается добиться внутри интеграции. В связи с этим появилась проблема потери контроля: как только государства входят в ЕС, он перестаёт оказывать такое же мощное влияние в сфере противодействия коррупции, как это было перед расширением. Опыт расширения 2004-2007 гг. заставил ЕС обратить повышенное внимание на борьбу с коррупцией внутри интеграции, в том числе начать создать собственной системы мониторинга, чтобы нивелировать проблему потери контроля. Таким образом, можно констатировать, что гипотеза данного исследования доказана.

Заключение

В течение почти двадцати лет Европейский союз пытается решить проблему коррупции внутри и за пределами интеграции. Несмотря на предубеждения государств-членов против вмешательства в данную сферу, влияние Евросоюза в данном вопросе расширилось за несколько лет. Как только коррупция стала актуальной проблемой для всего мирового сообщества, на неё обратили внимание и европейские институты, провозгласившие создание в будущем антикоррупционной политики в рамках защиты собственных финансовых интересов. Учитывая масштабы и транснациональный характер коррупции, институты Европейского союза постепенно «завоёвывают» новые сферы для собственного влияния, будь то государственные закупки, противодействие отмыванию денег и финансированию терроризму или финансовый контроль и аудит. И здесь важно понять, чем продиктовано становление антикоррупционной деятельности на наднациональном уровне, почему европейские институты снова активизировали свою деятельность в сфере противодействия коррупции после вступления в силу Лиссабонского договора.

Проделанный в первой главе анализ демонстрирует, что исторический неоинституционализм сможет дать ответ на этот вопрос. Согласно представлениям ИН, европейские институты являются влиятельными игроками в рамках политического процесса внутри интеграции, которые способны на продвижение личных интересов и формирование собственной повестки дня. Данный тезис был успешно подтверждён при анализе институциональной и правовой динамики в рамках антикоррупционной политики Европейского союза. Европейский парламент стал первым институтом, который предложил ввести общие антикоррупционные стандарты внутри интеграции, в то время как Еврокомиссия взяла на себя роль по продвижению этих инициатив и дальнейшему конструированию будущей политики в борьбе против коррупции.

Также, ИН обращает внимание на последовательность принятия политических решений, а также на то, что непредвиденные последствия неизбежны. В рамках антикоррупционной политики Европейского союза таким последствием стало вступление новых стран в ЕС в 2004-2007 гг. В acquis отсутствовали нужные инструменты, которые бы стимулировали страны-новички проводить необходимые судебные и правовые реформы. Потребность в создании всеобъемлющей антикоррупционной политики внутри интеграции стала очевидной после вступления в ЕС Болгарии и Румынии. Механизм сотрудничества и контроля и скромные результаты его применения продемонстрировали, что Евросоюз не способен серьёзно повлиять на проблему коррупции в странах-членах. Поэтому, в постлиссабонский период европейским институтам пришлось заняться созданием специальной системы индикаторов контроля в сфере противодействия коррупции, которые бы указывали на пробелы в политике стран-участниц.

Во второй главе было продемонстрировано, как происходило создание внутренней антикоррупционной политики, и как менялась институциональная динамика внутри неё. Если рассуждать в рамках исторического неоинституционализма, то можно констатировать, что в 90-х годах была заложена «колея» по созданию антикоррупционной политики на наднациональном уровне. Европейский союз стал одной из первых международных организаций, обратившей внимание на проблему коррупции и создавшей собственные межправительственные правовые инструменты. Тем не менее, за первыми, достаточно скромными шагами, не последовало более масштабных институциональных изменений. До сих пор правовая и институциональная структура Европейского союза не способствует эффективному решению проблемы коррупции внутри интеграции.

В интересах Евросоюза добиться того, чтобы все государства-участницы проводили надлежащую политику по противодействию коррупции, и чтобы acquis должным образом было имплементировано в национальное законодательство. Повсеместная коррупция несёт угрозу для соблюдения политик ЕС и применения всесоюзных правовых норм. Также, взяточничество представляет опасность для пространства свободы, безопасности и правосудия, где политика преимущественно основывается на принципе взаимного признания и доверии среди государств-членов.

В третьей главе была проделана попытка исследовать, какую модель отношений выстраивает Европейский союз со странами-кандидатами на вступление и, соответственно, как проявляется внешнее измерение антикоррупционной политики ЕС. Расширение 2004-2007 гг. оказало не меньшее влияние на внешнее измерение антикоррупционной политики, чем на внутреннее. Было продемонстрировано, что хоть Европейский союз был не всегда последователен в плане требований в отношении государств, претендующих на вступление, однако тема коррупции и борьбы с ней была всегда в центре переговоров. Если внутри интеграции европейские институты преследовали цель по защите Единого внутреннего рынка и собственных финансовых интересов, то в рамках внешнего измерения ЕС связывает необходимость борьбы с коррупцией с целью укрепления демократии и соблюдения верховенства права. Евросоюз достаточно успешно применяет принцип политической обусловленности и значительным образом влияет на внутреннюю политику стран-кандидатов.

Несоответствие предъявляемых стандартов по борьбе с коррупцией внутри и за пределами интеграции создали ещё одну «непредвиденную» на ранних этапах создания антикоррупционной политики проблему: при изменении статуса «кандидат» на «полноправный участник» Европейский союз, как это ни парадоксально, теряет контроль над странами в сфере противодействия коррупции и ему чрезвычайно трудно сохранить результаты, достигнутые при подготовке новых государств к вступлению. Это объясняется тем, что внутри интеграции компетенции между странами-участницами и институтами чётко разделены в рамках учредительных договоров. При проведении переговоров с государствами, желающими стать участниками «европейского клуба», Европейский союз не ограничен такими правовыми рамками, поэтому он может предъявлять практически любые требования к странам, учитывая изначально широкие формулировки Копенгагенских критериев.

Наиболее эффективным решением данной проблемы может стать предоставление более широких полномочий наднациональным институтам. Однако вряд ли это возможно в краткосрочной перспективе, поскольку государства опасаются открыть ящик Пандоры под названием «коррупция»: неизвестно к каким непредвиденным последствия это может привести в будущем. Поэтому ЕС остаётся работать в двух направлениях: постепенно расширять своё влияние внутри интеграции и работать над созданием общей системы контроля среди стран-членов, а также совершенствовать бенчмаркинг, который направлен на страны-кандидаты перед предоставлением им возможности стать частью интеграционного процесса. Это позволит существенным образом нивелировать проблему потери контроля и двойных стандартов.

В целом, противодействие коррупции в рамках интеграционного процесса является новым аспектом сотрудничества для стран и европейских институтов. Возможно, именно данная сфера взаимодействия станет настоящим case study для европейцев и приблизит их к пониманию, что представляет собой Европейский союз - экономическую интеграцию или союз ценностей. В том числе они могут найти ответ в теории исторического неоинституционализма, который позволяет прогнозировать дальнейший ход интеграции и возможные непредвиденные последствия на основе ранее принятых решений.

Например, очевидно, что «колея», заложенная в рамках антикоррупционной политики, вряд ли изменит свою траекторию в краткосрочной перспективе, особенно учитывая тот факт, что Европейский союз сейчас находится в состоянии кризиса, и странам-участницам всё сложнее найти компромисс. Соответственно, европейцам необходимо обратить внимание на то, как извлечь из этой «стабильности» наибольшую пользу.

Список использованных источников и литературы

Монографии

1. Бордачёв Т.В. Теория международных отношений в XXI веке: Учебник / Т.В. Бордачёв в соавторстве с Е. С. Зиновьевой и А. Б. Лихачёвой. М.: Международные отношения, 2015. С. 232.

2. Кашкин С. Ю. Право Европейского союза: учебник для бакалавров: в 2 т. Т. 2. Особенная часть / С. Ю. Кашкин; отв. ред. С. Ю. Кашкин. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2016. С. 1024.

3. Краснова К. А. Уголовная политика Европейского союза в сфере противодействия коррупции. М.: Проспект, 2016. 88 c.

4. Потемкина О. Ю. Лиссабонский договор: реформа пространства свободы, безопасности и правосудия как шаг к углублению политической интеграции // Актуальные проблемы Европы. 2010.

5. Doig, A. A fragmented organisational approach to fraud in a European context // European Journal on Criminal Policy and Research. 1995.

6. Fazekas M., Chvalkovska J., Skuhrovec J., Tуth I. J. and King L. P. Are EU Funds a Corruption Risk? The Impact of EU Funds on Grand Corruption in Central and Eastern Europe // The Anticorruption Frontline. 2013

7. Garrett, G. International Cooperation and Institutional Choice: The European Community Internal Market // International Organization. 1992

8. Open Society Institute. Monitoring the EU Accession Process: Corruption and Anti-corruption Policy (OSI Report No. 25) // Open Society Institute. 2002.

Размещено на Allbest.ru