Первые инициативы по оказанию зарубежной помощи исходили не из Вашингтона, а от частных лиц, промышленников, дипломатов, предпринимателей. С началом Первой Мировой войны в 1914 году сотни тысяч американских граждан, находящихся в Европе, не могли покинуть её пределы и вернуться на родину, так как не имели на это средств, и им помог будущий 31-ый Президент США Гербер Гувер, который создал комитет американских предпринимателей для помощи согражданам. Промышленник, чьи организаторские способности были замечены американским дипломатическим корпусом в Европе, оказался в тот момент наиболее подходящим кандидатом для организации комитета для помощи Бельгии. Населению Бельгии была крайне необходима помощь для выживания: Бельгия - одна из самых индустриализированных стран Европы, которая могла произвести не более четверти необходимого для выживания населения продовольствия, и после захвата страны немецкой армией в августе 1914 года страна оказалась под морской блокадой Великобритании. Всё производимое продовольствие на территории Бельгии изымалось в пользу немецкой армии, поэтому бельгийцам грозила неминуемая смерть от голода. Herbert Hoover and International Relief: a Brief Overview: 1914-1917/ Hoover Presidential Library. 2007. [Электронный ресурс]. URL: https://web.archive.org/web/20070829191024/http://www.ecommcode.com/hoover/hooveronline/HooverCRB/CRBIntro.html (дата обращения 08.05.2018) Гербер Гувер создал Комитет по спасению Бельгии, который помог сохранить жизни более чем 9 млн людей, потратив ради этого более 1 млрд долларов - на тот момент самый большая гуманитарная операция в мире. Однако уже тогда зарубежная помощь США, несмотря на то что она производилась частными лицами, рассматривалась как инструмент внешней политики и вызывала недовольства Уинстона Черчилля, который верил, что отсутствие помощи в условиях морской блокады неизбежно привело бы к голодным бунтам и заставило бы немецкую армию оттянуть войска с Западного Фронта. Nash G. The Life of Herbert Hoover: The Humanitarian, 1914-1917. New York. 1988. W.W. Norton& Company. P.12 То есть геополитические акторы рассматривали зарубежную помощь США в качестве инструмента внешней политики, хотя само руководство США не рассматривало подобные инициативы иначе как попытку оказания гуманитарной помощи и закрепления своего влияния в Европе.

Поворотным моментом в восприятии этого внешнеполитического инструмента стала Вторая Мировая война, когда союзники США не могли обойтись без американской военной помощи, и несмотря на присутствующих в то время изоляционистские настроения в США, Президенту Ф. Д. Рузвельту удалось изменить общественные настроения в стране и убедить американский Конгресс принять «Закон об обеспечении национальной безопасности США». Этот закон давал Президенту США широкие полномочия в сфере принятия решений о предоставлении зарубежной помощи: Президент США теперь имел право предоставить безвозмездную военную помощь любой стране, чья безопасность казалась Президенту критически важной для существования США, при это охрана конвоев с поставками техники производилась американским ВМФ, а в будущем страны-реципиенты могли предоставить военные базы и обслуживание, что гарантировало сохранение военного присутствия США по всему миру. An Act to Promote the Defense of the United States/ U.S. Congress.1941. [Электронный ресурс]. URL: https://www.ourdocuments.gov/doc.php?flash=false&doc=71&page=transcript (дата обращения 08.05.2018) Этот шаг позволил американской промышленности получить беспрецедентный толчок к росту, а также американской экономике в целом. Это, наряду с тем, что американская земля практически не была затронута войной, в отличие от ряда разрушенных европейских стран, позволило США после окончания войны использовать зарубежную помощь в качестве полноценного и крайне эффективного инструмента внешней политики.

Поэтому США накопили достаточное количество потенциала, чтобы использовать зарубежную помощь в качестве инструмента установления необходимого им миропорядка. Государственный Секретарь США понял, что разрушенным и неокрепшим европейским странам после войны грозит угроза распространения коммунизма, как извне, так и изнутри (что равнозначно вступлению в союз с СССР-геополитическим конкурентом США) и именно предоставление огромных объёмов зарубежной помощи для восстановления экономики и поддержания высоких темпов роста качества жизни могло обеспечить пребывание этих государств в американской зоне влияния и сохранение американских войск в Европе, а также сохранить рынок сбыта для американской продукции. Большой программой по оказанию европейским странам зарубежной помощи стал так называемый План Маршалла, законодательно оформленный и принятый 3 апреля 1948 года Конгрессом США закон об оказании зарубежной помощи под названием «Закон об Экономической Кооперации 1948 года» и получивший финансирование, которое в итоге увеличится до 12 млрд долларов. Economic Cooperation Act of 1948/ George C. Marshall Foundation. 1948. [Электронный ресурс]. URL: https://www.marshallfoundation.org/library/documents/economic-cooperation-act-1948/ (дата обращения 08.05.2018) Однако подобное сдерживание коммунизма с помощью внешнеполитического инструмента зарубежной помощи не было первым и единственным: 33-ий Президент США Гарри Трумэн попросил 400 млн долларов у Конгресса США 12 марта 1947 года для оказания военной и экономической помощи Греции и Турции после того как Великобритания сообщила о сворачивании аналогичной программы 21 февраля 1947 года. Truman Doctrine (1947)/ [Электронный ресурс]. URL: https://www.ourdocuments.gov/doc.php?flash=false&doc=81 (дата обращения 08.05.2018) Это обращение оформилось впоследствии в доктрину Трумэна - сдерживание распространения социализма по всему миру через оказание давления на СССР и его союзников и массовое оказание помощи колеблющимся государствам и союзникам США. Таким образом, внешнеполитический инструмент зарубежной помощи стал одним из основных инструментов в геополитическом противостоянии США и СССР.

Однако в связи с тем, что после войны большинство западноевропейских демократий аллоцировали средства своего бюджета на реконструкцию и восстановление экономики, а не на поддержание экстенсивного военного потенциала, оставшегося после войны, армейские структуры этих стран начали приходить в упадок. Поэтому США приняли решение помимо экономической помощи предоставить ещё и военную помощь, что было регламентировано Актом о поддержке всеобщей обороноспособности, принятым Конгрессом США 6 октября 1949 года, и авторизовавшем военную помощь странам-союзницам по блоку НАТО в размере 1 миллиарда долларов. The Mutual Defence Assistance Programme/NATO Archives.2001. [Электронный ресурс]. URL: https://www.nato.int/archives/1st5years/chapters/3.htm (дата обращения 08.05.2018)

В 1951 году в связи с увеличением количества стран-реципиентов и необходимости более эффективного распределения и администрирования зарубежной помощи, а также протекающих боестолкновений в Корее, появилась необходимость модернизировать законодательство и создать ответственный за контроль над помощью орган. Что и было целью принятого 10 октября 1951 года Конгрессом США Акта о Взаимной Безопасности. Этот закон обозначил создание независимого Агентства по обеспечению всеобщей безопасности, которому было поручено администрирование не только экономической, но и военной зарубежной помощи ( суммарно около 7,5 миллиардов долларов, из которых 100 миллионов на поддержку перебежчиков из коммунистического лагеря), в отличие от Управления Экономической Кооперации, созданной для координации экономической помощи по Плану Маршалла. The Mutual Security Act of 1951/ U. S. House of Representatives. Historical Highlights. [Электронный ресурс]. URL: http://history.house.gov/Historical-Highlights/1951-2000/The-Mutual-Security-Act-of-1951/ (дата обращения 08.05.2018)

В связи с тем, что наряду с Агентством по обеспечению всеобщей безопасности, существовал ещё целый ряд региональных подразделений, отвечающих за осуществление и администрирование зарубежной помощью в субрегионах, таких как: Институт Интер-Американских Отношений (помощь Латинской Америке), Управление Технической Поддержки и другие, эффективное администрирование без централизации было затруднено. Поэтому 34-ый Президент США Двайт Эйзенхауэр внёс в Конгресс Реорганизационный План 1 июня 1953 года, предполагавший объединение всех вышеупомянутых агентств в новое Управление Иностранными Операциями, директор которого назначался бы непосредственно Президентом США. Reorganization Plan No. 7 of 1953. [Электронный ресурс]. URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-67/pdf/STATUTE-67-Pg639.pdf (дата обращения 08.05.2018) Таким образом, Президент США получил практически непосредственной контроль над распределением зарубежной помощи и имплементацией принятых в этой сфере решений.

Однако в американской политике постоянно происходили дебаты по поводу того, насколько обоснованно тратить деньги американских налогоплательщиков на помощь иностранным государствам. Законодательная ветвь власти (Конгресс США) настаивала на том, что экономическая помощь должна предоставляться в виде займов, которые впоследствии, когда страны-реципиенты окрепнут, будут возвращены. Исполнительная ветвь власти предпочитала оказание зарубежной помощи в виде грантов, так как не требовалось согласие местных властей стран-реципиентов и проведение переговоров. Хотя предоставление «бесплатных» денег приводит к меньшей эффективности при их использовании, чем в ситуации, когда деньги придётся вернуть, как нам позволяет предположить базовая экономическая логика. В связи с этим подход Конгресса США начал брать верх над грантовой системой: объём зарубежной помощи, предоставляемой в виде займов, увеличился с 6 % в период между 1953-1955 гг. до 22% в период между 1956-1958 гг. и, наконец, до 36% в период между 1959 и 1961 годом. Pastor R. Congress and the Politics of U.S. Foreign Economic Policy, 1929-1976.London: University of California Press P.267 Результатом стало затруднение в получении финансирования для оказания зарубежной помощи Управлением Иностранными Операциями. В связи с этим Президент был вынужден упразднить управление Исполнительным Указом 10610 и передать его функции Государственному Департаменту США, со своим собственным бюджетом. Executive Order 10610--Administration of Mutual Security and Related Functionsю 1955. [Электронный ресурс]. URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=106407 (дата обращения 08.05.2018) Таким образом Президент попытался хотя бы на время вывести зарубежную помощь из-под всё увеличивающегося контроля Конгресса США.

Однако в 1961 году Конгресс принял Акт о Зарубежной Помощи, обязавший Президента США (на тот момент Дж. Ф. Кеннеди) создать Агентство США по Международному Развитию, объединив в себе администрирование всеми видами зарубежной помощи, кроме военной. Foreign Assistance Act. 1961. Government Publishing Office. [Электронный ресурс]. URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-75/pdf/STATUTE-75-Pg424-2.pdf (дата обращения 09.05.2018) Кроме того, Конгресс чётко регламентировал на какие цели Президент имеет право предоставлять экономическую и военную помощь и на каких условиях. Не мог Конгресс и не установить верхний предел зарубежной помощи, выдаваемой в форме грантов, всё сверх этой суммы должно было выдаваться в форме кредитов. Ibid

В общем и целом, законодательная база механизма предоставления зарубежной помощи с тех пор не изменилась, как и в случае с внешнеполитическим инструментом санкций, будучи изначально практически неподвластным Конгрессу, инструмент зарубежной помощи был сначала инициативой частных лиц, затем прерогативой Президента, а сейчас в значительной степени контролируется Конгрессом, хотя у Президента США сохранился довольно широкий спектр полномочий и гибкости, позволяющих этим инструментам сохранять эффективность. И использовать их сочетание в качестве «кнута и пряника» для осуществления как кратко- , так и долгосрочных внешнеполитических задач американского государства, усиливая или ослабляя акторов в целевом регионе и сталкивая их, при необходимости, друг с другом.

2. Изучение кейсов применения внешнеполитических инструментов санкций и зарубежной помощи предыдущими администрациями

2.1 Кейс России и постсоветского пространства

Рассмотрев теоретическую составляющую вопроса использования Соединёнными Штатами Америки внешнеполитических инструментов санкций и зарубежной помощи, а также рассмотрев эволюцию юридического закрепления полномочий по их применению между исполнительной и законодательной ветвями власти, считаем важным перейти к изучению основных реальных случаев применения (кейсов) этих экономических инструментов внешней политики США для достижения поставленных руководством геополитических задач.

В предыдущей главе мы рассмотрели применение инструмента зарубежной помощи Соединёнными Штатами Америки через оказание экономической, военной и технической помощи странам-союзницам США для сдерживания расширения и усиления СССР и его блока. СССР распался, однако его наследница -Российская Федерация оказалась слишком быстро наращивающей потенциал и влияние на постсоветском пространстве, поэтому США начали комбинировать санкции и зарубежную помощь в регионе для сдерживания России.

После коллапса советской экономики и образования ряда демократических государств на территории бывшего СССР США оказывали обильную помощь и России, и её новым соседним республикам в надежде на то, что они встроятся в возглавляемый США однополярный миропорядок.

Важно подчеркнуть, что для американского истеблишмента неконтролируемый распад державы, обладающей массивными запасами ядерного оружия, был бы неприемлем, так как это бы угрожало национальной безопасности США и её союзников, поэтому США оказывали помощь своему геополитическому оппоненту для того чтобы как можно дольше сохранить стабильное государственное образование в регионе и, по возможности, не допустить прихода к власти ястребов и сторонников развязывания войны. Согласно данным Исследовательского Центра Конгресса США, американское правительство предоставило СССР в 1991 году безвозмездных грантов на сумму 10 миллионов долларов и выдало кредитов на сумму эквивалентную 1 миллиарду и 963 млн долларов. U.S. Assistance to the Former Soviet Union 1991-2001: A History of Administration and Congressional Action/ Congressional Research Service. The Library of Congress. 2002. P.9 Кроме того, помощь поступала и по военной линии, в обмен на уничтожение части огромных советских арсеналов. Считалось абсолютно оправданным вложить большую сумму в тот момент, когда всё относительно спокойно, чем потом тратить огромны средства на урегулирование разгоревшегося кризиса. Поэтому 41ый Президент США Джордж Буш-старший предоставил ещё 500 миллионов долларов помощи Ibid, P. 12

Однако, когда СССР прекратил своё существование в декабре 1991 года у американских властей не было чёткого понимания, каким образом необходимого организовать процесс поддержки новых независимых государственных образований, появившихся на территории бывшего СССР. Поэтому в январе 1992 года Президент Буш-старший собрал конференцию потенциальных доноров из 47 стран и 7 международных организаций, где он попытался скоординировать усилия международного сообщества, чтобы зарубежная помощь была направлена на достижение одних целей и в целом шла в русле американской внешней политики. На этой конференции Президент пообещал дополнительную помощь в объёме 645 миллионов в доллары из фондов на 1992 и 1993 гг., впрочем, одобрение Конгресса ещё получено не было. Южная Корея анонсировала предоставление экономической помощи в виде предоставления кредитной линии на 850 миллионов долларов, и Таиланд согласился выдать кредит в 450 миллионов долларов, то есть США успешно подключали союзников в этот процесс. Ibid P.13 Кроме союзных государств, таких как члены Большой Семёрки (G-7), согласившихся выделить пакет помощи объёмом до 24 миллиардов долларов (из которых США предоставляли только 4,5 млрд), к оказанию помощи также подключились международные финансовые институты, являющихся проводником американских интересов в мире, и выдающих кредитные средства взамен на проведение институциональных либеральных экономических реформ, среди таких институтов были МВФ, Всемирный банк и Европейский Банк Реконструкции и Развития (ЕБРР). Ibid. P.14

Однако заявлять о предоставлении помощи, а потом уже после этого просить у Конгресса ратификацию выделения средств, Президент долго не мог ввиду указанных в предыдущей главе законодательных особенностей применения механизма зарубежной помощи: необходимо было создание специального закона или акта Конгрессом США. И 24 октября 1992 года Конгресс принял «Закон о поддержке свободы и открытого рынка России и новообразованных демократий Евразии», который ратифицировал оказание помощи объёмом 12 миллиардов долларов, а также три миллиарда долларов по этому закону могли быть направлены в валютные стабилизационные фонды. Freedom for Russia and Emerging Eurasian Democracies and Open Markets Support Act. 1992/Government Publishing Office. [Электронный ресурс]. URLhttps://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-106/pdf/STATUTE-106-Pg3320.pdf (дата обращения 09.05.2018) Кроме того, это закон снял многочисленные торговые ограничения, являвшихся пережитком Холодной войны. Стоит отметить, что уже в 1992 году отказ в экономической помощи был использован как инструмент внешней политики: в законе чётко регламентировалось прекращение всей зарубежной помощи Республике Азербайджан ввиду конфликта с Арменией. Что выглядит немного странно в современных реалиях, но в тот момент для США основным приоритетом была стабилизация региона и встраивание его в свой миропорядок

Однако США всё ещё вынуждены были контактировать с целым рядом ядерных держав на постсоветском пространстве и стараться балансировать между их интересов ради предотвращения ядерной войны. Ввиду того, что Россия обладала самой большой долей ядерного арсенала СССР, проще всего было убедить остальных партнёров добровольно отдать ядерное оружие РФ. На эти цели, а также на транспортировку и утилизацию требовались средства, которые сами республики выделять не желали. Поэтому в Законе об ассигнованиях на оборону от 1993 года значилось выделение на вышеупомянутые цели более 400 миллионов долларов. Department of Defense Appropriations Act, 1993. [Электронный ресурс]. URL: https://www.govtrack.us/congress/bills/102/hr5504/text/enr (дата обращения 09.05.2018)

В 1993 году в Белом доме начала работу администрация Клинтона, которая считала крайне важным продолжение поддержки стран на постсоветском пространстве, более того, Президент Клинтон считал целесообразным её увеличить и продолжить проводимую ранее политику по нераспространению ядерного оружия, на эти цели им было выделено дополнительно 400 млн. долларов. Всё увеличение помощи в 1993 году Клинтон смог осуществить без дополнительного одобрения Конгресса за счёт перераспределения ассигнований с других программ и внебюджетных фондов, в итоге дополнительная экономическая помощь составила 954 миллиона долларов в виде грантов, так как Россия испытывала сложности с выплатой долга. U.S. Assistance to the Former Soviet Union 1991-2001: A History of Administration and Congressional Action/ Congressional Research Service. The Library of Congress. 2002. P.15

Тем не менее, несмотря на значительные объёмы зарубежной помощи, предоставляемой США и её союзниками, экономика Россия оставалась крайне нестабильной и в любой момент могла оказаться в кризисе и привести к дальнейшей дестабилизации региона. Поэтому Администрация Клинтона аллоцировала 215 миллионов долларов на военную помощь России из 800миллионного фонда, одобренного Конгрессом на нераспространение ядерного оружия по всему миру, из них 130 миллионов было направлено на демонтаж средств доставки ядерных боеголовок, 75 миллионов предназначались для обновления и реконструирования специальных арсеналов для хранения ядерных боеголовок и 10 миллионов на выстраивание системы по контролю и учёту за ядерным материалом. Fy 1994 Budget Overview - Atomic Energy Defense Activities, 04/28/1993, Question and Answer. [Электронный ресурс]. URL: https://fas.org/irp/congress/1993_hr/h930428q.htm (дата обращения 09.05.2018)

Ввиду того, что в правительственных кругах верили, что увеличением торгового оборота можно будет заменить зарубежную помощь, Администрация Клинтона инициализировала поддержку постсоветских стран по вопросу о вступлении В ГАТТ (Генеральное соглашение по тарифам и торговле. Ibid, P. 17 И в итоге Россия подала заявку на вступление в ГАТТ в 1993 и попыталась встроиться в систему мировой торговли, где доминировали США. Нефед А. Основные противоречия между странами ес и россией в рамках вступления в вто.2013. [Электронный ресурс]. URL: http://qps.ru/fSsbh (дата обращения 09.05.2018)

Логичным следствием данных усилий с американской стороны, получившей согласие российский властей на сотрудничество, должно было бы стать снятие всех ограничений, накладываемых на российские компании на американском рынке. Поэтому Администрация Клинтона внесла на рассмотрение Конгресса так называемый «Акт Дружбы с Россией, Украиной и другими новообразованными республиками бывшего Советского Союза», который Конгресс принял, одобрив тем самым снятие большей части торговых ограничений. Однако именно Конгресс проявил непоследовательность в проводимой Белым Домом политике по отношению к России и опасался снятия всех ограничений и последующего усиления России, поэтому действующими остались ограничения, налагаемые поправкой «Джексона-Вэника», предусматривающей импортные пошлины в отношении подобных стран и отсутствие режима наибольшего благоприятствования торговли.

Желание Конгресса проводить трансформацию в постсоветском пространстве на американских условиях стало очевидно также во время первого политического кризиса (конституционного) молодого российского государства в 1993 году. Когда Конгресс принимал поправки к акту о выделении средств на оказание зарубежной помощи США в 1994 году, был поставлен ряд условий их получения для России:1) Россия должна продолжать проводить либеральные институциональные экономические реформы и не вправе использовать средства, передаваемые в виде помощи для национализации активов в России или получения контроля над активами; 2)Ни одно государство на территории бывшего Советского Союза (прежде всего Россия) не должно претендовать на суверенную территорию другой постсоветской республики; 3) Помощь не может быть использована для наращивания военного потенциала, только на его сокращение и демилитаризацию, а также на цели нераспространения ядерного оружия; 4) Россия должна вывести свои войска из Прибалтики и установить график их вывода. An Act Making appropriations for foreign operations, export financing, and related programs for the fiscal year ending September 30,1994, and making supplemental appropriations for such programs for the fiscal year ending September 30, 1993, and for other purposes. Government Publishing Office 1993. [Электронный ресурс] URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-107/pdf/STATUTE-107-Pg931.pdf (дата обращения 09.05.2018)

Последующие события в российской внутренней политике только подкрепили желание Конгресса изменить свою политику в отношении оказания зарубежной помощи на постсоветском пространстве: из Правительства России ушёл главный либеральный реформатор российской экономики Е. Т. Гайдар, кроме того, победу на первых парламентских выборах ( выборы в Государственную Думу I созыва) 1993 года одержал праворадикальный политик В. Жириновский и его партия ЛДПР. Это всё свидетельствовало о недовольстве россиян и отсутствии поддержки среди них того курса, который навязывали России США, и который они обильно спонсировали зарубежной помощью. Как отметил заместитель Государственного секретаря (и сосед по комнате в студенческие годы Президента Б. Клинтона) Строуб Тэлботт в интервью газете Нью-Йорк Таймс: «Анализируя неожиданно высокие результаты крайне правой партии В. Жириновского, не остаётся вопросов в том, что граждане России посылают яркий сигнал своему руководству о том, что проводимые по сей день реформы сопровождаются слишком большими страданиями россиян. Должен быть найден баланс между экономическими императивами и политическими, такими как удержание России на пути к демократизации и проведению экономических реформ.» Выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 1993 года/ ЦИК России.1993. [Электронный ресурс] URL: http://old.cikrf.ru/banners/vib_arhiv/gosduma/1993/index.html (дата обращения 09.05.2018) Sciolino E. U.S. Is Abandoning 'Shock Therapy' For The Russians. /New York Times. 1993. [Электронный ресурс] URL: https://www.nytimes.com/1993/12/21/world/us-is-abandoning-shock-therapy-for-therussians.html (дата обращения 09.05.2018) И если до этого большая часть зарубежной помощи США на постсоветском пространстве доставалась России и в обмен на как можно более быстрый транзит от коммунизма к рыночной экономике и демократии, то теперь США отказывались от «шоковой терапии» и Администрация Клинтона впредь старалась распределять помощь в пропорции 50% Россия: 50% остальные страны региона. К примеру, на встрече с Президентом Украины Кравчуком 4 марта 1994 года Президент Клинтон пообещал удвоить зарубежную помощь Украине с 350 миллионов долларов до 700. The President's News Conference With President Leonid Kravchuk of Ukraine. 1994. [Электронный ресурс]. URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=49755 (дата обращения 09.05.2018) Ещё одним подобным примером изменения политики по оказанию зарубежной помощи на постсоветском пространстве является увеличение помощи Казахстану с 91 миллиона в 1993 до 311 миллионов долларов в 1994 году. Foreign Assistance in Kazakhstan. Foreign Assistance Government Portal. . [Электронный ресурс]. URL: https://foreignassistance.gov/explore/country/Kazakhstan (дата обращения 10.05.2018)

Однако в Конгрессе были представители и более радикальных представлений, например, республиканец из Алабамы Сонни Калахан, который предложил поправку к акту о ассигнованиях на зарубежную помощь в 1995 году, где он предлагал исключить Россию из стран-реципиентов на постсоветском пространстве ввиду отсутствия успехов по демократизации РФ, однако Конгресс проголосовал против этой поправки и не стал специально запрещать помощь РФ. HR 4426 - Foreign Operations FY95 Appropriations bill - Key Vote/ Votesmart: Congress amendments track. [Электронный ресурс]. URL: https://votesmart.org/bill/2677/7787/foreign-operations-fy95-appropriations-bill#.WvYMeYiFPIU (дата обращения 10.05.2018) Тем не менее, подобные настроения были популярны в Конгрессе среди лидеров партийных фракций в Палате Представителей, к примеру лидер демократического большинства Д. Репхардт и лидер республиканского меньшинства Р. Мичел отметили в интервью газете Вашингтон Пост, что «зарубежная помощь России в том виде, в котором она предоставляется на данный момент неадекватной с точки зрения стратегии, интенсивности и имплементации». House Leaders Criticize Aid-To-Russia Program/ The Washington Post.1994. [Электронный ресурс]. URL: https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1994/06/12/house-leaders-criticize-aid-to-russia-program/a7ab291b-be0b-4369-b39f-c368d2d630fb/?utm_term=.3137222261e8 (дата обращения 10.05.2018) В результате верхняя палата Конгресса США - Сенат в принятой им версии акта обозначил нижний порог помощи отдельным странам региона, тем самым уменьшив потенциальную сумму, которую Администрации можно передать России, к примеру, помощь Украине в 1995 году должна была составить не менее 150 миллионов долларов, Армении не менее 75 миллионов, Грузии - не менее 50 миллионов долларов. H.R.4426 - Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act, 1995. U.S. Congress. [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/103rd-congress/house-bill/4426/text (дата обращения 10.05.2018)

Таким образом, Конгресс значительно ограничил возможности Администрации Клинтона по передаче России зарубежной помощи и сосредоточил её внимание на поддержке окружающих Россию государств, по сути, предопределив развитие событий на десятилетия вперёд. Более того, статья 586 обязала Президента Клинтона доложить Сенату 30 января 1995 года начала ли Россия действия по соблюдению конвенции о биологическом оружии (запрещении разработки, производства и создания запасов), если же будет обнаружено отсутствие действий со стороны российских властей, то помощь РФ должна быть прекращена. Ibid И финальным этюдом законодательных ограничений в отношении России был рекомендательный пункт о том, что не менее половины средств, аллоцируемых для постсоветского регионы должны были достаться другим республикам, а не России. Ibid

Ввиду того, что на выборах 1994 года произошла так называемая «Республиканская революция», положившая конец более чем 60тилетнему господству демократов в Конгрессе США и привела к большинству республиканцев, не могло не произойти усиление антироссийских настроений, Президент Клинтон, будучи демократом, никак не смог бы повлиять на эту тенденцию ввиду особенностей американского принципа разделения ветвей власти.

Этот тренд нашёл своё продолжение в проекте конгрессмена-республиканца из Кентукки М. Макконнелла к акту об ассигнованиях на зарубежную помощь в 1996 году, где помимо общего сокращения объёмов помощи странам на постсоветском пространстве на 12% (до 750 миллионов долларов), что, однако, значительно меньше, чем предложенное снижение тотальных объёмов зарубежной помощи США по всему миру, ещё значилось предложение увеличить долю помощи Украине( увеличение до 200 миллионов долларов), Грузии и Армении во всей зарубежной помощи США на постсоветском пространстве до 43%, при наличия условия о том, что если Россия нарушит каким-либо образом суверенитет соседних республик. Помощь ей будет полностью прекращена. International Partnership and Prosperity Act of 1995. U.S. Congress. [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/104th-congress/senate-bill/422/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22S.422+McConnell%22%5D%7D&r=2 (дата обращения 10.05.2018)

В декабре 1994 года Президент Ельцин начал первую Чеченскую кампанию, что, естественно, не могло не отразиться на готовности американских конгрессменов оказывать России зарубежную помощь. Поэтому в проекте акта об ассигнованиях на международную деятельность в 1996 и 1997 гг. значилось два условия выделения помощи России: 1) Президент Клинтон должен убедиться в том, что российские власти стремятся заключить перемирие и урегулировать ситуацию; 2) Россия не препятствует доступу представителей ОБСЕ на территорию Чечни для расследования зафиксированных нарушений прав человека и помогает доставлять гуманитарную помощь на территорию конфликта. Foreign Relations Authorization Act, Fiscal Years 1996 and 1997. U. S. Congress. [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/104th-congress/house-bill/1561/text (дата обращения 11.05.2018) Впрочем, Президент США не обязан беспрекословно выполнять принятые Конгрессом законы, он может их не подписать и применить право вето, что Президент Клинтон и сделал. Поэтому Конгрессу пришлось разработать новый проект акта ассигнований на зарубежные операции, осуществляемые в 1996 году, однако Конгресс теперь был готов одобрить сумму помощи на постсоветском пространстве на 29% меньше той, что была в 1995 году, кроме того, акт всё равно накладывал ограничительные условия на предоставление помощи России. Foreign Operations, Export Financing, And Related Programs Appropriations Act, 1996 U. S. Congress. [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/104/plaws/publ107/PLAW-104publ107.pdf (дата обращения 11.05.2018) Кроме того, в этом документе помимо вышеупомянутого тренда на увеличение объёмов помощи остальным странам постсоветского региона, а не России был обозначен ещё один тренд, который получит развитие в будущем: стремление США путём грамотного использования экономических инструментов внешней политики не дать объединиться тем странам, которые не желают встраиваться в руководимый США однополярный мир и тем самым держать их под контролем. К примеру, в этом акте значится, что Президент США в течение 90 дней после принятия закона обязан письменно заверить Конгресс, что Россия не помогает Исламской Республике Иран развивать свою ядерную энергетику, в ином случае помощь России предоставляться не будет. Напротив, минимальный порог помощи Украине теперь должен был составить 225 миллионов долларов (на 50 % выше, чем в акте, принятом в 1994 году), и 85 миллионов долларов - минимальный порог помощи Армении. Ibid Кроме того, Конгресс обязал Администрацию при выделении любого объёма помощи России уведомлять Конгресс.

В итоге, усилиями Конгресса США доля помощи России в общем объёме зарубежной помощи на постсоветском пространстве сократился с 60% в первые два года оказания помощи, до 40% в 1995 и, наконец, всего до 21% в 1996 году, к тому же сопровождающаяся большим количеством конкретных внешне- и внутриполитических условий её получения. В итоге в процессе принятия решений об оказании зарубежной помощи России, столкнулось два подхода по проведению внешней политики в отношении России: Администрация Президента Клинтона считала, что нельзя привязывать помощь России к её политике по отношению к Чечне и Ирану, так как главной целью по мнению Президента была демократизация России, проведение в ней экономических реформ, а не сиюминутная внешнеполитическая выгода; Конгресс же считал, что Россия не желает встраиваться в руководимый США миропорядок и встала на путь диктатуры и проведении независимой внешней политики.

Ввиду того, что Конгресс контролировался республиканцами и демократическому Президенту необходимо было сотрудничать и договариваться с ним для обеспечения стабильной работы государственного аппарата, Президент Клинтон в проекте бюджета на 1997 год попросил Конгресс выделить одинаковый объём помощи России и Украине- по 173 миллиона долларов. Budget of The United States Government. Fiscal year 1997.Government Publishing Office. [ Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/104/plaws/publ107/PLAW-104publ107.pdf (дата обращения 11.05.2018) Подход Конгресса победил и в среднесрочной перспективе уход России из русла американской внешней политики был неизбежен. Кроме того, подход к осуществлению помощи постепенно переходил от поддержки правительства России к поддержке отдельных лиц и различных некоммерческих организаций. К примеру, отвечавший за фасилитацию программ помощи на постсоветском пространстве посол Ричард Морнингстар отмечал, что если бы США не предоставили помощь клану А. Чубайса, то, возможно, приватизация в России не была бы осуществлена («несколько десятков миллионов долларов не смогут изменить страну, а помочь Чубайсу смогут»), кроме того, даже когда Б. Ельцин снял А. Чубайса с должности первого заместителя председателя Правительства РФ и потерял непосредственное влияние на работу Правительства, Гарвардский Институт Международного Развития продолжал делать ему выплаты. Wedel J. Aid to Russia/ Foreign Policy in Focus.1998. [Электронный ресурс]. URL: https://fpif.org/aid_to_russia/ (дата обращения 11.05.2018)

В плане акта об ассигнованиях на зарубежные операции в 1998 году была заметна тенденция к увеличению количества условий, которые Россия должна была соблюсти для получения помощи США для того, чтобы помешать объединению акторов, проводящих независимую от Вашингтона политику. Например, в проекте акта оговаривались следующие два условия, нарушение хотя бы одного из которых привело бы к полному прекращению помощи США Российской Федерации: 1)Прекращение взаимодействия с Кубой и Ираном по вопросу развития ядерной энергетики; 2) Запрет на продаж Китайской Народной Республике противокорабельных крылатых ракет П-270 (по классификации НАТО SS-N-22), так как в Конгрессе считали, что они могут быть использованы армией Китая для уничтожения 7-го Флота ВМС США в случае нападения на Тайвань. H.R.1486 - Foreign Policy Reform Act. U.S. Congress. [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/105th-congress/house-bill/1486 (дата обращения 11.05.2018)

В итоге кризисная экономическая ситуация в Российской Федерации потребовала от США внесение резкой корректировки в существовавший до того момента подход к программам по оказанию помощи на постсоветском пространстве. США были вынуждены выделить больше средств России, так как усиление кризиса в экономике России могло бы отменить многолетние усилия США по поддержке остальных постсоветских республик, не говоря о том, что Россия обладает огромными запасами ядерного оружия и в случае коллапса государственности США получила бы неконтролируемый ядерный арсенал на огромной территории. Поэтому США через подконтрольный им МВФ выделили спасительный пакет помощи объёмом 11, 2 миллиарда долларов в 1998 году и пообещали передать ещё 7,8 миллиардов долларов в течение трёх лет, если Россия не свернёт с пути дальнейшего проведения экономических преобразований и Агентство США по международному развитию выделило России 95,7 миллионов долларов экономической помощи в докризисном 1997 году, 129,1 миллионов в кризисный 1998 год и попросило у Конгресса одобрение на предоставление помощи величиной в 225,4 миллиона долларов в 1999 году, что в2,3 раза больше объёмов докризисной помощи. Wedel J. Aid to Russia/ Foreign Policy in Focus.1998. [Электронный ресурс]. URL: https://fpif.org/aid_to_russia/ (дата обращения 11.05.2018)

Это позволяет нам судить о действительных приоритетах использования и применения США внешнеполитического инструмента зарубежной помощи, которые, к сожалению, часто подменялись и подменяются сиюминутными конъюнктурными интересами. В итоге США не удалось встроить Россию в возглавляемый ими однополярный миропорядок в момент её наибольшей слабости и открытости перед Западным миром. Шанс был упущен и теперь США вынуждены были налаживать взаимодействие с новым Президентом России В. В. Путиным, совершенно иначе рассматривающего то, какую роль занимает Российская Федерация в мире и какую должна занимать, в отличие от первого Президента России Б. Н. Ельцина, понятного и удобного для американского истеблишмента и с которым у Президента Клинтона были налажены связи.

В целом тактику США по применению внешнеполитического инструмента зарубежной помощи в период Президентства Б. Н. Ельцина можно охарактеризовать, отразив разбивку по категориям зарубежной помощи России в 1999 году: почти половина помощи - 46,4% направлялось на экономические и социальные цели, 25,3% аллоцировалось на поддержку и развитие демократии, 9,8 % выдавалось на гуманитарные нужды, 17,6 % приходилось на помощь, связанную с безопасностью США, большая часть которой состояла из программ, направленных на нераспространения ядерного оружия, и 1,2% выделялась на остальные цели. U.S. Assistance to the Former Soviet Union. CRS Report for Congress.2007 Congressional Research Center.2007. P.5 Для сравнения, структура распределения помощи по категориям в первый год второго президентского срока В.В. Путина в 2005 году была следующей: 66,7% помощи выделялось на программы, связанные с обеспечением национальной безопасности США, 14,4% было направлено на программы , нацеленные на развитие экономики России и социальные цели, 14,4% аллоцировалось на развитие и поддержку демократии, ввиду развития российской экономики в 2005 году только 2,8% выделялось на гуманитарные нужды и 1,8% на остальные категории и цели. Подобный поворот от таргетирования программами зарубежной помощи экономики России и поддержке либеральных институциональных экономических преобразований к использованию инструмента зарубежной помощи прежде всего для обеспечения национальной безопасности США связан с целым рядом причин. Ibid, P.7

Одной из основных, конечно же, стал беспрецедентный террористический акт 11 сентября 2001 года, ставший поворотным пунктом в современной американской истории и привела к объявлению США войны террору. Президент РФ В. Путин объявил о поддержке США в её борьбе с терроризмом и Конгресс США начал модернизацию законодательства с целью передаче Президенту США Дж. Бушу-младшему большего объёма полномочий в том числе права по принятию решений о применений внешнеполитических экономических инструментов санкций и зарубежной помощи через ратификацию Патриотического Акта, о котором упомянуто выше в 1 главе. Другой причиной подобной перенастройки служило укрепление российской экономики и исчезновение опасности её краха в среднесрочной перспективе, и, соответственно, пропал смысл дополнительно усиливать российскую экономику за счёт американской. И, наконец, В. Путин начал путь к сворачиванию демократических преобразований и в итоге к 2006 году Россия стала, согласно шкале некоммерческой организации Фридом Хаус (Freedom House), занимающейся измерением прав и свобод в обществах по всему миру, страной с несвободным обществом, хотя в 1992 году российское общество было частично свободным. Freedom House Country Report: Russia. 2018. [Электронный ресурс]. URL: https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/russia (дата обращения 11.05.2018)

В течение Президентства Дж. Буша-младшего доля России в зарубежной помощи США на постсоветском пространстве неуклонно сокращалась, а в 2003 году Администрация приняла решение постепенно прекратить поддержку экономики России, оставив только расходы на обеспечение национальной безопасности США и на поддержку демократии в России, в результате доля России в объёме зарубежной помощи США в регионе сократилась с 22% в 2000 году до 14% в 2008 году. U.S. Assistance to the Former Soviet Union. CRS Report for Congress.2007 Congressional Research Center.2007. P.10

После войны в Южной Осетии в 2008 году Грузия стала получателем крупнейшего на постсоветском пространстве пакета зарубежной помощи США, а помощь России была уменьшена в 2009 году в три раза по сравнению с 2008 годом. U.S. Foreign Aid by Country. Russia. [Электронный ресурс]. URL: https://explorer.usaid.gov/cd/RUS?fiscal_year=2009&measure=Obligations (дата обращения 11.05.2018) Это, конечно, может быть обусловлено состоянием американской экономики ввиду мирового финансового кризиса, но скорее всего это вызвано именно желанием усиления Грузии и поддержки её после поражения в войне. В 2010 году, когда стало понятно, что Грузия восстановилась после войны (разрушенные здания восстановлены, земля разминирована), и в краткосрочной перспективе никаких изменений не ожидается, США уменьшили помощь в 2,7 раза. U.S. Foreign Aid by Country. Georgia. [Электронный ресурс]. URL: https://explorer.usaid.gov/cd/GEO?fiscal_year=2009&measure=Obligations (дата обращения 11.05.2018)

Однако в 2010 году на Украине прошли выборы Президента, на которых проиграл поддерживаемый США В. Ющенко, который смог стать Президентом благодаря так называемой «Оранжевой революции» и выиграл более пророссийский кандидат в Президенты В. Янукович, поэтому США удвоили помощь Украине, значительно увеличив расходы на построение демократии и формирование гражданского общества, создавая тем самым фундамент для последующих событий 2013-2014гг., повлекших за собой смену власти на Украине. U.S. Foreign Aid by Country. Georgia. [Электронный ресурс]. URL: https://explorer.usaid.gov/cd/GEO?fiscal_year=2009&measure=Obligations (дата обращения 11.05.2018)

В 2012 году, несмотря на декларируемую «перезагрузку» в российско-американских отношениях США ввели впервые с момента распада Советского Союза санкции против России. Впрочем, надо признать, что санкции были сравнительно мягкими, так как были направлены против группы лиц, обвиняемых США в нарушении прав человека и в смерти во время тюремного заключения С. Магнитского и не затрагивали экономику России. Кроме того, акт, накладывавший санкции на российских граждан, также включал в себя, одновременно снимал с России торговые ограничения времён холодной войны, установленные поправкой Джексона-Вэника, упомянутой ранее. Statement by the Press Secretary on H.R. 6156. Office of the Press Secretary. The White House.2012. . [Электронный ресурс]. URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2012/12/14/statement-press-secretary-hr-6156 (дата обращения 11.05.2018) Что ещё раз подтверждает взаимосвязь и взаимозаменяемость экономических инструментов внешней политики. Важно отметить, что несмотря на то, что эти санкции были слабыми и вводились в обмен на снятие торговых барьеров, они открыли дорогу к дальнейшему сдерживанию России через расширение санкционных списков и усиление механизмов внешнеполитического инструмента санкций, применяемого против России. Ситуацию также осложняет простота усиления санкционного давления для американской власти, как для Конгресса, так как санкции введены через его акт и их можно постоянно усиливать поправками, так и для Президента, имеющего полномочия объявить чрезвычайное положение в отношении любой страны и ввести санкции путём подписания Исполнительного Указа. Поэтому после начала этого процесса можно было ожидать, что любые действия Россия, расходящиеся с той линией поведения на международной арене, которая выгодна США, будут встречены усилением санкционного давления и сворачиванием зарубежной помощи России и передаче её окружающим её странам.

Что и произошло в 2014 году, когда на Украине произошёл политический кризис, в результате которого образовалась турбулентность власти и риск прихода к ней радикальных элементов, для защиты от которых Россия провела референдум в Республике Крым, где проживает много русского населения, результатом которого стало вхождение Республики в состав Российской Федерации в качестве её субъекта. Федеральный конституционный закон от 29.12.2014 г. № 20-ФКЗ О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов -- Республики Крым и города федерального значения Севастополя»// Администрация Президента России. 2014. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/39275 (дата обращения 11.05.2018)

Суверенитет и неприкосновенность границ постсоветских государств были краеугольным камнем политики США в регионе и условием оказания зарубежной помощи России в течение десятилетий. Поэтому ещё до проведения референдума в Крыму Президент США Б. Обама Исполнительным Указом ввёл персональные санкции против ряда лиц, дестабилизирующих общественно-политическую обстановку в Украине, их собственность в США замораживалась и запрещался въезд в США. Executive Order -- Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine. Executive Orde. White House. 2014. [Электронный ресурс]. URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/03/06/executive-order-blocking-property-certain-persons-contributing-situation (дата обращения 11.05.2018) После Референдума Б. Обама подписал ещё один Исполнительный Указ №13362, расширивший список подсанкционных лиц и модернизировавший механизм санкций: Б. Обама включил пункт о том, что с согласия Государственного Секретаря США Министр Финансов США имеет право самостоятельно расширять список, делая этот инструмент крайне гибким и оперативным. Executive Order 13662--Blocking Property of Additional Persons Contributing to the Situation in Ukraine/ Federal Register.Vol.79, No.56, 2014. P.16171

В итоге, управление по контролю за иностранными активами Министерства Финансов США ввело санкции против банка «Россия» и ряда российских бизнесменов, приближенных к Президенту России В. Путину, таким образом, санкции теперь коснулись и российской экономики. Treasury Sanctions Russian Officials, Members Of The Russian Leadership's Inner Circle, And An Entity For Involvement In The Situation In Ukraine/U. S. Department of Treasury. 2014. [Электронный ресурс]. URL: https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/jl23331.aspx (дата обращения 11.05.2018)

Кроме того, у Б. Обамы получилось быстро создать международную коалицию по созданию санкционного давления на Россию, не прибегая к принципу экстерриториальности: союзники США быстро сами ввели санкции против России. Яшкин Г. Воздействие ввода санкций на деятельность европейских компаний. НИУ ВШЭ.2015 С.12

Затем был произведён ряд последовательных действий по усилению санкционного давления на российскую экономику и блокада экстерриториальными санкциями Крыма - любое лицо, оперирующее в Крыму, автоматически оказывалось отрезанным от экономики Запада. Санкции против российской экономики были направлены на сдерживание и должны привести к технологическому отставанию России и, соответственно, растущей неконкурентоспособности и невостребованности товаров на мировом рынке, в результате которой зависимость экономики от нефтегазового сектора бы не уменьшилась, а ввиду истощения сырьевой базы и неспособности обеспечить добычу нефти технологически, экономика России в долгосрочной перспективе оказывается в крайне невыгодном положении. Там же. С.15

Кроме того, зарубежная помощь России была практически свёрнута: в 2015 году она составила всего лишь 23 миллиона долларов, а в 2016 году только 15 миллионов долларов, которая отправлялась только на поддержку демократии, то есть выделялась прежде всего НКО. Россия, обратившись к украинскому опыту подобной помощи, стала воспринимать такую зарубежную помощь как экономическое оружие внешней политики и поэтому внесла поправки в национальное законодательство и стала блокировать подобные НКО как «иностранных агентов». Федеральный закон от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70204242/ (дата обращения 11.05.2018)