Особые экономические зоны как механизм эффективного развития международной инвестиционной и инновационной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Южный федеральный университет

Особые экономические зоны как механизм эффективного развития международной инвестиционной и инновационной деятельности

Павлов Павел Владимирович

Трансформация мировой экономики, изменчивость геополитической ситуации, обусловленная устанавливаемой многополярностью, формирование новых центров экономического роста определяют четкий вектор развития российской экономики - переход от сырьевой направленности к инновационному, технологическому развитию. Основой этого перехода должна стать стратегия модернизации отраслей народного хозяйства, базирующаяся на их эффективном технологическом развитии. Среди приоритетов экономического роста особое внимание необходимо уделить формированию конкурентоспособной отрасли машиностроения. Мировой опыт свидетельствует, что устойчивой и прогрессирующей может быть та экономика, которая порядка 70% внутреннего спроса удовлетворяет за счет производства предприятий отечественной отрасли машиностроения.

В связи с ограниченностью финансовых ресурсов трудность стоящей перед страной задачи заключается в том, чтобы уделить первоочередное внимание в виде целенаправленной государственной поддержки лишь тем приоритетным отраслям и подотраслям народного хозяйства, стратегическая значимость которых является неоспоримой. Большинство аналитиков сходятся во мнении, что к ним относятся подотрасли тяжелого и среднего машиностроения: судостроение, сельскохозяйственное, химическое, лесопромышленное, строительное и коммунальное машиностроение, станкостроение, авиационная и автомобильная промышленность. На сегодняшний день при несопоставимой разнице стартовых условий зарубежных и российских производителей, доля продукции отечественной отрасли машиностроения на российском рынке не превышает 20%. Данный показатель являются фактическим приговором для российских производителей техники.

Отставание российских предприятий отрасли машиностроения заключается не только в нехватке средств, накапливающимися долгами, нерешенными кадровыми вопросами, но, в первую очередь стратегически неверным подходом к ведению бизнеса: получаемые, в том числе и от государства, деньги тратятся не на формирование задела для будущего - борьбу с собственной технологической отсталостью, наладку в кратчайшие сроки выпуска качественной, востребованной и конкурентоспособной продукции отечественного производства, а на банальное «латание дыр» текущего характера. В настоящее время внедрением инноваций занимается лишь 4-5% отечественных предприятий, тогда как в таких странах, как Германия, США, Франция и Япония их доля составляет от 70 до 82%. Инновационная направленность бизнеса должна стать основополагающей в деятельности большинства российских производств. Именно промышленная политика, основанная на инновациях, способна привести к освоению достижений технологического прогресса и качественному прорыву отечественной экономики.

Очевидность безальтернативности стратегии инновационного обновления промышленного производства требует более пристального внимания к инвестиционным процессам и их инновационной составляющей. В России подходы, которые применяются сегодня при обосновании управленческих решений инвестиционного характера на федеральном и региональном уровнях, до сих пор ясно не определены. Привлечение прогрессивных нововведений и их массовое тиражирование, соединение заимствованных зарубежных технологий с отечественными НИОКР может быть обеспечено созданием специальных территориальных образований - особых экономических зон (ОЭЗ). Мировая практика показала, что эффективная организация деятельности ОЭЗ способна дать не только толчок в развитии экономики страны, но и вывести ее в мировые лидеры. Примером тому служит Китай с одним из самых высоких темпов роста экономики в мире, треть территории которого является особой экономической зоной.

Неоднозначная судьба предшественников ОЭЗ - свободных экономических зон позволила сделать выводы о присутствии ряда трудностей при их организации на территории России и установить, что перспективы создания и дальнейшего развития новых ОЭЗ в российской экономике сегодня во многом зависят от формирования и развития в сравнительно сжатые сроки эффективного организационно-правового поля, рассматривающего вопросы деятельности конкретных участников ОЭЗ. Возобновляя институт ОЭЗ после неудачного его применения в 90-х годах XX века, Правительство России намерено решить задачи ускоренного экономического роста ряда предприятий, отраслей и территориально-промышленных комплексов. Законодательство об ОЭЗ должно поощрять инновационные разработки и затраты на НИОКР путем создания технико-внедренческих инкубаторов бизнес-идей для последующей их коммерциализации путем переноса серийного производства в промышленно-производственные особые зоны.

Поэтому необходимо скорейшее изучение механизмов функционирования особых экономических зон с целью разработки научно-обоснованного подхода к увеличению эффективности международной инвестиционной и инновационной деятельности.

1. Практика функционирования свободных (особых) экономических зон в России и за рубежом

Одним из способов интеграции России в систему мирохозяйственных связей на условиях, позволяющих конкурировать с иностранными государствами на внутреннем и внешнем рынках, может стать использование института особых экономических зон, предшественником которых стали свободные экономические зоны (далее - СЭЗ). В соответствии с Международной конвенцией по упрощению и гармонизации таможенных процедур под свободной экономической зонойпонимается часть государственной территории, на которой помещенные там товары рассматриваются с точки зрения взимания импортных таможенных пошлин и налогов как находящиеся вне таможенной территории и не подлежащие обычному таможенному контролю [1].

В учебной и научной литературе понятию «свободная экономическая зона» дается более широкое толкование. По определению М.М. Богуславского, «под свободными экономическими зонами в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий» [2]. Б.М. Смитиенко считает, что «под свободной (специальной) экономической зоной понимается часть территории (экономического пространства) государства с особым, льготным режимом хозяйственной, внешнеторговой, инвестиционной деятельности» [3]. Более расширенное определение СЭЗ в своих научных трудах дает В.Е. Рыбалкин, который считает, что «СЭЗ - это регион, часть национальной территории со специальными льготными внешнеторговым, таможенным, инвестиционным, валютно-финансовым и налоговым режимами, поощряющими хозяйственную (производственно-коммерческую, предпринимательскую) деятельность иностранных участников, привлечение внешних инвестиций и передовых зарубежных технологий» [4]. С.А. Рыбаков и Н.А. Орлова идентифицируют СЭЗ и ОЭЗ как равнозначные понятия и определяют их как «относительно обособленную часть территории страны, на которой устанавливается особый правовой режим для бизнеса, включающий налоговые, таможенные, административные и гражданско-правовые льготы и гарантии» [5].

Прежде всего необходимо было выяснить, являются ли свободные экономические зоны, используемые во внешнеэкономической деятельности, и «образования с особыми экономическими условиями функционирования» - особые экономические зоны одной и той же категорией или все-таки речь идет о двух различных правовых институтах, из которых один используется применительно к инвестиционной, а другой - к внешнеторговой деятельности [6].

Зарубежная практика создания подобных экономических зон свидетельствует о том, что единый подход к их обозначению не сформирован до сих пор. Из всего многообразия названий экономических зон, встречающихся в зарубежных странах, можно с известной долей условности выделить следующие:

- свободные экономические зоны, создание которых нацелено прежде всего на привлечение иностранных инвестиций для социально-экономического развития данного региона;

- особые экономические зоны, основной целью создания которых является привлечение в экономику данного региона инвестиций вообще, безотносительно к тому, являются эти инвестиции внутренними или внешними.

Для свободных экономических зон характерно предоставление в первую очередь таможенных и иных внешнеторговых льгот, привлекательных для иностранных инвесторов. В случае с особыми экономическими зонами отсутствует четко обозначенный акцент на создании привлекательного экономического режима преимущественно для иностранных инвесторов. Государство создает общий льготный режим предпринимательской деятельности, пользователями которого могут быть в равной степени как национальные, так и иностранные инвесторы. Таким образом, возникла необходимость законодательного закрепления понятия «особая экономическая зона».

Цели, которые ставит перед собой государство, создавая свободные экономические зоны, неоднородны. Одни государства пытаются решать с их помощью проблемы конкретных регионов, связанные с ликвидацией безработицы, низкого уровня социально-экономического развития, защитой интересов как производителей, так и потребителей. В других странах свободные экономические зоны используются в общественных интересах в качестве интегрального экономического механизма, эффективного средства накопления и распространения передового зарубежного опыта хозяйствования и управления, повышения конкурентоспособности собственного производства.

Активизация внешнеэкономической деятельности, широкое использование ее в качестве фактора интенсификации производства предполагают равноправие условий совместного предпринимательства и привлечения капитала, защиту социальных интересов работников. Именно эти задачи должны решаться на начальной стадии формирования зон, для того чтобы обеспечить, в первую очередь, активное развитие рыночной инфраструктуры (банки, связь, транспорт), малых и средних предприятий с короткими сроками сооружения и ввода, с высокой и быстрой отдачей.

Поскольку практически все страны, которые хотят иметь или имеют СЭЗ, предоставляют стандартный набор экономических льгот, то страна, которая желает использовать льготный режим в качестве основного стимула для привлечения иностранных инвестиций или репатриации собственного капитала, ранее вывезенного за границу, должна будет предоставить более существенные льготы по сравнению с другими странами.

Инновационность в деятельности СЭЗ проявляется, прежде всего, в том, что создание новой производственной и прочей инфраструктуры в СЭЗ неизбежно привносит в конкретную национальную экономику не свойственные ей способы производства, связанные, прежде всего, с формами предпринимательства. По-другому (чем во всей экономике) осуществляются финансирование и производственно-сбытовая деятельность. Для СЭЗ характерны особые по сравнению со всей страной экономические отношения производства и распределения добавленной стоимости, созданной на их территории. Эти отношения связаны с целой системой экономических стимулов (налоговые, валютные, таможенные, денежно-кредитные и т.п.), которые могут быть определены как преднамеренно видоизмененные в сравнении с господствующими в данной стране. Все эти специфические отношения в СЭЗ послужили практическим подтверждением теории инновационной экономики и предпринимательского общества американского экономиста П. Друкера, согласно которой современная инновационная экономика принципиально отличается от экономики производства 60-70-х гг. ХХ в. тем, что главной ее чертой стала выработка идей, подвергающих сомнению прежние решения:

- знания становятся и главным предметом, и главным продуктом труда, происходит реорганизация отраслей вокруг производства знаний и реструктуризация всей экономики страны вокруг сферы производства информации;

- интеллектуализация труда - главный процесс его развития, а затраты на производство и распространение знаний - главная форма инвестиций;

- целью налогообложения должно стать поощрение всего, что необходимо для долгосрочных инвестиций, а главной чертой налогов, важной для всей инновационной экономики, - их точная предсказуемость [7].

Еще одно инновационное свойство, присущее всем СЭЗ и характерное им, - это способность к диффузионному расширению и распространению своих границ на другие связанные с нею, непосредственно или опосредованно, хозяйственные сферы, отрасли, территории. Это свойство возникает вследствие того, что, несмотря на определенную обособленность, СЭЗ всегда остаются неотъемлемой частью национального хозяйственного организма. Поэтому все последствия их развития должны отразиться и обязательно отражаются на национальной экономике. Положительное диффузное воздействие СЭЗ проявляется в преобразовании территорий СЭЗ и отраслей, на них развивающихся, в подтягивании их к мировому уровню не только в техническом плане, но и в других отношениях, тем самым способствуя интернационализации воспроизводственных процессов в других сферах хозяйства, экономических регионах и даже других странах.

Вопросы возникновения и распространения нововведений впервые рассмотрел Й. Шумпетер в созданной им теории «диффузии нововведений» [8], развитой в работе Т. Хегерстранда «Диффузия инноваций как пространственный процесс» [9]. Основа теории «диффузии нововведений» - признание факта «диффундирования» достижений научно-технического прогресса в рыночную экономику, их стихийного распространения в экономическом пространстве. Т. Хегерстранд описал закономерности распространения роста: от ведущих экономических районов - в районы периферии, от центров высшего порядка - в центры второго порядка, из крупных городов - в прилегающие районы. Темпы развития определенной СЭЗ во многом зависят от того, какую из ниженазванных целей преследует государство при ее создании: обеспечение научно-технического и на его основе экономического прогресса или выравнивание степеней развития отдельных регионов страны.

Вопросы создания и развития СЭЗ неразрывно связаны с процессами международной торговли и международного разделения труда, что в настоящее время становится особенно актуальным ввиду расширения процессов глобализации всех сфер экономической деятельности. Очевидный рост показателей международной торговли характеризуется следующими цифрами. Если в начале XIX в. мировой экспорт составлял всего лишь 1-2% от мирового национального продукта, то уже в 50-е гг. XX в. он достиг приблизительно 7% всемирного производства, а в начале XXI века, по некоторым подсчетам, - уже 17-20% [10].

Инвестиционный капитал рассматривает организацию собственного производства в СЭЗ как важное направление своей экспансии, так как предоставляемые в СЭЗ льготы позволяют ему получать высокую прибыль. Норма прибыли в СЭЗ в среднем составляет 25-30%, а в азиатских СЭЗ - свыше 35-40%. Сроки окупаемости капитальных вложений в зонах в 2-3 раза меньше. Считается нормальным, когда вложенные средства окупаются за 3-3,5 года. Во многих развивающихся странах через СЭЗ в их экономику поступает от 30 до 80% всех иностранных инвестиций [11].

В зависимости от реализуемых целей государство идет на создание в стране различных СЭЗ, которых в современной мировой практике существует более 25 разновидностей. С течением времени СЭЗ эволюционировали от простых форм деятельности (торговый тип СЭЗ) к сложным (производство массовой и высокотехнологичной продукции, предоставление услуг), от дешевых вариантов к более капиталоемким и дорогим (табл. 1).

Таблица 1 Разновидности СЭЗ в соответствии с функциональным предназначением

Исторически доказано, что выбор вида СЭЗ обусловливается экономическим укладом и уровнем экономического развития страны. Для повышения эффективности экономической деятельности посредством создания СЭЗ страны с различным уровнем экономического развития используют разные виды СЭЗ. На различном уровне экономического развития странам необходимо применять различные виды СЭЗ, которые в дальнейшем, с ростом производственной и научно-технической базы, могут трансформироваться в СЭЗ более высокого поколения, «дорастая» до текущих потребностей принимающих стран.

В исследовании Е.Г. Попковой было доказано, что в условиях глобализации развитые страны в своих интересах реализуют последствия перехода от постиндустриального к информационному обществу, оставляя развивающимся странам негативные последствия в виде сброса устаревших технологий, что замедляет темпы их экономического развития и консервирует мобилизационно-трансформационный тип экономического роста [12]. Кроме того, в связи с тем, что высокотехнологичные производства предполагают использование высококвалифицированного труда, который в развитых странах стоит дороже, чем в развивающихся, оптимальным становится не вытеснение живого труда для сокращения издержек, а перенесение отдельных стадий производства за пределы страны, где аналогичный по уровню труд стоит значительно дешевле. Анализ, проведенный Ю. Шишковым, показывает, что развитые страны с относительно дорогой рабочей силой склонны специализироваться на производстве и экспорте частей и комплектующих компонентов, а менее развитые, где рабочая сила дешевле, - на сборке конечных продуктов из импортных частей [13]. Это, безусловно, накладывает свой отпечаток и на типы СЭЗ, создаваемые в этих странах.

При оценке эффективности различных видов СЭЗ нельзя не согласиться с доводами А.М. Басенко, заключающимися в том, что в процессе интеграции национальных экономик во всемирное хозяйство различные типы СЭЗ участвуют в соответствии с их функциональными возможностями и избранной сферой деятельности. Так, торгово-складские зоны выполняют роль инфраструктурных узлов внешнеторгово-транспортных коммуникаций, участвуя в формировании глобальных логистических систем. Трансграничное движение капиталов обеспечивают финансово-банковские центры, производящие международные расчеты. Наиболее активно содействуют «встраиванию» национальных экономик в мировую на основе инновационных технологий экспортно-производственные зоны, научно-технологические, научно-инновационные центры, технопарки, технополисы и др. Свои коммуникационные функции большинство СЭЗ складского типа осуществляют через управление мировыми логистическими сетями путем предоставления многофункциональных транспортно-перевалочных и складских, а также грузоперерабатывающих и других инфраструктурно-сервисных услуг [14].

Создание СЭЗ - это всегда определенный риск, связанный с финансовыми вложениями в создание новой производственной и другой инфраструктуры, привнесением в конкретную национальную экономику инородных для нее способов производственно-сбытовой деятельности, использованием отличных от всей экономики методов финансирования деятельности субъектов СЭЗ. Однако, несмотря на высокую долю риска, для СЭЗ характерно развитие международного экономического сотрудничества практически во всех возможных формах, что дает импульс не только к развитию определенных видов производств в СЭЗ, но и к ликвидации неэффективных управленческих звеньев, технологических цепей и т.д. Это подразумевает последовательную, неуклонную оптимизацию экономического комплекса СЭЗ и его встраивание, как в национальную, так и в мировую экономику.

Интеграции национальных экономик в мировую способствуют все типы свободных экономических зон, однако каждый из них действует на определенном сегменте международного рынка. При этом следует понимать, что не существует идеальных, пригодных на все случаи моделей зон, применение которых автоматически гарантирует приток иностранных инвестиций, резкое ускорение экономического развития. На основе оценки потенциальных возможностей территории должен проводиться выбор конкретной модели зоны, формироваться инвестиционный режим, наиболее адекватный имеющимся условиям. Создание зон оправдано, если таким образом реализуются уже имеющиеся экономические преимущества тех или иных территорий: близость к центрам международного экономического обмена, научно-технический потенциал, сосредоточение больших масс трудовых ресурсов.

Однозначно определить, какой тип зон является наиболее предпочтительным для того или иного типа государственного управления, не представляется возможным в связи с множеством факторов, влияющих на данное решение. Но рекомендовать создание определенного типа СЭЗ для решения конкретно поставленного круга вопросов - задача вполне реализуемая. Так, торгово-складские зоны, в числе которых выделяются зоны внешней торговли, свободные таможенные и беспошлинные зоны, свободные склады выступают преимущественно как инфраструктурные узлы, специальные центры международной торговли и коммуникаций, участвуют в формировании международных логистических систем. В процессе трансграничного движения капиталов наиболее активное участие принимают сервисные и офшорные центры. Внедрению экономики конкретных стран и регионов в общемировую систему на основе инновационных технологий содействуют экспортно-производственные и технико-внедренческие зоны. С развитием экономики государств в них создавались, помимо уже существующих СЭЗ, зоны более высокого поколения, а также происходило постепенное распространение их потенциала на другие сферы деятельности, приводящее к совмещению в зоне функций, присущих нескольким видам СЭЗ.

Изучение мирового опыта создания СЭЗ имеет важное значение для формирования эффективного института СЭЗ в России. Однако создание свободных экономических зон - это лишь один из элементов стратегии развития страны или определенного региона. Он имеет смысл только вместе с реализацией активной структурной и региональной политики, приложением усилий по развитию международных экономических отношений и созданию полюсов ускоренного роста за счет сотрудничества с международным сообществом.

Процесс создания СЭЗ в РФ, начавшийся в конце 80-х гг. XX в., может быть разделен на несколько этапов. Вначале зародилась идея открытия СЭЗ. По инициативе Правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция СЭЗ, рассматривавшихся как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, а точнее - компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие СЭЗ будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом в целях производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы в СЭЗ предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

В 1990 г. были учреждены Международная ассоциации развития СЭЗ и специальный орган - Консультативный совет по СЭЗ при Антимонопольном комитете, на который была возложена ответственность за создание СЭЗ в стране.

Только с июля 1990 по июнь 1991 г. Верховный Совет РСФСР Постановлением от 13 сентября 1990 г. № 165-1 определил открытие на территории РСФСР 13 СЭЗ. Впоследствии их количество сократилось до 11. Статус СЭЗ был закреплен за 11 регионами общей площадью 1 млн кв. км (7% всей территории) с 18,5 млн человек (13% населения России) [15]. Созданные в то время в России СЭЗ по географическому положению, экономическому потенциалу, профилю деятельности соответствовали существующим мировым аналогам. Они размещались главным образом в центрах крупных экономических районов, в морских портах, железнодорожных узлах, имеющих удобную связь с внутренними районами страны, а также с внешним миром. Зоны учреждались в городах Находке, Ленинграде, Зеленограде, Выборге, Алтайском крае, Сахалинской, Новгородской, Кемеровской, Читинской и Калининградской областях, Еврейской автономной области. Для каждой СЭЗ было утверждено положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус в качестве либо зоны свободного предпринимательства (г. Ленинград, Выборг Ленинградской области), либо специальной экономической зоны (г. Находка, Калининград). Эти статусы не имели различий, набор предоставляемых льгот был практически одинаков. СЭЗ рассматривались как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.

Намерение организовать СЭЗ рассматривалось в то время как одна из новых форм активизации внешнеэкономической деятельности, способствующих более быстрому включению страны в мирохозяйственные связи и решению общегосударственных задач: повышению конкурентоспособности национального производства, увеличению притока валюты как от экспорта товаров и услуг, так и от иностранных инвестиций, сокращению затрат на приобретение импортной продукции, ускоренное освоению производства новых изделий и услуг [16].

Массовая раздача преференций отдельным территориальным образованиям без учета местных особенностей и выработки каких-либо критериев спровоцировала волну самостоятельного возникновения новых зональных структур. Правительство РФ оказалось под массированным давлением: в 1991 г. более 50 регионов добивались образования на своих территориях СЭЗ. Вступивший в силу в сентябре 1991 г. Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. №1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР», в котором одна из глав посвящена СЭЗ, заметно упорядочил процесс их образования: СЭЗ создавались с целью привлечения иностранного капитала, закупок передовой зарубежной техники, технологий и управленческого опыта, развития экспортного потенциала, в них устанавливался льготный режим хозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и предприятий с иностранным участием, упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями. Но и данный Закон не внес полной ясности в процесс создания СЭЗ.

В 1992 г. регистрация СЭЗ была временно приостановлена. Более того, в январе 1992 г. Правительством РФ из-за низкой эффективности функционирования СЭЗ была предпринята попытка инициировать президентский указ, отменяющий все решения об их создании, но этого добиться не удалось. Между тем инвестирование долгосрочных программ развития СЭЗ за счет федерального бюджета в результате жесткой бюджетной и кредитной политики Правительства РФ и Центрального банка РФ было прекращено.

Однако законодательство Российской Федерации о СЭЗ продолжало пополняться новыми нормативными правовыми актами. Введенный в действие в 1993 г. Таможенный кодекс РФ заложил основы для создания свободных таможенных зон (свободных складов), являющихся одной из разновидностей СЭЗ, а Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» определил, что особый территориальный режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической, деятельности в СЭЗ, устанавливается федеральным законом о СЭЗ, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Для СЭЗ устанавливался упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями и осуществления экспортно-импортных операций.

В связи с переменами во внутриэкономическом положении страны, выразившимися в изменении налогового, таможенного, валютного, банковского регулирования, практически прекратились работы по созданию большинства из объявленных в начале 1990-х гг. СЭЗ. Тем не менее в 1996 г. в России уже имелось 18 СЭЗ, размещенных в 15 регионах страны, общей площадью до одной трети площади государства. Они были весьма разноплановые. Это свободные порты (Находка и Калининград), технопарки (Зеленоград, «Шерризон» - аэропорт Шереметьево), экспортно-производственные зоны (г. Выборг, Сахалинская область), концессионные участки (Республика Горный Алтай, г. Чита, Кемерово).

Несмотря на отрицательный опыт создания СЭЗ на больших территориях (СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области, СЭЗ «Находка» в Приморском крае, офшоры в Республике Калмыкия и других), Правительство РФ вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ поддалось давлению региональных властей: был восстановлен режим беспошлинной торговли в результате создания особой экономической зоны (далее - ОЭЗ) в пределах Калининградской области [17], а в мае 1999 г. была создана особая экономическая зона на территории Магаданской области [18].

Таким образом, попытки осуществления идеи развития СЭЗ в нашей стране привели к созданию на ее территории только за период с 1990 по 2005 гг. 24 СЭЗ. Так, в 1990-1991 гг. по России прокатилась настоящая волна создания всевозможных СЭЗ. За этот период появилось 12 зон: особая экономическая зона «Янтарь» в Калининградской области, СЭЗ «Находка» в Приморском крае, СЭЗ «Даурия» в Читинской области, свободные предпринимательские зоны в Ленинграде и Выборге, СЭЗ «Сахалин» в Сахалинской области, СЭЗ в Алтайском крае, СЭЗ «Ева» в Еврейской автономной области, СЭЗ «Садко» в Новгородской области, СЭЗ «Кузбасс» в Кемеровской области, СЭЗ «Технополис Зеленоград», экологическая и экономическая зона «Горный Алтай» в Республике Алтай. В последующие годы было создано еще 12 СЭЗ [19]. Они значительно различались не только механизмом действия льготного экономического режима, но и неоднородностью по величине занимаемой территории. Хотя созданные СЭЗ и способствовали притоку в Россию иностранного капитала, росту числа совместных предприятий в городах Находке, Калининграде, Сахалинской области, положения об их статусе нуждались в корректировке. В процессе исследования законодательства Российской Федерации о СЭЗ был выявлен ряд проблем, препятствующих широкому применению и эффективному использованию СЭЗ. Все эти проблемы носили разноплановый характер и требовали решения организационных, нормативно-правовых, информационных и методических вопросов.

В СЭЗ имели место массовые случаи несоответствия инвестиционной, производственной и внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов действующему российскому законодательству, получил развитие теневой бизнес, отмечалась тенденция к осложнению криминогенной обстановки. Нередко СЭЗ использовались в качестве «канала перекачки» стратегического сырья, дефицитных ресурсов и иностранной валюты из России за границу. Все это не позволило СЭЗ занять достойное место в экономике России в то время.

СЭЗ, появившиеся в России до середины 2005 г., создавались искусственно, в результате чего они превратились в «дыры» для утечки капитала. В процессе исследования законодательства о СЭЗ был выявлен ряд проблем, препятствующих их широкому применению и эффективному использованию. Все эти проблемы носили разноплановый характер и требовали решения организационных, нормативно-правовых, информационных и методических вопросов. К основным из них относились следующие:

- масштабы СЭЗ были заведомо нереальными и для инфраструктурного обустройства большинства из них требовались солидные капиталовложения, обеспечить которые Правительство РФ было не в состоянии;

- существующие нормативные документы не обеспечивали достаточно благоприятных экономических (налоговых, таможенных, валютных и т.д.) условий для создания и функционирования СЭЗ;

- имело место дублирование контролирующих функций различными ведомствами;

- в ряде случаев применялись излишне жесткие нормативные требования к проектированию, созданию и функционированию СЭЗ и др.

Основной ошибкой законодателя являлось то, что при рассмотрении вопроса о создании СЭЗ он руководствовался только фискальным подходом, ориентированным на получение как можно больших доходов в бюджет в кратчайшие сроки, а не стремлением соблюсти гибкий баланс интересов государства и инвесторов.

Пересмотр подхода к СЭЗ и учет ранее совершенных ошибок привел к решению о создании на территории Российской Федерации разновидности СЭЗ, приспособленных к специфике отечественной действительности, - особых экономических зон. 22 июля 2005 г. Президент РФ подписал и обнародовал Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее - Закон об ОЭЗ), разработанный Правительством РФ. Этот закон определил правовой режим особых экономических зон на территории Российской Федерации, порядок их создания, функционирования и существования, а также установил особенности ведения предпринимательской деятельности в ОЭЗ. С 27 августа 2005 г. - дня вступления в силу данного закона, было прекращено существование других созданных до этого СЭЗ и ОЭЗ (за исключением двух ОЭЗ - в Калининградской и Магаданской областях).

Ст. 2 Закона об ОЭЗ признает ос обую экономическую зону как определяемую Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

Территория особой зоны - это не территория в политическом или географическом смысле. Это часть экономического пространства, где применяется определенная система льгот и стимулов предпринимательской деятельности [20]. Территория зоны - это базис, условие деятельности хозяйствующих субъектов. Главное же - совокупность экономических и юридических норм и правил, создающих особый хозяйственно-правовой режим деятельности этих субъектов на территории зоны. Этот режим и составляет сущностный элемент функционирования зоны, выделяющий ее (организационно и функционально) из общегосударственного правового пространства. Смысл такого выделения - повышение эффективности в достижении социально-экономических результатов.

Особый режим предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ проявляется в первую очередь в предоставлении резидентам ОЭЗ различного рода льгот:

- таможенных (внешнеторговых);

- налоговых;

- финансовых (различные формы субсидий, которые могут предоставляться в виде снижения арендной платы за пользование земельными участками и производственными помещениями, льготных кредитов и т.п.);

- административных (упрощенные процедуры регистрации организаций, упрощенный режим въезда-выезда иностранных граждан и т.п.).

Особенность правового режима предпринимательской деятельности проявляется еще и в особых гарантиях, которые законодатель предоставляет резидентам ОЭЗ. В соответствии со ст. 38 Закона об ОЭЗ резидентам зон предоставлена гарантия от неблагоприятного изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, означающая, что акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков - резидентов ОЭЗ, за исключением актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, касающихся налогообложения подакцизных товаров, не применяются в отношении резидентов ОЭЗ в течение срока действия соглашения о ведении предпринимательской деятельности.

Таким образом, особую экономическую зону можно представить как отечественную разновидность международного института СЭЗ , специфика которого заключается в предоставлении особого территориального статуса и режимов осуществления предпринимательской деятельности, установленных российским законодательством.

Согласно ст. 4 Закона об ОЭЗ на территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов:

1) промышленно-производственные особые экономические зоны;

2) технико-внедренческие особые экономические зоны;

3) туристско-рекреационные особые экономические зоны;

4) портовые особые экономические зоны.

Разграничение ОЭЗ на промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые зоны проводится в первую очередь в зависимости от видов деятельности, которыми резиденты могут заниматься на территориях соответствующих ОЭЗ. Виды деятельности, осуществление которых разрешено в ОЭЗ, при ее создании определяет Правительство РФ.

На определение конкретных видов деятельности, которые резиденты ОЭЗ смогут осуществлять на их территории, влияет социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и муниципального образования, в границах которого предполагается создать ОЭЗ, стратегия социально-экономического развития региона, характеристика и направление деятельности потенциальных резидентов ОЭЗ. Эти данные среди прочих высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ совместно с исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований указывают в заявках на создание ОЭЗ.

Конкретный вид деятельности, который будет осуществлять резидент ОЭЗ, определяется предметом соглашения о ведении деятельности, заключаемого резидентом ОЭЗ с органами управления ОЭЗ.

Технико-внедренческие зоны предназначены для разработки и внедрения продуктов научной деятельности, стимулирования инновационного процесса в них, позволяющего при ограниченном привлечении государственных средств эффективно использовать все финансовые, материальные, научные, природные, информационные и другие ресурсы для укрепления научно-технического потенциала национальной экономики и развития высокотехнологичных производств.

Основная цель технико-внедренческих ОЭЗ заключается в разработке новых «прорывных» идей, реализации их в инновационных технологиях и товарах путем доведения до опытного, а затем до массового производства и продвижения на рынки, что активизирует экономику страны в целом. Инновационный прорыв для современной России - это реальное слагаемое быстрой модернизации страны, возможность повышения качества жизни людей и конкурентоспособности экономики.

В отличие от промышленно-производственных зон, ориентированных на создание крупносерийного, трудоемкого производства, в технико-внедренческих зонах предполагается разработка принципиально новых технологий, материалов и товаров; осуществление экспериментального производства небольших партий товаров. Формирование технико-внедренческих зон в мировой практике происходит в основном вокруг крупных научных центров.

Промышленно-производственные зоны предназначены для производства высококачественной конкурентоспособной продукции с целью насыщения внутреннего потребительского рынка и производства продукции, способной конкурировать на общемировом рынке.

Создание промышленно-производственных ОЭЗ направлено на привлечение в приоритетные отрасли экономики капитальных вложений (в сумме, эквивалентной не менее 120 млн рублей на каждого резидента ОЭЗ) в целях насыщения внутреннего потребительского рынка и производства продукции, способной конкурировать на общемировом рынке.

Несмотря на различия в размерах территории создания, капитальных вложениях в деятельность ОЭЗ, разрешенных операциях, проводимых на их территориях, технико-внедренческие и промышленно-производственные зоны во многом схожи между собой, что проявляется в похожем статусе резидентов ОЭЗ, порядке заключения и исполнения Соглашения о ведении деятельности на территории ОЭЗ, в правилах пользования земельными участками на территории зон.

Туристско-рекреационные зоны создаются для повышения конкурентоспособности туристской и другой деятельности в сфере туризма, развития лечебно-оздоровительных курортов и деятельности по организации лечения и профилактике заболеваний, по разработке и использованию природных лечебных ресурсов. Создание туристско-рекреационных ОЭЗ имеет особое значение в силу того, что туризм - это самая мультипликативная сфера услуг с точки зрения количества занятых в ней работников и создания дополнительных рабочих мест.

Принципиальное отличие туристско-рекреационных ОЭЗ от промышленно-производственных и технико-внедренческих зон состоит в том, что акцент в этих зонах делается не на производстве каких-либо товаров, а на оказании услуг населению. Развитие и рациональное использование туристских и лечебных ресурсов на территории ОЭЗ должно способствовать экономическому подъему в целом в данном регионе.

При активном развитии процесса строительства ОЭЗ 30 октября 2007 г. были внесены изменения в закон об ОЭЗ в части создания четвертого вида зон - портовых ОЭЗ , которые предполагается располагать на территориях аэропортов, морских и речных портов России, а также на территориях, предназначенных в установленном порядке для строительства, реконструкции и эксплуатации морского порта, речного порта, аэропорта.

Целью создания портовых зон является привлечение инвестиций на осуществление деятельности по строительству и реконструкции объектов инфраструктуры морского порта, речного порта, аэропорта. Суммы привлекаемых инвестиций при строительстве новых объектов инфраструктуры нового морского порта, речного порта или аэропорта должны составлять на каждого участника (резидента) не менее 400 млн рублей, при реконструкции объектов инфраструктуры морского порта, речного порта, аэропорта - не менее 120 млн рублей.

Особая экономическая зона создается на сорок девять лет. С момента вступления в силу Закона об ОЭЗ (27 августа 2005 г.) по настоящее время в России было создано и действуют 19 особых экономических зон четырёх типов: 6 промышленно-производственных, 5 технико-внедренческих, 6 туристско-рекреационных и 2 портовых.

С 2006 года по 2012 год в особые экономические зоны России пришло более 340 инвесторов из 23 стран, и этот процесс набирает обороты. Среди них есть такие транснациональные гиганты как Yokohama, Itochu, Sojitz, Air Liquide, Bekaert, Rockwool, Novartis, Plastic Logic, NSN, Arkray и другие. Объем заявленных резидентами инвестиций - более 400 млрд. руб.

Когда говорят о преимуществах, предоставляемых в ОЭЗ, в первую очередь вспоминают о налоговых и таможенных льготах. Однако налоговые и таможенные льготы по привлекательности для инвесторов находятся только на третьем-четвертом месте.

На первом месте для потенциальных инвесторов создание инженерной инфраструктуры за счет средств государства - дороги, коммуникации, энергетика, здания. В нашей стране создание ОЭЗ основано на государственно-частном партнерстве, заключающемся в совместном вложении средств бюджета и частных инвестиций в развитие той или иной территории. Государство отвечает за строительство инфраструктуры, а частный бизнес - за коммерческие объекты. Кроме того, рядом с территорией ОЭЗ создается социальная инфраструктура: жилье, детские сады, школы - все необходимое для жизни и деятельности специалистов - резидентов. Финансирование из федерального бюджета для создания внутренней инфраструктуры осуществляется через уставный капитал ОАО «Особые экономические зоны», которое создано весной 2006 г. и 100% акций которого принадлежит Российской Федерации. ОАО «ОЭЗ» является заказчиком - застройщиком объектов зон. В строительство инженерной инфраструктуры инвестируют и регионы.

Второй блок позитивных факторов связан с режимом дружественного администрирования, то есть реальным снижением административных барьеров и количества контрольных мероприятий. Стимулирование инвестиционной активности резидентов ОЭЗ осуществляется не только посредством предоставления налоговых льгот и установления специального таможенного режима - свободной таможенной зоны, но и путем установления особенностей административного режима. Специфика административного режима, действующего на территориях ОЭЗ, состоит прежде всего в закреплении особого порядка осуществления деятельности органами государственного контроля на территории ОЭЗ. Мероприятия по контролю, за исключением налогового и таможенного контроля, проводимого должностными лицами налоговых и таможенных органов РФ, осуществляются органами государственного контроля (надзора) в виде плановых комплексных проверок, по согласованию с органами управления особыми экономическими зонами. Срок проведения плановых комплексных проверок не может превышать две недели. Внеочередные проверки проводятся по согласованию с органами управления особыми экономическими зонами. Срок проведения внеочередной проверки не может превышать одну неделю. В ОЭЗ обеспечивается четкое сопровождение менеджмента проектов, вплоть до того, что в администрации должен находиться юрист, нотариус, представители пенсионного и медицинского фондов, налоговой службы, страховые и всевозможные другие специалисты для осуществления в режиме «одного окна» всего комплекса работ, связанных с оформлением прав собственности, получением различных разрешений на строительство, урегулирование миграционных вопросов и т.д.

Третий блок - режим свободной таможенной зоны, что является хорошим стимулом для импорта высокотехнологичного оборудования. Этот режим предполагает, что все сырье и технологические компоненты будут импортироваться в зону и вывозиться за рубеж без уплаты НДС и таможенной пошлины. Для импортозависимых производств с длительным сроком производства это хорошая инвестиционная возможность.

Наконец, предоставление налоговых преференций, пусть и не самых больших в мировой практике: освобождение от земельного и имущественного налогов, льготы по налогу на прибыль, осуществляется региональными и местными законами, принимаемыми региональными и местными законодательными собраниями. Все эти факторы и дают уникальную синергию предпринимательского потенциала в особых зонах.

Особое внимание уделяетсягосударственному регулированию деятельности ОЭЗ. Это система скоординированных действий государства, направленных на достижение целей и задач, решаемых в ходе реализации зональной политики в интересах эффективного функционирования национальной экономики страны в целом и ее составляющих [21]. Роль государственного регулирования ОЭЗ сводится к организации работ, определению приоритетных проектов, выбору регионов, подготовке и обеспечению организационно-правовой базы. Сфера государственного регулирования ОЭЗ охватывает все финансовые, организационно-экономические, нормативно-правовые проблемы, предвидеть и решить которые на более низком уровне хозяйствования объективно невозможно.

Налоговые и таможенные органы РФ осуществляют налоговый и таможенный контроль на территории особой экономической зоны в соответствии с законодательством Российской Федерации и уведомляют органы управления особыми экономическими зонами о выявленных нарушениях. При двух и более существенных нарушениях резидентом особой экономической зоны налогового и (или) таможенного законодательства лицо может быть лишено статуса резидента особой экономической зоны по результатам рассмотрения судом заявления органов управления особыми экономическими зонами.

Непосредственное управление ОЭЗ до октября 2009 г. осуществляло Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) и его территориальные органы, составляющие единую централизованную систему управления ОЭЗ и именуемые законодателем «органами управления особыми экономическими зонами». С 5 октября 2009 г. в целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти РосОЭЗ было упразднено, а его функции были переданы Министерству экономического развития РФ.

Минэкономразвития России осуществляет контроль предпринимательской деятельности резидентов ОЭЗ и обеспечивает проведение контроля иными публичными органами. В сфере управления публичным имуществом Минэкономразвития России распоряжается соответствующими объектами недвижимости, расположенной на территории ОЭЗ. Минэкономразвития России также наделено полномочиями в сфере публичной контрактации и оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам (в том числе субъектам предпринимательства). Таким образом, применительно к ОЭЗ Минэкономразвития России является органом особой публичной компетенции, наделенным эксклюзивными контрольными полномочиями, осуществляемыми, как правило, федеральными службами.

Наряду с Минэкономразвития России и его территориальными органами управление особыми экономическими зонами обеспечивают публичные органы субъекта РФ и муниципального образования, а также частноправовые субъекты ? представители резидентов ОЭЗ и коммерческих организаций, входящие в состав наблюдательного совета ОЭЗ. В состав наблюдательного совета также входят представители Минэкономразвития РФ, исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования. Наблюдательный совет в качестве координационного органа согласовывает деятельность публичных органов, участвует в проведении финансового контроля, а также в деятельности по прогнозированию развития ОЭЗ.

К числу основных целей и задач, стоящих и решаемых с помощью государственного регулирования ОЭЗ, следует отнести:

- отбор приоритетных проектов для создаваемых в стране зон, способствующих развитию экономики регионов и страны в целом;

- формирование необходимой нормативно-правовой и организационно-экономической базы для осуществления зонирования;

- обеспечение эффективного и целесообразного характера проистекающих в ОЭЗ социально-экономических процессов;

- адаптация всех элементов хозяйственного механизма ОЭЗ друг к другу и складывающейся конъюнктуре в производстве и распределении;

- обоснование и установление всех видов льгот, требующихся для реализации каждой из принятых к реализации программ в ОЭЗ;

- обеспечение экономической безопасности региона и страны в целом.

Благодаря совершенствованию процесса законодательного регулирования ОЭЗ, курс на организацию особых экономических зон позволит решать насущные задачи российской экономики:

- создание условий для развития инновационной инфраструктуры, обеспечивающей использование результатов научных исследований и разработок при ограниченном привлечении государственных средств;

- применение механизмов и стимулов развития инновационных организаций, работающих в области коммерциализации технологий;