Лидерство в Европейском союзе: распределение функций и принятие решений

М. Макрон опубликовал свой проект развития для Евросоюза. Программа обещает активное участие Франции в развитии интеграции. Ему также необходимо установить личный контакт с А. Меркель, что во многом определит дальнейшие действия тандема.

При анализе действий Германии на общеевропейской арене также необходимо принимать во внимание внутреннюю ситуацию в стране. Новое коалиционное правительство формировалось крайне тяжело и долго. Популярность канцлера А. Меркель снижается. По всей вероятности, четвертый срок работы на этом посту станет для нее последним. Видится, что А. Меркель как серьезный политик, не увлекающийся популизмом, не станет использовать различные внешнеполитические вопросы для укрепления своих позиций внутри страны. Можно ожидать ее привычной уравновешенной политики и приверженности общеевропейским ценностям. Н. Власов Пиррова победа Ангелы Меркель (16.03.2018) // РСМД. URL: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/pirrova-pobeda-angely-merkel/ (дата обращения: 28.03.2018).

У тандема по-прежнему есть потенциал к лидерству. Проанализированные случаи (кризис еврозоны и кризис беженцев 2016 г.) не позволили сделать однозначный вывод о том, что Франция теряет свои позиции в тандеме. Н. Саркози активно участвовал в поиске решения проблем еврозоны и сделал значительный вклад в формирование современной модели управления монетарным союзом. Растущее экономическое отставание при президентстве Ф. Олланда компенсировалось политическим лидерством и активной политикой за пределами ЕС. Ф. Олланд также стал развивать тему общей политики безопасности в связи с террористической угрозой и после террористических атак в Париже в 2015 г. В качестве правовой базы использовалась статья 42 (7) Лиссабонского договора. G. Faleg European Security after the Paris attacks 24 November 2015 // Center for European Policy Studies Commentary. URL: http://aei.pitt.edu/69683/1/GF_European_Security_after_Paris.pdf (date of access: 08.05.2015).

Дело в том, что развитие ЕС с определенного момента изменилось. Если раньше интеграция была направлена вглубь, и были востребованы такие компетенции альянса Германии и Франции как выработка предварительных решений, формирование коалиций вокруг таких решений, то после крупнейшего расширения 2004 г. усилия Союза направлены на реформирование системы существующих институтов, с учетом расширения круга участников. См. T. Borzel Mind the Gap! European integration between level and scope // Journal of European Public Policy, 2005. № 2. pp. 217-236.

Это говорит о том, что расширенные полномочия Еврокомиссии могут сыграть определенную роль в представлении интересов других стран-членов. Наконец, в-третьих, создание такого института как трио председателей тоже имеет целью нивелировать последствия от разрушения альянса Франции и Германии и укрепить его функцию по формированию коалиций в межправительственных органах.

2.2 Представление Комиссией интересов стран Европейского союза

Европейская комиссия имеет широкие полномочия. Ее, наряду с тандемом Франции и Германии, называют «мотором европейской интеграции». Любопытно проследить, каково значение Европейской комиссии для представления интересов стран-членов в ЕС, и как на эту ее функцию может повлиять процесс политизации и другие тренды развития.

В предыдущем параграфе мы рассмотрели, как изменение в балансе франко-германского тандема повлияло на решение кризисов в ЕС, учитывая роль, которую тандем играет для ЕС - создание компромиссов и представление интересов других членов ЕС. В этом параграфе мы также проанализируем роль Европейской комиссии в создании компромиссов и представлении интересов других членов ЕС.

Среди множества работ, посвященных лидерству Европейской комиссии, не удалось найти анализа представительской функции Еврокомиссии внутри Европейского союза.

В этом параграфе мы приходим к выводу о том, что роли тандема и Еврокомиссии не пересекаются в сфере представления интересов. В то время как альянс продолжает работать в рамках межправительственных органов (Совет министров и Европейский совет) и вырабатывать стратегические решения по развитию интеграции, Европейская комиссия действует на межинституциональном уровне. Она выполняет функцию посредника в межинституциональном политическом торге и мало участвует в межправительственных переговорах, хотя и присутствует на встречах Европейского совета.

Для удобства введем следующую матрицу, которая обобщает приведенные во второй главе аргументы:

Таблица 1 Роль акторов Европейского союза в переговорах: анализ функций посредничества и представления интересов

Посредничество. Начнем с того, что называется созданием компромиссов, или посредничеством в переговорах. Как думается, в случае Европейской комиссии это также соответствует защите интересов интеграции.

Как было сказано, Еврокомиссия была создана странами-членами для защиты интересов и целей интеграции, Article 17.1 of the Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union of the European Union // Official Journal of the European Union. 26 October 2012. [Electronic resourse]. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:326:FULL:EN:PDF (access date: 10.04.2018). и на случай, если они сами будут поступать против духа интеграции. В момент, когда происходить передача части суверенитета на наднациональный уровень, интеграция получает возможность на автономное развитие и собственные ресурсы к выживанию.

Наиболее ясно видно, как Еврокомиссия отстаивает функционирование интеграции по установленным правилам на примере общего рынка, где Комиссия имеет исключительную компетенцию и действует как технократический орган.

При нарушениях критериев конвергенции, Европейская комиссия делает соответствующие доклады, привлекая внимание к проблеме; при нарушении свободы конкуренции, Еврокомиссия обладает широкими полномочиями проводить расследования против национальных предпринимателей и налагать на них большие штрафы.

Таким образом, роли посредника в переговорах соответствует обязанность Еврокомиссии собирать и обобщать информацию о всевозможных тенденциях внутри Евросоюза. Комиссия - самый осведомленный орган ЕС из всех, ее экспертная оценка - один из главных ресурсов ее лидерства. J. Peterson The College of Commissioners // in J. Peterson, M. Shackleton The Institutions of the European Union. The New European Union Series. Oxford: Oxford University Press. 2012. P. 116. Она используется, как сказано, для (а) посредничества в переговорах (например, в Европейском совете, Совете министров), и (б) как будет дальше рассмотренно, для управления и координации в экономическом и валютном союзе.

В качестве посредника Еврокомиссия имеет ряд преимуществ перед такими органами как Председатель Совета министров, парламентские группы и представители лобби. J. Peterson, M. Shackleton Op. cit. p. 181. Как отмечается, Комиссия обладает системным пониманием всей модели принятия решений в ЕС, которое она получает от взаимодействия со всеми акторами ЕС и в силу ее широкого участия в политических процессах Евросоюза. К тому же, в этой роли Европейская комиссия кажется более беспристрастной, чем эти органы. Ibid.

В связи с возрастающей политизацией Европейской комиссии, государства-члены стремятся создать новые институты для координации общих политик - в основном, это деполитизированные общеевропейские агентства. Их число и значение в Европейском союзе растет. Вместе с тем, Еврокомиссия остается главным актором, который выявляет и ищет решения проблем координации между политическими сетями, включающими частных акторов, потребителей, «зеленых», национальные и европейские агентства. Ibid.

Посредничество Еврокомиссии отличается от роли создания компромиссов тандема. Еврокомиссия занимается созданием межинституциональных компромиссов, и главным ресурсом своего лидерства видит экспертизу. Тандем создает межправительственные компромиссы, и в качестве основного ресурса использует свой экономический и политический вес. В связи с тем, что межинституциональный компромисс направлен на создание более устойчивой наднациональной структуры, можно утверждать, что в своей позиции посредника Еврокомиссия защищает интересы интеграции, повышая ее стрессоустойчивость.

Защита интересов Союза является основной обязанностью Еврокомиссии как главного наднационального органа. Такое понимание роли Еврокомиссии укрепилось с расширением ее полномочий в ходе преодоления экономических проблем 2008-2015 гг.

До этого, роль Еврокомиссии заключалась в обеспечении правильного функционирования общеевропейских механизмов: общего рынка, Шенгена, экологической политики и т. д. При этом председатель Комиссии всегда выполнял несколько отличную роль, а при Ж. Делоре председатель становятся отдельным претендентом на лидерство в Европейском союзе. См. I. Tommel The Presidents of the European Commission: Transactional or Transforming Leaders? // JCMS. 2013. N 4. pp. 789-805; H. Muller Setting Europe's agenda: the Commission presidents and political leadership // Journal of European Integration, 2017. № 2, pp. 129-142. Новые компетенции Европейской комиссии имеют ряд особенностей.

В 2010-2016 гг. Комиссия получает новые компетенции, которые зафиксированы не в основополагающих договорах, а в ряде других документов. Это, например, Sixpack (вступил в силу в 2011 г.) и Two-pack (действует с 2013 г.), нацеленные на модернизацию Пакта стабильности и роста. Оба эти документа приписывают Европейской комиссии дополнительные задачи по наблюдению и оценке. В частности, Six pack предполагает

- наблюдение за государственным долгом и расходами;

- представление своего мнения при назначении штрафов и санкций за нарушение установленных норм;

- качественный и количественный анализ бюджетного баланса стран-членов (Macroeconomic Imbalance Procedure). S. Becker, M. W. Bauer, S. Connolly, H. Kassim The Commission: boxed in and constrained, but still an engine of integration // West European Politics, 2016. p. 9.

Two pack предусматривает, что Еврокомиссия будет участвовать в развитии принципов управления монетарного союза и заниматься мониторингом соответствия этим принципам.

Кроме этого, программы Europe 2020 и Euro Plus Pact добавили Еврокомиссии задачу координации стран-участниц еврозоны:

- поддерживать конкуренцию; координировать политику занятости и госдолга стран-участниц;

- собирать и обрабатывать информацию, рекомендовать свои решения.

Наконец, совместно с Европейским центральным банком, Европейская комиссия оценивает потребности стран, просящих финансовой помощи у стабилизационных механизмов еврозоны, предлагает решения и условия выделения этой помощи. Ibid.

Как видно, Комиссия получает функции мониторинга, контроля, оценки экономических показателей стран-участниц еврозоны или «программ по спасению». Она должна сравнивать нормативные показатели из договоров с показателями стран и делать выводы об их соответствии, то есть защищать установленные в договорах правила, другими словами - действовать в интересах интеграции, общего блага для всех участников.

Благодаря новым компетенциям, Еврокомиссия теперь играет особую роль в еврозоне, что значительно укрепляет ее лидерские позиции. Новые функции носят не чисто технократический характер, т.к. экспертиза и рекомендации европейской комиссии определяют решения кредиторов по выдаче кредитов, ЕЦБ по регулированию общего валютного рынка.

Валютный союз крепко связал экономики стран-участниц еврозоны. В большей степени он заставляет делиться участниц проблемами, чем успехами. Новые задачи Еврокомиссии по регулированию валютного союза призваны смягчать эти негативные эффекты внутри валютного союза через усиленный мониторинг и координацию. Данные компетенции Европейской комиссии усиливают созданный союз, углубляют федерализацию.

Представление интересов. Роль представления интересов Европейской комиссией имеет также свои особенности. Концепции лидерства упрощают множество национальных интересов до двух противопоставленных подходов - федерализации (наднациональный подход) и межправительственный подход. Разумеется, что это сделано для удобства анализа, так как в реальности интересы стран-участниц могут находиться в разных точках данного континуума в зависимости от обсуждаемой политики. Это находит свое отражение и в институциональной структуре ЕС, о чем пойдет речь ниже.

Авторы статьи «The Commission: Boxed in and Constrained but Still an Engine of Integration» S. Becker, M. Bauer, S. Connolly, H. Kassim The Commission: Boxed-in and Constrained, but still an Engine of Integration // West European Politics, 2016. pp. 1-21. сделали вывод, экономический кризис внес свои коррективы, и Евросоюз получил новое лицо:

- После кризиса Комиссия менее вольна в своей роли инициатора углубления интеграции. В частности, авторы заметили, что стало труднее принимать общеевропейские законы типа «жесткого права»;

- Еврокомиссия из технократического органа стала «менеджером» интеграции, в частности, в еврозоне.

- Комиссия усилилась, но в узкой сфере - в экономической и монетарной политике, финансовых операциях, политике конкуренции и в торговле - там, где требуется быстрое принятие решений. Еврокомиссия разделяет функции управления в этих сферах с ЕЦБ. Это говорит об углублении исключительно монетарного союза 19 стран, а не всего Евросоюза в целом. Таким образом, опасения по поводу усиления полномочий Европейской комиссии могут возникнуть лишь у членов еврозоны. Опасения нелегитимного усиления Европейской комиссии, звучащие со стороны других государств (Венгрия, B. Novak The many faces of Euroscepticism in Hungary and Central Europe (23.05.2014) // The Budapest Beacon. URL: https://budapestbeacon.com/many-faces-euroscepticism-hungary-central-europe/ (access date: 14.04.2018). Польша, J. Coomarasamy The increasing Euro-skepticism in Poland (20.05.2016) // BBC News. URL: http://www.bbc.com/news/world-europe-36331903 (access date: 14.04.2018). Чехия J. Kovar Euroscepticism is on the Rise in the Czech Republic (21.02.2018) // Emerging Europe. URL: http://emerging-europe.com/voices/euroscepticism-rise-czech-republic/ (access date: 14.04.2018).) в этом отношении безосновательна и используется популистами.

- усиление председателя Еврокомиссии (по инициативе Ж.-М. Баррозу в 2004) принесло ему личный контроль над политической повесткой Еврокомиссии. Это сделало Еврокомиссию, а вместе с ней и Европейский союз более гибким. Председатель может расставлять приоритеты, смещать акценты на первостепенные, острые вопросы для Евросоюза (миграционная политика, демократизация, создание цифрового рынка и др.). White paper on the Future of Europe: Reflections and scenarios for the EU27 by 2025 / European Commission, Brussels, 2017. pp.11-13.

Инициатива вновь вернулась к Председателю Комиссии, как например, во время Ж. Делора, но теперь в другом институциональном и политическом контексте.

Расширение менеджерских задач вместе с усилением компетенций Председателя сделало Еврокомиссию более решительной в кризисные моменты, как считают авторы статьи. S. Becker et al. Op. cit. p. 16.

Следовательно, приняв ряд документов, предоставляющих новые компетенции Еврокомиссии и частично меняющих институциональный баланс в ЕС, смогли добиться своей цели: сделали ЕС более устойчивым к неожиданным экономическим кризисам. Тот факт, что страны еврозоны, наиболее пострадавшие во время кризиса, довольно успешно одна за другой возвращают свои экономики к нормальному состоянию, подтверждает успех предпринятых мер. Страны ЕС отреагировали на кризис и внесли коррективы в систему управления еврозоной. Авторы полагают, что Еврокомиссия здесь играет лидирующую роль, продолжает быть «мотором» интеграции. Ibid. С этим можно поспорить, вспомнив например политику количественного смягчения, которая являлась главным инструментом для вывода стран из экономического кризиса. Она полностью координировалась и воплощалась Европейским центральным банком. Его вмешательство в вопросы суверенитета (в экономической и монетарной политике) было довольно решительно и иногда превышали оговоренную меру легитимности, что позволило говорить о ЕЦБ как о новом претенденте на политическое лидерство в ЕС. A. Verdun Political leadership of the European Central Bank / Journal of European Integration, 2017. №2, рр 207-221.

- Наконец, Комиссия не отказалась от притязаний на лидерство. Да, дальнейшая федерализация Евросоюза в целом ушла из повестки Комиссии. Ее успех по-прежнему зависит от уровня поддержки ее политического окружения. Но, помимо ее новых задач по управлению еврозоной, Еврокомиссия продолжает выдвигать инициативы в других отраслях (финансы, энергетика, окружающая среда, миграция). S. Becker et al. Op. cit. p. 16.

Таким образом, в «новой Еврокомиссии» получает воплощение гибридный подход, включающий наднациональное и межправительственное начало.

О том, что, будучи наднациональным технократическим органом, Еврокомиссия не может закрыться от окружающей ее среды, писал и М. Бауэр. “Еврокомиссии необходимо учитывать интересы стран-членов при разработке новых программ, иначе они не будут «рабочими»”. M. Bauer Co-Managing Programme Implementation: Conceptualizing the European Commission's Role in Policy Execution // University of Konstanz, 2006. Working Paper № 3. pp. 11-12.

Также представление государств-членов можно увидеть в самой структуре Еврокомиссии, в которой заложен географический принцип. Как известно, Комиссия состоит из коллегии европейских комиссаров с председателем, и административного аппарата, который составляет большую часть наднационального органа (около 33 тысяч человек работников). Административный аппарат, состоящий из генерального секретариата и генеральных директоратов с подразделениями, и составляет наднациональный «мотор» интеграции.

Хотя комиссары официально придерживаются беспристрастности и не отстаивают открыто интересов стран своего происхождения, тем не менее, они отчасти играют представительскую функцию. Именно ротационное членство в Европейской комиссии не позволило референдуму по ратификации Лиссабонского договора успешно пройти в Ирландии в 2007 г., т.к. она была лишена этого членства в первую очередь. Это было воспринято как потеря части политического влияния на европейской арене. И неудивительно, ведь комиссары, как правило, возглавляют те сферы, которые особенно важны для стран их происхождения (Франция - сельское хозяйство, Дания - рыболовство и т.д.). При этом, для связи наднационального элемента (административный аппарат) и условно межправительственной коллегии Комиссаров существуют особый механизм - кабинет Еврокомиссара, который состоит из генерального директора соответствующей Комиссару сферы и помощников.

Другие исследователи также отмечают роль географического разнообразия для Коллегии: «с одной стороны, это обеспечивает плюрализм мнений в принятии решений и дает дополнительный источник легитимности для принимаемых решений». L. Hooghe, H. Kassim The Commission's services // in J. Peterson, M. Shackleton The Institutions of the European Union. The New European Union Series. Oxford: Oxford University Press. 2012. P. 213.

Это далеко не представление интересов стран-участниц во время политических переговоров, но благодаря принципу географического разнообразия Коллегия представляет собой дополнительную площадку для выработки консенсуса между странами. В свою очередь, это говорит о потенциале Коллегии выступать в качестве «лаборатории» политических решений, взамен уходящему в прошлое тандему Франции и Германии и в помощь межправительственному Кореперу. Преимущество Коллегии в том, что она инкорпорирована в наднациональный орган, ближе находится к технократическому ядру интеграции, который единственный в ЕС может инициировать законодательные акты. Решения, принятые коллегией, немедленно опускаются в административный аппарат Комиссии, который приступает к проработке технических деталей решения. Решения Корепера проходят несколько другую процедуру, попадая сначала в Совет министров, и потом, если это вопрос исключительной компетенции Евросоюза - в Комиссию для разработки общеевропейского закона.

Таким образом, и структура, и функции Еврокомиссии показывают, что институт не является исключительно технократическим и наднациональным. Политическая реальность вносит свои коррективы в теоретическую модель, и Еврокомиссия адаптируется к межправительственному подходу.

С другой стороны, Европейская комиссия также играет роль при выработке решений. Она разрабатывает программы, которые могут быть в интересах одной из стран-участниц более, чем другой. Таким образом, могут формироваться коалиции в поддержку и против данной программы.

Выводы. Как указывает Дж. Петерсон и М. Шеклтон, Евросоюз с успехом интегрирует институциональные интересы между органами ЕС. Только немногое количество сфер (таких как конкуренция или сельское хозяйство), не требуют многостороннего консенсуса Совета, Комиссии и Парламента. И даже более современные органы, которые призваны представлять национальные интересы и состоят из официальных представителей государств, предоставляют возможность Еврокомиссии и Парламенту влиять на их работу (как, например, Hague Program for Justice and Home Affairs). J. Peterson, M. Shackleton. Op. cit. p. 392.

Также Европейский союз интегрирует различные секторальные интересы.

С увеличением количества стран-участниц в Евросоюзе, интегрировать различное множество национальных интересов становится сложнее, чем когда-либо раньше в истории интеграции. По мнению авторов, европейские институты с этим справляются хорошо. Но пальму первенства в этом вопросе они отдают Кореперу, подробно не рассматриваемому в данной работе. J. Lewis National Interests: the Committee of Permanent Representative // in J. Peterson, M. Shackleton The Institutions of the European Union. The New European Union Series. 3^rd edition. Oxford: Oxford University Press. 2012. Pp. 315-337. Отмечается, что Корепер - эффективный посредник на торгах «политическими и техническими интересами», хотя, как и для всех институтов ЕС, расширение Союза стало проверкой его устойчивости. J. Peterson, M. Shackleton. Op. cit. p. 392.

Агентства, которые усиливаются и становятся все независимее, также обладают потенциалом для эффективной интеграции функциональных интересов в период размежевания, как утверждают Р. Келемен и Г. Мажоне. См. R. Kelemen, G.Majone Managing Europeanization: the European Agencies // in J. Peterson, M. Shackleton The Institutions of the European Union. The New European Union Series. 3^rd edition. Oxford: Oxford University Press. 2012. pp. 219-240.

Таким образом, Комиссии не отводится большая роль в интегрировании национальных интересов. Можно заметить, что это функция переходит в основном к новым институтам - Кореперу и агентствам. И хотя в рамках этого исследования мы их подробно не рассматриваем, они имеют значения для нашего исследовательского вопроса.

Если раньше основным механизмом по согласованию национальных интересов участников был тандем Германии и Франции, то сегодня видна тенденция к институционализации этой задачи. В связи с потерей альянсом внутреннего баланса, переход его компетенций к институтам становится решением для Европейского союза части проблем, связанной с кризисом лидерства.

Хотя Европейская комиссия не участвует напрямую в сближении национальных интересов во время переговоров и не представляет интересы стран-участниц, ее роль в поиске консенсуса заключается в предоставлении информации.

Еврокомиссия получила потенциал для представления двух противоположных подходов интеграции - наднационального и межправительственного. Таким образом, постепенное уменьшение франко-германского тандема в ЕС в плане представления противоположных подходов к развитию интеграции компенсируется институциональными изменениями внутри ЕС, так как Европейская комиссия начинает представлять собой гибридную модель, смешивая оба подхода (как в своих полномочиях - менеджер и усиление председателя, так и в структуре органа, как мы убедились выше).

Развитие основного до настоящего момента наднационального института в таком направлении, как «гибридизация» противоположных подходов, может привести к неожиданным результатам:

- сближение обоих подходов и в других органах - в Совете министров, в Европейском совете;

- дальнейшая потеря альянсом своих лидирующих позиций. Вся «кулуарная» работа по сближению позиций стран перейдет в институты, такие как Совет министров, Корепер, Коллегия Комиссии;

- Изменение понятия суверенитета. Уже сейчас можно проследить, что для национальных правительств является наиболее «чувствительными точками» в процессе коммунитаризации. Если раньше экономика считалась основой интеграции, страны легко шли на передачу суверенитета в этой сфере. Но с созданием ЭВС страны осознали, что в случае кризиса они разделяют ответственность за решение проблем между собой, L. van Middelaar The Return of Politics - the European Union after Crisis in the Eurozone and Ukraine // JCMS. 2016. № 3. P. 500. и исключение «проблемной» страны из состава ЭВС неприемлемо.

- сближение подходов расширяет варианты решений по различным проблемам, где они упираются в рамки, навязанные данными теоретическими установками;

- интеграция двух теоретических подходов уведет ЕС от идеализирования своего будущего и своих возможностей, и будет развивать интеграцию по принципу «делаем, что можем, и где можем». Или «Doing less more efficiently». См. White Paper On the future of Europe. Reflections and Scenarios for the EU27 by 2025 // European Commission. Brussels. 2016. P. 22-23. Это прикроет дискуссии по Европейским Штатам Европы, вопрос демократизации и др.

- для лидерства это будет значить, что прекратится ожидание появления в ЕС единоличного лидера, который возьмет на себя ответственность за все решения или выполняющий какую-либо другую реальную или символическую функцию. Будет развиваться форма совместного лидерства. Для исследователей будет важно найти ответ не на вопрос «кто главный на европейской арене», а «как в условиях коллективного лидерства акторы должны взаимодействовать, чтобы решить проблемы эффективного управления, национального представительства, формирования европейской идентичности и сохранения национальных особенностей, и отчетности перед населением своих стран».

Авторы статьи Boxed and constrained указали, что «роль Комиссии как мотора интеграции осталась, но сегодня имеет другое значение». S. Becker et al. Op. cit. p. 17. А именно - Комиссия находит компромисс между межправительственным и наднациональным подходом и инкорпорирует это в свою структуру. Возможно, это будет иметь особое значение для межправительственных переговоров в Евросоюзе.

Это доказывает, что противопоставление интересов стран-членов и Евросоюза в целом не корректно, так как интеграция, как и каждая ее политика в отдельности призвана защищать интересы стран-участниц; они созданы в их интересах, и для их выгоды, будь то нулевые тарифы, безвизовый режим передвижения, общая валюта, или квоты на вылов рыбы, и наднациональный и межправительственны компоненты будут дальше находить новые формы сосуществования в органах ЕС.

2.3 Роль трио в представлении интересов государств-членов Европейского союза

Трио председателей Совета министров вошло в институциональную структуру ЕС с вступлением в силу Лиссабонского договора.

Председательство в Совете министров ЕС ученые начать изучать немного раньше, с середины 90-х гг. Председательство в его разных формах - сначала единоличное, затем тройка, наконец, трио - имеет довольно большое значение для формирования повестки в органе.

Больше того, каждая страна-председательница добивается своих целей и оставляет след в развитии интеграции. Силами председателей в Совете министров в разное время были развернуты вопросы по Северному измерению (Финляндия, Швеция), включение экологических вопросов в Лиссабонский договор (Великобритания), и коммунитаризация шенгенского пространства (Франция). Уже в 90-е гг. вопросы повестки объединяли разные страны-председательницы в Совете министров, объединяло их усилия и ресурсы для воплощения задуманных проектов. Это касается, например, Северного измерения, при котором в ноябре 1999 г. был сначала принят Реестр мероприятий в рамках Северного измерения, а затем, при председательстве Швеции (апрель 2001), организована вторая Межправительственная конференция, посвященная Северному измерению в рамках рекомендаций и плана действий ЕС по развитию Северного измерения на 2000-2003 гг. Northern Dimension // Program of the Swedish Presidency in the European Union 1 January to 30 June 2001. [Electronic source]. URL: https://web.archive.org/web/20030311031215/http://www.eu2001.se:80/static/pdf/program/ordfprogram_fr.pdf (Date of Access: 01.04.2018). P. 23.

Трио интересно тем, что этот орган выполняет как техническую роль (обеспечение продуктивной работы встреч министров ЕС), так и представительскую. Совет министров - основной межправительственный законодательный орган в Евросоюзе. Формально трио - выполняет координацию его заседаний (в этой связи тесно сотрудничая с Высоким представителем по внешней политике и политике безопасности и Советом по общим вопросам). Однако нынешняя его форма позволяет странам-участницам, продвигать свои интересы в повестке дня Совета министров, ориентируясь на приоритеты развития ЕС (при составлении повестки на 18 месяцев, трио консультируется с Европейской комиссией; в составлении повестки участвует Высокий представитель по внешним делам и безопасности). Таким образом, трио - это технократический элемент в составе межправительственного Совета министров, который работает в интересах интеграции, но, благодаря ротационной системе, позволяет каждой стране заявить о своей позиции.

Такая двойственность трио ставит вопрос, какие побочные функции трио председателей может выполнять.

Институт трио развивался по мере того, как перед председателями возникали различные проблемы, которые включают:

· Большие различия в повестках работы Совета;

· Перегруженность работы Совета в связи с расширением повестки и присоединением к ЕС новых стран;

· Сверхамбициозные повестки и преобладание «излюбленных тем» председателей;

· Разрыв между председательствами одной и той же страны;

· Сомнения в отношении компетенций новых стран-участниц нести председательство;

· Высокие издержки председательства. A. Schout Beyond the Rotating Presidency // in J. Hayward Leaderless Europe. Oxford: Oxford University Press. 2008. P. 273.

В связи с этими вызовами, стоящими перед председателями, было выделено три альтернативных формы председательства в Совете министров: долгосрочная повестка (совместное председательство - с 2002 г., программа прописывалась на год), распределение работы в команде председателей (с Лиссабонского договора 2009 г. - на 18 месяцев), единоличное председательство (до 2002 г.). Article 203-204, the Treaty Establishing the European Community.

В 2002 г. встреча Европейского совета в Севилье положила конец единоличному председательству в Совете министров; было создано командное председательство. A. Schout Op. cit. p. 4. Отдельно было выделено председательство для еврогруппы, а также постоянный председатель для Совета министров иностранных дел и Европейского совета. Ротационное единоличное председательство было ориентировано на выполнение текущих задач (task-oriented leadership в терминах, введенных Г. Юклом). G. Yukl Leadership in Organizations (4^th edition) / Upper Saddle River: Prentice-Hall. 1998. Цит. по S. Schout Op. cit. P. 5. К ним относятся планирование, презентация, составление повесток встреч (первичные списки вопросов для обсуждения), организация дебатов, подготовка документов, обозначение основных тезисов обсуждаемой темы, разработка стратегий, предварительный анализ. A. Schout Op. cit. P. 7.

Однако расширение Евросоюза ставило перед председателями Совета министров новые задачи. В связи с этим в 2002 г. Вводится совместное председательство по 12 месяцев, включающее в одну команду две страны. Таким образом, было обеспечено лидерство трио ЕС, ориентированное на интересы групп (group-oriented leadership).

Наконец, расширение группы председателей до трех стран и продление общей повестки до 18 месяцев позволило решить еще ряд задач и приспособило трио к трансформационному лидерству (transformational leadership). Среди этих задач трансформация текущих обсуждений в плоскость долгосрочных размышлений о вызовах ЕС, ведение дебатов в необходимом русле, убеждение делегаций в необходимости смотреть шире краткосрочных и узких интересов, уменьшать трение между сторонами переговоров, переводя дебаты в плоскость долгосрочной перспективы, выстраивание долгосрочных целей.

Лиссабонский договор закрепил «командное председательство» трех стран в течение 18 месяцев, по заранее установленному порядку. Каждая страна трио берет на себя председательство в свой черед на шесть месяцев. Во время председательства своих коллег по трио, оказывает им материальную поддержку в частности, персоналом, переводчиками, экспертизой, помощью в организации документооборота.

Состав каждого трио не случаен. В нем соблюдается баланс по географическому признаку, экономическому развитию и между «старыми» и «новыми» членами. J. Peterson, M. Shakleton The Institutions of the European Union (The New European Union Series) / Oxford: Oxford University Press, 2012. P. 74. В связи с выходом Великобритании из состава совета министров, в июле 2017 г. Совет принял новый порядок председательства. Council Decision (EU) 2016/1316 of 26 July 2016 amending Decision 2009/908/EU, laying down measures for the implementation of the European Council Decision on the exercise of the Presidency of the Council, and on the chairmanship of preparatory bodies of the Council. В данный момент, Совет ЕС возглавляет трио Эстония-Болгария-Австрия

Особенности функционирования - задачи трио: обеспечить постоянство и преемственность повестки в Совете министров.

- из состава трио вытекает ее функция помогать «новым» странам-членам осваивать председательство, без нарушений работы Совета.

- состав трио также позволяет вырабатывать консенсус странам, которые значительно отличаются друг от друга по географическим условиям, экономическому развитию и времени членства в Евросоюзе. В начале очередного 18-месячного цикла трио публикует общую повестку на время председательства трех стран. Повестка включает в себя введение и приоритетные вопросы, каждый с детальным описанием конкретных проектов, работу над которыми страны трио намерены продвигать. Например, действующее трио Эстонии, Болгарии и Австрии (июль 2017 - декабрь 2018) опубликовала свою общую повестку 2 июня 2017 г. в форме записки Генерального Секретариата Совета министров, адресованной Комитету постоянных представителей (Корепер). Также указано, что повестка подготовлена совместно членами трио с участием Высокого представителя ЕС по внешним делам и делам безопасности - председателя Совета министров по иностранным делам ЕС.

Повестка включила в себя следующие направления:

- Занятость, экономический рост и конкуренция: Общий рынок, занятость и создание новых рабочих мест, забота об окружающей среде, стратегическое инвестирования, ЭВМ.

- ЕС, поддерживающий и защищающий всех своих граждан;

- Энергетический союз с учетом климатической политики.

- ЕС - Союз свободы, безопасности и справедливости,

- ЕС - сильный актор в мировой политике.

Нужно сказать, что основные направления повестки предыдущего трио (Нидерланды, Словакия, Мальта) совпадают с нынешними. Их наполнение немного отличается, но это сходство программ показывает преемственность повесток даже между трио. Не в последнюю очередь это связано с тем, что повестки разрабатываются при участии Европейской комиссии. Комиссия же, как видно из ее программ, сокращает свою политическую инициативность, и предпочитает более эффективно действовать в выбранных приоритетных направлениях. Better Regulation and Transparency // European Commission. Brussels. 2017. 11 p.

Таким образом, повестка трио действительно определяет, что будет обсуждать Совет министров, а не только председательствует на заседаниях.

- Председатели могут менять ход обсуждения, чтобы добиться желаемого результата.

- Председатель задает тон переговорам, формулирует цели и наводит мосты. Цит. по Beyond the rotating presidency. P. 2.

- Удачное председательство может вывести переговоры в Совете из тупика, в то время как слабый председатель может переговоры оставить безрезультатными.

- Ротационная система очень усилила институт председателя и сделала возможными решения, идущие дальше наименьшего общего знаменателя.

В рамках нашей концепции, трио играет значительную роль, как в создании политического консенсуса, так и в представлении интересов государств-членов.

Таблица 2 Трио в роли посредника в межправительственных переговорах

Реформа председательства в Совете министров постепенно усиливало влияние этого органа, от просто организационных задач до трансформационно-политических. Необходимость реформ диктовалась географическим расширением Европейского союза. Это привело к тому, что ослабление значения тандема компенсируется, в том числе, за счет расширения задач трио. Роль трио распространилась на до этого монопольную функцию тандема по предварительному согласованию позиций стран-участниц. Как и в случае тандема, принцип успеха принимаемых решений здесь действует тот же: (а) для успеха первоначальные позиции участников переговоров должны быть далеки друг от друга, (б) их должна объединять общая цель интеграции, которая диктуется, в случае трио, экспертным мнением Европейской комиссии.

При этом, лидерство трио, как отмечалось, закреплено в основополагающем договоре, что делает его более легитимным в сравнении с лидерством тандема, которое основано на ресурсном превосходстве. В условиях расширения Союза основания лидерства тандема, помимо объективной утраты им значения, вызывает все больше сомнений. Постепенное реформирование институциональной системы ЕС позволяет нивелировать негативные последствия от отмирания традиционного лидерства национальных государств.

Что отличает трио от тандема с точки зрения представления интересов, это то, что в позициях стран трио нельзя проследить разделения на межправительственный и наднациональный подходы. Это связано с тем же процессом, который происходит и в Европейской комиссии - слияние обоих подходов. Благодаря тому, что трио объединяет оба подхода, он может более результативно справляться со своими задачами. Это, в свою очередь, подтверждает уходящую актуальность традиционных подходов к интеграции.

Глава 3. Факторы формирования модели лидерства в Евросоюзе

3.1 Перспективы нового франко-германского тандема

В данной главе раскрыты изменения, которые претерпевают альянс Франции и Германии и Европейская комиссия, и какое значения эти изменения будут иметь для модели лидерства Европейского союза. Остановимся на этих двух акторах, чтобы оценить насколько теоретическая рамка, изложенная в первой главе, подходит для анализа в новых условиях.

Попробуем оценить перспективы тандема в рамках нового политического цикла. Новый электоральный цикл означает новых участников тандема и новую повестку для их сотрудничества. В марте 2017 г. население Франции выбрало президентом Э. Макрона, а осенью 2017 г. в Германии прошли парламентские выборы, после чего было сформировано коалиционное правительство ХДС/ХСС и СДПГ. А. Меркель в четвертый раз вступила в должность канцлера ФРГ. Если новому президенту удастся успешно провести внутренние экономические реформы в стране и вернуть экономический паритет с Германией, это может обеспечить тандему «новую жизнь», и он сможет вернуть свои лидерские позиции в Союзе.

Если вспомнить два основных условия успеха сотрудничества Франции и Германии, это будут: (а) видение общей цели развития интеграции, и (б) принципиально разные подходы ее достижения, которые должны сближаться в процессе переговоров и торга.

Предложения Э. Макрона по развитию Европейского союза включают три большие цели: учредить общеевропейские дебаты для восстановления доверия к проектам интеграции, усилить ЕС по пяти направлениям его деятельности (безопасность, экономический рост, конкурентоспособность, устойчивое развитие, цифровой рынок), укрепить европейскую идентичность. Le Programme d'Emmanuel Macron pour l'Europe / Le site officiel de la partie politique “En Marche!”. [Le source йlectonique]. URL: https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/europe (la date d'accиs: 30.03.2018).

Для франко-германского тандема большое значение имеет личное взаимопонимание лидеров двух стран. Острых разногласий между лидерами нового тандема пока не возникло. Проевропейская предвыборная программа Э. Макрона нашла положительный отклик в правительстве Германии. J. Lastenet Les couples franco-allemands: ciment de la construction europйenne [Histoire] (19.01.2018) // Toute l'Europe. URL: https://www.touteleurope.eu/actualite/histoire-les-couples-franco-allemands-ciment-de-la-construction-europeenne.html (Date of access: 02.05.2018). Победа Макрона с его курсом на реформирование ЕС выглядит тем более позитивной, ведь в президентской гонке могла победить М. Ле Пен, грозившая вывести страну из Европейского союза, что имело бы непредсказуемые последствия для всей интеграции.

На отношения двух лидеров может повлиять новая коалиция в правительстве Германии, состоящая из партий ХДС/ХСС и Социально-демократической партии (СДПГ). Коалиция включила центристские партии, поэтому резких колебаний в политическом курсе не ожидается. Партии воплощают правое и левое крылья политического сектора, их решения обещают быть приемлемыми для широкого круга партнеров. Проблема в том, что Э. Макрон не является представителем определенного крыла политического сектора. Платформа его партии «Вперед!» построена на удовлетворении общественных запросов населения, учитывает ошибки традиционных партий (республиканцев, социалистов, националистов). В основе такой программы лежит не позитивное начало (создание и предложение нового), а негативное (отрицание и критика конкурентов). Это дает курсу Макрона гибкость, но такая программа может страдать от недостаточной экспертизы и не учитывать долгосрочных интересов политических сил внутри государства.

Близость позиций в краткосрочной перспективе может сказаться на качестве решений, принимаемых на наднациональном уровне. Как утверждают эксперты, позиция главы СДПГ М. Шульца близка взглядам М. Макрона. Le Programme d'Emmanuel Macron pour l'Europe / Le site officiel de la partie politique “En Marche!”. [Le source йlectonique]. URL: https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/europe (la date d'accиs: 30.03.2018). В этом случае, все сложности по сближению позиций будут перенесены из внешнеполитического во внутриполитический контекст Германии. Тогда политическое значение Франции рискует еще больше ослабнуть в связи с тем, что она не будет в полной мере участвовать в выработке компромисса с Германией на общеевропейском уровне. Эту работу на себя возьмет «большая коалиция» правительства Германии.

Посмотрим, подтверждает ли этот тезис анализ озвученных позиций двух стран по нескольким актуальным вопросам Европейского совета (таблица 3).

Таблица 3 Позиции Франции и Германии по актуальным вопросам

Общие цели Франции и Германии находят свое подтверждение в утвержденных повестках Европейского совета. См. Leaders' Agenda / European Council. October 2017. Brussels. 4 p. Страны намерены сблизить налоговые системы для того, чтобы облегчить функционирование общего цифрового рынка, завершить создание цифрового рынка, развивать программы для беженцев и мигрантов, совершенствовать управление еврозоной. Также перед странами стоит задача согласовать новый бюджет для ЕС на 2021-2027 гг. (Multiannual Financial Framework - MFF).

Зона евро. Лидеры Франции и Германии уже начали переговоры по усовершенствованию регулирования еврозоны. Как мы установили, в еврозоне страны по-прежнему занимают лидирующие позиции из-за того, что их материальные ресурсы оставляют основу механизмов стабильности. При этом сильные наднациональные институты в еврозоне отсутствуют. Европейский центральный банк, в силу своей зависимости от национальных вливаний, действует наравне со странами тандема. Поэтому совместные решения Франции и Германии будут иметь ключевое значение для дальнейшего развития ЕВР.

Французская сторона предлагает разделить бюджет зоны евро на три функциональные части: стратегическое инвестирование, скорая финансовая помощь и ресурсы для выхода из экономического кризиса. Доступ к ресурсам будет регламентирован общими правилами в сфере налогообложения и социальной сфере (чтобы избежать демпинга в отношениях между странами еврозоны). Le Programme d'Emmanuel Macron pour l'Europe / Le site officiel de la partie politique “En Marche!”. [Le source йlectonique]. URL: https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/europe (la date d'accиs: 30.03.2018). Также предлагается создать пост министра Экономики и финансов зоны евро, который будет ответственен за бюджет зоны евро и подконтролен Парламенту зоны евро (будет состоять из европейских парламентариев соответствующих стран).

Германия положительно относится к этой инициативе, согласна на увеличение бюджета и учреждение поста Министра экономики и финансов еврозоны. J. Lastenet Les couples franco-allemands: ciment de la construction europйenne [Histoire] (19.01.2018) // Toute l'Europe. URL: https://www.touteleurope.eu/actualite/histoire-les-couples-franco-allemands-ciment-de-la-construction-europeenne.html (Date of access: 02.05.2018). Подобная согласованность, особенно по созданию поста Министра, может обернуться сложностями, отнюдь не новыми для ЕС: усложнение системы управления, появления нового актора, претендующего на лидерство, который ставит вопрос, насколько легитимно его избрание и прозрачна работа. С созданием поста Министра финансов еврозоны, ЕВР отдалится от Европейского союза. Это может привести к конфликту норм. Например, при формировании бюджетов ЕС и еврозоны страны могут оказаться в разных положениях. Будут подчиняться разным лидерам. Имея свои трудности в еврозоне, солидарность в Европейском союзе может снизиться. Или при сближении налоговых правил, перед странами еврозоны может встать вопрос, каким правилам подчиняться - еврозоны или Европейского союза.

Не имея возможность артикулировать свои позиции через страны тандема, решение будущих проблем придется находить пост-фактум. Иначе, страны еврозоны могли бы пропустить возможные сценарии через «лабораторию» тандема на ранней стадии разработки.

Миграционная политика. Э. Макрон старается занять сильную позицию по проблеме беженцев, сотрудничает со странами Средиземноморья, которые несут основную нагрузку по приему переселенцев из Ливии и Сирии, раздираемых внутренними конфликтами. Это позволило открыть новый этап переговоров на общеевропейском уровне, чтобы усовершенствовать систему и условия приема и расселения беженцев и мигрантов. До настоящего времени действовала система, которую Европейский совет принял как экстренную меру в отсутствие альтернатив и времени на размышления. Сейчас, соглашения Туке и Дублинская система Соглашение Туке и Дублинская система - инструменты управления миграционной политикой в Евросоюзе. По соглашению Туке (2003) мигранты ожидали разрешения на переезд в Великобританию на французском берегу Ла-Манша. С пересмотром в январе 2018 г. Британская сторона стала быстрее рассматривать поданные заявления на воссоединение детей мигрантов со своими семьями в Великобритании. Дублинская система предполагает, что мигранты задерживаются в первой стране ЕС, куда попадают, пересекая границу, для получения документов и разрешений на дальнейшее передвижение. Система создает неравную нагрузку на страны ЕС. пересматриваются во многом благодаря активной позиции Э. Макрона. Пересмотр происходит в пользу южных партнеров Франции (Италии и Греции), которые несли основное бремя по приему мигрантов с Ближнего Востока. Франция предлагает усилить пограничную службу ЕС, увеличить контингент на 5000 человек, в рамках нового Европейского агентства пограничной и береговой охраны.