Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет мировой экономики и мировой политики

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

по направлению подготовки 41.04.05 Международные отношения

Лидерство в Европейском союзе: распределение функций и принятие решений

Васильева Анастасия Сергеевна

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретические подходы к изучению лидерства в Европейском союзе
• 1.1 Развитие подходов к изучению лидерства в ЕС
• 1.2 Концепция лидерства франко-германского альянса
• 1.3 Концепция лидерства Европейской комиссии
• 1.4 Соотношение концепций: конкуренция versus взаимное дополнение
• Глава 2. Лидерство в представлении интересов в Европейском союзе
• 2.1 Последствия ослабления франко-германского альянса для интеграции
• 2.2 Представление Комиссией интересов стран Европейского союза
• 2.3 Роль трио в представлении интересов государств-членов Европейского союза
• Глава 3. Факторы формирования модели лидерства в Евросоюзе
• 3.1 Перспективы нового франко-германского тандема
• 3.2 Возможное влияние политизации Комиссии на ее положение в Евросоюзе
• 3.3 Соотношение компетенций акторов в рамках теории коллективного лидерства
• Заключение
• Список источников
• Введение
• Актуальность исследования:
• Во время кризиса особенно актуальным становится вопрос о лидерстве: кто его осуществляет и несет ответственность за принимаемые решения. В Европейском союзе вопрос лидерства очень чувствителен, потому что связан с перераспределением национального суверенитета. Национальные правительства склонны обвинять наднациональные органы в своих внутренних неудачах.
• Негативные последствия принимаемых в ЕС решений позволяли говорить о кризисе лидерства. В ходе преодоления острых фаз экономического и миграционного кризисов компетенции Еврокомиссии, тандема Франции и Германии, а также трио Совета министров изменились. Возможно, эти изменения устранили кризис лидерства в Евросоюзе, поэтому важно проанализировать нынешнее распределение функций этих акторов с точки зрения концепций лидерства и понять, какое влияние теперь могут оказывать эти акторы на интеграцию.
• Каждый новый основополагающий договор Европейского союза вносит изменения в институциональный баланс интеграции. Институциональный баланс представляет не что иное, как баланс интересов институтов, участвующих в принятии решений в Евросоюзе.
• В институциональной борьбе формальным предметом спора является объем компетенций, а целью не допустить значительное усиление других сторон.
• Конечно, интерес института отличается от интересов государства или групп влияния. Основная задача института представлять интересы группы, делегировавшей ей такие полномочия. За интересами института стоит баланс интересов в более широком смысле - баланс всех интересов европейской интеграции, учитываемых при принятии наднациональных решений. К этим интересам относятся достижения интеграции, ради которых она создавалась, и то, чего стоит ее создание: «четыре свободы» для граждан, сохранение суверенитета национальными правительствами, условия для предпринимательства, развитие регионов, защита работников и работодателей и т.д.
• В этих условиях, когда усилия акторов Европейского союза направлены на ограничение влияния друг друга, сложно установить лидера. Все чаще о ЕС говорят как о «структуре без лидерства». См. I. Tommel, A. Verdun Political Leadership in the EU: an Introduction // Journal of European Integration, 2017. № 2. pp. 103-112; J. Hayward Leaderless Europe / Oxford: Oxford University Press, 2008.
• Зачем, в таком случае, изучать вопрос о лидерстве в Евросоюзе, если этот вопрос не стоит в официальной повестке дня Брюсселя?
• Во-первых, лидер ответственен за принимаемые решения и их последствия перед гражданами, особенно это касается неудачных или малоэффективных решений. Так что такие исследования позволяют оценить состоятельность евроскептических и популистских высказываний национальных правительств.
• Во-вторых, лидерство как отношения между ведущим и ведомым категория более привычная для многих в отличие от новейших теоретических разработок в сфере европейской интеграции. Необходимо понять, насколько теории лидерства способны объяснять суть интеграции или этот подход устарел и не отвечает на современные вопросы исследователей.
• В-третьих, вопрос лидерства остается открытым в силу специфики, которую исследователи-европеисты приписывают понятию лидерства. Эти особенности будут рассмотрены в первой главе.
• В-четвертых, третьим странам концепции лидерства позволяют соотнести институты ЕС с их собственными органами. Это помогает понять сложную уникальную структуру Европейского союза и найти общий язык на международных переговорах.
• Новизна: определены роли Европейской комиссии, франко-германского тандема и трио председателей в Совете министров в представлении различных интересов на наднациональном уровне. Кроме того, совмещены концепции лидерства франко-германского тандема и Европейской комиссии на взаимодополняющей, а не конкурирующей основе. Основным методом исследования стал анализ документов, а также системный анализ Европейского союза.
• Выбор акторов (Европейская комиссия, германо-французский тандем, трио председателей Совета министров трио) обусловлен запросом на их лидерство. Первые два привлекают многих исследователей, так как обладают большими ресурсами для лидерства, но предстоит разобраться, чьи интересы представляют эти акторы с учетом изменений после Лиссабонского договора. Трио интригует тем, что его роль в обеспечении баланса институтов и защите интересов интеграции не особенно изучена, ведь он появился со вступлением в силу Лиссабонского договора. Кроме того, его лидерский потенциал сравним с Европейской комиссией и Европейским советом. J. Peterson, M. Shaсkleton The Institutions of the European Union (The New European Union Series) / Oxford: Oxford University Press. 2012. P. 388.
• Временные рамки исследования: с 2009 по 2017 гг. В 2009 г. вступил в силу Лиссабонский договор юридическая основа нынешнего институционального баланса Европейского союза. Именно в рамках сложившейся на сегодняшний день институциональной модели будет проанализировано лидерство ЕС. Верхняя временная граница близка к настоящему моменту, так как оцениваются все последние изменения ситуации.
• Цель проекта определение модели лидерства в Европейском союзе с учетом перераспределения лидерских функций между Европейской комиссией, франко-германским тандемом и трио. Объектом исследования выступает Европейский союз, предметом - лидерство в Европейском союзе.
• Задачи исследователя:
• • Изучить теоретические подходы к лидерству в Европейском союзе;
• • Определить, какую роль Европейская комиссия, тандем и трио Совета играют в представлении интересов в Европейском союзе, и какое значение это имеет для процесса принятия решений.
• • Проанализировать, каким образом распределяются функции между тремя акторами (Еврокомиссия, франко-германский альянс, трио Совета ЕС) согласно концепциям лидерства ЕС.
• Исследовательский вопрос: почему для Европейского союза важно чтобы лидерство было поделено между несколькими акторами?
• И гипотеза: несмотря на то, что акторы выражают конкурирующие подходы к развитию интеграции (межправительственный и федералистский), они представляют интересы как Европейского союза, так и государств-членов, что необходимо для принятия решений на наднациональном уровне.
• Теоретической перспективой выступают концепции лидерства германо-французского тандема и Европейской комиссии. Концепция лидерства тандема использовалась в курсовой работе. Основное положение данной концепции касается видов ресурсов, которыми должна обладать страна, претендующая на лидерство в Европейском союзе. Эти ресурсы делятся на материальные, институциональные и нематериальные. Владение этими ресурсами позволяют Франции и Германии быть лидерами в Европейском союзе. Но объем этих ресурсов непостоянен и меняется из-за внешних и внутренних факторов. Факторы ослабления Франции относительно Германии были рассмотрены в курсовой работе.
• Одна из главных функций Франции и Германии в качестве лидеров представление разных подходов к развитию интеграции (федерализма и интерговернментализма). Это позволяет малым и средним странам найти себе единомышленника с большими ресурсами для успешного участия в межправительственных переговорах. Данная концепция позволила ответить на вопрос, почему для Европейского союза важен равновеликий альянс Франции и Германии. Также выяснили, что, возможно, в Европейском союзе появляются новые механизмы для представления интересов малых и средних стран, и эти механизмы смогут уменьшить ущерб для интеграции от потери баланса внутри французско-германской оси.
• Работа состоит из трех глав. Первая посвящена истокам и положениям концепций лидерства Европейского союза. Во второй главе, в соответствии с теорией, распределены компетенции акторов и определено их положение в институциональной конфигурации. В третьей главе проанализированы изменения в лидерстве данных акторов и в их взаимодействии? Возможно, тему взаимодействия стоит как-то выделить и в других главах.
• Источники для исследования можно разделить на 4 группы:
• a) Основополагающие договоры ЕС и законодательные акты (Договор о ЕС, Договор о функционировании ЕС);
• b) Акты вторичного права ЕС (решения Европейского совета и Совета министров);
• c) Программные и текущие документы институтов ЕС (Белые книги и информационные бюллетени Европейской комиссии, программы стран-председательниц в Совете ЕС);
• d) Официальные выступления лиц (Председателя Европейской комиссии, Европейского совета, глав государств-членов).
• Литературу, в свою очередь, можно разделить на три группы:
• 1) В первую группу вошли исследования, посвященные главным трендам развития европейской интеграции в связи с миграционным кризисом (А. Камкин), С. Соколов Миграционный кризис в Евросоюзе: назад в КПСС (07.09.2017) // Российский совет по международным делам. URL: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/migratsionnyy-krizis-v-evrosoyuze-nazad-v-kpss/ (дата обращения: 20.09.2017). выходом еврозоны из экономического кризиса (Э. Моравчик), Э. Моравчик Европа после кризиса // в Современная наука о международных отношениях за рубежом. Хрестоматия в 3 томах. Т.3. (под ред. И.С. Иванова). М.Ж НП РСМД. 2015. С. 485-499. кризисом в отношениях с Россией (Т. Романова), Т. Романова Стрессоустойчивость вместо гибридного мотора (10.10.2017) // Российский совет по международным делам . URL: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/stressoustoychivost-vmesto-gibridnogo-motora/ (дата обращения: 12.10.2017) а также программной речью председателя Европейской комиссии Ж.-К. Юнкера в 2017 г. (С. Соколов, С. Соколов Евросоюз: ветер снова дует в дырявые паруса (12.09.2017) // Российский совет по международным делам. URL: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/evrosoyuz-veter-snova-duet-v-dyryavye-parusa/ (дата обращения: 25.09.2017) Е. Энтина, М. Энтин); М. Энтин, Е. Энтина Европейский союз расправляет плечи (02.10.2017) // Российский совет по международным делам. URL: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/evropeyskiy-soyuz-raspryamlyaet-plechi/ (дата обращения: 10.10.2017)
• 2) В этой группе сосредоточены работы по лидерству различных институтов Европейского союза и включают как разработки обобщающего характера (F. Van Esch, F. van Esch The Nature of the European Leadership Crisis and How to solve it // European Political Science. 2017. No.1. pp. 1-14. I. Tommel, A. Verdun, I. Tommel, A. Verdun Political Leadership in the EU: an Introduction // Journal of European Integration, 2017. No. 2. Pp. 103-112.), так детальные работы о лидерстве Еврокомиссии (Г. Мюллер, H. Muller Setting Europe's Agenda: the Commission Presidents and Political Leadership // Journal of European Integration. 2017. No 2. pp. 129-142. M. Bauer, S. Becker M. Bauer, S. Becker The Unexpected Winner of the Crisis: the European Commission's Strengthened Role in Economic Governance // Journal of European Integration, 2014, No 3 pp. 213-229.), трио председателей в Совете министров.
• 3) В обширной третьей группе - исследования роли франко-германского тандема в ЕС. Трансформации альянса посвящены работы C. Domesmay, H. Stark, C. Demesmay, H. Stark Opening-up the Franco-German Dialogue. How trialogues Can Enhance European Integration / German Council on Foreign Relations. 2012. 53 p. В. Калинкина, В. Калинкин Берлин и Париж видят разные сны (16.05.2017) // Российский институт стратегических исследований. URL: https://riss.ru/analitycs/40875/ (дата обращения: 30.06.2017) Ю. Рубинского, Ю. Рубинский Париж и Берлин в час истины (12.10.2017) // Российский совет по международным делам. URL: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/parizh-i-berlin-v-chas-istiny/ (дата обращения: 12.10.2017) J. Schild. J. Schild Leadership in Hard Times: Germany, France, and the Management of the Eurozone Crisis // German Politics and Society. 2013. No 1. pp. 24-47. Также в эту группу вошли работы авторов по трансформации роли Германии (С. Балмер, У. Патерсон, С. Балмер, У. Патерсон Германия и Европейский союз: от умеренной державы к нормальному государству? // в Современная наука о международных отношениях за рубежом. Хрестоматия в 3 томах. Т.3 (ред. И.С. Иванов). М.: НП РСМД. 2015. С. 540-573. Ф. Лукьянов, Ф. Лукьянов Быть как все (26.09.2017) // Коммерсантъ URL: https://www.kommersant.ru/doc/3421224 (дата обращения: 30.09.2017) M. Matthijs, M. Blyth M. Matthijs, M. Blyth Why only Germany Can Fix the Euro (17.11.2011) // Foreign Affairs URL: https://www.foreignaffairs.com/articles/germany/2011-11-17/why-only-germany-can-fix-euro (date of access: 15.10.2017)) и Франции (Т. Гомар, Т. Гомар Франция и большая тройка // Россия в глобальной политике. 2017. №4.URL: http://www.globalaffairs.ru/number/Frantciya-i-bolshaya-troika-18922 (date of access: 22.09.2017) А. Чихачев А. Чихачев Внешняя политика Франции в 2017 г.: кто принимает решения (15.09.2017) // Российский совет по международным делам. URL: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/columns/la-france-du-macron/vneshnyaya-politika-frantsii-v-2017-g-kto-prinimaet-resheniya/ (дата обращения: 22.09.2017)) в рамках альянса и ЕС в целом.
• Теоретическое значение видится в том, что исследование основано на результатах других работ, и полученные нами выводы могут быть подтверждены или опровергнуты исследователями, использующими концепции лидерства Европейского союза в своих проектах.
• Практическое применение результатов исследования: ясно распределены компетенции акторов по осуществлению их лидерства в Европейском союзе и определено их значение для представления интересов при принятии наднациональных решений. Эти результаты третьи страны могут использовать при подготовке совместных с ЕС проектов.
• Глава 1. Теоретические подходы к изучению лидерства в Европейском союзе

1.1 Развитие подходов к изучению лидерства в ЕС

Проблема лидерства в Европейском союзе актуальна с ранних этапов развития интеграции. Перед исследователями стояли следующие вопросы: кого можно назвать лидером в Европейском союзе? Что делает его таковым? Какие функции он выполняет? Почему возник кризис лидерства? И как его преодолеть?

Концепции лидерства Евросоюза развились из национальных и международных концепций лидерства, как пишут И. Томмель и Э. Вердун (Университеты Оснабрюк (Германия) и Виктория (Канада)). L. Tommel, A. Verdun. Political Leadership in the European Union: an introduction // Journal of European Intefration. 2017. № 2. pp. 104-105. Основу теории лидерства заложил Дж. Бернс. Его основная мысль, что лидерство это отношения между ведущим и последователем, в которых они объединены одним проектом и одной целью. Цит. по L. Tommel, A. Verdun. Political Leadership in the European Union: an introduction // Journal of European Integration. 2017. № 2. P. 104. Лидер поступает в соответствии с ценностями и побуждениями своих последователей. Дж. Бернс предложил различать трансакционное и трансформационное лидерства. Трансакционное лидерство видит роль лидеров в обмене ценностями при взаимодействии их взаимодействии друг с другом. Трансформационное лидерство означает такое взаимодействие лидера и последователей, при котором они повышают моральный уровень друг друга. Эти положения получили свое развитие и применение в трудах таких современных ученых как И. Томмель, I. Tommel The Presidents of the European Commission: Transactional or Transforming Leaders? // Journal of Common Market Studies. 2013. № 2. pp. 789-865. Ф. ван Эш. F. Van Esch The paradoxes of legitimate EU leadership. An analysis of the multi-level leadership of Angela Merkel and Alexis Tsipras during the euro crisis // Journal of European Integration. 2017. № 2. pp. 223-237.

Дж. Блондел и Р. Элги развили концепцию индивидуального лидерства. Блондел заметил, что для успешного лидерства важнее всего харизма и положение в системе институтов. J. Blondel Political Leadership: Towards a General Analysis. London: Sage. 1987. Р. Элги также отметил важность системы институтов для успешного лидерства, и также взаимодействие лидера с его окружением (элитами).

О. Р. Йанг предложил три типа политического лидерства лиц в международных переговорах: структурное, предпринимательское, интеллектуальное. Им соответствует:

(1) лидерство из-за превосходства страны происхождения;

(2) лидерство обеспечивается хорошими переговорными навыками;

(3) способность определить, как участники переговоров будут понимать предмет спора.

Эту концепцию использовали в своих работах Ф. ван Эш, F. van Esch The Nature of European Leadership Crisis and How to Solve it // European Political Science. 2017. № 1. pp. 1-14. Й. Шилд. J. Schild Leadership in Hard Times: Germany, France, and the Management of the European Crisis // German Politics and Society. 2013. № 1. pp. 24-47. Й. Шилд использовал концепцию О. Йанга и создал собственный инструмент, но уже для анализа лидерства государств-членов.

Таким образом, на данный момент концепции лидерства в Евросоюзе охватывают три большие группы акторов: личности, институты и страны-члены.

Изучается индивидуальное лидерство Председателя Европейского совета, Председателя Европейской комиссии, Верховного представителя по внешней политике и политике безопасности, главы ЕЦБ, а также глав государств-членов ЕС.

Среди институтов особенное внимание уделяется Европейской комиссии, Европарламенту, Европейскому совету, Совету ЕС; а также более «молодым» институтам Европейскому центральному банку, председательству в Совете министров, трио в Совете министров, Экофину, тройке.

Сторонники межправительственного подхода развивают идеи о лидерстве отдельных государств-членов, таких как Германия, Франция, Великобритания, а также коалициях этих стран, различных «триалогов», Бенилюкса, Вишеградской четверки и т.д.

Для нашей работы необходимо определить особенности лидера Европейского союза. Современное определение лидерства в Европейском союзе сформулировал Е. Любкемейер: J. Peterson, M. Shackleton The Institutions of the European Union (The New European Union Series) / Oxford: Oxford University Press. 2012. P. 388. «лидерство в ЕС осуществляют те акторы, которые хотят и могут, сотрудничая друг с другом и мотивируя другие акторы, достигать общие цели».

Лидерство в Европейском союзе не означает гегемонии (т.е. защиты собственных интересов). Это, во-первых, по определению Бернса, отношения лидера и его последователей, объединенных общими ценностями и общим проектом. Во-вторых, лидер получает мандат от своих последователей, т.е. является легитимным. В-третьих, в роли последователей в Европейском союзе оказываются в первую очередь не граждане, а государства-члены, причем предметом их сделки являются сферы управления государства, или его суверенитет.

Что представляет собой кризис лидерства в ЕС? В литературе можно встретить два значения этого понятия. Первое кризисные явления внутри национальных государств-членов ЕС: рост популизма, смещение предпочтений населения «вправо» по политическому спектру на фоне роста издержек глобализации. Прямыми последствиями этого стали Брексит и конституционная реформа в Польше. Г. Верхофстадт "Кризис лидерства в Европе" (03.10.2016) // Иносми URL: http://inosmi.ru/politic/20161003/237956183.htm (дата обращения: 05.04.2017).

Второе определение кризиса лидерства неэффективность деятельности тех или других акторов в качестве лидеров интеграции, что приводит к проблемам в рамках ЕС. Здесь имеется в виду не только неспособность наднациональных органов быстро среагировать на возникающие проблемы, но и продвигать интересы Европейского союза на международной арене. J. Peterson, M. Shackleton The Institutions of the European Union (The New European Union Series) / Oxford: Oxford University Press. 2012. P. 389. С точки зрения концепции лидерства Франции и Германии, кризис лидерства выражается в неспособности стран тандема на равных участвовать в межправительственных переговорах, представляя интересы других стран-членов Европейского союза. Т. Романова Кризисы Европейского союза // Валдайские записки. 2016. № 56. С. 3.

Среди причин кризиса лидерства выделяют “громоздкую институциональную структуру, отсутствие общей идеологии и интересов между участниками интеграции, а также недостаток доверия между государствами-членами и институтами ЕС, и у государств-членов ЕС между собой». L. Helms, Introduction: Leadership Question in Transnational European Governance // European Political Science. 2016. № 1. P. 10.

С кризисом лидерства тесно связаны две другие внутренние проблемы ЕС: солидарности и легитимности. Т. Романова Кризисы Европейского союза. С. 3. Кризис солидарности вытекает из-за того, что странам-членам не удается сблизить свои позиции перед принятием решения. Главный симптом сложные, безрезультатные переговоры, а принятые решения часто продавлены более сильными участниками. В результате, страны предпринимают односторонние решения, зачастую не учитывающие интересы друг друга (как действия Германии по выходу из экономического кризиса или Венгрии, Австрии на пике прибытия беженцев из Северной Африки и Ближнего Востока). С каждым таким решением, Европейский союз лишается своего имиджа, духа единства, как в глазах собственных граждан, так и в глазах остального мира.

Другой кризис недостаток легитимности в Европейском союзе. Вопрос в том, существует ли эта проблема вообще. Ведь легитимность, в отличие от законности, основана на субъективных ощущениях граждан, так как именно их лояльность является источником легитимности национальных и наднациональных институтов власти. Конечно, под сомнение не ставится легитимность Европейского союза в целом (разве что крайними евроскептиками и популистами). Исследователей волнует, например, расширение мандата Еврокомиссии для выхода из экономического и долгового кризиса Еврозоны, F. W. Scharpf Legitimacy Intermediation in the Multilevel European Polity and Its Collapse in the Euro Crisis / Max Planck Institute for the Study of Societies, discussion paper. Cologne. 2012. 41 p. или «продавливание» Германией жестких решений в Европейском совете. F. van Esch The Paradoxes of Legitimate EU Leadership. An Analysis of the Multi-level Leadership of Angela Merkel and Alexis Tsipras during he Euro Crisis // Journal of European Integration. 2017. № 3. 16 p.

Лидерство Евросоюза оставляет много вопросов для исследователей. И, как видно, каждое изменение основополагающих договоров будет порождать новые вопросы и давать материал для научных дискуссий.

1.2 Концепция лидерства франко-германского альянса

Среди акторов, претендующих на лидерство в Европейском союзе, особое место занимает тандем Франции и Германии по двум причинам. Во-первых, их примирение после трех кровопролитных конфликтов стало ключом к европейской интеграции и залогом мирного будущего на континенте. И во-вторых, обе страны до недавнего времени имели самые большие ресурсы для лидерства среди всех государств-членов.

Роль тандема концептуализировал Й. Шилд. J. Schild Mission Impossible? The Potential for Franco-German Leadership in the Enlarged EU // Journal of common market studies. 2010. № 5. pp. 1367-1390. Ресурсы для лидерства он разделил на материальные, институциональные и нематериальные. Материальные источники лидерства включают в себя экономические показатели, способность справиться с внутренними проблемами, что важно для привлекательности национальной социально-экономической модели. Сюда относится и население, военные возможности, технологическое развитие. Этот потенциал используется странами в переговорах (в концепции О. Янга структурное лидерство), так как на переговорах этот потенциал приобретает форму нормативной силы (имидж, привлекательность модели развития, значимость на международной арене вне Европейского союза).

Институциональные ресурсы включают вес при голосовании в Совете министров, количество представителей в Европарламенте и Европейской комиссии.

Наконец, нематериальные ресурсы лидерства тандема имеют три направления:

- это поддержка его лидерства другими странами-членами и своим собственным населением. Иначе говоря, это доверие других стран-членов к тандему; вера в его способность использовать свои лидерские ресурсы для достижения общих целей.

- воля лидера придерживаться принятых в ЕС правил.

- общие ценности и цели лидера и других стран-членов, общее видение будущего Евросоюза и намерение преодолеть общие вызовы.

Нематериальные ресурсы играют ключевую роль для лидера, так как легитимность является ключевым требованием к лидерству в Европейском союзе, что отличает его от многих других организаций. Это возвращает нас к той части определения лидерства о том, что лидер в Евросоюзе представляет не только свои интересы, но и интересы всех участников интеграции. Франко-германский тандем в этом случае оказывается в двойственном положении: в отличие от институтов, интересы стран не совпадают с интересами интеграции. Франции и Германии приходится находить баланс и защищать как свои национальные интересы, так и интересы интеграции, чтобы оставаться лидером. Выходит, что быть лидером интеграции для стран тандема также, в какой-то степени, является интересом.

Другое положение концепции Й. Шилда касается роли институтов. Они ограничивают власть тандема, или других коалиций в рамках Европейского союза. Для успешного лидерства тандема необходимы следующие условия, при прочих равных:

(1) Принятие решений в Европейском совете и на межправительственной конференции, а не в Совете министров, процедуры в котором позволяют защитить равные права малых и средних стран.

(2) Межправительственные процедуры принятия решений, где роль Еврокомиссии, Парламента и Суда ЕС ограничена. По словам Й. Шилда, наименее благоприятными являются сферы исключительной компетенции Еврокомиссии (конкуренция), или Европейского центрального банка (монетарная политика).

(3) Принятие решений методом без права вето Европарламента.

Лиссабонский договор усилил возможность институтов ограничивать влияние тандема. В 2017 г. вступила в силу модель голосования квалифицированным большинством в Совете министров, которая лишила страны с большим населением их значительного преимущества при голосовании.^*55% всех стран-членов ЕС (как минимум 15 из них) с суммарным населением, по меньшей мере, в 65% от населения Евросоюза. Блокирующее меньшинство - 4 страны-члена (Ст. 238 ДФЕС).

Наконец, концепция лидерства тандема содержит два условия, которые до сих пор обуславливали его успех: (а) обе страны видели общую стратегическую цель, например создание валютного союза; (б) на момент начала переговоров взгляды стран на решение проблемы сильно различались. Выходит, что чем больше позиции стран различаются, тем более вероятно, что их общее решение, если таковое появится, будет принято всем Евросоюзом. J. Schild Mission Impossible? P. 1380. При анализе позиций двух стран, таким образом, необходимо различать на их стратегическую цель и методы достижения этой цели, так как они имеют разное значение для успеха общего дела.

1.3 Концепция лидерства Европейской комиссии

В современных европейских исследованиях лидерство Европейской комиссии описывают несколько концепций. Каждая по-своему отвечает на вопрос «почему Европейская комиссия является двигателем европейской интеграции?».

Большое значение придается роли Председателя Еврокомиссии. Его роль неоднозначна. Как Еврокомиссия нечто большее, чем секретариат международной организации, так и ее председатель выполняет функции, которые не позволяют его сравнить с генеральным секретарем, например, ООН.^* В Европейском союзе тоже есть генеральный секретариат и пост генерального секретаря (в настоящий момент его занимает М. Сельмайр), но он входит в состав Европейской комиссии, работает в тесной связи с ней и обеспечивает горизонтальную связь крупных подразделений - генеральных директоратов - Еврокомиссии. Большое значение играют его личные качества, харизма и инициативность (как в случае с В. Хальштейном и Ж. Делором). См. H. Muller Setting Europe's Agenda: the Commission Presidents and political leadership // Journal of European Integration. 2017. № 2. pp. 129-142. В последние годы произошло усиление полномочий Председателя в рамках Комиссии, одной из причин стало внедрение механизма Spitzencandidaten.^*Spitzencandidaten означает выдвижение европейскими партиями кандидата на пост председателя Еврокомиссии до выборов в Европарламент. Впервые по такому механизму был избран нынешний председатель ЕК Ж.-К. Юнкер, представитель от Европейской народной партии. Эта мера призвана усилить легитимность Еврокомиссии, но в то же время она привела к политизации этого органа. А дискредитация Еврокомиссии под председательством Ж. Сантера привела к масштабным реформам главного наднационального органа.^** Реформа Киннока (2000 г.) была проведена после работы по сбору мнений от всех групп интересов в Европейском союзе о том, как должно выглядеть управление в ЕС. Реформа включила 4 основных группы принципов: отчетность за расходы, эффективное управление, набор и обучение работников, приоритетность в работе. Реформа Киннока сформировала принципы работы современной Европейской комиссии. Для анализа глав Еврокомиссии используется теоретическая разработка Бернса о транзакционном и трансформационном лидерстве (например, у И. Томмель). См. I. Tommel The Presidents of the European Commission: Transactional or Transforming leaders? // Journal of Common Market Studies. 2013. № 4. pp. 789-865.

Функциональный подход к лидерству Еврокомиссии объединяет авторов, исследующих функции Комиссии, составляющие ее лидерский потенциал: участие в законотворчестве и политическом торге, в сфере имплементации норм и контроль за их выполнением, развитие интеграции. См. V. Kostadinova The European Commission and the Configuration of Internal European Union borders: Direct and Indirect Contribution // Journal of Common Market Studies. 2013. № 2. pp. 264-280.

В своем исследовании группа авторов S. Becker, M. Bauer, S. Conolly, H. Kassim The Commission: Boxed and Constrained, but still an Engine of Integration // West European Politics, 2016. pp. 1-21. применила синтетический подход к лидерству Еврокомиссии, объединив классические теории интеграции (федерализм и новый межправительственный подход), институционализм, концепцию личного лидерства, а также функциональный подход (в частности была проанализирована законодательная функция Комиссии). Был проанализирован лидерский потенциал Европейской комиссии до и после экономического кризиса 2008-2010 гг. Анализ был сделан на основе трех критериев: 1) институциональное и политическое окружение; 2) внутренняя организация; 3) законотворческая деятельность. Был сделан вывод, что в ходе кризиса функции Еврокомиссии были дополнены, но ее структура осталась неизменна. Более того, произошедшее перераспределение функций в пользу Европейского совета и Европарламента не ослабило потенциал Еврокомиссии как «двигателя» интеграции, так как она получила ряд новых полномочий по мониторингу, оценке государственных бюджетов стран еврозоны, координации их политик в сферах конкуренции и занятости. Еврокомиссия также стала полноправным участником тройки финансовых институтов, проверяющих выполнение условий по выданным кредитам.^*Вместе с Международным валютным фондом и Европейским инвестиционным банком.

Такой подход позволил исследователям провести комплексный анализ и найти ответ на поставленный вопрос, используя все доступные теоретические разработки.

Для нашей работы важно то, как лидерство здесь анализируется сквозь призму классических теорий. Дается представление, в какой точке находится нынешняя Европейская комиссия на отрезке между федерализмом и интерговернментализмом. Интерпретируя результат в языке нашей гипотезы: какие интересы двигают работу Еврокомиссии наднациональные или национальные.

Также данная теоретическая рамка позволит оценить политизацию европейской комиссии, так как содержит как внутренние, так и внешние ее характеристики.

1.4 Соотношение концепций: конкуренция versus взаимное дополнение

Традиционно данные концепции лидерства противопоставляются, ведь лидер, как привычно думать, в политической системе может быть лишь один. Связано это с тем, что отношения лидера и последователей характеризуются стратегическим неравенством и иерархичностью. Лидер требует подчинения последователей. В Европейском союзе сложность состоит в том, что в качестве последователей выступают суверенные государства, которые сами, в свою очередь, являются легитимными лидерами для своих граждан. F. van Esch The Nature of European Leadership Crisis and How to Solve it // European Political Science. 2017. № 1. pp. 1-14.

Объединить две концепции трудно еще и потому, что европейская комиссия и французско-германский тандем совершенно разные акторы в понятиях Европейского права. Лидерство тандема отличается тем, что оно не является официальным. Его функции не закреплены в праве ЕС, в отличие от функций Еврокомиссии. Это уже наталкивает на мысль, что французско-германский тандем может осуществлять лидерство лишь отчасти.

С одной стороны, ресурсы и компетенции лидера, сформулированные Й. Шилдом, применимы только к государствам-членам, претендующим на лидерство, то есть являются инструментом для анализа только национальных государств. Также и концепции Еврокомиссии слишком специфичны, чтобы с их помощью оценивать лидерство государств. С другой стороны, целый ряд авторов подтверждает тезис о том, что лидерство в Евросоюзе разделено между разными акторами, как институтами, так и личностями, национальными государствами и их коалициями. Мнения исследователей делятся относительно того, считать ли эту множественность положительным или отрицательным явлением для интеграции.

Возможные проблемы, связанные с отсутствием единственного лидера: наложение компетенций, перекладывание ответственности, отсутствие руководства. Все это элементы кризиса лидерства в Евросоюзе.

Но в сформировавшейся ситуации есть также и положительные стороны: сложная структура ЕС децентрализована, а значит, получает дополнительную гибкость в принятии решений и траектории развития, даже несмотря на бюрократическую тяжеловесность. К тому же, это позволяет учитывать разные интересы при принятии решений: национальные интересы государств-членов, интересы институтов (эффективная работа во время встреч, продвижение интеграции, осуществление своих функций). Распределение лидерских компетенций может казаться хитрой уловкой с точки зрения популистов, так как лишает возможности привлечь к ответственности конкретный орган. В то же время, тот факт, что в Евросоюзе действует такая сложная система распределения компетенций, показывает, что государственный суверенитет действительно ценится в Европейском союзе, что участники интеграции готовы работать в сложной бюрократической и юридической системе, если она сможет грамотно распорядиться полученными полномочиями.

В пользу распределения лидерства говорят много факторов. По словам Л. Хелмса, L. Helms, Introduction: Leadership Question in Transnational European Governance // European Political Science. 2016. № 1. P. 4. такой новый тип лидерства становится возможным в ЕС в силу новых политических реалий. Более того, это становится единственно возможным вариантом лидерства для такой системы как Европейский союз. Во-первых, изменилось понимание категории «сила», лежащая в основе отношений лидера и последователей. Для Евросоюза это ни «жесткая» сила из понятий реализма, ни даже «мягкая» сила, впервые описанная Дж. Наем в рамках неолиберальной теории. В ЕС сила понимается преимущественно как убеждение (при выработке общих целей и средств для их достижения) и мобилизация (когда необходимо собрать все возможные ресурсы для реализации поставленных целей).

Во-вторых, такие характеристики индивидуального лидерства (транскационное/трансформационное) также больше не отражают реальности ЕС. Как утверждает Л. Хелмс, Op. cit. P. 5. трансакционное лидерство само по себе имеет довольно слабое основание, а трансформационное вступает в конфликт с чувствительным для ЕС вопросом демократизации. Чем более демократичным становится Европейский союз, тем меньше для него подходит трансформационное лидерство. Ibid.

Концепция лидерства нового рода (у зарубежных исследователей shared leadership, collective leadership, dispersed leadership, leadership without leaders) требует развития. Поэтому представляется возможным в рамках данной работы объединить лидерство французско-германского тандема и Европейской комиссии на основе предложенного Й. Шилдом перечня функций лидерства в Европейском союзе: J. Schild Mission Impossible? The Potential for Franco-German Leadership in the Enlarged EU // Journal of common market studies. 2010. № 5. P. 1369-1371.

1) Продвижение европейской интеграции;

2) Создание компромиссов (и представление интересов других членов ЕС);

3) Управление политическими кризисами;

4) Представление интересов ЕС на мировой арене.

Эти характеристики позволяют проанализировать лидерство разных акторов, хотя изначально они были разработаны для анализа лидерства государств-членов Европейского союза.

По нашему мнению, именно защита интересов станет объединяющим элементом для двух крупных концепций лидерства: франко-германского альянса и Европейской комиссии. Если гипотезу подтвердится, эта концепция также может послужить решением кризиса лидерства в Европейском союзе. Рассмотрим, каким образом, каждый из акторов справляется с задачей представления интересов в третьей главе.

Теоретические положения о ресурсах лидерства тандема, рамки для анализа Европейской комиссии и функции лидера мы сможем применить в своей работе, чтобы понять, что акторы представляют сегодня с точки зрения лидерского потенциала, как соотносятся их лидерские качества, и насколько это способствует решению кризиса лидерства в ЕС.

Глава 2. Лидерство в представлении интересов в Европейском союзе

2.1 Последствия ослабления франко-германского альянса для интеграции

лидерство европейский союз

Франко-германский тандем, как известно, стоял у истоков европейской интеграции. Примирение двух враждовавших стран обеспечило мир на континенте после двух катастрофических войн. Интересно проследить, как трансформировалась роль франко-германского альянса в рамках европейской интеграции, и в чем она заключается сегодня.

С точки зрения концепции лидерства, франко-германский альянс на протяжении 60 лет играл ключевую роль для интеграции по следующей причине: ресурсы этих стран - самые большие среди стран членов, и исторически они позволяли представлять двум странам два разных подхода к развитию европейской интеграции: Франция - межправительственный подход, Германия - федералистский. Истоки этих позиций можно найти как во внешнеполитических традициях, так и в положении стран в послевоенной Ялтинско-Потсдамской системе.

Во-первых, после Второй мировой войны Германия вместе с военной мощью была лишена любых претензий на политическое лидерство. Германское правительство приступило к экономическому восстановлению и, благодаря средствам по плану Маршалла, быстро достигло успеха.

Видится, что экономический потенциал Германии искал выхода в политической форме. Проект ЕОУС, помимо своей миротворческой цели, стал первым договором о сотрудничестве для послевоенной Германии. С этого момента, общеевропейский проект становится для ФРГ единственной ареной политического влияния, где в связке с Францией и другими странами-основательницами (Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург) она не рисковала навлечь на себя обвинения в экспансии, и при этом развивать экономические связи и навыки наднационального управления в рамках общеевропейских институтов.

Таким образом, федералистский подход Германии обусловлен а) ее экономической мощью, которая при чистом межправительственном подходе обрекает ее на единоличное лидерство и подозрения в гегемонии со стороны других стран-членов, и б) ее желанием пользоваться преимуществами общего рынка, построение которого возможно лишь на федерализации и при учете интересов всех участников. При федеративном подходе участники получают свой выигрыш, но также делят и бремя ответственности.

Франция, вышедшая из войны с победителями, после оккупации также восстановила свое экономическое процветание при помощи США по плану Маршалла, и, с приходом Ш. де Голля, вернулась к своему независимому, широкому внешнеполитическому курсу. Именно Генерал де Голль заложил традицию Франции придерживаться межправительственного подхода на европейской арене, чтобы а) защищать свои интересы в сфере сельского хозяйства, б) проводить независимую от США политику, по которой безопасность предоставлялась всей Европе, но Франция сомневалась в решительности США в случае реальной угрозы защитить Европу.

В отличие от Германии, Франция обладала большими внешнеполитическими амбициями. Большая часть расходов шла на проведение заморских кампаний - в Индокитае, Алжире, последние из них - в Мали и Центральноафриканской республике.

Помимо защиты собственных интересов. Франция и Германия также отстаивали позиции средних и малых стран-членов, которые имели сходную с ними точку зрения по обсуждаемым вопросам. Например, в 60-е гг. XX в. по вопросу создания общего рынка сформировались две коалиции: индустриальные страны Бенилюкса и Германии, выступавших за отмену пошлин на сталь, и сельскохозяйственные Италия, Испания и Франция. для которых была важна либерализация рынка сельскохозяйственных продуктов. Участники нашли выход из ситуации, заключив компромисс между собой и обнулив пошлины по обеим позициям.

Другой пример разных подходов Франции и Германии к решению общеевропейских проблем - долговой кризис 2010-2015 гг. Забегая вперед, скажем, что принято считать, что это время уже характеризируется потерей альянсом своего баланса и утратой лидирующей роли в ЕС. Но есть аргументы, говорящие противоположное.

Несмотря на ослабление, Франция настояла на отмене правила «no bail-out» для стран, оказавшихся в критическом положении. Таким образом, Франция защитила ряд стран, среди которых ее уже почти традиционные единомышленницы - Испания и Греция - оказались в водовороте экономических проблем. Страны, защищавшие Пакт стабильности и роста, в том числе Германия, уступили. J. Schild Leadership in Hard Times: Germany, France, and the Management of the Eurozone Crisis // German Politics & Society, Vol. 31, No. 1 (106), Special Issue: The Йlysйe Treaty at Fifty. 2013. P. 30.

Таким образом, на протяжении существования европейской интеграции «альянс» Франции и Германии играл следующие роли:

- формировал коалиции по защите своих и групповых интересов при углублении интеграции;

- тестировал на себе решения общеевропейских проблем. Проще говоря, если к общему знаменателю смогли прийти Германия и Франция с их разными подходами, взглядами и экономическими моделями, то, с большой долей вероятности, другие участники интеграции cмогут одобрить решение и найдут его подходящим для себя.

В последнее десятилетие все более явным становилось экономическое отставание Франции от Германии. Если в 1980 г. разница в ВВП на душу населения между Германией и Францией составляла около 240 млрд. долл., то в 2016 г. она составила уже 1000 млрд. долл. Источник: World Bank. URL: https://www.google.ru/search?q=%D0%B2%D0%B2%D0%BF+%D1%84%D1%80%D0%B0%D0%BD%D1%86%D0%B8%D0%B8&oq=%D0%B2%D0%B2%D0%BF+%D1%84%D1%80%D0%B0%D0%BD%D1%86%D0%B8%D0%B8&aqs=chrome..69i57.9650j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8 (дата обращения: 27.03.2018).

Увеличивающийся экономический разрыв позволил даже говорить, что Франция и Германия отныне принадлежат разным группам стран Евросоюза: Германия - к индустриально развитому и экономически устойчивому Северу, а Франция - к аграрному Югу, подверженному финансовым проблемам.

По мнению исследователей, нарастающая разница в потенциалах двух стран альянса ощутимо повлияла на европейскую интеграцию. В предыдущей работе мы установили, что отчасти из-за потери своего экономического и политического влияния Франция стала хуже справляться с ролью представления стран в межправительственных органах.

Подтвердился тезис, что при доминировании мнения Германии (как это было во время кризиса еврозоны и пика кризиса беженцев), намного больше стран-членов, которые не удовлетворены принятыми решениями. В кризисе еврозоны, партнеры Франции Греция и Испания были вынуждены согласиться на меры жесткой экономии бюджета для уменьшения бюджетных дефицитов и погашения долгов по кредитам. Франция действительно была не в лучшей «экономической форме», чтобы на равных с Германией искать решения для грубых нарушителей критериев конвергенции еврозоны.

Кстати, именно акцент на факт нарушения «очернял» страны, попавших в кризис. Данное оценочное суждение даже не позволяло другим участникам еврозоны помогать им в преодолении возникших трудностей. Однако именно существование этих критериев как таковых значительно усугубило кризис, который сам по себе не является «злостным нарушением», а даже нормальным явлением для рыночной экономики, для которой характерна цикличность развития.

Недаром Франция, как было сказано выше, отстояла отмену правила «no bail-out». Отмена этого правила, которая закрепила возможность нарушения Пакта стабильности и роста, позволила создать механизмы экономической помощи, такие как транши помощи для Греции (2010 и 2012 гг.), предоставление Европейскому фонду финансовой стабильности-ЕФФС (создан в 2010 г.) банковской лицензии, которая обеспечивала неограниченный доступ к фондам ЕЦБ. Также Н. Саркози настаивал, чтобы ЕЦБ действовал смело и скупал бумаги, обеспечивающие национальные долги на вторичных рынках, чтобы снизить взлетевшие ставки за риски по суверенным долговым бумагам. В -третьих, Франция продвигала идею солидарности для сохранения еврозоны. Бывший министр Франции по Европейским делам П. Лилуш говорил, что 440 млрд. евро фонда ЕФФС для еврозоны сродни Статьи 5 договора о создании НАТО - когда кто-то из членов альянса подвергся атаке, все остальные обязаны встать на его защиту. Эти и другие действия Франции показывают, что ее действия на европейской арене влияли на принятие решений, даже несмотря на увеличившееся экономическое отставание от Германии.

Возможно, это ослабило механизм для стабильности зоны евро. Но, как утверждает профессор Й. Шилд, положения Пакта были ослаблены еще в 90-е гг., когда те же Франция и Германия не смогли соответствовать его требованиям. Поэтому, Пакт уже к началу кризиса еврозоны нельзя было считать налаженным механизмом стабилизации: он не смог предотвратить рост дефицита бюджетов стран-участниц зоны, не предусматривал такие факторы как углубление различий в уровне конкурентоспособности стран. К тому же, особенности зоны евро не позволили международным финансовым акторам оказать дисциплинирующее воздействие на проблемные страны еврозоны на ранних стадиях, чтобы предупредить бюджетный дефицит. Эти положения говорят о том, что механизм обеспечения стабильности зоны евро нуждался в поправках, которые смогла артикулировать Франция. Был сделан большой вклад в выработке конечного решения, и Франция во многом отстояла свою точку зрения, отличную от немецкой позиции.

Другой пример - прибытие беженцев - также отчасти показал, что недостаточное участие Франции, при усиливающейся роли Германии, приводит к односторонним решениям и хаосу на стадии имплементации. Причем, за странами альянса никакие коалиции не закреплены. И в данном случае, условиями Германии по размещению беженцев были недовольны Восточно-европейские страны (Австрия, Венгрия), традиционные партнеры Германии. Позиция Франции не была сильной, чтобы принять решение с оптимальными техническими деталями. Здесь не сработала та самая «лаборатория», то есть решение о размещении беженцев не прошло «фильтр» двух противоположных мнений.

Но вопрос беженцев - из сферы международного права; он специфичен тем, что требует принятия решения в условиях ограниченного времени и данных. Времени на процедуру «тестирования», как перед межправительственными конференциями, у участниц тандема не было. Поэтому принятое решение может считаться оптимальным с учетом тех условий, в которых оно было принято.

Видно, что дисбаланс в тандеме осложняет поиск оптимального решения для стоящих перед интеграцией задач, усиливает недостаток солидарности между участницами. На волне этой ситуации начались разговоры о «германизации» Европейского союза.

Какие могут быть выходы из сложившейся ситуации? Во-первых, может улучшиться положение внутри самого тандема. В обеих странах обновился электоральный цикл. Избранный в 2017 г. Президентом М. Макрон имеет возможность провести столь необходимые для Франции реформы в налоговой, трудовой и технологической сферах.