Специфика использования экономических инструментов во внешней политике США в период администрации Дональда Трампа

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное

Факультет мировой экономики и мировой политики

Образовательная программа «Международные отношения»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

На тему “Специфика использования экономических инструментов во внешней политике США в период администрации Дональда Трампа”

Студент группы №БМО142

Яшкин Григорий Вячеславович

Научный руководитель

ст. преподаватель

Суслов Дмитрий Вячеславович

Москва, 2018 г.

Оглавление

Введение

1. Теоретические подходы к эффективности применения экономических санкций и экономической помощи

1.1 Критерии эффективности использования внешнеполитического инструмента экономических санкций

1.2 Законодательная база процесса принятия решения о вводе санкции

1.3 Критерии эффективности использования внешнеполитического инструмента зарубежной помощи

1.4 Законодательная база процесса принятия решения о предоставлении зарубежной помощи

2. Изучение кейсов применения внешнеполитических инструментов санкций и зарубежной помощи предыдущими администрациями

2.1 Кейс России и постсоветского пространства.

2.2 Кейс Исламской Республики Иран

3. Политика использования внешнеполитических инструментов санкций и зарубежной помощи в период администрации Д.Трампа на примере кейсов Ирана, России и КНДР

3.1 Специфика применения санкций и зарубежной помощи в период администрации Д. Трампа

3.2 Перспективы применения внешнеполитических инструментов санкций и зарубежной помощи Соединёнными Штатами Америки

Заключение

Список использованных источников и литературы

Источники

Научная литература

Введение

Актуальность и научная значимость исследования. Современный этап развития международных отношений характеризуется снижением роли открытой агрессии и прямых боестолкновений для достижения геополитических целей. Гораздо чаще основные акторы мировой политической сцены для принуждения остальных участников международной арены стали использовать экономические инструменты внешней политики. К таковым можно отнести санкции, зарубежную помощь прямые иностранные инвестиции и предоставление кредитов. Соединённые Штаты Америки, одна из самых могущественных стран мира, активно применяет первые два инструмента (санкции и зарубежную помощь) для реализации своей внешнеполитической стратегии. Однако понимание эффективности применения этих инструментов и, соответственно, частота применения варьируется в зависимости от администрации, занимающей Белый Дом в определённый момент времени. Использование данных экономических инструментов внешней политики может разрушить экономику таргетированной страны (то есть страны, против которой направлены эти инструменты внешней политики), либо значительно ускорить её модернизацию. Следовательно, необходимо понимать, как принимаются решения о применении того или иного инструмента против той или иной страны руководством Соединённых Штатов Америки.

Кроме того, Администрация 45-го Президента США Дональда Трампа изменила существовавший ранее подход к применению санкций и зарубежной помощи, изменив тем самым устоявшийся «баланс», и провела переоценку попыток их применения предыдущими администрациями. Учитывая, что США активно применяет геоэкономические инструменты против России, изучение данного вопроса приобретает ещё бомльшую значимость.

США имеют большое количество союзников по всему миру, поддерживающих геоэкономическую борьбу США с её противниками. Таким образом, данный аспект международных отношений приобретает ещё бомльший вес. Для США эта сторона внешней политики особенно важна так как она сопряжена с большими ограничениями и тратами для национальной экономики и корпораций, являющихся очень важными элементами внутриполитической борьбы в США. Ведь неправильное применение этих инструментов приведёт к тому, что администрация не будет перевыбрана, проводимая ей политика будет изменена и геополитические соперники получат преимущество.

Проведение анализа применения США санкций и зарубежной помощи позволит определить, как они будут использованы в будущем. И будет ли продолжено геоэкономическое противостояние с Российской Федерацией.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования является внешняя политика США в отношении применения геоэкономических инструментов. Предметом - использование инструментов санкций и зарубежной помощи администрацией Дональда Трампа.

Хронологические рамки исследования. В данном исследовании мы рассматриваем санкции и зарубежную помощь как инструменты внешней политики США, следовательно, необходимо рассмотреть исторические примеры применения США данных инструментов. В том числе чем аргументировалось их применение, считалось ли оно впоследствии успешным или было свёрнуто, а также проследить эволюцию геоэкономического аппарата внешней политики для понимания причин его применения в современной форме. Так как впервые среди американских лидеров идею экономических санкций выдвинул 28-ой Президент США Вудро Вильсон в 1919 году, а финансовая помощь США стала использоваться только после окончания Второй Мировой Войны, то является резонным рассматривать в этом исследовании период с 1919 года по настоящее время.

Цель исследования. Цель данного исследования заключается в том, чтобы выявить общие принципы и основные тенденции применения основных экономических инструментов внешней политики США и определить перспективы их применения во второй половине президентского срока Д. Трампа.

Задачи исследования. Для того чтобы достичь цель исследования, необходимо поставить следующие задачи:

1) Проанализировать существующие исследования аппарата геоэкономических инструментов для определения основных эмпирически-доказанных критериев эффективности их применения для достижения поставленных перед ними геополитических целей;

2) Рассмотреть основные исторические примеры применения санкций и зарубежной помощи и сравнить эмпирические критерии эффективности с теми, которые определяла для себя действующая в тот момент президентская администрация и тем самым выявить как сильно может отличаться понимание эффективности применения данных инструментов при смене власти;

3) Раскрыть причины эволюции экономических инструментов внешней политики США и охарактеризовать её;

4) Проанализировать пересмотр нынешней президентской администрацией действующих на момент начала президентского срока Д. Трампа санкционных программ и программ экономической и финансовой помощи, определив при этом критерии эффективности их применения с точки зрения администрации Д. Трампа;

5) Рассмотреть кейсы применения новой администрацией санкций и экономической помощи с точки зрения установленных выше критериев и сравнить их с эмпирически-доказанными, а также показать, как понимание эффективности может меняться со временем ввиду изменения геополитической обстановки в регионе. А именно: кейс Израиль- Исламская Республика Иран (давление возобновлением санкционных программ), а также кейс Россия - Украина (санкции против первой и увеличение помощи второй) и Корейская Народная Демократическая Республика - Республика Корея (санкции против первой и помощь второй);

6) На основании эмпирически-доказанных критериев эффективности определить, будет ли проводимая политика использования экономических инструментов внешней политики успешной и, соответственно, будет ли она продолжена;

Гипотеза исследования. Несмотря на то, что Администрация Д. Трампа

сконцентрировалась на инструменте санкций, уменьшив вес зарубежной помощи во внешней политике, санкции обладают меньшей эффективностью для достижения внешнеполитических задач, поэтому во второй половине срока Д. Трампа применение вышеуказанных инструментов вернётся к первоначальному балансу.

Эмпирическая база исследования.

1) Нормативно-правовые акты США, регулирующие применение геоэкономических инструментов внешней политики США: Исполнительные указы Президентов США, Закон о противодействии противникам Америки путём санкций, Закон о предоставлении помощи зарубежным акторам, исполнительный указ о создании Агентства США по международному развитию и так далее. Изучение законодательства позволяет установить, какие ограничения в применении аппарата геоэкономических инструментов стоят перед лицами, принимающими решения и, соответственно, определить, каков предел их полномочий в проведении их внешнеполитического курса. И насколько гибко и оперативно могут приниматься решения в качестве реакции на изменении политики (не только внешней, но и внутренней) таргетированной страны;

2) Выступления и заявления высших политических деятелей США: Президентов и Вице- Президентов США, глав Государственного Департамента, администраторов Агентства по Международному Развитию (АМР США), а также министра финансов. Так как эти государственные деятели принимают ключевые решения в области имплементации, продолжения и сворачивания политики применения геополитических инструментов внешней политики;

3) Социально-экономическая статистика, предоставляемая статистическо-аналитическим отделом Всемирного Банка, а также Организацией Экономического Сотрудничества и Развития, государственными Агентствами США, осуществляющими применение геоэкономических инструментов внешней политики и государственными статистическими службами таргетированных стран, отражающих принесённый неподчинением американской воле ущерб;

4) Материалы американских СМИ, в частности интервью, позволяющие определить позицию американского правительства по изучаемым нами вопросам. В качестве дополнения к официальным заявлениям, СМИ играют огромную роль в американской политике, учитывая незыблемость первой поправке к Конституции США о свободе слова;

Теоретико-методологическое обоснование и методы исследования. Данное исследование опирается на неореалистическую теорию международных отношений, так как она уделяет особое внимание так называемой «дилемме безопасности» и балансу сил, являющимися одной из причин применения геоэкономических инструментов внешней политики. Работа строится по историко-хронологическому принципу, который сочетается с методом сравнительного анализа. Именно это позволит выявлять определённые тенденции при анализе различных критериев эффективности.

В дополнение к этому будет применяться метод «кейс-стади», позволяющий рассмотреть, как функционируют инструмент санкций и экономической помощи на практике и как меняется баланс между ними с течением времени ввиду изменения целей, ставящихся перед геоэкономическим аппаратом, и изменения критериев эффективности этих инструментов внутри администраций.

Степень научной изученности вопроса. Вопрос экономических инструментов внешней политики США не получил на данный момент исчерпывающего описания в отечественной литературе, зарубежные же исследователи не рассматривали взаимодействие инструментов между собой, скорее изучали каждый инструмент в отдельности.

Первую попытку в отечественной науке создать исчерпывающее исследование экономических инструментов внешней политики предпринял профессор Высшей Школы Экономики М. В. Братерский, занявшийся изучением финансовых инструментов внешней политики США, в связи с финансовой направленностью предмета исследования, санкции включены в него не были. Братерский М. В. Финансовые инструменты внешней политики США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2008. № 11. С. 3-20. Однако был изложен принцип функционирования инструмента зарубежной помощи США.

Следующая работа М. В. Братерского соединила в себе изучение всех случаев применения санкций в истории человечества с попыткой отбора универсальных эмпирически-доказанных критериев их эффективности. Братерский М. В. Торгово-экономические санкции: эффективность, цена, проблемы использования // Безопасность Евразии. 2009. № 2 (36). С. 335-348. Однако работа была написана в 2009 году, поэтому не включила в себя самые последние кейсы ввода санкций. Не говоря уже о том, что другие инструменты в работе не рассмотрены.

Следует отметить работу американских учёных Р. Д. Блэквила и Дж. М. Харриса, создавших «настольную книгу» по изучению геоэкономических инструментов внешней политики, описав все существующие инструменты, однако не использовав при этом эмпирических данных. Blackwill R. D., Harris J. M. War by other means: geoeconomics and statecraft. Cambridge: Harvard University Press. 2016. 384p.

Заслуживает внимания исследование американских политэкономистов С. Аллена и Д. Лектзиана, ответивших критерии эффективности таргетирования санкций на автократические государства, но оно рассматривает только инструмент санкций. Allen S., Lektzian D. Economic Sanctions: A Blunt Instrument? // Journal of Peace Research. 2012. Vol. 50. No. 1. P. 121 - 135.

То же самое можно сказать и о работе американского дипломата Р. Хааса, исследовавшего как удаётся Америке обеспечить всеобъемлемость санкции, однако написавшего работу до эволюции санкционного инструмента и разработке принципа экстерриториальности, принуждающего других акторов либо поддержать санкции, либо самим попасть под них. Haass R. Sanctioning Madness // Foreign Affairs. 1997. Vol. 76. No. 6. P.74 - 85.

Новизна исследования. Данная работа рассматривает не просто экономические инструменты внешней политики в отдельности, но и изучает баланс и взаимосвязь между ними. Кроме того, работа объединит в себе не только эмпирически- доказанные критерии их эффективности, но и те критерии, которые выделяют для себя лица, принимающие подобные решения в США.

1. Теоретические подходы к эффективности применения экономических санкций и экономической помощи

1.1 Критерии эффективности использования внешнеполитического инструмента экономических санкций

Проведение данного исследования невозможно без изучения и сопоставления научной литературы и результатов, полученных мировым научным сообществом по данному вопросу, а именно: критериям эффективности их применения для выполнения поставленных перед ними внешнеполитических целей.

Как же можно определить, является ли таргетирование страны-жертвы (здесь и далее - принятое в международной науке определение страны (target), в отношении которой введены санкции) экономическими санкциями эффективным с точки зрения? В данной работе мы будем исходить из следующей логики: если страна-жертва подчинилась требованиям страны-агрессора (здесь и далее - принятое в международной науке определение страны (sender), которая применяет санкции для принуждения страны-жертвы) после угрозы ввода санкций или после непосредственного их ввода, то применение этого инструмента внешней политики можно считать эффективным. Однако следует понимать, что со временем цели, поставленные перед тем или иным инструментом внешней политики, имеют свойство трансформироваться и меняться. Причинами тому могут служить как смена власти (что мы и постараемся отразить в данной работе), так и, например, изменение геополитической обстановки в мире.

Именно поэтому в этой главе мы проанализируем ряд научных работ и постараемся выявить универсальные критерии эффективности применения страной-агрессором санкций, то есть мы постараемся выявить те факторы, наличие или отсутствие которых сразу могло бы дать нам понять, будет ли применение санкций эффективным, исходя из анализа эмпирических данных предыдущих лет применения данного инструмента внешней политики.

Изначально , в научной литературе полагалось, что санкции являются приемлемым (впрочем, не всегда эффективным) внешнеполитическим инструментом, способным воздействовать на истеблишмент стран, против таргетированы санкции, через повышение протестных настроений в несущем основные издержки геополитического противостояния гражданском населении, таким образом страна-агрессор принуждает страну-жертву менять политику в нужном для себя. Galtung J. On the Effects Of International Economics Sanctions: With Examples From the Case of Rhodesia // World Politics. 1967. Vol. 19. No. 3. P. 409. Впоследствии этот вывод был подтверждён американскими экономистами-международниками Г. Хуфбауэром, Дж. Шоттом и К. Эллиоттом, которые пришли к выводу о том, что, когда введённые санкции приводят к значительному сокращению ВВП,, то возникает ограниченный доступ к ресурсам, или. другими словами, дефицит, который , как правило, сопровождается резким ростом недовольства населения, чем выше уровень которого, тем выше уровень гражданской активности по принуждению правительства к изменению внешней политики, чего, собственно, страны-агрессоры и добиваются. Hufbauer G., Schott J., Elliott K. Economic Sanctions Reconsidered, 2nd Edition. // Washington: Institute For International Economics. 1990. P. 92.

Логичным в данной ситуации кажется суждение о том, что для многих стран мира дефицит тех или иных товаров не является чем-то экстраординарным, скорее наоборот, повседневной действительностью, поэтому усиление проблем со снабжением вряд ли приведёт к усилению протестных настроений, не говоря уже о том, что правительства подобных стран, как правило, не позволяют населению выдвигать какие-либо требования. Этот довод, подтвердила в своей работе, посвящённой политическим издержкам в стране-агрессоре, американский политолог С. Аллен, которая эмпирически доказала, что в государствах с автократическим режимом власти, подобные внутриполитические волнения возникнут с меньшей вероятностью, чем в демократических государствах. Allen S. The Domestic Political Cost of Economic Sanctions // Journal of Conflict Resolution. 2008. Vol. 52. No. 6. P. 916. Поэтому становится очевидным заключение о том , что вводить санкции против авторитарных государств далеко не самое эффективное решение. С другой стороны, какие есть альтернативы во внешнеполитическом инструментарии? Открытые военные действия или финансовая помощь геополитическому оппоненту страны-жертвы, обе альтернативы несут за собой довольно существенные экономические и не только издержки, величина которых существенно меньше, так как, как правило, объём торговли между демократиями и авторитарными государствами невелик. R. Erikson R., Pinto P., Rader K. "Dirty Pool " Revisited: When Less is More. Political Science Department. Columbia University. P.17

Однако этим взаимосвязь между санкциями и политическим режимом не ограничивается: американские политологи М. Сува и Д. Лектзиан определили, что демократии используют внешнеполитический инструмент санкций чаще, чем остальные режимы, более того, как бы это парадоксально не звучало в связи с вышеупомянутым, демократические государства чаще вводят санкции против автократий, чем против демократий. Souva M., Lektzian D. The Economic Peace Between Democracies: Economic Sanctions and Domestic Institutions // Journal of Peace Research. 2003. Vol. 40. No. 6. P.641. Но ведь ущерб, нанесённый автократиям будет не очень велик, так как, как мы указали выше, объём торговли с ними, как правило не высок.

Влияет ли вообще объём двухсторонней торговли между страной-агрессором и таргетированной страной на процесс принятия решений о вводе санкций? Логично предположить, что высокий объём двухсторонней торговли будет стабилизировать двухсторонние отношения и препятствовать обострению конфликтов и применению экономических санкций. Однако исследование американских экономистов Д. Пексена и Т. Петерсона опровергает данный вывод: проанализировав все случаи применения США санкций за последние 50 лет они пришли к выводу, что высокий двухсторонний торговый оборот не будет барьером для ввода санкций, если страна-агрессор поймёт, что у потенциальной страны-жертвы мало или практически нет альтернатив по замене утраченного торгового оборота , и наоборот, если потенциальная страна-жертва имеет способность быстро найти сопоставимого торгового партнёра, то стимулов к применению аппарата санкций не будет. Peksen D., Peterson T. Sanctions and Alternate Markets: How Trade and Alliances Affect the Onset of Economic Coercion // Political Research Quarterly 2016 Vol. 69, No. 1. P.15

У этого вопроса есть ещё одна сторона - успех применения санкций зависит ещё и от способности страны-агрессора сделать так, чтобы её место в торговом обороте не было замещено иностранными фирмами, которые скорее всего получат очень выгодные условия(нерыночные) ввиду ограниченности предложения компаний для таргетированного санкциями рынка страны-жертвы. Соответственно, страну-агрессору нужно либо предложить что-то более выгодное, чем предложение страны-жертвы, либо создать такие условия, при которых продолжение операций на таргетированном рынке будет сопровождаться более высокими издержками для иностранных фирм, чем потенциальная выгода от работы на таргетированном санкциями рынке. Однако, как показали результаты исследования американских политологов Г. Биглейзера и Д. Лектзяна, у США не очень хорошо исторически получалось обеспечивать тотальную блокаду таргетируемой санкциями страны: те инвестиции, которые после ввода санкций выводятся из страны быстро оказываются заменены инвестициями иностранных компаний, то есть фактически в страну, против которой США ввели санкции приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ) увеличивается. Lektzian D., Biglaiser G. Investment, Opportunity, and Risk: Do US Sanctions Deter of Encourage Global Investment? // International Studies Quaterly. 2013. No. 57. P. 65. Более того, даже происходящее в находящемся под американскими санкциями рынке снижение инвестиционной привлекательности и инвестиционного рейтинга и вытекающие из них из них издержки не превышают потенциального выигрыша от коммерческих операций в освобождённом от американских фирм рынке. Lektzian D., Biglaiser G. Op. cit. P. 78 Однако следует учитывать, что подобные выводы были сделаны до того как санкции приобрели свойство экстерриториальности (подобные санкции иногда ещё называют вторичными), то есть они затрагивают не только активы/граждан/экономику таргетированной санкциями страны, но и тех акторов, которые продолжают иметь с ними дело и соответственно, теперь они тоже рискуют быть отрезанными от американской экономики. Masters J. What Are Economic Sanctions? // Council on Foreign Relations. 07.08.2017. [Электронный ресурс]. URL: https://www.cfr.org/backgrounder/what-are-economic-sanctions (дата обращения: 22.04.2018)

Приобретение механизмом санкций свойства экстерриториальности (именно американских санкций, так как глобальные санкции ООН изначально обладают этим качеством) привело к тому, что перед экономическими агентами третьих стран теперь стоит выбор между продолжением работы в находящимся под воздействием санкций рынке, и в результате вторичных санкций неизбежно оказаться отрезанным от американской экономики, её огромного рынка и расчётов в американских долларах (согласно статистике международной межбанковской системы передачи информации более половины (51,9%) всех торговых расчётов в 2014 году проходило в долларах США), либо приостановкой работы на рынке страны-жертвы. Worldwide Currency Usage and Trends/SWIFT Information Paper/2015. P.6 Как правило, выбор делается в пользу США, ибо издержки от вторичных санкций слишком велики для большинства фирм. Однако бывают и исключения, например Экспортно-импортный и Государственного Развития Банки КНР, которые де-факто являются не банками, а государственными кредитными институтами, никак не связанными с американской экономикой и проводящие транзакции в юанях, поэтому неподвластны санкциям. Ещё одним независимым от США финансовым институтом мирового уровня является Азиатский Банк Инфраструктурных Инвестиций, который использует слабость стран-жертв для продвижения интересов КНР (которая и возглавляет на данный момент этот международный финансовый институт). Примером подобных действий можно привести колоссальную помощь от АБИИ странам в Латиноамериканском регионе, её объёмы превышают аналогичные объёмы помощи от подконтрольным США Международного Валютного Фонда (МВФ) и Всемирного Банка. Более того, КНР предоставила подсанкционной Венесуэле кредит величиной более 10 миллиардов долларов в пересчёте в американскую валюту. R. Blackwill, J. Harris.War By Other Means/Harvard University Press/2016. P.4 Это ещё раз подчёркивает взаимосвязь между экономической помощью и санкциями.

Таким образом, у Минфина США (ответственный за осуществление и контроль за соблюдением санкций правительственный орган США) получилось модернизировать механизм санкций таким образом, что проблема несоблюдения экономической блокады третьими странами решилась сама собой. Однако, естественно, это вызывает недовольство американских союзников, фирмы которых иногда оказываются включены в санкционные списки вторичных(экстерриториальных) санкций, следовательно, вынужденные впоследствии платить штрафы США и вдобавок отказываться от работы на рынке страны-жертвы, не получая ничего взамен. Кроме того, даже пройдя подобную трансформацию механизм санкций до сих пор не является всеобъемлющим, абсолютным экономическим оружием внешнеполитического инструментария Тем не менее, в целом эффективность экономической блокады повысилась и теперь нет необходимости уговаривать третьи страны присоединяться к санкциям США (однако с союзниками, как правило, переговоры всё-таки ведутся, как минимум ввиду высокой взаимосвязанности экономик).

В целом, нетрудно заметить, что санкционный аппарат развивается и не стоит на месте и хотя в отдельных кейсах, например, в кейсе санкций против Ирана удалось принудить последний к выполнению выдвигаемых США требований, внешнеполитический инструмент таргетированных санкций действительно эффективен. Тем не менее есть ряд случаев неэффективного использования санкций в ключе понимания эффективности применения в выполнении страной-жертвой требований страны-агрессора, например Российская Федерация, уже более двух лет находящаяся под всё ожесточающемся санкционном режиме, не соглашается выполнять требования США и её союзников. Почему же санкции всё равно применяются и почему не достигают с их помощью поставленных геополитических целей?

Во-первых, не все санкции вводятся именно для геополитического принуждения по конкретным международным вопросам, оно может быть просто прикрытием для ослабления геополитического оппонента экономическим оружием в долгосрочной перспективе, поэтому иногда выдвигаются такие требования, выполнение которых вряд ли осуществимо. Но это не всегда так, для объяснения почему санкции не справляются с принуждением страны-жертвы в тех вопросах, которые изначально подразумевались страной-агрессором важными и достижимыми с помощью аппарата санкций необходимо обратиться к политико-экономическим моделям санкций, основанных на использовании математического инструментария теории игр. Американские политэкономисты Е. Ниу и Д. Лэси пришли к очень важному выводу о том, что если угроза ввода санкции не смогла принудить правительство страны-жертвы пойти на уступки, то с огромной вероятностью и непосредственный ввод санкций к подчинению геополитическим требованиям не приведёт. Lacy D., Niou E. A Theory of Economic Sanctions and Issue Linkage: The Roles of Preferences, Information, and Threats // The Journal of Politics. 2004. Vol. 66. No. 1. P. 40. То есть получается, что с точки зрения эмпирических наблюдений и выводов санкции для принуждения страны-жертвы к выполнению геополитических требований страны-агрессора применять абсолютно неэффективно после того как угроза санкций не привела к этому результату. Соответственно, можно сделать вывод о том, что они применяются в этих случаях не для этого, а ввиду тех причин, которые упомянуты выше в начале этого параграфа.

Кроме того, в результате моделирования было обнаружено, что страна-жертва идёт на уступки после ввода санкций только тогда, когда она уверена в том, что страна-агрессор готова идти до конца для принуждения к выполнению требований, вплоть до открытого боестолкновения. Этот вывод был подтверждён в работе американского учёного Т. Петерсона, который сконцентрировался на том, как будет меняться реакция страны-жертвы в зависимости от того, как страна-агрессор реагировала на отказ выполнять выдвинутые геополитические требования в прошлом. Peterson T. Sending A Message: The Reputation Effect of US Sanction Threat Behavior // International Studies Quaterly. 2013. No. 57. P. 681

1.2 Законодательная база процесса принятия решения о вводе санкции

Какие документы регулируют механизм ввода внешнеполитического инструмента санкций? Имеет ли действующий Президент США Дональд Трамп достаточно полномочий для единоличного решения о вводе санкций?

Прежде чем ответить на данный вопрос следует рассмотреть историю возникновения подобных полномочий Президента США. Впервые полномочия по вводу ограничений для иностранной торговли и экспроприации иностранной собственности были предоставлены Конгрессом США 28-ому Президенту США Вудро Вильсону путём принятия Закона о Торговле с Врагами Государства 6 октября 1917 года. Этот закон позволял не только запрещать торговлю с враждебными странами, но и с теми, кто с ними торгует, а единственной возможностью не соблюдать эти ограничения было получение специальной лицензии из рук Президента США. Помимо запрета на торговлю, ограничения накладывались на деятельность компаний из стран-врагов на территории США и абсолютно всю частную корреспонденцию и передачу информации со страной в отношении которой введены ограничения. Trading With The Enemy Act of 1917/United States Code. 2006 Edition. Supplement 5. Title 50.P.7 США использовали этот закон для экспроприации имущества и национализации американского филиала немецкой компании Bayer, чьи разработки использовались для производства химического оружия. В итоге изначально отстающая в этой военной отрасли американская промышленность к концу войны производила в 4 раза больше химоружия, чем Германия. Gross D. Chemical Warfare: From the European Battlefield to the American Laboratory//Science History Institute. Distillations. Spring 2015. [Электронный ресурс]. URL: https://www.sciencehistory.org/distillations/magazine/chemical-warfare-from-the-european-battlefield-to-the-american-laboratory (дата обращения 01.05.2018) Таким образом, мы можем наблюдать, как США применяли экономическое оружие из своего внешнеполитического инструментария для усиления своего геополитического положения ещё в начале XX века и, хотя вышеуказанные ограничения ещё не получили среди американского истеблишмента в тот момент названия санкций, эффект от этого экономического эмбарго и экспроприации актив очень схож с эффектом, производимым от применения внешнеполитического инструмента санкций. Кроме того, в этом законе просматривается начало распространения принципа экстерриториальности на ограничительные меры, предусматриваемые.

Следующим этапом в развитии законодательства в сфере экономических ограничительных и сдерживающих мер стало принятие Конгрессом США Закона о Чрезвычайных Экономических Полномочиях в 1977 году, который расширил полномочия Президента по единоличному принятию решений об использовании экономического внешнеполитического инструмента санкций. Президент США теперь мог объявить в отношении любой страны или граждан любого государства, причиняющих или способных причинить вред государству, чрезвычайное положение и обязать все субъекты в американской юрисдикции прекратить работу в и с этой страной. Кроме того, в этих ситуациях допускалась заморозка или конфискация активов субъектов, против которых введены подобные меры. The International Emergency Economic Powers Act (IEEPA). United States Code. Title 50. Chapter 35 [Электронный ресурс]. URL: https://www.govtrack.us/congress/bills/95/hr7738 (дата обращения 01.05.2018)

По мере трансформации мирового геополитического порядка и появления новых акторов, угрожающих национальной безопасности США (в том числе террористические группировки и организации), а также после событий 11 сентября 2001 года американский Конгресс решил предоставить президенту США ещё больше полномочий в сфере применения экономических инструментов внешней политики путём разработки и принятия «Закона об обеспечении необходимыми средствами для сплочения и объединения Америки для противодействия и пресечения террористической деятельности» (также известный как «Патриотический Акт США»). В частности, этот закон позволяет блокировать, замораживать и экспроприировать иностранное имущество без предоставления доказательств о взаимодействии с лицами, группами, организациями, против которых введены ограничительные меры, а также отказ в предоставлении им возможности отстоять свою правоту в суде. Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001(USA Patriot Act). United States Code. [Электронный ресурс]. URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-107publ56/pdf/PLAW-107publ56.pdf (дата обращения 01.05.2018) Таким образом, список лиц и организаций , которых Президент США может поместить в санкционный список значительно расширился , так как теперь достаточно только подозрения в осуществлении антиамериканской деятельности.

Внешнеполитический механизм санкций находился на данном уровне юридической проработки в момент прихода к власти 45-го Президента США Дональда Трампа. Президенту для ввода санкций против какой-то страны, физических или юридических лиц достаточно было издать специальный Исполнительный Указ (Executive Order) и Министерство Финансов США немедленно приступало к блокировке активов, принадлежащих включённым в список, не дожидаясь комментариев от Конгресса США по данному вопросу. Как правило, действие санкций приостанавливалось, дополнялось, корректировалось также Исполнительным Указом Президентом.

Однако в 2017 году, как отметила российский исследователь А. Б. Лихачёва, произошёл «важный структурный сдвиг» в санкционном механизме - резко усилилась роль Конгресса США. Лихачева А. Б. Всерьез и надолго/Деловой Еженедельник `Профиль' [Электронный ресурс]. URL: http://www.profile.ru/politika/item/125453-vserez-i-nadolgo (дата обращения 01.05.2018) Это усиление произошло в результате принятия Конгрессом Закона о Препятствовании Противникам Америки (CAATSA). Если до принятия этого закона санкции были целиком и полностью в сфере ответственности Президента США, то теперь его полномочия в отношении санкций против Исламской Республики Иран, Корейской Народной Демократической Республики и Российской Федерации ограничены: Президент отныне не имеет права снять санкции с этих государств, только у Конгресса США есть такие полномочия. Countering America's Adversaries Through Sanctions Act. United States Code. [Электронный ресурс]. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/hr3364_pl115-44.pdf (дата обращения 01.05.2018) Из этого можно сделать вывод о том, что, де-факто, эти санкционные «пакеты» скорее всего будут практически бесконечными по времени действия, так как снять их может только Конгресс США, в котором сильно лобби «ястребов» и бенефициаров геополитической напряжённости. «Структурный сдвиг», охарактеризованный выше, привёл также и к тому, что после принятия этого закона Конгресс США обязал Президента США ввести санкции против России для противодействия киберугрозе с её стороны. Imposition of sanctions with respect to activities of the Russian Federation undermining cybersecurity/ Countering Russian Influence in Europe and Eurasia/ Foreign Relations and Intercourse. United States Code. [Электронный ресурс]. URL: http://uscode.house.gov/view.xhtml?path=&req=%28title%3A22+section%3A9524+edition%3Aprelim%29&f=&fq=&num=0&hl=false&edition=prelim (дата обращения 01.05.2018) То есть Конгресс теперь не только имеет единоличное право приостанавливать санкции в некоторых случаях, но и может обязать Президента ввести их. Подобное размытие сфер ответственности позволяет нам предположить, что внешнеполитическим инструментом санкций будет тяжелее гибко пользоваться и, тем самым, теряется одно из главных его преимуществ - навязывание неблагоприятных условий и снятие их в обмен на выполнение требований. Если при выполнении американских требований не будет следовать снятие санкционного режима со страны-жертвы, то тогда санкции не будут в будущем вести к изменению чьей-либо внешней политики. Этот вывод может быть подкреплён упомянутыми ранее результатами анализа эмпирических данных, проведённого Т. Петерсоном и показавшего, что на решение о подчинении или не подчинении влияет то, как США реагировала на это в прошлом. Соответственно, если США не будет снимать санкции после подчинения, то и подчиняться никто не будет. То есть внешнеполитический инструмент санкций потеряет свою эффективность.

Впрочем, успешных попыток ввести новые санкции после передачи данных полномочий Конгрессу США не так уж и много. Однако не получившие одобрения большинства законопроекты о новых санкциях против России дают нам шанс представить как будет эволюционировать этот процесс в будущем. Отличным примером является проект законопроекта об усилении санкций против России для поддержки Соединённого Королевства и сдерживания России от совершения противоправных действий за пределами своей суверенной территории, предложенный сенатором-демократом из Техаса Х. Кастро. Суть санкционного законопроекта заключается в том, что новые санкции должны коснуться суверенного долга России, рынка межбанковского кредитования и всех финансовых транзакций, осуществляемых 7 финансовыми институтами с государственным участием (Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, Банк Москвы, Россельхозбанк, ПСБ, ВЭБ), занимающих более 63% рынка банковских услуг России. Stand with UK against Russia Violations Act/ House of Representatives. U.S. Congress. 2018 [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5428/text#H7A3EC47C468448F68547C80F41FDAF4D (дата обращения 01.05.2018) Как подсчитали специалисты из информационного агентства Блумберг, иностранные инвесторы держат 1/3 суверенного долга России, следовательно, если бы подобные санкции ввели, России пришлось бы срочно выкупить у них этот долг, либо объявить дефолт. Wasson E., Moshin S. Treasury Warns of Upheaval If U.S. Sanctions Russian Debt/ Bloomberg Politics. 2018. [Электронный ресурс]. URL: https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-02-02/treasury-warns-of-widespread-effects-of-russian-debt-sanctions (дата обращения 01.05.2018)

Экономические последствия от таких сокрушительных санкций для мировой экономики в результате коллапса российской экономики оказались бы настолько сильными для США и её партнёров, что Министерство Финансов подготовило специальный доклад, описывающий влияние этих подлежащим санкциям активов для российской и мировой экономики и потенциальный ущерб для американской экономики (в-основном, для американских корпораций). Unclassified Treasury Sanctions Report. Department of Treasury. 2018. [Электронный ресурс]. URL: https://assets.bwbx.io/documents/users/iqjWHBFdfxIU/r5nYlUF7jwuU/v0 (дата обращения 01.05.2018) В результате законопроект большинства не получил и был отклонён.

Проанализировав эволюцию распределения полномочий по использованию внешнеполитического инструмента санкций между ветвями американской власти, мы можем сделать вывод, что механизм ввода и прекращения санкционного режима усложнился в последнее время. Что в случае отсутствия приостановлений Конгрессом США объявленных ранее санкций приведёт к значительному снижению эффективности санкций. Однако если у Конгресса получится прислушиваться к экспертному сообществу и поддерживать сбалансированный внешнеполитический подход к применению инструмента санкций, то он станет предсказуемым и понятным для мирового сообщества, соответственно эффективным и защищённым от резкой смены внешнеполитического курса, иногда происходящей при смене президентских администраций. Всё это, подкреплённое усовершенствованием механизма в виде принципа экстерриториальности, может сделать крайне эффективным внешнеполитический инструмент санкций в будущем.

1.3 Критерии эффективности использования внешнеполитического инструмента зарубежной помощи

внешнеполитический трамп санкция администрация

И действительно, как выяснили французские экономисты А. Менар и Л. Вейлл, экономическая помощь в большинстве случаев оказывает позитивное влияние на двухстороннюю и многостороннюю торговлю страны-реципиента. Кроме того, повышает степень развития демократических институтов и макроэкономическую стабильность. A Menard А., Weill. L. Is Aid Efficient? /Revue d'йconomie politique. LXIIe congrиs annuel de l'Association franзaise de science йconomique. Vol. 124. No. 4, P. 623 То есть позволяет достичь того, ради чего она и предназначалась.

Однако это происходит не в 100% случаев, почему же финансовая помощь нуждающимся государствам не помогает им стабилизировать национальную экономику? Как выяснил в своём исследовании немецкий экономист Л. Вагнер с помощью применения эконометрических методов, экономическая помощь является эффективной (с точки зрения содействия экономическому развитию) только при достижении определённого объёма оказываемой экономической помощи. Однако, когда этот "коридор эффективности" превышен, то экономическая помощь начинает оказываться не во благо, а во вред и приводит к усилению зависимости от иностранной экономической помощи. Так как обильная экономическая помощь приводит к тому, что проще импортировать товары, чем производить их самостоятельно. В итоге национальная промышленность деградирует и становится неконкурентоспособной и зависящей от государственных субсидий. Неэффективность экономики только увеличивается и для поддержания статуса-кво будет требоваться всё больше и больше экономической помощи. Wagner L. Identifying thresholds in aid effectiveness/Review of World Economics. Weltwirtschaftliches Archiv. 2014.Vol. 150, No. 3 P. 634

В США традиционно декларируется на официальном уровне приверженность распространению института прав человека по всему миру. Логично предположить, что, так как санкции вводятся в отношении тех стран, чьё правительство допускает массовые нарушения прав человека, то тем странам, которые встали на путь исправления, будет предоставляться помощь. Тем не менее, на практике не всегда решения руководства США основываются на факте соблюдения или не соблюдения прав человека в стране-реципиенте. Это показали в своём исследовании американские учёные С. По и Р. Сирирангси. Изучив кейсы оказания экономической помощи в период правления 40-го Президента США Рональда Рейгана, они пришли к выводу о том, что в тот период американской истории, соображения по поводу соблюдения прав человека в стране-реципиенте не играли весомой роли в процессе принятия решений. Poe S., Sirirangsi R. Human Rights and U.S. Economic Aid during the Reagan Years/Social Science Quarterly.1994. Vol. 75, No. 3 P. 507 К аналогичным выводам пришёл американский учёный П. Рэган, производивший регрессионный анализ данных, касающихся предоставлению США экономической помощи другим странам во время президентств Р. Рейгана и Джимми Картера несмотря на то, что Конгресс США требует, чтобы экономическая помощь США не была предоставлена странам, нарушающим права человека. Изучение эмпирических данных не позволяет выявить закономерность между предоставлением экономической помощи и уменьшением количества политических репрессий в стране-реципиенте. Patrick M. Regan. U. S. Economic Aid and Political Repression: An Empirical Evaluation of U. S. Foreign Policy/Political Research Quarterly.1995. Vol. 48. No. 3.P. 621

Очевидно, что в разгар Холодной войны США предпочитали сохранение дружественного им режима соблюдению прав человека в мире (если речь не шла о геноциде местного населения или этнических чисток) Но изменилась ли позиция США по этому вопросу после окончания Холодной войны? Несмотря на то, что ряд исследований показал, что права человека не являются первостепенным критерием в вопросе предоставления экономической помощи, исследование данных 151 страны в период с 1977 по 2004 год показало, что в период Холодной Войны первостепенным фактором предоставления помощи была острая необходимость поддержки экономического развития страны, после же Холодной войны фактор прав человека стал играть более значимую роль в принятии подобных решений. Pegg T., Moskowitz J.US Aid Allocation: The Nexus of Human Rights, Democracy, and Development/ Journal of Peace Research.2009. Vol. 46, No. 2, P. 187

Какие ещё существуют потенциальные причины для оказания материальной помощи? Широко известна проблема нелегальной миграции в США. Учитывая риторику нынешнего Президента США Дональда Трампа касательно проблемы нелегальной миграции, становится очевидным. Что проблема остаётся острой до сих пор. В американском истеблишменте считалось, что оказание экономической помощи странам-донорам нежелательных в США мигрантов позволяет создать в этих странах рабочие места и тем самым снизить миграционный поток, однако анализ эмпирических данных показывает, что на самом деле это не гарантирует снижение притока мигрантов. Weintraub S.U.S. Foreign Economic Policy and Illegal Immigration/Population Research and Policy Review.1983. Vol. 2. No. 3.P. 229 То есть с точки зрения науки нежелание Президента США оказывать этим странам экономическую помощь абсолютно оправданно, так как тенденцию к миграции эта мера прервать не позволит.

Однако внешнеполитический инструмент экономической помощи не справляется не только с подобными, кажущимися второстепенными, задачами, но и с задачей по стабилизации макроэкономической обстановки в странах-реципиентах для сохранения удобного для США политического режима. К примеру, американские учёные Т. Бэрри Д. Пройш обнаружили, что в 1980-е объёмы экономической помощи США в страны Латинской Америки выросли в 5 раз, однако результаты исследования позволяют нам предположить, что без этой помощи экономика этих стран чувствовала бы себя лучше. Barry T., Preusch D. The soft war: the uses and abuses of U. S. economic aid in Central America / New York Grove Press 1988 P.279 Но попавшие в зависимость от американской экономической помощи эти страны не смогли стабилизировать национальные экономики и в результате жестокие кровавые революции стали неизбежны, как и смена режимов и усиление антиамериканских настроений.

Подобная ошибка была повторена в Египте, который тоже стал зависим от экономической помощи и без неё дружественный США режим не мог более существовать, снижение объёмов экономической помощи привело бы к падению режима, что подсчитал ещё в 1986 году американский политэкономист М. Вайнбаум. Weinbaum M. Dependent Development and U.S. Economic Aid to Egypt/International Journal of Middle East Studies.1986. Vol. 18. No. 2.P.130 Снижение экономической помощи США Египту в 2010 году по сравнению с 2009 годом на 69 % неизбежно привело к революции в 2011 году и отставке лояльного к американским властям Президента Египта Хосни Мубарака. U.S. Foreign Aid by Country/ USAID. 2018. [Электронный ресурс]. URL: https://explorer.usaid.gov/cd/EGY?implementing_agency_id=1 (дата обращения 01.05.2018)

В исследовательской литературе по тематике экономической помощи доминировал подход к изучению разницы в процедуре принятия решения по оказанию экономической помощи при разных президентских администрациях (к примеру, Картера, Рейгана и Никсона), очевидно отличающихся по внешнеполитическим предпочтениям, однако не находили существенной разницы. При этом следует понимать, что процесс оказания экономической помощи состоит из двух частей: принятие решения об оказании помощи и определения её объёмов. И в результате применения эконометрических методов американский учёный Д. Гиблер выяснил, что уважение прав человека страной-реципиентом теперь является важным фактором в процессе принятия решения об оказании экономической помощи. Кроме того, если в прошлом году помощь была предоставлена, велики шансы, что и в этом году она будет предоставлена. Американская внешняя политика старается быть последовательной в этом вопросе. Бедные страны, как правило, получают больше помощи, так же, как и страны с низкой продолжительностью жизни. Если страна-реципиент имеет схожее с США понимание проблем, связанных с национальной безопасностью, в долгосрочной перспективе она имеет больше шансов на получение эконмической помощи. Однако распределение голосов в ООН не играет роли в принятии подобных решений. Gibler D.United States Economic Aid and Repression: The Opportunity Cost Argument*/The Journal of Politics.2008. Vol. 70. No. 2. P. 523

1.4 Законодательная база процесса принятия решения о предоставлении зарубежной помощи

Как отметил известный российский эксперт Д. В. Суслов, масштабная зарубежная помощь союзным странам позволила США выстроить мировую либеральную экономическую систему - одну из основ созданного США миропорядка. Суслов. Д. В. Как победить в новой холодной войне. / Международный Дискуссионный Клуб «Валдай». [Электронный ресурс]. URL: http://ru.valdaiclub.com/a/highlights/kak-pobedit-v-novoy-voyne/ (дата обращения 01.05.2018) Однако в американской внешней политике в последнее время происходит ряд качественных изменений, затрагивающих в том числе и подход США к применению экономической помощи. В последнее время, как это упоминалось выше, объёмы зарубежной помощи сокращаются. Следует упомянуть, что традиционно зарубежная помощь подразделяется на военную помощь (military assistance) и содействие экономическому развитию (economic assistance). При этом важно подчеркнуть, что с вступлением в должность Президента США Дональда Трампа объёмы военной помощи резко сократились: с 15 миллиардов долларов в 2016 году до 182 тысяч долларов в 2017 году. US Foreign Aid Trends/USAID. 2018. [Электронный ресурс]. URL: https://explorer.usaid.gov/aid-trends.html (дата обращения 01.05.2018) Кроме того, Д. В. Суслов подчёркивает, что зарубежная помощь США всё более откровенно направляется на удовлетворение текущих внешнеполитических интересов. В связи с этим необходимо проследить, как менялся законодательный механизм принятия решения об оказании зарубежной помощи и охарактеризовать его современное состояние.